Contribución al examen de la transformación de la categoria de ley en los estados constitucionales contemporáneos

4.2.1. La descentralización de la potestad legislativa en el Ordenamiento italiano y su interpretación doctrinal

Antes de abordar directamente la cuestión de la descentralización de la potestad legislativa italiana queremos dar cuenta del complejo proceso de realización del proyecto autonómico constitucional, por dos importantes razones. En primer lugar, porque la descripción que sigue permite establecer un paralelismo con las decisiones postconstitucionales que tuvieron que adoptarse en España con respecto al proceso autonómico ¹. Y, además, porque entre los titubeos de los poderes públicos y de la doctrina italiana aparecen interesantes soluciones dogmáticas sobre las que merece la pena reflexionar.

Ya se ha visto que la aprobación de la mayoría de los Estatutos de autonomía especial se produjo prácticamente en el periodo constituyente italiano. Sin embargo, el ejercicio de la autonomía efectiva de todas estas Regiones no comenzaría hasta que el Estado hubiese aprobado unos actos normativos de actuación de los Estatutos en forma de Decretos del Presidente de la República, que equivalen a nuestros decretos legislativos; y para la emanación de los actos normativos de actuación era necesario el acuerdo previo de una Comisión paritaria de transferencias (vd. arts. 43 del Estatuto siciliano y 56 del Estatuto sardo).

Este sistema de actuación, que ha sido justificado por significados autores como y ², ha merecido, sin embargo, una severa crítica por parte de la mayoría de la doctrina, pese a que con posterioridad la Corte Constitucional aceptó en bloque su validez ³. La doctrina crítica ha denostado la normativa de actuación porque se consideró indispensable tanto para la transferencia de los órganos como de las funciones, incluida la potestad legislativa exclusiva o de carácter primario ⁴. También se ha denunciado que los decretos legislativos de actuación de los Estatutos especiales han venido a efectuar una especie de «alquimia de las materias» al reinterpretar las atribuciones competenciales de las Regiones según sus Estatutos, recortando las competencias regionales cuando se consideraba que estaba en juego el interés nacional ⁵. Además, se ha reprochado a esta técnica de transferencia el que prefigure la categoría especial de las leggi-cornice, leyes que, en realidad, no estaban previstas en la Constitución ─aunque suele indicarse que el fundamento constitucional se halla en el primer párrafo del art. 117 CRI─, pero que se han convertido ─al menos en potencia─ en un elemento basilar de articulación del sistema regional italiano, ya que para el ejercicio regional de cualquier competencia es necesaria la existencia de un acto normativo de actuación sobre la materia en cuestión o bien la correspondiente legge-cornice ⁶. Por último se ha subrayado que este tipo de transferencia implica una extorsión a la Región por parte del Estado ⁷, puesto que se considera regla general que las leyes del Estado siguen aplicándose en la Región mientras ésta no legisle ⁸, y la Región no puede legislar si no es en base a la normativa de actuación, por lo que la impugnación de ésta y, en su caso, su anulación, supondría la recuperación por el Estado de las competencias exclusivas sobre la materia.

Es de señalar, por otra parte, que la normativa de actuación de los Estatutos especiales y la jurisprudencia constitucional que avalaría posteriormente su validez procedieron a homogeneizar la autonomía de las cinco Regiones de Estatuto especial, pese a que el constituyente había singularizado la autonomía de la Región siciliana con respecto a las demás ⁹, resolviendo así una aguda polémica de la doctrina italiana ¹⁰.

