Contribución al examen de la transformación de la categoria de ley en los estados constitucionales contemporáneos

4.1.2. La distribución de competencias en los Estados unitarios descentralizados y en los Estados regionales

En el proceso de regionalización de la Europa contemporánea el siguiente hito que merece atención es el de la descentralización territorial en Bélgica. Desde 1831 el Reino de Bélgica se organizaba como un Estado unitario, pero en la década de los años sesenta del presente siglo se suscitó un agudo contencioso lingüístico y comunitario, de modo que en 1968 se hizo obligado abrir un proceso de reforma constitucional (la tercera revisión de la venerable Constitución belga) tendente a una compleja regionalización. Se puede afirmar que este proceso de reforma constitucional está sometido a una evolución permanente ¹, e incluso que aún hoy no puede darse por concluido. De acuerdo con las indicaciones de , es posible distinguir en este dilatado proceso tres fases suficientemente diferenciadas ².

La primera de estas fases de revisión constitucional abarcaría de 1968 a 1971, y en ella se plantea el conjunto mayor de innovaciones ³. En esta fase se reconocen constitucionalmente, por una parte, unas Comunidades culturales con sus Consejos Culturales, y, por otra, unas Regiones de carácter territorial. Es de señalar que las Comunidades culturales vienen a ser el único supuesto de descentralización ─no meramente funcional─ que carece de carácter territorial ⁴. En general se ha considerado que esta primera revisión fue insuficiente e insatisfactoria ⁵. La segunda fase coincide con las reformas constitucionales de 1980; en esta, se configuran definitivamente los Consejos de Comunidad y los Consejos Regionales, dotados ambos de atribuciones normativas, puesto que pueden emanar los denominados décrets con fuerza de ley.

En 1983 se produce una nueva revisión constitucional, en la que, además de reconocerse la Comunidad alemana, se crea el Tribunal de Arbitraje para la resolución de conflictos entre las leyes del Parlamento y los decretos de los Consejos culturales y de los Consejos Regionales.

La regionalización belga es tan compleja que aún hoy no se sabe si se encamina hacia la definitiva configuración de un Estado regional o de un Estado federal. No obstante, a nosotros nos interesa destacar solamente los siguientes aspectos: a) La determinación de las competencias de las Comunidades culturales y de las Regiones territoriales se efectúa en la Constitución, y, como señalan y , resulta que en la mayoría de los casos será precisa una legislación reforzada de desarrollo por el Parlamento para determinar las concretas competencias descentralizadas ⁶. Por el momento, la regionalización es producto de la Constitución y de las leyes ordinarias. b) En la actualidad coexisten tres tipos de actos normativos con fuerza de ley: las leyes nacionales, los decretos de las Comunidades culturales y los decretos de los Consejos regionales ⁷. c) Los decretos de las Comunidades francesa y flamenca regularán las materias culturales, lingüísticas y personalizables que se relacionan en el art. 59 bis de la Constitución. Los decretos del Consejo de la Comunidad germanófona podrán regular las materias culturales y personalizables que se señalan en el art. 59 ter de la Constitución. Los decretos del Consejo regional walón ─que abarca a la Comunidad germánica─ y los decretos regionales flamencos pueden versar sobre el ámbito material del elenco del art. 107 quater de la Constitución ⁸. d) Según observa , la estructura de la distribución de competencias se ha planteado a partir de relaciones de exclusividad evitando manifestaciones de competencias compartidas, y por eso no se ha reconocido ningún tipo de cláusula de supremacía del Derecho estatal ⁹. e) Tanto el legislador nacional como los legisladores comunitarios y regionales tienen competencias ratione materiae y ratione loci diferentes, pero, en todo caso, los tres tipos de actos normativos tienen idéntica fuerza jurídica ¹⁰. Ello explica la imperiosa necesidad de que se organice el Tribunal de Arbitraje para resolver los conflictos de competencias legislativas, a pesar de que, como es sabido, Bélgica sigue la tradición de no admitir un heterocontrol jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes.

Sin duda alguna la regionalización belga ofrece elementos de interés, pero su complejidad ─y hasta su indeterminación─ no la hacen propicia para servir de base de reflexión acerca de la categoría dogmática de ley. A modo de conclusión de esta breve consideración sobre la descentralización belga, queremos subrayar que en este supuesto sí estamos, por lo menos, ante un verdadero Estado regional en sentido estricto.

