Contribución al examen de la transformación de la categoria de ley en los estados constitucionales contemporáneos

4.1.2. La distribución de competencias en los Estados unitarios descentralizados y en los Estados regionales

El constituyente español de 1931 se encuentra ante un grave dilema, pues debe optar entre el Estado unitario y el Estado federal, unas formas que en aquel momento eran consideradas por algunos ya caducas, periclitadas y obsoletas ¹. En consecuencia, el constituyente de 1931 procede a una racionalización a partir de los modelos de federalismo ya racionalizados, como son los diseñados por la Constitución de Weimar de 1919 y de la República austriaca de 1920 ². El resultado de todo ello es el «Estado integral», expresión que ha sido considerada de modo crítico con mucha frecuencia ³, pero que evidencia la opción por una fórmula intermedia entre el unitarismo ─inaceptable para el regionalismo catalán─ y el federalismo ─no deseado por el resto del Estado español─ ⁴. Como se preguntaba al respecto : "¿Unitarismo o federalismo? Ni lo uno ni lo otro, aunque mayor propensión a lo segundo" ⁵. El «Estado integral» puede definirse con los propios términos del art. 3º de la Constitución de 1931: "La República constituye un Estado integral, compatible con la autonomía de los Municipios y las Regiones". Art. 8º: "El Estado español, dentro de los límites irreductibles de su territorio actual, estará integrado por Municipios mancomunados en provincias y por las regiones que se constituyan en régimen de autonomía".

Justamente porque se trata de una fórmula que quiere ser intermedia, que supone, además, una importante innovación, la calificación de la forma de organización territorial del poder político durante la II República será polémica en grado sumo. y consideran que se trata de un Estado unitario ⁶; califica al Estado como «descentralizado» ⁷; la mayoría de la doctrina, desde hasta , defiende la tesis de que nos hallamos ante una forma intermedia entre unitarismo y federalismo tipológicamente autónoma: el Estado regional ⁸; y, por último, no faltan autores, como , que definen la forma republicana de organización territorial del poder como una mera variante del Estado federal ⁹ ¹⁰. Por nuestra parte, preferimos posponer el pronunciamiento hasta contar con más datos.

Al efectuar una primera determinación del significado el Estatuto de Autonomía regional deben tenerse muy presentes los requisitos de su aprobación. En el art. 11 CRE se determinan las condiciones necesarias para la autoidentificación de la entidad regional, y en el art. 12 se establece el siguiente procedimiento:

"Para la aprobación del Estatuto de la región autónoma se requieren las siguientes condiciones: a) Que lo proponga la mayoría de sus Ayuntamientos o, cuando menos, aquellos cuyos Municipios comprendan las dos terceras partes del Censo electoral de la región. b) Que lo acepten por el procedimiento que señale la ley Electoral, por lo menos las dos terceras partes de los electores inscritos en el Censo de la región. Si el plebiscito fuere negativo, no podrá renovarse la propuesta de autonomía hasta transcurridos cinco años. c) Que lo aprueben las Cortes"

La primera particularidad reseñable del proyecto republicano de regionalización se desprende del desarrollo histórico de su proceso de actuación, que sólo llegaron a emprender las entidades regionales catalana, vasca y gallega ¹¹. En general puede afirmarse que los tres procesos autonómicos se celebraron sin la estricta observancia de lo preceptuado en la Constitución, irregularidad que se reproduciría en la celebración de los respectivos referendos, puesto que ninguno de ellos tuvo lugar según "el procedimiento que señale la ley electoral", dado que en la República no llegó a regularse un procedimiento general para celebrar los referendos de autonomía ¹². Aunque el examen de estos procesos estatuyentes es de innegable interés para nuestro presente autonómico, en este lugar no debemos tratar de las dos primeras fases de esos procesos, por lo que remitimos a lo que se dirá sobre los mismos en el epígrafe 5.2.4 de la parte siguiente. Sin embargo, para establecer una primera calificación del Estatuto sí tenemos que contemplar cómo fue la aprobación del proyecto de Estatuto por las Cortes. Sobre este particular la Constitución de 1931 establecía en su art. 12 in fine: "Los Estatutos regionales serán aprobados por el Congreso siempre que se ajusten al Presente Título y no contengan, en caso alguno, preceptos contrarios a la Constitución, y tampoco a las leyes orgánicas del Estado en la materia no transmisibles al poder regional, sin perjuicio de la facultad que a las Cortes reconocen los artículos 15 y 16".