En lo que refiere a la configuración definitiva de las Regiones ordinarias, el proceso no sólo fue dilatado en el tiempo, sino también complicado en cuanto a la variedad de técnicas instrumentales de actuación que llegaron a barajarse. En sus Disposiciones Transitorias VIII y IX, la Constitución imponía a los poderes constituidos la creación de todas las Regiones y la adaptación de la legislación del Estado a la nueva situación de descentralización en un plazo de tres años a partir de su entrada en vigor, pero tal plazo fue prorrogándose sucesivamente. A pesar de que el propio no veía ningún inconveniente en la total regionalización del Estado ¹¹, lo cierto es que ésta se pospuso durante muchos años. Ello se debió a que en las elecciones de 1948 la Democracia Cristiana obtuvo la mayoría absoluta, por lo que pudo prescindir del consenso dominante en la Asamblea Constituyente y, practicando un obstruccionismo de mayoría ¹², el Gobierno prefirió incumplir el mandato constitucional, ya que, a la postre, el garantismo regional significaba ahora un recorte de su poder político. De ahí que, por paradójico que parezca, la regionalización total se convirtió en una de las demandas características de las fuerzas políticas de izquierda ¹³. El primer paso hacia la total regionalización, tímido y antirregionalista, se concreta en la Ley de 10 de febrero de 1953, nº 62, de constitución y funcionamiento de los órganos regionales, conocida también como «Ley Scelba». Esta Ley se enmarca en un periodo legislativo en el que la mayoría gubernamental pretende imponer una constitución material contraria a la Constitución formal para, de ese modo, liberarse de las restricciones de esta última desnaturalizándola mediante «retoques interpretativos» ¹⁴. La «Ley Scelba» nada dice respecto a la elección de los Consejos regionales, ni sobre la financiación de las Regiones autónomas, y en su art. 9º, bajo el título de "Condiciones para el ejercicio de la potestad legislativa por parte de la Región" establecía que: "Il Consiglio regionale non può deliberare leggi sulle materie attribuite alla sua competenza dall'art. 117 della Costituzione se non sono state preventivamente emanate, ai sensi della disposizione transitoria IX della Costituzione, le leggi della Repubblica contenenti, singolarmente per ciascuna materia, i principî fondamentali cui deve attenersi la legislazione regionale". Según interpreta , con esta ley se positiviza el concepto doctrinal de las leggi-cornice y, lo que es más grave, se configura ex novo la Región como una suerte de ente local, instrumento apto para una administración delegada por el Estado ¹⁵.

Con la crisis de los años 1967-1969 se exhuma de nuevo el tema regional, pues en el momento que se manifiestan en Italia síntomas de degeneración del sistema constitucional y de disgregación de las fuerzas políticas, el retorno a la Región ─que se presenta como una institución fresca y no comprometida con los errores del pasado─ aparece como una solución alternativa ¹⁶. Por eso se acelera el proceso de regionalización total. Por la Ley de 17 de febrero de 1968, nº 108, se establecen las normas para las elecciones de los Consejos regionales de Estatuto ordinario, que se celebrarían en junio de 1970. Por Ley de 17 de mayo de 1970, nº 281, se crea el marco económico-financiero para el funcionamiento de las Regiones y, además, su art. 17 deroga el ya citado art. 9º de la Ley de 1953 ¹⁷. En virtud de la habilitación constitucional prevista en el art. 123, los Consejos regionales elaboran los proyectos de Estatuto, que son aprobados, a su vez, por Leyes estatales en cascada entre el 22 de mayo y el 28 de julio de 1971 ¹⁸. Entre el 14 y el 15 de enero de 1972 se aprueban once Decretos presidenciales de actuación que sirven de fundamento al ejercicio de las competencias regionales ¹⁹. Por fin, se fija por Decreto-ley el 1 de abril de 1972 como fecha de inicio del ejercicio de sus funciones por las Regiones de Estatuto ordinario ²⁰.

Por lo que se refiere a la actuación de los Estatutos ordinarios, se reproducen los mismos defectos que se habían detectado con ocasión de la actuación de los Estatutos especiales. Por una parte, el caos verbalístico del art. 117.1 de la CRI se complica con la labor de «alquimia sobre las materias», despiezándolas en submaterias de interés nacional y de interés regional ²¹. Por otro lado, aunque la normativa de actuación ha servido para la delegación de ciertas competencias estatales de carácter administrativo, es de reseñar que estas mismas normas de actuación han reestructurado la distribución de competencias planteada en la Constitución ²² y, además, han circunscrito la autonomía regional a salvaguardar con rigidez la autonomía municipal y provincial ²³.

