5.13.- Ajustes deseables respecto a la mejora de la LRAU.

Pese a quienes han defendido la LRAU como una norma sin fisuras, capaz de solucionar todos los problemas que históricamente se habían ido acumulando en la actividad urbanística, acabamos de constatar cómo existen discrepancias de diverso tipo sobre esta norma . Las hay de índole ideológica o puramente dogmática; referidas a observaciones teóricas sobre el funcionamiento del mercado inmobiliario, para el cual son muy importantes las políticas de suelo y ordenación territorial. Tampoco resultan ajenas las referencias a la función empresarial revitalizada que se manifiesta a través del agente urbanizador, sobre la cual se analiza no sólo la eficacia, sino también las ventajas sociales y para los propietarios que pueda producir, así como su contribución efectiva a la libertad de empresa.

De otra parte, a lo largo de esta década que lleva en vigor la Ley han ido surgiendo nuevas necesidades apenas tenidas en cuenta en el momento de su promulgación. Este es el caso del mantenimiento y desarrollo de la ciudad existente, de las áreas urbanas que van deteriorándose con el tiempo y que necesitan políticas que propicien su restauración y la adaptación a las nuevas exigencias del momento, como pueden ser redes de abastecimiento de gas o telecomunicaciones, accesibilidad para discapacitados o líneas de ayuda para el mantenimiento de la población en determinadas barriadas con peligro de reducirse a zona de negocios o a evolucionar hacia núcleos de habitabilidad marginal.

Finalmente, hemos observado una significativa animadversión de muchos propietarios a los que la LRAU no parece brindarles no ya un buen negocio, sino el mantenimiento de una situación mínimamente respetuosa y equitativa con sus derechos individuales, pero quizá también colectivos en cierto modo, como son los que se refieren al derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado o del paisaje, que parecen vulnerarse aunque estén avalados por membretes oficiales. Al respecto no es menester volver a incidir sobre la cuestionada objetividad de la Administración respecto a los propietarios y respecto a posibles alternativas de programa, propuestas por empresarios que difieran del agente oficial, más o menos pactado por cauces no siempre concordantes con el procedimiento administrativo.

Por todos estos motivos, a los que se han sumando los cambios en el ordenamiento estatal acaecidos después de 1994, poco a poco va calando la convicción de que va a ser necesario acometer la tarea de reformar la LRAU, introduciendo mejoras en aquellos aspectos que resultan en la práctica conflictivos, inoperantes o sencillamente injustos. Incluso autores cercanos a la génesis y desarrollo de esta norma, como BLANC, avanzan que “no se descartan, sin embargo, novedades legislativas y sobre todo, reglamentarias que consoliden y perfeccionen lo que de positivo se ha ido logrando hasta la fecha...” Estas novedades de las que habla el autor se concretarían, en “estudiar una posible unificación o codificación de textos legales y afrontar los nuevos e insospechados problemas que van apareciendo a medida que se superan los antiguos y se ahonda en nuevas situaciones sociales...” En definitiva, aunque la propuesta pueda resultarnos un tanto vaga al no profundizar en cuestiones más detalladas, sí se intuye la idea de incluir aspectos no considerados en su momento, quizá en la línea de lo que hemos apuntado acerca de un agente edificador, pero desde luego no es descabellado considerar que esas frases un tanto crípticas admitirían bastantes de las innovaciones que se pueden deducir de los señalado, hasta ahora, por nuestra parte.

Otros autores se comprometen en mayor medida a la hora de publicar propuestas de reforma en la LRAU, las cuales se dirigen a dar solución a esos aspectos problemáticos más notorios que afortunadamente han sido modificados en otras normativas autonómicas que han tomado como referencia el bagaje práctico y normativo de la Comunidad Valenciana. Esto nos lleva a pensar que si la LRAU ha sido norma de considerable influjo en el ordenamiento urbanístico nacional, a partir de ahora y por un proceso de retroalimentación, otras normas autonómicas posteriores pueden servir como referencia y, posiblemente, como influjo para las modificaciones en el texto valenciano.

Entre los autores que propugnan decididamente la necesidad de modificar la LRAU destacamos a ROGER FERNÁNDEZ, quien viene manteniendo a través de diversos medios y con diferente concreción la necesidad de una pronta reforma que acometa aspectos como el sistema de concurrencia para acceder a la condición de agente urbanizador, el aquilatamiento de las facultades discrecionales municipales de manera que no quepa una alta probabilidad de sospechas sobre la objetividad de sus decisiones, o aspectos relacionados con una respuesta a los supuesto de rechazo social que parecen mostrar indicios razonables .

