7.12.1.- El sistema de concesión de obra urbanizadora.

Este sistema de concesión se define como “un sistema de actuación indirecta en el que el Municipio otorga al agente urbanizador o concesionario la realización de las obras de urbanización, procediendo este a la distribución de los beneficios y cargas correspondientes, obteniendo su retribución en terrenos edificables o en metálico conforme a lo convenido con el Municipio”. En suma es una definición que cuadra en el concepto de agente urbanizador, por lo que la diferencia principal no es de base conceptual, sino debida a otra causa: al uso casi residual que pretende atribuirse, por haberse previsto como un sistema en defecto de algo, de un plazo de tiempo o de la incapacidad de los propietarios para lograr una mayoría cualificada.

El sistema de concesión de obra urbanizadora puede surgir de dos modos completamente diferentes:

A) Cuando no se consiga la participación voluntaria de los propietarios que representen la superficie requerida para la determinación del sistema de compensación, quienes estén dispuestos a promover la ejecución podrán solicitar al municipio la sustitución del sistema por alguno de los sistemas de actuación directos o también el de concesión de obra urbanizadora, según establece el artículo 160, 1.

Se parte de que la mayoría requerida en el artículo 155 para el sistema de compensación, es decir, la que supere el 50 % de la superficie del polígono, no es posible reunirla. Pero esto por sí solo no permite a la Administración elegir un nuevo sistema, sino que van a ser los propietarios en minoría quienes tenga la capacidad de formular una iniciativa ante la Administración pidiendo que recurra a determinados sistemas, entre ellos el de concesión de obra urbanizadora.

B) El artículo 161, 2 fija la segunda manera de iniciar este sistema: “pasados dos años desde la aprobación definitiva del planeamiento, el sistema de concesión podrá acordarse de oficio por el Municipio o por iniciativa de cualquier persona, aunque no sea propietaria de suelo en el ámbito de actuación”.

En este caso el requisito de legitimación viene dado no por una relación precisa con los terrenos donde va a desarrollarse la actuación, sino por el transcurso de dos años desde que tuvo vigencia el planeamiento relativo a la ordenación detallada del suelo urbano no consolidado y del suelo urbanizable, tal y como podemos interpretar al leer el artículo 127, relativo a la elección del sistema de actuación.

Conforme se haya producido la iniciativa – pública o privada -, deberá realizarse un procedimiento con diferentes modalidades en su inicio: si la iniciativa fue pública, nos dice el artículo 162 en su párrafo 1 que el municipio aprobará las bases que regirán el concurso para la selección de la oferta. Dicho concurso va a tener una regulación de acuerdo con la regulación estatal sobre contratos, aunque la Ley gallega no especifica sobre qué tipo de ellos. De todos modos no parece muy arriesgado intuir que la idea es referirse al contrato de concesión de obra pública.

Junto a las bases que ha de fijar el ayuntamiento, quienes pretendan concurrir deberán presentar una serie de documentos con los cuales fundamentar la originalidad y solvencia del proyecto. Pese a que no se especifica una relación detallada, si se dice en el artículo 162 que “deberán incluir como mínimo” los que son necesarios para presentar una propuesta por los particulares en caso de iniciativa privada. Sin embargo, el término nos induce a pensar en que el municipio está habilitado para exigir documentación complementaria si entendiese que, por las características de la actuación o por otra razón, esta fuese necesaria.

Cuando la iniciativa es de los particulares, la propuesta de estos nos dice el artículo 162, 2 que deberá contener los siguientes documentos.

a) Proposición jurídico-éconómica que habrá de incluir los compromisos adquiridos voluntariamente por el promotor de la iniciativa, así como garantías financieras, plazos de inicio y conclusión de las obras de urbanización y cláusulas penales para el caso de incumplimiento.

b) Las condiciones económicas dirigidas a los propietarios del suelo, que incluirán la oferta de compra de terrenos por precio determinado y la oferta de incorporación al proceso urbanizador, supuesto este en el que deberá figurar la retribución asignada al urbanizador en solares o metálico. Para el cálculo de la valoración de terrenos esta Ley se remite a “lo dispuesto en la legislación básica estatal”.

c) Anteproyecto de urbanización detallado con el que poder comparar las calidades y ofertas económicas presentadas, así como las cesiones y compensaciones que se hayan presentado voluntariamente, por encima de las previstas en la Ley gallega.