Por ello no es de extrañar que inmediatamente se pusiera en evidencia el carácter manifiestamente fragmentario e inorgánico de las transferencias efectuadas por los actos normativos de actuación de 1972 ²⁴ y se acusara la perentoria necesidad de ponerle remedio para que la regionalización italiana fuera realmente operativa. Tras las elecciones de enero de 1975 se aborda esta tarea, aprobándose una nueva Ley de delegación para la transferencia adicional de funciones estatales a las Regiones: la Ley de delegación de 22 de julio de 1975, nº 382. Esta Ley, que pretende añadir nuevas delegaciones de competencias estatales a las Regiones a las ya delegadas por los decretos legislativos de actuación de 1972, ha sido calificada autorizadamente por como "molto di più di una legge di delega, è una legge di interpretazione integrativa della Costituzione. Essa infatti dà una configurazione precisa alle attribuzioni delle regioni, sciogliendo il groviglio che il legislatore costituente aveva combinato con l'art. 117, e stabilendo un criterio razionale di riparto delle attribuzioni fra regioni e Stato" ²⁵.

Según la interpretación del propio , la Ley 382/1975 se propone la sustitución de la noción de «materia», que es el criterio dominante en el elenco de distribución del art. 117.1 CRI, por la de «función orgánica», determinando que deberían transferirse a las Regiones de Estatuto ordinario sectores orgánicos de atribuciones, es decir, funciones afines, instrumentales y complementarias respecto a las funciones principales de carácter sustantivo ²⁶. Para ello el Ministro para las Regiones designó una Comisión de expertos ─conocida como «Comisión Giannini»─ que debería dictaminar el modo de desarrollo por el Gobierno de la Ley delegante de 1975. En los propios términos de las "Consideraciones generales" de la Comisión Giannini, la sustitución de la materia por la función orgánica se efectuó de acuerdo con la siguiente metodología:

"Fondandosi sull'analisi delle funzioni si è ritenuto di identificare le funzioni di spettanza delle Regioni in quelle che nel loro svolgimento concreto hanno ad oggetto la collettività regionale o il territorio regionale (...) E stato così riaperto il problema della delimitazione della sfera di attribuzione regionale, nell'idea di responsabilizzare le Regioni per taluni settori di interessi, che vengano affidati interamente all'apparato regionale (...) Il criterio dell'analisi delle funzioni interessanti il territorio e il corpo sociale non era quindi di per sé esaustivo; una volta individuate le funzioni, occorreva raggrupparle per settori organici. Ora fu escluso subito che i settori organici potessero essere identificati sulla base di un'interpretazione puramente letterale dell'art. 117 Cost., nell'elencazione che esso propone (...) Si può dunque dire che è stato assunto l'art. 117, nella sua elencazione, come base globale, e attraverso la metodologia dell'analisi delle funzioni, si è proposta la finalità di raffigurare settori organici che avessero una propria consistente razionalità; una volta determinato l'ambito del settore, procedere mediante trasferimento o mediante delega diveniva fatto meramente conseguenziale (...) I settori organici di attività che si sono identificati, sulla scorta delle regole ora esposte, sono stati i seguenti: territorio, agricoltura, attività secondarie e terziarie, servizi sociali, attività culturali" ²⁷.

Tomando como base dicho Dictamen de la Comisión Giannini, el 24 de julio de 1977 se aprobaron tres Decretos del Presidente de la República (los núms. 616, 617 y 618) que suponen otros tantos decretos legislativos de actuación ²⁸ y que, como los anteriores, vienen a desempeñar el papel de leggi-cornice en tanto no sean aprobadas las genuinas leggi-quadro o leggi-cornice ²⁹.