El mismo autor y FERNÁNDEZ MONEDERO concretan y sistematizan una serie de propuestas de reforma que nos resultan de considerable atractivo por cuanto abordan muchos de los temas que venimos recogiendo a lo largo de estas páginas. He aquí las líneas por las que debería discurrir la reforma:a) Establecer ratio de viviendas libres protegidas en las actuaciones que se desarrollen mediante Programas, en un porcentaje del 33%, aparte del 10% correspondiente de patrimonio municipal de suelo de potencial residencial.

Esta medida sería uno de los supuestos en que la Ley valenciana tomaría ya la experiencia de otras autonomías, como la de Castilla-La Mancha, que en el artículo 24,3 de la LOTAU reformada introduce lo siguiente: “ b) En los sectores de suelo urbanizable, y con carácter general, la superficie de suelo destinada para viviendas sujetas a un régimen de protección pública que, cuando menos, habilite a la Administración para tasar su precio, no podrá ser inferior que al menos el 50 % de la total edificabilidad residencial materializable a desarrollar en dichos sectores quede sujeto al expresado régimen de protección pública. No obstante, los Ayuntamientos podrán descontar justificadamente de este porcentaje hasta un 10 % de la total edificabilidad residencial materializable”.

b) Hacer posible una adecuada participación pública en las plusvalías. Entienden estos autores que “... parece conveniente regular en la Comunidad Valenciana que el 10 % del aprovechamiento urbanístico en Suelo Urbanizable que le corresponde a la Administración (Ley Estatal), se materialice en suelo urbanizado (que el Ayuntamiento no tenga que asumir los costes de urbanización) tal como se regula en otras Comunidades, incluso de diferentes signos políticos”.

De esta propuesta también podemos contar con antecedentes en la normativa autonómica más reciente, como la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura, en cuyo artículo 31, 2 referido a las cesiones de terrenos a la Administración, se incluye en el apartado b) “La superficie de suelo libre de cargas de urbanización precisa para materializar el diez por ciento del aprovechamiento del sector que corresponde a la Administración”.

c) Potenciar la intervención activa en la ciudad consolidada, desarrollando nuevos procedimientos de ejecución privada sustitutoria, activables en el caso de incumplimiento de los deberes urbanísticos por los propietarios en un sistema análogo a los PAI.

Para dichos autores, “se trataría de intervenir intencionadamente mediante la convocatoria de Programas de Actuación Edificatoria y/o Rehabilitadora para que los aspirantes a edificador o rehabilitador puedan proceder a edificar los solares o rehabilitar los edificios pudiendo financiarse mediante la retribución en partes de la edificación (pisos) institucionalizándose el sistema de aportación (voluntaria o forzosa)...”También la Ley 15/2001 de Extremadura recoge la anterior propuesta. El párrafo 1 dice: “El incumplimiento del deber de edificar habilitará a la Administración actuante para expropiar la parcela o el solar o proceder a la ejecución del planeamiento mediante sustitución del propietario”.

El párrafo 2 establece: “ La declaración de una parcela o solar en situación de ejecución por sustitución tendrá como presupuesto la del incumplimiento del deber de edificar en procedimiento dirigido a tal fin, que podrá iniciarse de oficio o a instancia de cualquier persona y en el que deberá darse audiencia al propietario afectado. Una y otra declaración podrán tener lugar en una misma resolución.”d) Medidas en la adjudicación de P.A.I. que potencien la transparencia y la publicidad , como la publicación semestral de las cuentas de los adjudicatarios, o la cuantía de las retribuciones fijadas y percibidas por el agente urbanizador.

Estarían estas medidas en la línea de un control de tipo social más que administrativo, de manera que el conocimiento público y la posibilidad de aparecer en medios de comunicación frenaran de alguna manera intereses desmesurados de algunos empresarios que actúan como agentes. No obstante, su eficacia es limitada si no se combina con otro tipo de medidas más coercitivas, sin que esto desmerezca la claridad como exponente de comportamientos ajustados a las normas.

e) Actuaciones administrativas de oficio en caso de programa único, como situación de no competencia, para garantizar a los propietarios un peritaje a cargo de terceros expertos, homologado, de manera que haya un medio para poder contrastar que las propuestas de costes establecidas por el agente se ajustan a criterios razonables.

Se trata de una medida que se ha pedido con reiteración por algunos sectores, dada la indefensión de los propietarios a la hora de sus relaciones con el urbanizador, una vez que éste se ha convertido en agente público tras haber obtenido la selección administrativa de su programa. Pero, hemos visto cómo el coste no siempre puede ser uno de los elementos determinantes en la elección administrativa, con lo cual puede existir un peligro real de que la Administración por no sentirse afectada, apruebe unas cargas a los propietarios que, sin ser totalmente abusivas, sí resulten un gravamen excesivo para los titulares de los solares preexistentes.