Presentada la iniciativa, el ayuntamiento dispondrá de dos meses para desestimarla de modo motivado o asumir la iniciativa privada, en cuyo caso tramitará un procedimiento de concurrencia que se desarrollará inicialmente a través de un periodo de información pública durante un lapso de al menos un mes. Durante el mismo, cualquier interesado podrá presentar mejoras o alternativas a la iniciativa formulada, sin que parezca posible la presentación exclusiva de una proposición jurídico-económica con características ventajosas, sobre una alternativa ya presentada.

Finalizado el periodo de información pública, el pleno municipal deberá elegir entre las proposiciones presentadas, la que estime más conveniente para los intereses públicos. Hecha la selección, se otorgará el título concesional donde figurarán las cláusulas, obligaciones y derechos del concesionario. Se recurre a formalizar la concesión al modo en que se produce en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en vez de al mayoritario sistema de convenio urbanístico, con el que gran parte de las Comunidades Autónomas establecen los derechos y obligaciones del urbanizador seleccionado.

Una vez puesta en práctica la concesión de obra urbanizadora, los propietarios deberán, o bien colaborar, o bien proceder a la compra de sus terrenos conforme a los precios fijados en la proposición del concesionario y luego en el otorgamiento de la concesión. Si el propietario se negara a colaborar y a vender, el artículo 162, 5 establece que “los propietarios que rechacen la oferta de compra y de incorporación al proceso urbanizador serán expropiados y se procederá a la ocupación urgente de los terrenos”.

Como sucede en alguna otra Autonomía, la pregunta que debe formularse a continuación es respecto a quien resulta beneficiario de la expropiación, puesto que no dice nada la Ley gallega. Se supone que al regularse por la legislación estatal de contratos, estaríamos hablando de una concesión de obra pública, pero en este caso resulta claro que lo expropiado se incorpora a la Administración, aunque luego el particular pueda explotar la obra en su conjunto para resarcirse de la inversión realizada en ella.

Sin embargo, en Galicia la cuestión no queda clara porque la transformación en que consiste la obra pública se basa fundamentalmente sobre la propiedad de los particulares, entre los cuales habrá uno muy cualificado al final de la actuación que va a ser el propio urbanizador, con lo que ello implica de confusión de intereses si pudiera realizarse la expropiación a su favor.

Por otra parte, al no conocer el beneficiario, tampoco queda clara la cuestión de la financiación al expropiar, pues, obviamente, si la Administración no resulta beneficiaria, no la sufragará. Pero, el urbanizador si fuera el beneficiario no parece que debería usar la vía tradicional, expresada en el artículo 163 y conforme a la cual, “el coste de las inversiones, instalaciones, obras y compensaciones necesarias para ejecutar el planeamiento será garantizado en forma y proporción suficientes y financiado por el urbanizador responsable de la actuación, quien podrá repercutirlo en la propiedad de los solares resultantes”.

Está claro que no debería repercutirse sobre los propietarios una expropiación que sólo beneficiase al urbanizador, con lo que parece coherente de ser beneficiario ese que pasase a sustituir al antiguo propietario del terreno expropiado. En este caso la cuestión puede hacerse aún más compleja, dependiendo de la potencial comercialización de la zona de actuación. Si se trata de terrenos con fácil venta, la ausencia de límites en los precios de los solares resultantes puede propiciar grandes beneficios, sobre todo a un urbanizador que hubiese adquirido diversos solares a propietarios reticentes. En cambio, si el sector no corresponde a una zona de expansión rápida, la obligación de comprar o de asumir las expropiaciones podría constituirse en una losa financiera para un concesionario optimista que hubiese planificado pensando en la cooperación de unos propietarios que a la hora de la verdad decidieran vender o ser expropiados.

Vistas estas lagunas, parece que deberían desarrollarse bastantes aspectos relativos a esta incipiente – en Galicia – figura concesional. Siendo una modalidad de concesionario, el agente urbanizador no es sólo un concesionario, pues para eso no habría sido preciso recorrer ningún camino doctrinal ni normativo. Y si hablamos de un concesionario con especialidades, es preciso señalar y explicar estas, de modo que no se susciten más incógnitas de las necesarias. No corrigiendo esto, el ya reducido uso que parece reservársele a la concesión de obra urbanizadora, puede incrementarse si el sistema no ofrece la mínima claridad a los potenciales usuarios: la incertidumbre, como se sabe, no es buena compañera para la inversión, máxima a la que también se sujetan las empresas urbanizadoras privadas.