Aun reconociendo la innegable labor racionalizadora llevada a cabo por estas delegaciones de competencias estatales con la nueva operación de actuación de las competencias regionales, tampoco han faltado críticas a las mismas. Evidentemente, la primera de ellas es la que denuncia la nueva relectura de la distribución constitucional de competencias entre el Estado de las Regiones, que supone una mutación tácita de las Constitución y un paso más hacia la comprobada existencia de una verdadera constitución material paralela y distinta de la Constitución formal ³⁰. Igualmente se ha denunciado que el Decreto nº 616 sigue consolidando y reforzando las competencias de los entes territoriales menores, oponiéndolos así a la autonomía regional ³¹. También se subraya que este tipo de delegación, fundamentada en un decreto legislativo como único título jurídico, es libremente derogable o modificable por parte de las leyes estatales posteriores ³². Las críticas más contundentes son, sin duda, las de , quien denuncia, por un lado, que si bien la Ley 382/1975 y el Decreto 616/1977 han rediseñado una Región administrativa más poderosa, en realidad ha sido en el sentido de ser más poderosamente confinada a un mero papel administrativo, pues, aunque la corrección ha superado la incoherencia de los poderes administrativos, los poderes legislativos, en cambio, siguen articulándose en base al criterio material que se determina binariamente por la Constitución y los actos normativos estatales ³³. En suma, a pesar de todos estos intentos de rectificación del modelo diseñado por el constituyente, puede afirmarse que aún hoy el «completamento» del proceso regional italiano no se ha culminado definitivamente ³⁴.

Seguidamente se tratará de la descentralización de la potestad legislativa italiana desarrollando el siguiente esquema: primero se efectúa una necesaria recapitulación sobre la dimensión instrumental de la atribución de competencias legislativas a las Regiones, después examinaremos las diversas clases de leyes regionales y sus correspondientes límites, para pasar a continuación a observar la relación de las leyes regionales con las leyes de la República o, si se quiere, del Ordenamiento regional con el Ordenamiento estatal, y, por último, daremos cuenta de la interpretación doctrinal sobre la ley regional y de aquellas deducciones que puedan tener interés para la identificación correcta de la categoría dogmática de ley.

2 M. MAZZIOTTI (Studi..., p. 139) indica que el examen de cada una de las materias atribuidas a las Regiones de Estatuto especial demuestra que no se puede reconocer la competencia en bloque a las Regiones, y que en todo caso es necesaria la intervención de los poderes constituidos del Estado en la determinación de los correspondientes cometidos. La oscilante posición de C. MORTATI es bastante representativa y significativa. Si en "Sul passaggio delle funzioni dallo Stato alle Regioni" (en Raccolta di scritti, III, pp. 457-459) sostenía que las competencias exclusivas operaban automáticamente con la entrada en vigor de los Estatutos, sin necesidad de mediación de ningún tipo de normativa estatal de actuación, en cambio, en "Legislazione regionale esclusiva ed interesse nazionale" (loc. cit., p. 494), afirma que las normas estatutarias, por su imprecisión en la determinación de las materias, deben integrarse con las normas estatales de actuación, con el fin de repartir las competencias según sean de interés estatal o regional. Pero, posteriormente, el mismo MORTATI (en Istituzioni..., II, pp. 946-947) criticaría la jurisprudencia constitucional que hace depender de la emanación de actos normativos estatales de actuación el ejercicio concreto de la potestad legislativa regional, y también criticaría los actos normativos de actuación que excluyeron de la transferencia sectores de materias que estatutariamente pertenecían a la competencia regional, denunciando tal exceso de poder normativo y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que avaló su validez.

3 La jurisprudencia que avaló la tesis de que la atribución de competencias a las Regiones por medio de los Estatutos especiales no era inmediatamente operativa puede verse en S. BARTOLE, "Ordinamento e organizzazioni regionali: rapporti con lo Stato", en Le Regioni nella giurisprudenza, Bolonia, 1980, pp. 34-35, así como las máximas que se incluyen en pp. 314-316 de dicha obra; vd. asimismo su Comentario al art. 116, nº 9, pp. 91-92 y notas 3 y 4.