Pese a su conocido fracaso, también debemos aludir brevemente al proyecto de regionalización del Reino Unido británico. En este Ordenamiento se reconoció a Irlanda del Norte una cierta autonomía por el Government of Ireland Act de 23 de diciembre de 1920, una Ley que, como se sabe, está suspendida en su eficacia desde hace tiempo. También en la década de los sesenta se planteó en Gran Bretaña la posibilidad de regionalización, aunque en este caso obedecía más bien a razones de tipo económico (el descubrimiento de los yacimientos petrolíferos en el Mar del Norte). El 19 de abril de 1969 se constituyó una Comisión real para el estudio de la "Devolución de Poderes" a las Regiones diferenciadas de Gran Bretaña e islas adyacentes. Esta Comisión culminó sus trabajos presentando al Parlamento en octubre de 1973 el "Informe Crowther-Kilbrandon" ¹¹. En noviembre de 1975 el Gobierno presentó el "Libro Blanco sobre la devolución de poderes a Escocia y Gales" ¹², en el que se proponía la creación de sendas Asambleas representativas, reconociéndose a la escocesa atribuciones legislativas ¹³. En 1978 el Parlamento aprobó las Leyes de Escocia ¹⁴ y de Gales ¹⁵, que deberían ser sometidas a referéndum en ambas Regiones. El 1 de marzo de 1979 se celebraron ambos referendos con un rotundo fracaso, por la escasa participación y aceptación del electorado ¹⁶, con lo que se abandonó el proyecto de regionalización de la Gran Bretaña. Teniendo en cuenta la evolución del tema regional en la C.E.E., puede predecirse que este abandono es temporal y probablemente vuelva a replantearse la cuestión en el futuro.

También es necesario referirse a la regionalización francesa, aunque sólo sea para definir la naturaleza de sus Regiones.

Desde la Revolución, en Francia ha predominado siempre el centralismo de influencia jacobina. Este centralismo se vio reforzado por el recelo que suscitaron las tentativas de regionalización por parte del régimen de Vichy ¹⁷. Por ello, la Constitución de 1958 es también de un marcado centralismo, ya que solamente admite como descentralización la que reconoce en el art. 72, que establece: "Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les territoires d'Outre-Mer. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi". Sin embargo, en el art. 74 se determina un tratamiento particular para los Territoires d'Outre-Mer : "Les territoires d'Outre-Mer de la République ont une organisation particulière tenant compte de leurs intérêts propres dans l'ensemble des intérêts de la République. Cette organisation est définie et modifiée par loi après consultation de l'assemblée territoriale intéressée".

Dada la especialidad de estos territorios, debemos considerarlos separadamente. En la actualidad tienen el régimen de Nueva Caledonia, la Polinesia francesa y Wallis y Futuna. Estos tres territorios no tienen ningún tipo de potestad legislativa, aunque sí ciertas particularidades de carácter normativo. Salvo en aquellas leyes en las que, por su propia naturaleza, no quepa imaginar diversidades en cuanto a su aplicación, las demás leyes no son automáticamente aplicables en el si no media una previa medida especial de extensión y una publicación local. Además, la Asamblea del puede emanar actos normativos de rango reglamentario, ya que tienen una fuerza jurídica inferior a la ley ¹⁸.

Como habíamos anticipado, el resto del territorio francés se organiza con un acusado centralismo. No obstante, tras una tentativa poco duradera en la IV República, en la década de los sesenta aparece una tímida organización regional que se considera imprescindible como base de la planificación económica ¹⁹. La primera tentativa seria de regionalización la emprende el general De Gaulle, que en el proyecto de ley relativo a la creación de Regiones y a la renovación del Senado propone la creación de unas entidades (collectivités) territoriales, aunque sin Asambleas directamente elegidas. Esta decisión era, en cierta medida, una respuesta a la sacudida revolucionaria de mayo del 68. De Gaulle quiso que la ley se aprobase mediante el procedimiento de las lois référendaires y, sometida a consulta popular el 27 de abril de 1969, fue rechazada por el pueblo francés ²⁰, con las consecuencias políticas conocidas. Es verdad que, como afirmaba , "l'échec lui-même fut créateur de besoins" ²¹, y por ello posteriormente se aprobó la Ley de 5 de julio de 1972 sobre creación y organización de las Regiones francesas ²². Esta regionalización era sumamente tímida, pues al configurar las Regiones como un "établissement public régional" ²³, esbozaba, en realidad, una mera descentralización funcional, esto es, una variedad sui generis de descentralización por servicios.

En 1981 los socialistas obtienen la Presidencia de la República y la mayoría parlamentaria, y se plantean una regionalización con mayor profundidad ²⁴. Así, el 2 de marzo de 1982 es aprobada la Ley sobre derechos y libertades de los municipios, departamentos y regiones ─conocida también como «Ley Defferre»─, por la que se crean veintiuna Regiones continentales. Estas Regiones son verdaderas "collectivités territoriales", dotadas de una simple autonomía administrativa ²⁵. En la misma fecha fue aprobada otra Ley que reconocía un Estatuto especial a la Isla de Córcega, en el que se atribuyen mayores facultades a la Región corsa, aunque no competencias de carácter legislativo ²⁶. Esa misma Ley establecía que el Consejo de Córcega fuese elegido en agosto de 1982 ²⁷. Por Ley de 31 de diciembre de 1982 los cuatro Départements d'Outre-Mer ─Guadalupe, Guayana, Martinica y Reunión─ se convierten también en Regiones. Por último, la Ley de 23 de agosto de 1985 crea cuatro Regiones en el de Nueva Caledonia.

De todo lo expuesto merece la pena subrayar que, a pesar de la regionalización, la República francesa sigue siendo un Estado unitario, aunque ahora está descentralizado administrativamente en Municipios, Departamentos y Regiones. Ninguna de esta Regiones, que son creadas y, en su caso, suprimidas por ley ordinaria ─por lo que no cuentan con ningún tipo de garantía constitucional de su autonomía─ está dotada de competencias legislativas, y de ahí que poco puedan aportar como marco de reflexión para la graduación de la incidencia de la descentralización de la potestad legislativa en la conformación de la categoría de ley.

