Contribución al examen de la transformación de la categoria de ley en los estados constitucionales contemporáneos

Parte cuarta: La descentralización de la potestad legislativa y la rectificación de la categoría de ley

Pese a que en esta parte se produce un obligado deslizamiento de plano, la atención al impacto de la descentralización de la potestad legislativa en la configuración de la categoría de ley está orientada y sometida en todo momento por una conclusión esencial extraída anteriormente: la necesidad dogmática de reformulación de la categoría se debe a la introducción de sistemas de garantía de la constitucionalidad de carácter objetivo. A partir de esta premisa básica se ha pretendido examinar primero dos problemas distintos: por un lado, apreciar en qué condiciones la descentralización de la potestad legislativa hace más imperioso el deber dogmático de rectificación de la categoría, y, por otro, evaluar los diversos grados de repercusión en la categoría de ley de las variadas modalidades de descentralización legislativa.

Para que la descentralización de la potestad legislativa sea una causa adicional que obligue a la reformulación de la categoría resulta decisivo el carácter de la dimensión instrumental de la distribución de competencias legislativas entre la organización central y las entidades descentralizadas, puesto que la más somera descripción de las diversas modalidades instrumentales de distribución de competencias legislativas demuestra que la descentralización legislativa no tiene por qué afectar necesariamente a la categoría formal de ley. Efectivamente, sólo las variedades instrumentales de delimitación de competencias asentadas en la Constitución o basadas en un acto normativo interpuesto afectan necesariamente a la categoría de ley, desde el momento en que se sustrae un ámbito material irreductible de competencias al legislador central. Ello es así porque, en este caso, las competencias legislativas de las entidades descentralizadas tienen el carácter de competencias propias, se convierten en un límite frente a la legislación central, dan lugar a un régimen de separación entre la potestad legislativa de la organización central y las potestades legislativas descentralizadas y, en suma, porque en la relación de validez entre estos dos tipos de legislación será decisivo el principio de competencia.

Hasta el momento se ha precisado la cuestión de la descentralización de la potestad legislativa como causa determinante, aunque adicional, de la necesidad de reformulación de la categoría. Hay que reconocer, sin embargo, que entre las varias modalidades de distribución de competencias legislativas es posible detectar diversos grados de intensidad en esa necesidad de reformulación. Esta variedad de grados de repercusión de las modalidades de descentralización legislativa en la configuración de la categoría puede deberse a motivos muy distintos.

Sin entrar en la evaluación de todas las variedades o modalidades materiales de distribución de competencias, y si se atiende solamente a la distinción básica entre competencias exclusivas y competencias compartidas, es posible afirmar que las competencias exclusivas determinan de modo más drástico la revisión de la categoría de ley. De todas maneras, es preciso insistir en que cualquiera de las dos variedades de competencias puede servir de fundamento a la presencia del principio de competencia como elemento rector de las relaciones de validez entre la legislación central y la legislación descentralizada, puesto que resulta incuestionable que siempre existirá un núcleo ─mayor o menor, pero irreductible─ de competencias legislativas propias de las entidades descentralizadas que constituirá un límite frente al legislador de la organización central.

Otro aspecto que debe ser considerado ─como ya lo fue con particular atención por I. de Otto─ es el de la posible influencia de la forma territorial de Estado en la conformación de la categoría de ley. Si se parte de la premisa de que la necesidad de revisión de la categoría es siempre más imperiosa cuando los límites al despliegue de la legislación central se producen por requisitos de validez, y no por meros criterios determinantes de eficacia, hay que concluir que la forma territorial de Estado puede ser importante al respecto. En Estados unitarios que admiten por excepción unidades de descentralización política de tipo regional resulta que, por regla general, la legislación estatal en el ámbito competencial asignado a la entidad regional dará lugar únicamente a la ineficacia de la legislación central en la Región, mientras que esa legislación puede seguir siendo válida y eficaz en el resto del Estado. En el Estado regional propiamente dicho y en el Estado español de nuestros días, es decir, en aquellos sistemas que han descentralizado el poder político en todo el territorio estatal, en la práctica se produce un fenómeno que se aproxima bastante al anterior... Esta particularidad no es frecuente que se dé en los Estados federales, pues en este tipo de Estados compuestos las cuestiones de incompetencia son, casi siempre, cuestiones de validez y, por ende, de mayor incidencia relativa en la configuración de la categoría de ley.