Este enunciado sería objeto de diversas interpretaciones. Para algunos, las Cortes no podían modificar en ningún extremo los proyectos de Estatuto aprobados por las Regiones ¹³. Sin embargo, la interpretación mayoritaria entendía que las Cortes habrían de limitarse a ejercitar un control de constitucionalidad, aunque, teniendo en cuenta la redacción de los arts. 15 y 16, resultarían también autorizadas para intervenir y, en su caso, enmendar la delimitación de competencias entre el Estado y las Regiones autónomas ¹⁴. Estimamos que en una perspectiva teórica esta segunda interpretación parece la más correcta, pues, de ese modo, al tiempo que se respetaba la voluntad regional expresada en el referéndum en lo relativo a la organización general de la Región autónoma, se limitaba la capacidad de disposición de dicha voluntad regional sobre las competencias, de manera que se hacía necesaria su aceptación y aprobación por las Cortes.

Sin embargo, en la práctica no ocurrió así, y las Cortes modificaron los proyectos de Estatuto en todo su contenido, y no meramente en lo relativo a las competencias. Esta cierta exorbitancia de la facultad de enmienda no es más que la consecuencia obligada de las peculiaridades del proceso autonómico catalán, que se desarrolló plenamente a nivel regional antes de la aprobación de la Constitución. Por eso el Estatuto de Nuria, que, en realidad, se configuraba como la Constitución de un Estado miembro de un Estado federal ¹⁵, nunca podría ser admitido en su totalidad, dada la organización regional prevista por la Constitución de 1931. Las modificaciones que hubieron de realizarse afectaron a todo el Estatuto ¹⁶, siendo las más significativas la sustitución de la denominación de Estado catalán por la de Región autónoma, la supresión de su art. 2º ("El Poder de Catalunya emana del poble i el representa la Generalitat"), la eliminación del art. 10 de dicho texto, que pretendía ni más ni menos que determinar las competencias de la propia República, y la supresión de las normas programáticas de su Título VI. Menor justificación tenía la enmienda del proyecto de Estatuto vasco, puesto que se elaboró en base a la Constitución en vigor; sin embargo, también en este caso las Cortes enmendaron el texto primitivo, siendo de destacar especialmente la supresión de la posibilidad de la restauración foral íntegra y de las previsiones para la incorporación de Navarra ¹⁷.

Por lo que se refiere al concreto procedimiento de aprobación de los Estatutos en las Cortes Generales, formalmente no se distinguía en nada del procedimiento legislativo ordinario, ya que, una vez aprobado el Estatuto a nivel regional, seguía la tramitación de un proyecto o una proposición de ley. Y como tales leyes fueron aprobados; así, el Estatuto de Cataluña lo fue por la Ley de 15 de septiembre de 1932, y el vasco por la Ley sobre el Estatuto del País Vasco de 4 de octubre de 1936. Ahora bien, para definir correctamente la dimensión formal y la fuerza de los Estatutos de Autonomía, hay que tener en cuenta que todo el iter procedimental de aprobación de los Estatutos era muy diferente del simple procedimiento legislativo ordinario. Por eso no es extraño que la doctrina haya apreciado mayoritariamente que los Estatutos de la II República eran leyes muy peculiares y diferentes de las ordinarias. Así, considera los estatutos como "acto-regla sui generis" ¹⁸, aunque no es el único en sostener la distinción con respecto a las leyes ordinarias ¹⁹. Incluso algún autor llega a calificar a los Estatutos como leyes constitucionales ²⁰, a pesar de que la Constitución de 1931 sólo había previsto excepcionalmente la forma de ley constitucional para los supuestos a que se refieren el art. 85 y la Disposición Transitoria 2ª. Hay que reconocer, no obstante, que tampoco faltan interpretaciones que, aun reparando en las singularidades procedimentales, no las consideran de suficiente entidad para desvirtuar el hecho de que los Estatutos republicanos son meras leyes ordinarias ²¹.