También Portugal es un paradigma de Estado históricamente centralista, aunque alentó cierto espíritu descentralizador en la Constitución de la I República de 1911. La desconfianza hacia la descentralización se acentúa porque el Estado autoritario corporativista procedió en 1917 a una regionalización administrativa de las colonias. El espíritu centralista también es patente en la Constitución de 1976, y, así, el art. 6º, titulado "Estado unitario", establece: "1. O Estado é unitário e respeita na sua organizaça^~o os princípios da autonomia das autarquias locais e da descentralizaça^~o democrática da administraça^~o pública. 2. Os arquipiélagos dos Açores e da Madeira constituen regio^~es autónomas dotadas de estatutos político-administrativos e de órga^~os de governo próprio".

La regulación constitucional del régimen jurídico de la autonomía político-administrativa reconocida a los archipiélagos de Azores y Madeira se incluye en el Título VI de la Parte III (arts. 227 a 236) de la Constitución revisada en 1982 ²⁸. Es interesante destacar que, pese al limitado alcance de regionalización portuguesa, los entes de autonomía político-administrativa cuentan con una singularísima garantía constitucional de su autonomía, dado que el art. 290,p) establece un límite explícito o una cláusula de intangibilidad frente a cualquier revisión constitucional ²⁹. El proceso de actuación de la autonomía de estos archipiélagos comienza con el reconocimiento de una autonomía provisional, otorgándoseles sendos Estatutos provisionales mediante los Decretos-leyes 318-B/1976, de 30 de abril, para las Azores, y 318-D/1976, de 30 de abril, para Madeira.

La aprobación de los Estatutos definitivos se regula en el art. 228 de la Constitución y en los arts. 164 y 168 del Reglamento de la Asamblea de la República. Los rasgos esenciales de este procedimiento son los siguientes: el proyecto de Estatuto es aprobado por la Asamblea regional y sometido posteriormente a la Asamblea de la República; ésta puede aprobarlo sin modificación o enmendarlo o rechazarlo; en los dos últimos supuestos se reenvía el proyecto a la Asamblea regional, que deberá emitir su parecer, y se someterá a la aprobación definitiva por la Asamblea de la República ³⁰. Siguiendo este procedimiento fue aprobado el Estatuto definitivo de Azores por la Ley 39/1980, de 5 de agosto; Madeira aún cuenta únicamente con el Estatuto provisional.

De los rasgos del procedimiento de aprobación se desprende que la ley de aprobación del Estatuto tiene ciertas especialidades, al disponer la Asamblea regional de la reserva de iniciativa legislativa. Por eso la doctrina portuguesa considera que el Estatuto tiene una naturaleza supralegal ³¹, y concretamente y entienden que: "os estatutos regionais sa^~o, material e formalmente, leis da AR. Contudo, sa^~o leis especiais e na^~o apenas quanto à tramitaça^~o legislativa (...) Os estatutos regionais têm assim valor legislativo reforçado (valor supralegislativo) e vinculam à própria AR" ³². El carácter reforzado (en la vertiente de la fuerza o resistencia pasiva) de los Estatutos con respecto a las leyes de la República viene confirmado porque, en virtud del art. 281.1,b), el Tribunal Constitucional puede declarar la ilegalidad de las leyes de la República que vulneren las normas estatutarias ³³.

La distribución de competencias entre la República y las Regiones político-administrativas se efectúa en el art. 229 de la Constitución, ya que los Estatutos, todo lo más, se limitan a reproducir ipsis verbis la normativa constitucional ³⁴. En cuanto a las competencias normativas, es de señalar que en el citado precepto la Constitución reconoce a las Regiones de Azores y Madeira la competencia de emanar "Decretos legislativos" y el ejercicio de una potestad reglamentaria.

Antes de pasar a otras precisiones, es necesario recordar que el Ordenamiento portugués es quizá el que ha avanzado más en un proceso de desformalización de la individualización de los actos normativos, lo que se hace patente en la redacción del art. 115.1 CRP: "Sa^~o actos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais". Esto debe interpretarse en el sentido de que en el Ordenamiento portugués sería muy difícil una categorización diferenciadora de los actos normativos basada en criterios orgánicos y formales.

A tenor del art. 229,a) CRP los decretos legislativos regionales están sometidos a la Constitución, a los Estatutos regionales y a las leyes de la República; por ello su ámbito material es sumamente reducido, ya que sólo podrán regular materias de interés específico regional que no estén reservadas a las competencias propias de los órganos de soberanía ³⁵. Con toda precisión y delimitan su ámbito material en los siguientes términos:

"O poder legislativo regional na^~o é genérico nem esclusivo. Está limitado, negativamente e positivamente, pois na^~o pode versar matérias reservadas à competência dos órga^~os de soberania (limite negativo), e só pode regular as matérias que sejam de «interesse específico» das regio^~es autónomas (limite positivo), matérias estas que, de resto, a Constituiça^~o na^~o enuncia nem define (...) Na^~o basta que se trate de matérias na^~o reservadas aos órga^~os de soberania e também na^~o basta que se trate de matérias de interesse específico. Sa^~o precisas as duas coisas, cumulativamente" ³⁶.

