3.3.- Conceptos de gestión y ejecución urbanística.

Ahora que se ha visto la evolución en nuestro Derecho Urbanístico de la iniciativa privada empresarial, examinando su papel en cada contexto, y la importancia que haya podido acarrear el hecho de recurrir a ella, parece conveniente dar un paso más en esta sección. Se trata ahora de analizar en qué consiste la gestión y ejecución del urbanismo, para fundamentar luego a quién corresponde dicha gestión y ejecución en nuestro ordenamiento.

De este análisis también pende parte del resultado global del presente trabajo, puesto que según seamos capaces de poder diferenciar y justificar las atribuciones que pueden corresponder a la Administración y a los particulares, así estaremos en condiciones de poder afrontar una cuestión ulterior, como es la intervención que puede desarrollar la iniciativa privada en el proceso urbanizador, tanto si actúa en razón a su propiedad del suelo, como si programa o ejecuta como empresa privada desligada del dominio sobre los solares.

Se trata de poder explicar lógicamente algo que, a lo largo de bastantes páginas hemos venido presumiendo sin otro fundamento que el mero hecho de recogerse en las distintas leyes tanto la intervención administrativa como la de los particulares, fueran estos propietarios o no. Parece necesario contar con una base dogmátical que nos aporte elementos de juicio bastantes, los cuales nos permitan sustentar el apoyo a la mayor o menor intervención de cada uno de los sujetos que participan en la acción urbanizadora.

Siguiendo a PORTO REY, podemos tomar como referente del concepto el Reglamento de Gestión Urbanística, que vendría recogido en el Real Decreto de 25 de agosto de 1978. De él destaca el autor que la gestión vendría dada por todo el proceso completo de producción de lo urbano que se inicia con la formación , redacción, tramitación, aprobación de los planes y se desarrolla con su ejecución.

A su vez, la ejecución comprendería diversas fases como son: • Adquisición por la Administración de terrenos para dotaciones y equipamientos.

• Equidistribución de beneficios y cargas entre los propietarios y la Administración.

• Urbanización, que comprendería el desarrollo de infraestructuras, transformación en solares, calles, zonas verdes... etcétera.

• Edificación, o construcción de las viviendas, superficies industriales o dotaciones correspondientes.

• Conservación de lo urbanizado y edificado.

De este concepto amplio, PORTO REY llega a uno más estricto en el que gestión y ejecución del planeamiento sería coincidentes, y que comprendería el derecho de los propietarios de suelo a obtener un porcentaje del aprovechamiento establecido por el plan, a través de actuaciones sistemáticas, mediante unidades de ejecución del suelo urbanizable, o asistemáticas, en suelo urbano.

También comprendería la obtención por parte de la Administración del suelo para ejercer el derecho al aprovechamiento urbanístico que le corresponda, así como los terrenos de los sistemas locales, dotacionales, de equipamiento y los terrenos urbanizados de sistemas locales de comunicaciones (calles, plazas...) y espacios libres (parques, jardines...), incluyendo también las infraestructuras de urbanización correspondientes.

Gestión y planeamiento van unidos, como señala ORTEGA GARCÍA, pues “el planeamiento sin gestión es inútil, no sirve para nada, pero la ejecución sin planeamiento no es posible, ya que es el plan y el cumplimiento de sus determinaciones el que delimita y configura los derechos y deberes básicos de los propietarios del suelo...” Dicha gestión puede llevarse a cabo mediante diversas fórmulas, que GONZÁLEZ BERENGUER concreta en cuatro fundamentales: • Actuación pública con capital público, que calificaríamos como gerencia.

• Actuación pública llevada a cabo a través de capital privado, a la que denominaríamos como concesión.

• Actuación privada, aunque sustentada con capital público, en cuyo caso hablaríamos de empresa privada municipal.

• Actuación privada, participada en parte por capital privado y en parte por capital público, que sería la empresa mixta.