Una vez comprobado que si la descentralización de la potestad legislativa está apoyada por un sistema objetivo de garantía de la Constitución hace aún más necesaria la revisión y reformulación de la categoría de ley adecuada a las exigencias de los Ordenamientos contemporáneos, el tercer problema que nos ha preocupado es el de la posibilidad de la rigurosa subsunción dogmática de la legislación descentralizada en la categoría de ley, así como las implicaciones derivadas de esta hipotética versio in unum. Para comenzar la evaluación, podemos definir globalmente a la ley descentralizada como todo acto de los órganos representativos descentralizados que tienen reconocida una potestad legislativa por el Ordenamiento, aprobado en la forma, en el ámbito de competencias y de conformidad con las normas y principios establecidos por la Constitución y/o los actos normativos interpuestos. Al evaluar la posibilidad de subsunción dogmática de legislación central y legislación descentralizada en una misma categoría, es detectable cierta disparidad entre los criterios más o menos favorables a la asimilación.

No se puede entrar aquí a justificar pormenorizadamente por qué los criterios orgánico-formales constituyen importantes elementos de asimilación entre la legislación central y la descentralizada. También se sostiene que es posible asimilar los dos tipos de legislación si se atiende a la fuerza y eficacia que corresponde a cada uno de ellos. En efecto, la descentralización de la potestad legislativa establece un régimen de separación de competencias entre las dos clases de legislación, separación que, por un lado, evita una indiscriminada derogación de la ley cronológicamente posterior, y, por otro, hace equiparable la fuerza de cada tipo de ley, desde el momento en que la relación entre ellas es generalmente de paridad y no de jerarquía. Simplificando, cabe afirmar que la ley descentralizada válida tiene una fuerza equivalente a la ley estatal válida, tanto fuerza activa, pues puede derogar o desplazar a la legislación central in subiecta materia, cuanto fuerza pasiva, dado que la ley descentralizada es inderogable por actos reglamentarios, estatales o regionales. Esta equivalencia de fuerza permite sostener que la ley descentralizada cuenta en su subsistema o microsistema de fuentes con una posición idéntica a la de la ley de la organización central en su propio sistema. Igualmente es parecida la eficacia de ambos tipos de ley en su correlativo subsistema normativo, aunque, claro está, la dimensión del subsistema descentralizado es, por definición, más reducida.

El obstáculo de mayor envergadura surge porque la legislación descentralizada está sometida a un conjunto de límites adicionales con respecto a los correspondientes a la ley central, y, además, porque es verdad que la mayoría de los requisitos de validez de la legislación descentralizada no se establecen en la Constitución del Estado total, sino en un acto normativo interpuesto. Sin embargo, aun siendo significativas las diferencias cuantitativas y de carácter instrumental en la situación de los requisitos de validez de la legislación central y de la legislación descentralizada, no nos parecen definitivamente obstativas para la subsunción de ambas en una misma categoría.

Demostrada la posibilidad de la reductio ad unum, y si se presta una atención especial a los procesos centrífugos, debe insistirse en que en los Ordenamientos con descentralización de la potestad legislativa sucede que la potestad legislativa se bifurca en dos ramas diferentes, y, más concretamente, que en el seno de la categoría de ley se hace preciso desde ahora distinguir, a su vez, dos subcategorías dogmáticas de legislación. Hemos visto suficientemente que hay abundantes elementos de unificación, pero no deben menospreciarse los rasgos de diversidad que separan a ambos tipos de leyes, aunque no podemos tratar de ellos por obvias razones de espacio ¹.

1Nos limitamos a anotar que las diferencias principales atañen al régimen de competencias (y a las diversas consecuencias de su desbordamiento), a la cualidad y cantidad de los requisitos de validez, y al ámbito de eficacia.