Si tenemos en cuenta, por una parte, que la competencia legislativa regional portuguesa está delimitada por la Constitución, los Estatutos regionales y las leyes generales de la República, y, por otra, que, a pesar de todo, no existe reserva constitucional ni estatutaria de las competencias legislativas regionales ³⁷, no puede extrañar que, primero la Comisión constitucional y después el Tribunal Constitucional, fueran el instrumento esencial de distribución de competencias legislativas entre el Estado y las Regiones ³⁸. Cabría añadir que, a la vista de todas las características de los decretos legislativos portugueses, su naturaleza se aproxima en gran medida a la legislación de integración de las Regiones italianas. Para concluir la descripción de las atribuciones normativas de las Regiones de Azores y Madeira, conviene recordar que estos Entes también disponen de una potestad reglamentaria, que pueden ejercitar para el desarrollo de los decretos legislativos regionales y de las leyes de la República cuando éstas no reserven al Ejecutivo central la totalidad del desarrollo reglamentario.

El sistema de control de los decretos legislativos regionales es de carácter preventivo, dado que el perfeccionamiento de los mismos requiere la firma y orden de publicación del Ministro de la República (que es un órgano desconcentrado del Estado-persona, al que representa en la Región). Si el Ministro de la República aprecia inconstitucionalidad o ilegalidad en los decretos legislativos, puede vetar su aprobación definitiva reenviando el proyecto a la Asamblea regional, la cual podrá superar el veto aprobando de nuevo el texto por mayoría absoluta. En este caso, el Ministro de la República planteará el recurso pertinente ante el Tribunal Constitucional. Las atribuciones del Tribunal Constitucional en materia regional pueden resumirse de este modo: corresponde al Tribunal declarar la inconstitucionalidad de las normas de un decreto legislativo o de un decreto regional, la ilegalidad de los actos normativos regionales que violen el Estatuto de la Región o las leyes generales de la República, y asimismo la ilegalidad de los actos normativos de los órganos estatales de soberanía que violen derechos de la Región reconocidos en su Estatuto.

Cierta doctrina lusa no tiene inconveniente en calificar la forma territorial de descentralización del poder el Portugal como la propia de un Estado regional ³⁹. No obstante, nos parece más exacta la interpretación de y , cuando afirman que: "na^~o tem sentido falar de Estado regional (ou Estado regionalizado), visto que a regionalizaça^~o política na^~o é um princípio geral de organizaça^~o do Estado (...) A componente regional na^~o é irrelevante para a caracterizaça^~o do Estado, mais na^~o chega para qualificar o Estado como «Estado regional»" ⁴⁰. Por eso nosotros, teniendo en cuenta la tipología que elaboramos precedentemente, estimamos que la regionalización portuguesa, como la regionalización de la II República española, muestra que nos hallamos ante un Estado de régimen común unitario que admite por excepción Regiones políticamente autónomas, es decir, supuestos singularizados de descentralización política.

Para seguir con la descripción de la regionalización en Europa, ahora correspondería tratar de la descentralización en el Ordenamiento español vigente, aunque, en realidad, reservamos la contemplación de este tema para la última parte. No obstante, como ya nos hemos referido al Ordenamiento republicano español, y dado que parece oportuno completar el cuadro comparativo de referencia, en este lugar ─y aun a riesgo de incurrir en cierta reiteración, cuando no en obviedades─ daremos una breve noticia de los rasgos que interesan ahora de la descentralización desencadenada por la Constitución de 1978. Estos meros esbozos se ampliarán y se matizarán en la última parte.

La dimensión instrumental de la distribución de competencias legislativas en nuestro Ordenamiento se centra, en primer término, en los Estatutos de Autonomía, si bien las normas atributivas de competencia de dichos Estatutos deben interpretarse conforme a las prescripciones constitucionales, en especial a las contenidas en el art. 149.1 CE. Por el momento basta con indicar que, atendiendo al procedimiento de aprobación y al procedimiento de reforma, los Estatutos de Autonomía pueden calificarse ─como los de nuestra II República─ como actos complejos de complejidad externa. Esta naturaleza peculiar se traduce en una fuerza especialmente reforzada que permite que los Estatutos funcionen en el sistema de fuentes como actos normativos interpuestos, hasta el punto de que son parámetros integrantes del bloque de la constitucionalidad. Pese al reconocimiento de que la delimitación de competencias entre la organización central y las Comunidades Autónomas tiene su sede instrumental esencial en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, hay que advertir, sin embargo, que tanto las normas constitucionales como las estatutarias han habilitado a la legislación de las Cortes Generales para que, en bastantes casos, delimite concretamente las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma.