De las cuatro figuras, la gerencia se distingue de las otras en que su función urbanística esencial sería la de planeamiento, mientras que las otras fórmulas tendrían como fin la ejecución. No obstante, debe matizarse que estos modelos teóricos admiten modificaciones, de tal manera que cabe una gerencia actuando con objetivos más amplios, como también resulta admisible que las figuras que hemos ceñido a la ejecución desarrollen tareas de tipo planificador, como son los programas de actuación urbanística, que son de especial interés para este trabajo dada su vinculación con el agente urbanizador. No en vano éste es la figura más destacada, en la actualidad, dentro de los modelos que conforme a la clasificación anterior podríamos incluir en la concesión, esto es, la intervención por empresas privadas para el cumplimiento de una finalidad pública urbanizadora.

Por hallarse la iniciativa privada, lo que podemos denominar como urbanismo empresarial, primordialmente dentro de las tareas de ejecución, vamos a señalar con mayor amplitud qué posibilidades se ofrecen a los particulares para la ejecución privada del planeamiento. Trataremos especialmente las que incumben a la empresa no propietaria del suelo. El modelo de economía mixta lo veremos de modo más breve, pues nada se ajusta al objetivo sobre el que este trabajo, dada la participación del sector público y junto a él, la iniciativa particular expresada en la participación social por los propietarios del suelo.

Siguiendo a PARADA encontramos los siguientes modelos: * Concesión expropiatoria, desarrollada conforme al Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, Reglamento de Gestión Urbanística, en desarrollo de la Ley del Suelo. Permite a la Administración seleccionar un concesionario, a través de un proceso de concurso, método este que proporciona mayor discrecionalidad que con el anterior sistema de subasta. El concesionario se va a encargar de realizar en nombre de la Administración las expropiaciones necesarias para el desarrollo de un programa de urbanización.

* Concesión de programas de actuación urbanística, en el cual la formalización y ejecución del programa puede llevarse a cabo, bien por la Administración o bien por los particulares, como se ha señalado en la sección anterior. La elección corresponde a las entidades locales, correspondiéndoles además la aprobación de las bases si optan por la gestión indirecta.

A la empresa encargada de la ejecución le corresponderá llevar a cabo la urbanización y edificación de acuerdo con el Programa de Actuación Urbanística y sus Planes Parciales de desarrollo, debiendo cumplir las obligaciones derivadas de ellos. Sin embargo, a cambio, estas empresas adquirirán el suelo susceptible de expropiación que no se reserve la Administración concedente, lo cual implica un parecido bastante evidente con el modelo de concesión expropiatoria.

* Concesión del sistema de compensación, donde el concesionario-urbanizador es un gestor impuesto a los propietarios, que se encarga de hacer toda la obra urbanizadora y, en su caso, de la edificación. Las plusvalías quedan para repartir entre el concesionario y los propietarios, como ocurre en modelos normativos recientes, tal como el de La Rioja en su Ley 10/1998 de 2 de julio.

* Agente urbanizador. Permite la iniciativa en el proceso transformador de los particulares, sean o no propietarios, salvo en casos reservados a la iniciativa pública. Como veremos, el sustrato para poder desarrollar este sistema se halla en el Programa para el desarrollo de Actuaciones Integradas.

* Sociedades de economía mixta con los propietarios de suelo. Permiten al municipio no compartir las ganancias de la operación inmobiliaria con el empresario no propietario, concesionario o agente urbanizador. Consiste en concertar, mediante los convenios urbanísticos, con los propietarios de los terrenos la operación urbanizadora, constituyendo con ellos una sociedad de economía mixta.

Una vez desarrollados los conceptos previos en torno a la gestión y ejecución urbanística, estamos en disposición de adentrarnos en las bases que sustentan el derecho a urbanizar, así como de indagar sobre las potestades que puedan tener tanto la Administración como los particulares, propietarios o no, en el desarrollo del proceso.