De este modo, sí se introduce la obligación administrativa de actuar de oficio para proporcionar una peritación alternativa homologada, es decir, con validez jurídica, esto sería un argumento contundente contra cualquier intento de abuso por el agente urbanizador. Las posibilidades de lograr beneficios propios o de sufragar ventajas innecesarias para el agente o para la Administración, tomadas de los gravámenes hacia los propietarios quizá se desvanecerían. Hasta ese momento, puede resultar tentadora la idea de ofrecer propuestas de Programa atractivos para la Administración, a sabiendas de que sus consecuencias recaerán en los propietarios, y de que éstos no cuentan con mecanismos razonables para su defensa.

f) Mejora en los aspectos procedimentales, de modo que permitan la reacomodación de los plazos establecidos para la presentación de alternativas en competencia, se exijan garantías previas rigurosas a los aspirantes a urbanizador-edificador; y se regule más detalladamente el procedimiento relativo a informes técnico-jurídicos previos a la adjudicación del programa y la proposición jurídico-económica.

Se estaría buscando la posibilidad real de excitar la competencia, a través de unos plazos más amplios, capaces de que quienes estén realmente interesados puedan contar con el tiempo suficiente para obtener la información de la Administración, los propietarios y sobre el terreno, pero también elaborarla y convertirla en una propuesta solvente para ser aceptada como programa.

En muchos casos, la rapidez excesiva lejos de suponer una victoria sobre las trabas burocráticas, puede convertirse en un obstáculo muy serio para el libre acceso de empresas urbanizadoras a la condición de agente. Sobre todo cuando quien toma la iniciativa ha dispuesto de plazos amplios, sin ningún tipo de término y ha podido conocer las intenciones de la Administración con suficiente detalle para lanzar su propuesta. Esto supone que los que van después soportan un constreñimiento en los plazos que no ha soportado el impulsor principal.

Caso distinto y más equitativo es el procedimiento establecido en alguna normativa autonómica , conforme al cual la Administración convoca conforme a unas bases un concurso para la presentación de propuestas de programa, con lo cual se garantiza a todos los posibles participantes que van a disponer de una información equivalente y de unos mismos plazos para elaborar sus alternativas técnicas de Programa y sus propuestas jurídico-económicas.

MIRALLES GARCÍA también coincide en lo que llevamos dicho, cuando trata aspectos determinados que deberían revisarse y, refiriéndose al procedimiento para la concurrencia de posibles candidatos a la condición de agente, opina que los términos de la exposición pública de los P.A.I. resultan excesivamente cortos para facilitar un sistema real de designación de urbanizador en libre competencia.

ESCRIVÁ CHORDÁ estima que la mayor divergencia de la LRAU respecto a la normativa estatal y a las Directivas Europeas, se centra en lo referente a las reglas sobre contratación pública. Según este autor ya desde la redacción de la Ley se produjo una omisión de parte del ordenamiento legal aplicable en el momento, puesto que los redactores consideraron que la normativa estatal limitaba las posibilidades de concurrencia que se perseguían para el agente urbanizador. Luego, el defecto se habría ido agravando con la recepción de la normativa europea, fundamentalmente a través de la LCAP.

Por supuesto que la reforma legal implicaría cambios para los Ayuntamientos. Por este motivo ROGER y FERNÁNDEZ MONEDERO sugieren nuevas prácticas municipales que resulten acordes con su propuestas de modificación normativa, como las que siguen:a) Creación de entes de gestión especializada que posibiliten la gestión directa, o cuanto menos el control activo y solvente de las propuestas privadas por gestión indirecta.

Se trataría de que la Administración Local se hallara en condiciones de poder controlar de modo adecuado la parte de actividad urbanística encomendada a los particulares, pero su propósito llegaría más lejos hasta promover las condiciones necesarias para que la ejecución urbanística fuera llevada a cabo en buena medida por empresas mercantiles de titularidad pública que operasen en competencia con los empresarios privados. Con ello, aunque no sea un pensamiento dominante en la actualidad, podría mejorarse la eficacia y la eficiencia de la ejecución en cada una de las zonas de actuación, dado el menor ánimo de lucro, que puede conducir quizá a muchas empresas en situación de agente a maximizar los beneficios cuando sienten que su posición se ha convertido en dominante.

b) Formulación de oficio del planeamiento de desarrollo (Planes Parciales o de Reforma Interior) que permita definir un modelo de ciudad concreto, lo que permitirá , además, acotar la discrecionalidad inherente a toda adjudicación.