La vertiente formal-material de la atribución estatutaria de competencias se asemeja mucho a la de nuestra II República, pues el patrón común apreciable en los Estatutos de Autonomía puede resumirse en la atribución a la Comunidad Autónoma de competencias exclusivas sobre determinadas materias, de competencias compartidas en las que a la Comunidad Autónoma le corresponde el desarrollo legislativo y la ejecución de las bases determinadas por la legislación de las Cortes Generales, y de competencias de ejecución autonómica en materias en las que las Cortes Generales disponen de potestad legislativa ⁴¹. El artículo 149.3 CE reconoce la cláusula residual general de competencias a favor del Estado, de tal modo modo que, en principio, las Comunidades Autónomas sólo pueden asumir aquellas competencias relacionadas en sus Estatutos. Con todo, en la Constitución hay previstos mecanismos de modificación del régimen de competencias con respecto a la atribución estatutaria, y así es posible que el Estado ceda competencias a las Comunidades Autónomas por medio de las leyes-marco y las leyes orgánicas de transferencia previstas en los apartados 1 y 2 del art. 150, como también autoriza la Constitución a que las Cortes Generales, por medio de las leyes de armonización, puedan establecer principios a los que debe someterse incluso la legislación exclusiva de las Comunidades Autónomas (art. 150.3 CE).

La legislación descentralizada está sometida a algunos límites adicionales con relación a los impuestos a la legislación central. Entre estos límites conviene distinguir los genéricos de toda la legislación autonómica y los específicos de cierto tipo de legislación territorial. Entre los primeros son de destacar los límites derivados de los Estatutos ─pues conviene no perder de vista que en nuestro Ordenamiento vigente las competencias de las Comunidades Autónomas son de atribución estatutaria─ y los límites asociados a la unidad del Estado y del Ordenamiento y a la igualdad de trato. Además de éstos, la legislación de la Comunidad Autónoma puede estar sometida a límites específicos en los casos de la emanación de una ley de armonización, en el supuesto del desarrollo de la legislación básica del Estado, y en las hipótesis de ejercicio de competencias legislativas habilitado por leyes-marco o leyes orgánicas de transferencia.

En materia de control, en cambio, la legislación de las Comunidades Autónomas está sometida a un régimen semejante al de la legislación central, siendo su valor idéntico en la medida en que sólo están sometidas al control sucesivo de constitucionalidad por el Tribunal Constitucional.

Como regla general cabe afirmar que las relaciones entre la legislación central y la descentralizada se rigen por el principio de competencia. Sin embargo, en el art. 149.3, por un lado, se recoge una cláusula de prevalencia del Derecho del Estado que no parece muy coherente con el proceso de división vertical del poder de signo centrífugo emprendido por la Constitución, y, por otro, se reconoce el carácter supletorio del Derecho del Estado, de modo tal que se constitucionaliza una práctica que, como tendremos oportunidad de ver, ya había aparecido en otros Ordenamientos. Podemos anticipar que esta última particularidad sí tiene una evidente repercusión en la caracterización de la categoría de ley adecuada a nuestro Derecho.

Se comprenderá que no nos pronunciemos aquí acerca un extremo tan polémico como la calificación de la forma territorial del Estado. Ahora solamente debemos dejar constancia de que nuestro sistema autonómico se basa esencialmente en dos tipos de regímenes de competencias, en función de los procedimientos adoptados por las nacionalidades o regiones para el acceso a la autonomía. Esta diversidad de niveles de autonomía tiene carácter transitorio, pero en tanto dure también tiene importantes consecuencias dogmáticas. En cualquier caso, y en contraste con el Ordenamiento republicano, hay que subrayar que prácticamente todo el territorio del Estado ha sido organizado en entidades políticamente descentralizadas. No estamos, por tanto, ante un Estado de régimen unitario con reconocimiento excepcional de entidades territoriales políticamente descentralizadas.

Para finalizar este epígrafe esbozamos un primer cuadro comparativo entre la legislación de los Estados miembros de un Estado federal y la de las Regiones o Comunidades Autónomas según se desprende de las diversas modalidades observadas de distribución de competencias. Dicho cuadro muestra algunas diferencias, pero también bastantes semejanzas.

En los Estados federales clásicos la distribución de competencias se efectuaba formalmente enunciando las competencias de la Federación, pero posteriormente, con el federalismo racionalizado, se relacionan tanto las de la Federación como las de los Estados miembros, ya sean exclusivas, concurrentes o compartidas; no obstante, en ambos tipos de federalismo, por lo general, la cláusula de competencias residuales se establece en favor de los Estados federados. En los Ordenamientos en que se reconoce autonomía política a las Regiones se enumeran siempre las competencias regionales y, además, en algunos casos también las estatales (como en las Constituciones de la II República española y de 1978); sea como fuere, en los Estados que reconocen entidades regionales o Comunidades políticamente autónomas, la cláusula residual de competencias se establece siempre en favor del Estado-persona. Por todo ello cabe afirmar que si, por lo general, en los Estados federales las competencias de atribución son las de la Federación ─lo que explica en cierto modo la existencia de una cláusula de prevalencia del Derecho federal─, en los Estados regionales o autonómicos, en cambio, las competencias de atribución son las de las Regiones o Comunidades autónomas ─lo que hace discutible la opción de la regionalización republicana y de la vigente Constitución en favor de una cláusula de prevalencia─.

