5.5.- El agente urbanizador: naturaleza.

Al analizar la naturaleza de la figura del agente urbanizador que se configura en la legislación valenciana, se encuentran de inmediato evocaciones a la figura del concesionario, aunque autores como PARADA lo llamen concesionario espontáneo, así como a otros tipos de modelos aparecidos en las diferentes leyes históricas. No extraña, por tanto, que se intente su identificación, aunque sea parcial, con figuras pasadas o actuales.

En el primer supuesto, cabe hallar reminiscencias del agente en los clásicos postulados sobre urbanismo de obra pública defendidos por Ildefonso CERDÁ, aunque se aprecian diferencias. Entre estas destacan las mayores posibilidades de intervención para los propietarios que ofrece, al menos en teoría, la LRAU: ostentan preferencia para poder asumir el proceso de urbanización constituyéndose como agente urbanizador a través de esta figura empresarial. También aporta diferencias el sistema de cuotas que deben pagar los propietarios al agente urbanizador y que pueden ser en metálico o en solares, mientras que en el concesionario del siglo XIX primaba el cobro a través del aprovechamiento de solares resultantes.

En otros modelos autonómicos posteriores al valenciano las diferencias se incrementan, puesto que el modelo de agente urbanizador supone una alternativa más que permite a los propietarios otras opciones, como asumir sus prerrogativas mediante sistemas tradicionales como el de compensación. Esta alternativa puede apreciarse en una norma reciente, como la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura. El artículo 128 de esta Ley, referido al sistema de compensación, señala que “los propietarios se integrarán en una agrupación de interés urbanístico conforme a lo dispuesto en la letra e) del artículo 120 e intervendrán en el proceso de ejecución, asumiendo, a través de dicha agrupación, las prerrogativas y obligaciones propias del agente urbanizador de la actuación”.

Respecto a figuras contemporáneas, PAREJO y BLANC encuentran relación entre el agente urbanizador y el adjudicatario del Programa de Actuación Urbanística, surgido a partir de 1975 y luego incorporado en el Texto Refundido de 1976, de tal modo que vendría a ser el precedente inmediato y claro de lo que luego ha sido el agente como gestor indirecto en la LRAU valenciana. Sin embargo, encuentran diferencias importantes, que pueden resumirse en lo que sigue: “en el fondo, el Derecho estatal contempla cautelosamente al adjudicatario bajo sospecha de ser una suerte de propietario camuflado; bien sea el propietario a quien la Administración penaliza con cargas superiores a las ordinarias, o el nuevo propietario que sustituye autoritariamente al antiguo gracias la beneficio de la expropiación. Un adjudicatario que coexiste con naturalidad con el propietario es incomprensible en el Derecho estatal, de ahí que en la LS76 los programas de actuación se ejecuten aplicando los sistemas de actuación – incluso el de compensación – cuyo diseño legal está concebido como relación bilateral Administración-propietario sin concurrencia de un tercer sujeto que opere como gestor material de la actividad urbanística”.

Son matices que no parecen estar del todo claros entre legisladores y tratadistas, puesto que si la diferencia entre adjudicatario y agente se centrase sólo en la introducción de un tercer elemento – una empresa no propietaria de terrenos, por lo que a nosotros interesa -, diferenciado de propietarios y Administración, difícilmente sería asumible la equiparación vista líneas atrás que hace la ley extremeña de 2001 entre agente urbanizador y los partícipes del sistema de compensación que asumen “las prerrogativas y obligaciones propias del agente urbanizador de la actuación”, aunque no son una empresa ajena y tampoco propietaria.

Pensamos que quizá la diferencia fundamental respecto al adjudicatario, formulado a partir de los años setenta, no estriba tanto en matices conceptuales como en el carácter residual que se le atribuía en el Texto Refundido, donde el sistema de compensación era el preferente. Ahora, en cambio, algunas regulaciones autonómicas hacen girar la ejecución del programa en torno al agente, que cobra una preeminencia antes desconocida, al tiempo que asume con naturalidad competencias otrora consideradas muy excepcionalmente.

Desde otro punto de vista, PARADA advierte en la figura del agente urbanizador la misma raigambre filosófica que en otra figura precedente: el Registro de Solares sin Edificar, que terminaría arrumbada por falta de operancia, debido a la incapacidad de la Administración, entre otras cosas por el monto tan elevado de las indemnizaciones. Advierte este autor semejanza entre ambas figuras en lo que se refiere a la existencia de un supuesto expropiatorio en ambos casos, aunque determinado por motivos diferentes. Así, en el Registro de Solares, el hecho de no edificar por parte del propietario, propiciaba la expropiación para que pudiera llevar a cabo la obra otra persona. En el caso del agente urbanizador, se produce el supuesto expropiador cuando los propietarios no colaboran en el proceso de ejecución.

Siguiendo el análisis de su naturaleza, procede intentar asimilar al agente urbanizador en alguno de los tipos de contratación administrativa que se recogen en nuestro ordenamiento. Estudiaremos las formas de colaboración entre particulares y Administración que culminan en la contratación administrativa y, posteriormente, nos detendremos en las diversas formas contractuales, de modo que podamos discernir con la información adecuada sobre dónde corresponde encajar conceptualmente la figura del agente urbanizador.