4 Así, concretamente G. GUARINO, "Le Regioni nell'evoluzione politica e costituzionale italiana", en Autonomia regionale. Esperienze e prospettive, Milán, 1972, p. 7; y V. CRISAFULLI, "Le Regioni...", p. 540, quien sostiene que, si bien es comprensible la necesidad de actos estatales de actuación para la transferencia de órganos, es criticable la jurisprudencia que considera que "senza il previo passaggio degli uffici, la Regione non possa nè legiferare, nè svolgere attività amministrativa alcuna nelle materie, che pur statutariamente le appartengono".

6 En esta línea crítica, L. PALADIN, Diritto..., p. 98, y D. GIARDINI, Politica..., p. 39; esta última denuncia, además, que las leggi-cornice son constitucionalmente espurias en el Ordenamiento italiano y que su elaboración teórica responde a modelos extranjeros (p. 81). En contra, G. ZAGREBELSKY, Manuale..., p. 232, sostiene que "la necessità delle leggi-cornice risulta chiaramente dalla Costituzione".

9 Para comprobar la diferencia de trato de la autonomía siciliana con respecto a las demás, basta confrontar el art. 14 del Estatuto siciliano y el art. 3º del Estatuto de Cerdeña. En cuanto a la labor de homogeneización de la jurisprudencia constitucional, vd. A. D'ATENA, voz "Legge: III. Diritto costituzionale: e) Legge regionale (e provinciale)", en Enciclopedia del Diritto, t. XXIII (1973), pp. 976-977.

10 La doctrina italiana se ha sumido en una polémica que dura hasta nuestros días acerca de si la autonomía siciliana debe ser privilegiada o no con respecto al resto de las Regiones de Estatuto especial. En contra de su excepcionalidad vd. C. MORTATI, "I limiti...", pp. 551-555; E. REDENTI, "Le leggi...", pp. 488-489; y E. SPAGNA MUSSO, Corso..., p. 15. Sostienen, por el contrario, el carácter privilegiado de dicha autonomía C. AUSIELLO ORLANDO, Studi..., pp. 125-132, S. DE FINA, Autonomia legislativa della Regione Siciliana, Milán, 1957, p. 207 y ss., G. ZINGALI, "Profili costituzionalistici dei conflitti di interesse fra lo Stato e la regione e fra le regioni", en Scritti...G. Ambrosini, III, pp. 2323-2325.

11 C. MORTATI subraya que el Ordenamiento italiano contaba con suficientes dispositivos para evitar cualquier degeneración de carácter separatista, incluso en el supuesto de la total regionalización del territorio estatal ("Problemi dell'ordinamento regionale", en Raccolta di scritti, III, p. 481), y denuncia, además, que el incumplimiento del mandato constitucional entrañaba una desconfianza hacia las fuerzas políticas y la solidez de la democracia italiana (ibidem, p. 487).

13 La paradoja de que las fuerzas italianas de izquierda se convirtieran en paladines de un mecanismo garantista como el de la regionalización se explicaría, según G. ZAGREBELSKY, porque estas fuerzas, que se preparaban para un largo periodo de oposición a la mayoría gubernamental, vieron en las Regiones la posibilidad de una potenciación del pluralismo político y un instrumento que les permitiría oponerse, aunque fuese parcialmente, al indirizzo politico general del aparato central (La giustizia..., p. 324). También V. CRISAFULLI subraya que la autonomía regional, además de su vertiente garantista, puede tener la de servir como "strumento di partecipazione popolare all'esercizio del potere politico" añadiendo ─forzando un tanto el argumento─ que "è strano che, nella Costituente, nemmeno i gruppi di sinistra, pur dopo il loro allineamento alle tesi favorevoli alla istituzione dei nouvi enti regionali, mostrarono di intuire la carica fortemente innovativa e ─al limite─ potenzialmente rivoluzionaria del decentramento regionale" ("Vicende...", p. 251 y nota 2).