Donde se aprecian diferencias más notables es en la dimensión instrumental de la distribución de competencias. En los Estados federales basta con la distribución constitucional y su interpretación y resolución de posibles conflictos por el Tribunal Constitucional o Supremo. En los que admiten Regiones o Comunidades Autónomas no basta con la normativa constitucional, sino que se precisa de otros actos normativos complementarios: Estatutos (en la II República y en el Derecho español vigente); leyes ad hoc (Bélgica); decretos legislativos de actuación (Italia); Estatutos y leyes ordinarias (Portugal). También en todos estos supuestos será decisiva la interpretación de los Tribunales Constitucionales o de Arbitraje.

Con el federalismo racionalizado la distribución material de competencias legislativas en ambas formas territoriales de Estado es muy semejante: competencias exclusivas de la organización central y de las entidades miembros (en los Estados federales, en los Ordenamientos de la II República y en el español vigente, y en el de la República italiana) y compartidas entre ambas organizaciones (en los mismos casos). Ni que decir tiene que la distribución horizontal de materias permite una separación de competencias más absoluta que la vertical. Hay, no obstante, una particularidad que distingue a ambas formas de Estado: en los Estados federales todo el territorio estatal está constituido por Estados miembros con competencias semejantes ⁴², mientras que pueden darse casos de regionalización parcial, es decir, supuestos de Estados de régimen común unitario que admiten por excepción Regiones políticamente autónomas (II República y Portugal), o de una descentralización de régimen especial y otra de régimen ordinario (Italia o España, hasta el momento).

En los Estados federales los actos normativos de las Asambleas descentralizadas reciben el nomen iuris de ley, mientras que sólo los actos normativos de las Asambleas descentralizadas españolas e italianas reciben dicho nomen iuris, pues los demás se denominan de otro modo (decretos con fuerza de ley en Bélgica, y decretos legislativos en Portugal) porque se reserva la calificación de ley para los actos normativos del Parlamento de la Organización central.

Los límites adicionales a que están sometidas la legislación de los Estados federados y la legislación de las Regiones o Comunidades Autónomas son, por lo general, semejantes, aunque se singularizan por su variedad y amplitud condicionante los que se dan en el Ordenamiento italiano y en el portugués.

En los Estados federales, a pesar de la cláusula de prevalencia, las relaciones entre las leyes federales y las de los Estados miembros suelen ser de separación, aunque también pueden ser de articulación. Otro tanto cabría decir de la mayoría de la legislación de las Regiones y Comunidades a las que hemos aludido. En ambas formas de descentralización del poder el criterio determinante de la validez de todo tipo de leyes suele ser el de competencia ⁴³, aunque también se dan relaciones de jerarquía o de supra o subordinación.

Otro de los aspectos en el que resaltan con claridad las diferencias es en lo que atañe a la garantía de las competencias legislativas. En el caso de las Regiones y Comunidades, la garantía se apoya en dos elementos básicos: en el reconocimiento constitucional (o estatutario, pero que no puede ser modificado por el legislador ordinario) y en la garantía de la autonomía que pueda proporcionar el Tribunal Constitucional. En los Estados federales aparecen, además, dos elementos de garantía adicionales: la necesaria participación de los representantes o mandatarios de los Estados miembros en la legislación federal, y la necesidad de la conformidad de los Estados miembros, o de sus mandatarios o representantes, con cualquier revisión de la Constitución o, en todo caso, con aquella que afecte a la estructura federal. Sea como fuere, en todos los Ordenamientos descentralizados que hemos examinado existe un Tribunal (Supremo, Constitucional o de Arbitraje) que resuelve los conflictos entre la organización central y las entidades descentralizadas. En el Derecho italiano y en el portugués se realza la dignidad de la ley del Estado-persona, pudiendo la ley regional ser sometida a control previo de constitucionalidad.

Si quisiéramos distinguir entre las diversas legislaciones regionales y asimilables, podríamos afirmar que el máximo grado de autonomía corresponde a la potestad legislativa de las Regiones de la II República española y a la de nuestras Comunidades Autónomas, por las siguientes razones: a) su potestad legislativa exclusiva podía desplegarse en un ámbito material más amplio; b) su sistema de distribución de competencias, basado en la combinación de normas constitucionales y estatutarias, era más seguro en cuanto a su fuerza pasiva que el italiano, que requiere en todo caso la complementación de las normas constitucionales con los decretos legislativos de actuación; c) la potestad legislativa de las Regiones y Comunidades españolas estaba y está sometida a menos límites adicionales que la italiana; d) el control de la constitucionalidad de las leyes descentralizadas españolas ha sido siempre de carácter sucesivo y únicamente por razones estrictamente jurídicas, mientras que el italiano puede ser preventivo y por causa de merito u oportunidad política.

3 Para más detalles sobre esta primera fase de la regionalización belga, remitimos a los números monográficos de R.P. núms. 3 (p. 341 y ss.) y 4 (p. 516 y ss.) de 1971, bajo el título Le fédéralisme et la Belgique, y de la R.T.D.B. núms. 2/3, XXXII (1975), titulados La Constitution belge révisée. Vd. asimismo F. DELPEREE, "La Belgique, État fédéral?", en R.D.Public, 1972, pp. 607-660; P. DE STEXHE, La révision de la Constitution belge, 1968-1971, Bruselas, 1972, y P. WIGNY, La troisième révision de la Constitution, Bruselas, 1972.