Esto conduciría a que crezcan de un modo armónico, no a base de islas urbanizadas que requieren grandes inversiones de mantenimiento en servicios públicos una vez que adquieren al menos formalmente la condición de urbanas o al menos a que las ciudades no crezcan de un modo arbitrario, quizá al albur de los intereses privados, que opten por zonas potencialmente urbanizables, sin embargo no prioritarias para los desarrollos urbanos actuales, por diversas causas como peores condiciones de transporte u otro tipo de infraestructuras.

Igualmente ROGER y FERNÁNDEZ MONEDERO postulan el desarrollo de un planeamiento administrativo más detallado, de manera que delimite en mayor medida las necesidades de la ciudad y sirva como referente para todos aquellos que pretendan presentar propuestas de iniciativa técnica para lograr la selección del programa. De este modo se evitaría que aquellos de mayor cercanía a los representantes de la Administración pudieran gozar de más y mejor información que quienes sin influencias sólo pudieran valerse de documentos públicos y de su capacitación técnica.

c) Programas de actuación edificatoria o rehabilitadora en la ciudad consolidada.

Serían la consecuencia de haber introducido en la normativa un agente edificador o rehabilitador que, guiado por parecidos parámetros a los del urbanizador (por supuesto con las modificaciones que se vienen proponiendo en estas páginas), pudiera acometer proyectos de regeneración urbana de iniciativa privada. Junto a la búsqueda de convenios entre la Administración y estos nuevos agentes, deberían establecerse medidas que resultasen estimulantes también para poder contar con gran parte de los propietarios, antes de que fuera necesario el recurso a medidas más coercitivas por parte de la Administración.

d) Definición de una política activa del patrimonio municipal de suelo propiciando, como óptimo, el mantenimiento de la titularidad pública del mismo. Sin duda, si la Administración se propusiera hacer uso de su patrimonio público de suelo con una amplitud de miras diferente a la de generar recursos económicos, pese a tratarse de una práctica ilegal, anulada por numerosas sentencias, muchos de los males urbanísticos actuales no existirían o estarían más atenuados. Por mucho que un agente urbanizador o un promotor acaparasen terreno, si el destino del suelo público no hubiese entrado también en esa dinámica de mercado, quizá los precios hubieran reaccionado de otra manera pensando en el equilibrio económico tan elemental que supone el juego entre las curvas de oferta y demanda.

Ya hemos visto cómo otras normas autonómicas están cercenando las posibilidades para que la Administración pueda actuar con el suelo público como otro agente privado. Si se llevase esto a la práctica, si el suelo de titularidad pública se gestionase con arreglo a los criterios en que se basa la función pública, muy posiblemente la repercusión haría que el resto de sujetos privados se replanteasen de otra manera su intervención.

Vemos, pues, que existen razones de indudable solvencia como para plantearse una futura reforma de la LRAU, capaz de afrontar soluciones a necesidades urbanísticas reales y con respeto a la posición jurídica de los propietarios a la función pública que representa el hecho de urbanizar. Se echan de menos una Ley que garantice la competencia empresarial de cualquiera empresario que quiera convertirse en agente y un enfoque que no analice el suelo como un mero objeto de riqueza inmediata no agotable, en el que los propietarios puedan defender sus derechos en posición de igualdad respecto a empresas que muchas veces tras su posición de agentes públicos ocultan desmesurados intereses privados.

Es razonable que se produzca la reforma, pero también es casi necesario que una norma tan innovadora no se deje llevar por un triunfalismo que la deje lastrada en posiciones de ineficiencia. Posiblemente haya intereses para que se mantenga tal como está, pero no conviene olvidar que problemas como el que algunas poblaciones esté reduciendo el suelo urbanizable a niveles vertiginosos, después de haber hecho desaparecer casi todo el suelo rústico, requieren actuaciones rápidas si no se quiere asumir el riesgo de una degradación permanente a largo plazo.

El número de programas tramitados, el de suelo urbanizado, el de inversión o el de viviendas edificadas son elementos cuantitativos que no sirven para interpretar cómo se está respetando el paisaje, de qué modo se contribuye a evitar la desertificación, o si el gasto de recursos de todo tipo corresponde a las necesidades reales de la población. Todos estos son factores urbanísticos de primera magnitud que deben tomarse en consideración más que ahora, en una norma con una visión más moderna de lo que supone hacer y mantener la ciudad y el territorio.