Contribución al examen de la transformación de la categoria de ley en los estados constitucionales contemporáneos

4.2. Descentralización de la potestad legislativa y categoría dogmática de ley

El supuesto de descentralización de la potestad legislativa podría ser descrito señalando que el Ordenamiento admite una pluralidad de centros productores de leyes o dotados de potestas legis ferendi. Es decir, junto al Parlamento de la organización central coexisten unas Asambleas representativas con la potestad de emanar leyes con eficacia en un ámbito personal y territorial restringido. La descentralización de la potestad legislativa presupone que se ha superado la concepción tradicional de la exclusiva estatalidad del Derecho emanado por el poder soberano. Efectivamente, el marco en el que puede desarrollarse el policentrismo legislativo es el del pluralismo institucional, caracterizado por el reconocimiento de Ordenamientos distintos al Ordenamiento del Estado-aparato ¹.

Teniendo en cuenta estas características, es claro que la descentralización de la potestad legislativa, en razón de su policentrismo, repercutirá en la conformación de la categoría dogmática de ley. En este apartado se trata de determinar en qué medida afecta la descentralización a la categoría dogmática de ley, y si es posible incorporar en una misma categoría la ley estatal ordinaria y la ley de las entidades descentralizadas. Para atender a esta doble cuestión hemos decidido efectuar un recorrido de reconocimiento previo acerca del desenvolvimiento de la descentralización de la potestad legislativa en Italia, con el fin de que nos sirva de base de inducción para ulteriores precisiones dogmáticas.

En otra ocasión ya hemos tenido que justificar por qué preferíamos efectuar un seguimiento del Derecho positivo y de la doctrina italiana, en vez de utilizar como referencia el modelo alemán. En este lugar se hace precisa una explicación específica de nuestra opción, ya que la literatura española actual se inclina por observar el reflejo de nuestro sistema de descentralización en el espejo alemán. La necesidad de una justificación específica se debe a que en la configuración constitucional de nuestro sistema autonómico, aun siendo perceptibles influencias alemanas e italianas ², suele reconocerse el predominio de las primeras. Esta tesis nos parece, cuando menos, dudosa, pues si en el aspecto cuantitativo pudiera ser cierta, en el aspecto cualitativo, o, para ser más precisos, en la perspectiva que le preocupa a la dogmática jurídica, ya no es tan irrefutable. Por otra parte, nos atrevemos a afirmar que el predominio de las influencias del modelo alemán no está tanto en las palabras de la Constitución cuanto en el desarrollo postconstitucional, y hasta podemos mantener que ese predominio se debe más a la interpretación de la literatura jurídica que a la recepción de nuestro Tribunal Constitucional.

Tras estas primeras advertencias podemos reconocer que el motivo de habernos inclinado por el seguimiento de la regionalización italiana, aunque no está exento de preferencias y carencias subjetivas, obedece a razones objetivas que consideramos decisivas, razones que son más de fondo que las meras semejanzas de ciertos institutos, y que podemos compendiar en las siguientes: 1ª) Ya ha quedado dicho que el Constituyente italiano se inspiró en el Constituyente republicano español, proyectando hacia el futuro las innovaciones incorporadas en la Constitución de 1931 hasta edificar un auténtico Estado regional; por eso creemos que no puede sernos indiferente la evolución del regionalismo italiano. 2ª) Ha quedado probado que Italia es el primer Estado que se configura como un Estado regional en sentido estricto ³, de ahí que un análisis comparativo de su Ordenamiento pueda proporcionar datos de interés, por una parte teóricos (en lo relativo a la categoría dogmática de ley) y, por otra, prácticos (ya que nos proporciona un marco referencial previo al examen de la descentralización en el Ordenamiento español). Adviértase que no afirmamos que la organización territorial del vigente Ordenamiento español sea el de un Estado regional; la descentralización regional italiana mos interesa porque en ella se da un fenómeno que se reproduce en nuestro Derecho, puesto que, al contrario de lo que sucede por lo general en un Estado federal ─y concretamente en la República Federal de Alemania─, tanto en Italia como en España no son las Regiones o Comunidades Autónomas las que autorrestringen su potestad legislativa para conferírsela al Estado, sino que, inversamente, es el Estado el que descentraliza una parte de sus competencias legislativas. La proximidad entre el Ordenamiento italiano y el español se evidencia, precisamente, en que las competencias que requieren de enumeración son, justamente, las de las Regiones y las de las Comunidades Autónomas, por lo que serán unas competencias de atribución ⁴. 3ª) No se puede perder de vista en ningún momento un aspecto constante en el federalismo alemán desde el pasado siglo, como es la tendencia manifiesta hacia la centralización frente a obstáculos internos o externos ⁵, por lo que parece más pertinente el análisis de un sistema como el italiano, que lo que se propone es justamente remozar su viejo centralismo.

No se nos oculta que una buena parte de la doctrina que propugna la inspiración en el modelo alemán lo hace con cierto propósito de defensa de las Comunidades Autónomas, pues es innegable que el quantum competencial de un Land es muy superior al de una Región italiana; pero ni siquiera esa justificación es absolutamente válida, ya que esa mayor cantidad de autonomía en realidad tiene muy poco de autonomía política, como tampoco la tiene ─todo sea dicho─ la italiana. Una vez reconocido esto, se explica nuestra posición. Creemos que el modelo a examinar es el italiano, pero con la precaución de saber que de lo que se trata es, justamente, de evitar incurrir en los mismos errores que se produjeron en su proceso de regionalización. En definitiva, por lo que a nuestra opinión se refiere, estimamos que la mejor prueba de que la descentralización italiana y su interpretación doctrinal aún tienen virtualidad de irradiación es que en la consideración de la descentralización española que efectuamos en la parte sexta, en alguna ocasión, ante auténticos dilemas dogmáticos, han sido ciertas soluciones propuestas por la doctrina italiana las que nos han servido para salir de la encrucijada.

3 En contra F. PIZZETTI, "Il sistema...", p. 945, quien afirma que "in verità, l'istituzione della regione (...) non può essere considerata un fatto di secondaria rilevanza ma neppure può essere ritenuta, come invece talora è avvenuto, un elemento che implica la trasformazione dello Stato in senso federale ovvero in senso regionale, sempre che per Stato regionale si intenda l'esperienza più significativa di questa forma di Stato quale delineata nella Costituzione spagnola repubblicana e, per certi aspetti, ripresa nella Costituzione spagnola attuale. Al massimo, e con maggiore concretezza, sempre che proprio si vogliano usare formule definitorie, per il caso italiano si potrebbe parlare di Stato delle autonomie. Infatti il titolo V della parte II della Costituzione implica essenzialmente una trasformazione del sistema amministrativo italiano nel senso del passaggio di funzioni dall'amministrazione statale propriamente intesa a enti i cui organi sono espressione immediata delle comunità locali destinatarie di quelle stesse funzioni". Parece evidente que PIZZETTI llega a semejante conclusión porque, en lugar de atender a la total organización territorial del Estado, como hicimos nosotros, se centra en la amplitud normativa de las competencias legislativas de las Regiones y Comunidades autónomas.

5 Ya hace tiempo S. MARTIN-RETORTILLO advertía de la inconsecuencia de inspirarse en los modelos norteamericano y alemán occidental, puesto que tanto la literatura jurídica como la doctrina están buscando afanosamente argumentos y técnicas para reforzar el papel del poder central, ya que parten de una situación de descentralización a ultranza ("Introducción" a Descentralización administrativa y organización política, vol. I, p. XL).