Contemplando globalmente el procedimiento de los Estatutos, podemos afirmar que durante la II República el ejercicio de la potestad estatuyente era, en realidad, compartida entre la Región y el Estado-persona. El Estatuto de autonomía tenía la naturaleza de un acto complejo de carácter desigual, dada la supremacía de las Cortes. Aunque en el epígrafe 5.2.4.1 hemos de volver sobre la cuestión, apoyamos provisionalmente esa afirmación en estas dos razones: por una parte, porque la Región disponía de la reserva de iniciativa, ya que era absolutamente necesaria la participación de la Región por medio de sus representantes (que elaboraban el proyecto de Estatuto) y directamente mediante referéndum (en el que debía ratificarse tal proyecto); por otra parte, porque las Cortes del Estado también intervenían necesariamente en el proceso estatuario con facultades de enmienda del proyecto regional, sin que quepa identificar esta intervención como mera función de control, pues no se contemplaba la posibilidad de rechazo o reenvío del proyecto a la instancia regional ²².

En el Ordenamiento de la II República existía una laguna en la normativa constitucional, puesto que nada se preveía sobre la modificación de los Estatutos; ante este silencio de la Constitución, los Estatutos pudieron determinar con entera libertad los requisitos para su revisión. Los Estatutos que se aprobaron durante el periodo republicano establecieron dos procedimientos de modificación: uno de iniciativa regional ─con un procedimiento similar al de aprobación, aunque agravado─, y otro de iniciativa estatal. Este segundo sistema de modificación exigía los siguientes requisitos: a) iniciativa del Gobierno de la República y propuesta de la cuarta parte de los Diputados de las Cortes; b) aprobación de la ley de reforma del Estatuto por los dos tercios del voto de las Cortes; y c) si el acuerdo de las Cortes fuera rechazado por el "referéndum de Cataluña", para que prosperase la reforma sería preciso que la ratificasen las Cortes subsiguientes a las que adoptaron el acuerdo. En suma, los Estatutos de autonomía eran superrígidos, ya que su modificación era casi tan dificultosa como la reforma de la Constitución (cf. art. 125 CRE y arts. 18 del Estatuto catalán y 14 del vasco) ²³. No queremos concluir el tratamiento de la reforma de los Estatutos durante la II República sin hacer mención del procedimiento de reforma que preveía el proyecto del Estatuto gallego, pues, aunque nunca llegó a ser Derecho positivo, tiene, en cambio, un cierto valor de precedente con respecto a la determinación posterior de otros procedimientos de reforma. Efectivamente, el proyecto de Estatuto gallego distinguía dos sistemas de modificación del Estatuto, y en su art. 33 se admitía una reforma simplificada que no requería la intervención de las Cortes "en materias que no afecten a la Constitución ni a las relaciones con el Estado". Esta diferenciación de procedimientos de revisión estatuaria parece apoyarse ya, como señala , en la distinción entre normas material y formalmente estatutarias y normas sólo formalmente estatutarias ²⁴.

Teniendo en cuenta todas las particularidades de los procedimientos de aprobación y de reforma de los Estatutos de la II República, hay que concluir señalando que se trata de unas leyes reforzadas que funcionan como actos normativos interpuestos en la determinación de la constitucionalidad de la legislación regional. Dicho de otro modo, aunque las Regiones no contaban con potestad constituyente, tenían garantizada su autonomía política y, concretamente, su potestad legislativa por el Estatuto de Autonomía, que, al ser un acto normativo interpuesto, no podía ser derogado, modificado o suspendido por la decisión unilateral contenida en una ley de Cortes Generales.