4 Sobre el carácter no territorial de las Comunidades culturales, vd. J. VELU, "Tribunal...", pp. 355 y 376. Obsérvese que en el supuesto belga tendría alguna justificación la tesis de Ch. EISENMANN que hemos corregido anteriormente, según la cual la descentralización equivalía a ámbito personal reducido, y no a limitación del ámbito territorial. En realidad, en Bélgica se dan las dos variedades: entes descentralizados de ámbito personal reducido (las Comunidades culturales) y entes descentralizados de ámbito territorial reducido (las Regiones).

5 Para la evaluación global de esta primera fase de la revisión constitucional, vd. J. BRASSINNE, "Bilan des Conseils Culturels et des Conseils Régionaux", en R.P. nº 2 (1977), pp. 179-219; R. CHIROUX, "Le compromis constitutionnel de 1971 et les institutions de la Belgique «communautaire et régionalisée»", en Mélanges offerts à G. Burdeau, París, 1977, pp. 637-659; F. DELPEREE, "La régionalisation en Belgique. An X", en R.I.C.A., XLV, nº 4 (1979), pp. 331-339, y A. DE LA MORENA BALLESTEROS,"El problema regional en el derecho público y en la práctica política belgas", en D.A. nº 187 (1980), pp. 145-200.

7 En el mismo sentido, J. VELU, ibidem, pp. 370-371. J. FALYS, Introduction..., p. 68, menciona estos décrets entre las leyes en sentido amplio, añadiendo que "sont l'oeuvre collégiale, tantôt du Conseil et de l'Exécutif flamands exerçant les attributions législatives faites soit à la Communauté flamande, soit à la Région flamande; tantôt du Conseil et de l'Exécutif de la Communauté française exerçant les attributions législatives faites à la Communauté française; tantôt du Conseil et de l'Exécutif régionaux wallons exerçant les attributions législatives faites à la Région Wallone. Procédant d'un partage du pouvoir législatif national, les décrets participent des propriétés de la loi ordinaire; ils ont la force de loi. Leur champ d'application est, en principe, territorial, par exception, il peut être, en outre, personnel (à Bruxelles-Capitale)". Para mayores precisiones sobre el significado en fuerza y eficacia de los Decretos regionales, véase F. DELPEREE, "La elaboración...", pp. 68-71.

19 Durante la IV República, en virtud de la Orden de 28 de octubre de 1956, se crearon veintidós «Regiones de programa». Tratan de la regionalización francesa en la V República como elemento vinculado a la planificación económica P.M. LARUMBE, La Región, Madrid, 1973, pp. 211-241; A. RISCO, "Regionalismo y planificación: la experiencia francesa", en Descentralización administrativa y organización política, vol. III, p. 37 y ss.; Dictionnaire de la Constitution, París, 1986 (4ª ed..) s.v. Région, p. 408.

25 La Ley nº 82-213, de 2 de marzo de 1982, relativa a los derechos y libertades de los municipios, los departamentos y las regiones, está reproducida ─y traducida al español─ en B.L.E. nº 9 (1982), p. 448 y ss. Más detalles al respecto en el Informe "Consejo Constitucional...", pp. 483-484, y en J.L. DE SIMON TOBALINA, "La reforma...", pp. 709-720. Las transferencias de las competencias se efectuaron por Leyes de 7 de enero y 22 de julio de 1983 (vd. B.L.E. nº 31, 1984, p. 421 y ss. y p. 468 y ss., respectivamente); dichas transferencias son estudiadas por G. BELORGEY, La France..., pp. 202-221.

28 El texto de la redacción originaria de la Constitución portuguesa de 1976 se recoge en Constituiça^~o da República Portuguesa, Lisboa, 1976. La revisión constitucional de 1982 no afectó sustancialmente a la regulación de la autonomía político-administrativa; en todo caso, las modificaciones pueden verse en el B.L.E. nº 14 (1982), p. 972 y ss., y en F. SOUSA PINTO, Constituiça^~o da República Portuguesa. Anotada, Coimbra, 1982, p. 136 y ss.

29 Como afirman J.J. GOMES CANOTILHO y V. MOREIRA, Constituiça^~o..., II, p. 351, las garantías constitucionales de la autonomía regional en Portugal son apreciables: en primer lugar, porque está garantizada contra la revisión constitucional; además, porque los Estatutos regionales no están a la libre disposición del Estado, dado que sólo pueden ser modificados previa iniciativa de la Región autónoma; y, por último, porque existen mecanismos constitucionales de fiscalización contra los actos normativos de los órganos de soberanía que atenten contra los derechos constitucionales o estatutarios de las Regiones autónomas.

30 Más detalles sobre el procedimiento de aprobación de los Estatutos en F.A. FERREIRA, As Regio^~es..., pp. 90-91. Los procedimientos de reforma de los Estatutos son idénticos a los de su aprobación. Los textos de los Estatutos provisionales se publicaron en el Suplemento 3 al Diário da República nº 102, de 30 de abril de 1976, y el definitivo de las Azores en el Diário da República, nº 179, de 5 de agosto de 1980.