14 Estas críticas son de D. GIARDINI, Politica..., pp. 34-38. Conviene recordar al respecto que la actividad de la Corte Constitucional no se inició hasta el 23 de abril de 1956. La Ley Scelba se incluye en L. GIOVENCO y F. CANNATA Codice regionale..., §191 (p. 627 y ss.) y en C. LAVAGNA, Codice per le Regioni, §III, 1 (p. 859 y ss.). Sobre las diversas dificultades que obstacularizaron la entrada en funciones del Tribunal Constitucional italiano, vd. M. BATTAGLINI y M. MININNI, Codice della Corte..., pp. 3-40, y G. D'ORAZIO, La genesi della Corte Costituzionale, Milán, 1981, pp. 156-167.

17 Estas leyes se incluyen en L. GIOVENCO y F. CANNATA, Codice regionale..., vol. II. En el art. 17 de la Ley 281/1970 se sustituía la redacción del art. 9º de la Ley de 1953 por la siguiente: "L'emanazione di norme legislative da parte delle Regioni nelle materie stabilite dall'art. 117 della Costituzione si svolge nei limiti dei principi fondamentali quali risultano da leggi che espressamente li stabiliscono per le singole materie o quali si desumono dalle leggi vigenti".

18 Para la consulta de todos los Estatutos italianos, vd. T. MARTINES e I. FASSO, Gli Statuti Regionali, Milán, 1972, y una recopilación concordante de los mismos en Statuti regionali comparati (ed. de F. Galgano y F. Pellacani), Bolonia, 1972.

20 Estamos plenamente de acuerdo con la siguiente observación de A. D'ATENA: "in virtù della piena attuazione del decentramento regionale, infatti, tale competenze hanno perduto l'originaria connotazione meramente derogatoria ed hanno trovato effectivo ─seppur (...) parziale─ riscontro in corrispondenti e simmetriche incompetenze del legislatore nazionale. Si consideri la condizione in cui versavano le Regioni speciali, anteriormente alla concreta istituzione di quelle ordinarie. Esse (...) risultavano obbiettivamente provviste di una così intensa carica derogatoria, da presentarsi come autentiche «eccezioni» all'interno di un sistema che ─nonostante il riconoscimento costituzionale delle autonomie regionali─ manteneva caratteri di marcato accentramento. La mancata attuazione dell'autonomia ordinaria accentuava ─se così può dirsi─ la «specialità» delle autonomie speciali" (L'autonomia..., pp. 136-137).

23 Subraya este aspecto L. PALADIN, "Problemi e prospettive dell'autonomia regionale", en Le Regioni: politica o amministrazione?, Milán, 1973, p. 33. Conviene retener que, como indica A. BARBERA, "centralismo e municipalismo altro non siano che due facce della stessa medaglia" (Le istituzioni..., p. 22). Por lo que se refiere a la doctrina italiana, si en una primera fase se imponía ─según J.M. CASTELLS─ "la teoría de una paridad originaria en la posición de las regiones, provincias y comunas", posteriormente ha evolucionado llegando a sostener que "la región representaba el papel de intermediario entre las dos instancias, la central y la local, y ello a todos los niveles (legislativo, administrativo, financiero y programador)" ("El municipio en la autonomía política", en D.A. nº 182, 1979, pp. 470 y 475 respectivamente).

24 L. PALADIN, Diritto..., pp. 107-108. También en las "Considerazioni generali" de la Comisión Giannini (que se incluyen en Il completamento dell'ordinamento regionale, Milán, 1977, p. 13) se reconoce que "la normativa positiva vigente, nella distribuzione delle attribuzioni tra i diversi pubblici poteri non si è mai ispirata ad un criterio funzionale, ma si è ispirata a criteri diversi, che sono stati applicati oltretutto in modo disuguale a seconda delle circostanze e delle contingenze". Como afirma E. CHELI (Costituzione..., p. 162), las normas constitucionales de atribución de competencias y la normativa de actuación sólo permitían a las Regiones la aprobación de una "legislazione interstiziale", esto es, leyes sobre sectores materiales muy recortados o de mero gasto.

