5.7 - El sistema de agente como exclusivo para cualquier actuación.

Una nota distintiva frente a regulaciones precedentes la constituye el hecho de que bajo el nombre de agente urbanizador encontramos un sistema de actuación único, aunque dentro de sí encierre diversas posibilidades. Bajo un mismo término van a poder desarrollarse tanto actuaciones públicas como privadas, conforme a un contenido regulador que será susceptible de variadas cláusulas insertas en el programa, en las que se fijarán tanto las condiciones de actuación asumidas por el agente en relación con la Administración, como las obligaciones y derechos de los propietarios respecto al agente y en relación a su parcela.

Sobre el carácter público o privado de la actuación del agente, el artículo 7, 2 de la LRAU establece: “La ejecución de las Actuaciones Integradas es siempre pública, correspondiendo a la Administración decidir su gestión directa o indirecta (...) La gestión es indirecta cuando la Administración delega la condición de agente urbanizador adjudicándola a favor de una iniciativa empresarial seleccionada en pública competencia.” Corresponde, pues, a la Administración la decisión sobre cómo ha de llevarse la gestión, algo que puede resolverse por iniciativa propia o en respuesta a una propuesta de Programa en el que se presuponga una forma de gestión.

Si se opta por el modo de gestión indirecta, procederá la adjudicación del programa a un particular, mediante un procedimiento de pública competencia. Sin embargo, esto no significa que la Administración quede exonerada de todo tipo de obligaciones, así como de aportar fondos para financiar determinadas estructuras que puedan ser consideradas de interés general prioritario. En el convenio urbanístico regulador que obliga tanto a la Administración como al agente adjudicatario, cabe la posibilidad de que se recoja también este tipo de compromisos.

Pero, por lo general, la propuesta de programa surgirá de una iniciativa empresarial urbanizadora sin relación necesaria con la propiedad. Esto sucede, como apuntan PAREJO y BLANC, porque al separarse teóricamente el derecho a urbanizar del resto de facultades insertas en la propiedad, carecen de sentido los sistemas de actuación tradicionales. La razón, aducen, se debe a que a partir de esto los propietarios dejan de estar legalmente responsabilizados de realizar materialmente la urbanización, pero entendemos que esta, en teoría, carencia de obligación para urbanizar, no presupone que los propietarios queden reducidos a meros proponentes de programa, de alternativas o de propuesta de ejecución, aunque dispongan de un derecho preferente sobre el resto de particulares. Pensamos que la falta de obligación legal de urbanizar para los propietarios, no implica que sistemas como en el de compensación queden excluidos. Prueba de que es posible ha sido la regulación dada en otros ordenamientos autonómicos.

Consecuentemente, si la iniciativa privada de los propietarios para la ejecución urbanística queda restringida en la Ley valenciana 6/1994, el hueco dejado va a ser cubierto con creces por la iniciativa de los empresarios promotores urbanizadores, los cuales van a sentirse estimulados al no tener que hacer inicialmente grandes desembolsos para convertirse en propietarios. De ahí que PAREJO y BLANC consideren que de este modo jurídicamente sienta las bases de una potencial y profunda privatización de la iniciativa urbanizadora, en el sentido económico, puesto que eleva al sujeto privado que promueve la urbanización a la calidad de agente público concesionario.

En referencia, al contenido amplio que podría tener el Programa, para poder adaptarse a la multitud de circunstancias que pueden presentarse, contando con un sistema único de actuación, ha de señalarse que si son admisibles algunas cláusulas diferenciadoras, no podrán separarse del contenido mínimo que presupone la actuación del agente urbanizador, conforme a lo que se deriva de los propios artículos recogidos en la LRAU.

Van a existir unos límites derivados de la propia naturaleza del agente urbanizador, pero también de la capacidad con que cuenta la Administración para aprobar su contenido, vía programa o alternativa al mismo. No podemos olvidar que la forma contractual elegida para recoger los derechos y obligaciones de ambas partes, como es el convenio urbanístico, no otorga una capacidad de negociación ilimitada, como sucedería en la contratación civil de acuerdo al artículo 1255 del C.C.. En este caso la Administración sólo podrá aprobar aquellas propuestas o alternativas que tengan cabida realmente en la LRAU.

Los límites por los que puede moverse el sistema de actuación del agente no deberán discurrir hasta variar sus obligaciones esenciales, entre la que destaca de modo notable la de producir solares, mediante la transformación de suelo urbanizable. A partir de esto, surge la obligación de gestionar la actuación integrada, realizando las obras necesarias para ello, así como los actos jurídicos indispensables para el cumplimiento del programa, sus plazos y condiciones. Así tendrá capacidad para redactar proyectos de reparcelación, de expropiación forzosa o de ocupación directa, todos los cuales habrán de recibir autorización administrativa.

Incluso, pueden delimitarse aún más los principios de actuación del agente urbanizador como hacen PAREJO y BLANC, de modo que siempre deberían aparecer en este sistema recogido con carácter exclusivo:

• No hay Programa sin urbanizador. En Derecho valenciano es legalmente imposible programar un terreno sin seleccionar un urbanizador, sea este persona pública o lo sea privada, persona física o jurídica, con la condición de propietaria, o ajena a cualquier título dominical sobre el suelo.

• No hay Programa sin compromiso de inversión contraído por el urbanizador, debidamente garantizado y de cumplimiento exigible por parte de la Administración y de los propietarios.

• Que aun cuando la Administración asuma mediante gestión directa la condición de Urbanizador, habrán de regir idénticos principios de gestión que si la ejecución se llevase a cabo por una empresa privada, salvo obviamente aquello referido a características propias de la personalidad jurídica pública de la Administración.

Se trata, en suma, de acotar el contenido del artículo 29, 6 de la LRAU , que al referirse al Urbanizador establece: “ Es el agente público responsable de ejecutar la Actuación. En ejercicio directo de sus competencias, esa responsabilidad puede ser asumida por la propia Administración o mediante gestión indirecta, adjudicarse a un particular – sea o no propietario del terreno -. Seleccionado como Urbanizador en pública competencia al aprobar el Programa y según convenio estipulado por este. El Programa ha de fijar la forma de gestión – directa o indirecta – de la Actuación Integrada”.