31 En el informe "Tribunal Constitucional de Portugal", p. 578, se señala respecto a los Estatutos de autonomía que "sin duda son, material y formalmente, leyes de la Asamblea de la República; pero la institucionalización de una tramitación legislativa especial, y, en particular, la creación de una verdadera reserva de iniciativa legislativa de las Asambleas regionales suscita la cuestión de si los mencionados Estatutos tienen valor legal o supralegal (...) De ahí que determinados autores sostengan que los Estatutos gozan, en el sistema normativo, de una posición sui generis, en virtud de su valor supralegislativo, y, para esos autores, dicha tesis tendría incluso apoyo en la redacción del vigente (...) art. 280, núm. 3, apartado b, de la Ley Fundamental". Sobre las diversas posiciones de la doctrina portuguesa al respecto vd. F.A. FERREIRA, As Regio^~es..., p. 93.

34 J. MIRANDA, "A autonomia legislativa regional e o interesse específico das regio^~es autónomas", p. 310, entendía que los Estatutos definitivos deberían desarrollar el art. 229,1 CRP determinando las materias de competencia normativa de las Regiones portuguesas (cit. por F.A. FERREIRA, As Regio^~es..., p. 78). Sin embargo, el Estatuto definitivo de las Azores no lo hizo así, y reprodujo literalmente la normativa constitucional.

38 F.A. FERREIRA (As Regio^~es...) señala que la cuestión de la especialidad del interés regional no puede resolverse de un modo general, sino caso por caso, tomando como base el criterio de interés específico construido por los órganos de control de la constitucionalidad (p. 83), añadiendo que "sem abandonar o domínio da legalidade a favor do da oportunidade, na^~o tem a Comissa^~o Constitucional deixado de usar uma certa flexibilidade, inspirada por preocupaço^~es de realismo e pela consideraça^~o das circunstâncias de facto presentes em cada caso" (p. 87). Semejante cometido se atribuye al Tribunal Constitucional en el Informe citado, pp. 576 y 584.

41 En algunos Estatutos, y especialmente en los Estatutos de Autonomía plena, el paralelismo con la vertiente formal de la distribución de competencias en la II República se acentúa porque se dedican algunos preceptos, separados de los listados generales. dedicados a la determinación de las competencias respectivas del Estado-aparato y de las Comunidades Autónomas en una serie de materias conflictivas que coinciden con las que ya lo eran en el Derecho republicano.

42 F. TOMAS Y VALIENTE indica que "en un Estado federal cabe hablar de homogeneidad en la diversidad, puesto que hay diversos Estados miembros, pero todos con igual estructura institucional y con el mismo contenido competencial" ("Tribunal...", pp. 158-159). Este rasgo de los Estados federales es una característica privativa de los mismos, pues no se reproduce en ninguna de las manifestaciones de la regionalización. Creemos que, precisamente por esta característica distintiva, la estructura federal no se adecuó en el pasado, ni en el último proceso constituyente, ni tampoco se adaptará en el futuro, a las peculiares demandas españolas de descentralización.

43 I. DE OTTO ("La prevalencia...", pp. 71-76), intentando explicar la supletoriedad y la posibilidad de aplicación del Derecho del Estado en ciertas Comunidades Autónomas y no en otras, llega a una conclusión que no compartimos, ya que, según dicho autor, "mientras que en el Estado federal la limitación del poder de la federación se hace limitando materialmente su validez, en el caso del Estado regional el poder del Estado se halla sometido únicamente a límites de vigencia" (p. 71). Esta interesante interpretación es de aplicación en todo caso a los supuestos de Estados unitarios de régimen común que reconocen excepcionalmente Regiones autónomas, pero no a los Estados regionales propiamente dichos. En esta forma de Estado, la legislación de la organización común también está sometida a requisitos de validez en razón de la competencia, lo que resulta irrefutable desde el momento en que se reconozcan a la organización institucional descentralizada competencias legislativas exclusivas (lo que I. DE OTTO tiene que negar como mera posibilidad ─vd. p. 80─). Nosotros explicamos los fenómenos que DE OTTO trata de justificar, así como la peculiaridad de los efectos de la cláusula de prevalencia en los Estados federales, acudiendo a la afirmación de que tanto el principio de jerarquía como el de competencia no siempre operan como requisitos de validez, sino que también pueden desplegar virtualidad como criterios de eficacia (o de vigencia, como dice DE OTTO), es decir, entre normas al mismo tiempo válidas que inciden sobre una misma materia. Para más argumentos sobre esta cuestión, vd. E. AJA, "Comentario a la STC 137/1986, 6 de noviembre", en B.J.C. nº 67 (1986), p. 1195. Con posterioridad, I. DE OTTO matizaría sus anteriores afirmaciones recortándoles su virtualidad general y, aproximándose a nuestra interpretación, mantuvo que solamente en un Derecho como el nuestro (dado, por una parte, el reconocimiento de valor supletorio al Derecho del Estado y, por otra, la existencia de ámbitos competenciales de las Comunidades Autónomas transitoriamente diferenciados) puede admitirse que la incompetencia de la ley estatal no se resuelve necesariamente en una cuestión de invalidez, pudiendo dar lugar a una mera ineficacia en determinados ámbitos territoriales (Derecho constitucional..., pp. 93, 248, 278 y 282-283).