28 La Ley 382/1975 y el Dictamen de la Comisión Giannini se incluyen en Il completamento dell'ordinamento regionale, y los Decretos 616, 617 y 618/1977, en I nuovi poteri delle regioni e degli enti locali; en cuanto a la significación del primero de los Decretos, vd. J.L. PIÑAR, Las relaciones..., pp. 57-68.

30 Una interpretación semejante en G. LOMBARDI, "Democracia...", p. 124. Por eso es congruente que, en el marco de los proyectos de la reforma institucional italiana, la Conferencia de los Presidentes de las Regiones haya propuesto la reformulación de los arts. 116 y ss. de la CRI, acogiendo como nuevos criterios de reparto los incluidos en el DPR 616/1977, de modo que puedan ampliarse a las Regiones de autonomía especial las atribuciones ya conferidas a las de autonomía ordinaria. Sobre la cuestión vd. J. PEMAN, "El Parlamento italiano ante los proyectos de reforma institucional (Las propuestas de la Comisión Bozzi)", en R.C.G. nº 6 (1985), p. 145, y B. CARAVITA y M. LUCIANO, "La ridefinizione...", p. 348.

32 L. PALADIN, ibidem, p. 114. Como afirma S. BARTOLE, "per vero, questa ipotesi ha già in qualche modo trovato conferma sul piano legislativo, specialmente in tempi recenti, per la freguenza dei ritocchi che sono stati apportati, con leggi statali succesive, al DPR n. 616" ("Introduzione", p. 14); también reconoce algo semejante J.L. PIÑAR, Las relaciones..., p. 67. Por eso se explica que, como se observa en el informe "Tribunal Constitucional Italiano", en Tribunales Constitucionales Europeos y autonomías territoriales, p. 231, en la jurisprudencia de dicho Tribunal se haya abandonado la teoría de la «petrificación», que sí se impuso en el austriaco (Versteinerungstheorie), permitiéndose una continua remodelación del ámbito competencial de las Regiones italianas. En cuanto al concepto y rango de las llamadas norme di attuazione, vd. M.S. GIANNINI, Las regiones..., pp. 34-35. El alcance de la afirmación del texto debe restringirse a las Regiones de Estatuto ordinario, ya que en lo que respecta a las Regiones especiales, al ser emanados los decretos legislativos de actuación previa propuesta de la Comisión paritaria, son especialmente reforzados y resistentes a la modificación por una ley ordinaria posterior; en este sentido, E. SPAGNA MUSSO, Corso..., p. 137.

33 D. GIARDINI, Politica..., pp. 70-71. En sentido sustancialmente idéntico, L. PALADIN, "Problemi...", pp. 32-33. Es de advertir, sin embargo, que el DPR nº 616/1977, en su art. 7º, establece que "Le regioni in tutte le materie delegate dello Stato possono emanare norme legislative di organizzazione o di spesa, nonché norme di attuazione ai sensi dell'ultimo comma dell'art. 117 della Costituzione".

34 El mismo GIANNINI reconoce que la culminación del proceso regional "no se ha cumplido en absoluto. Ha alcanzado un punto de equilibrio en el aspecto que podríamos llamar de diseño de las atribuciones, pero falta aún en el orden organizativo y funcional" (Las regiones..., p. 92). Este autor aprecia la incongruencia de que en la actualidad las Regiones de Estatutos ordinario hayan asumido en ciertos aspectos cometidos más amplios que los que corresponden a las Regiones de Estatuto especial (p. 39); también lo ha denunciado L. PALADIN, "L'ordinamento regionale in Spagna in relazione all'esperienza italiana", en La Costituzione spagnola..., p. 136.