La corta vigencia del Ordenamiento republicano no permite resolver la cuestión de si la organización regional se establecería de modo excepcional o con carácter general, dado el principio dispositivo en lo relativo a la configuración de las Regiones autónomas. La mayoría de la doctrina entiende, sin embargo, que la organización regional se concebía como un régimen privilegiado ²⁵ para unas Regiones organizadas excepcionalmente. Este punto de vista se ve corroborado por la proposición del art. 22 de la Constitución, que establecía que "Cualquiera de las provincias que forme una región autónoma o parte de ella podrá renunciar a su régimen y volver al de provincia directamente vinculada al Poder central" ²⁶. En congruencia con todo lo que precede, estimamos que el «Estado integral» de la II República es el prototipo de la regionalización europea, de la admisión de Regiones políticamente autónomas, pero no así del Estado regional en sentido estricto, puesto que se trataba, en realidad, de un Estado de régimen común unitario que admitía por excepción Regiones políticamente autónomas, es decir, supuestos singularizados de descentralización política ²⁷ ²⁸.

También merece cierto detenimiento el estudio de la distribución de competencias entre el Estado y las Regiones autónomas en la triple vertiente a la que ya hemos aludido reiteradamente.

En el proyecto de Constitución elaborado por la Comisión Parlamentaria se efectuaba un doble listado: en el primero se relacionaba el elenco de las competencias exclusivas del Estado (art. 14) y en el segundo una serie de materias que daban lugar virtualmente a una concurrencia de competencias entre Estado y Regiones (art. 15) ²⁹. Este modelo formal de distribución era manifiestamente insuficiente, tanto por su indeterminación como por la incompatibilidad con la distribución tripartita del Estatuto de Nuria, que en sus arts. 10, 11 y 13 fijaba las competencias de legislación exclusiva y de ejecución directa de la República [!], las de legislación de la República y ejecución por la Generalidad, y las de legislación exclusiva y ejecución directa por la Generalidad. Para superar el conflicto, y como solución de conciliación, se planteó la «enmienda Juarros» al proyecto de Constitución, inspirada y defendida por Alcalá-Zamora ³⁰, que se proponía, a su vez, una distribución tripartita articulada del siguiente modo: materias de legislación exclusiva y de ejecución directa del Estado (art. 14), materias en las que la legislación corresponde al Estado y la ejecución podrá corresponder a la Región (art. 15 de la enmienda), y un tercer listado de materias en las que a la Región puede corresponder la legislación exclusiva y la ejecución directa (art. 16). La solución definitiva es conocida: por una enmienda transaccional se admite la distribución tripartita de la enmienda Juarros, aunque se suprime el listado del art. 16. Esta solución ha merecido las críticas de , quien denuncia que

"El principio de autonomía exigía que las Cortes se limitaran a aprobar o rechazar in totum el estatuto que se presentara, sin otra deliberación que la referente a su constitucionalidad (y ¿cómo hacerlo, en defensa de la autonomía, sin un cuadro de competencias mínimas garantizadas constitucionalmente?) y, por supuesto, sin rectificaciones ni creación ex novo. De ahí la importancia de conservar la división tripartita del Estatuto de Nuria y de incorporarla de algún modo a la Constitución de la República española como aval de que no se produciría una discusión futura del Estatuto en las Cortes que violara no ya la soberanía catalana ─inadmitida, como sabemos─ sino, simplemente, el principio mismo de autonomía regional pomposamente proclamado en los primeros artículos de la Constitución del Estado «integral»". El mismo autor concluye señalando que "la autonomía, pues, no surge de una soberanía regional previa (tesis catalana de signo nacionalista) ni de unos derechos naturales de la población regional, ni siquiera se expresa por el acto autonómico por excelencia, que es la redacción de un estatuto fruto de la voluntad reconocida (teóricamente) de organizarse de modo autónomo y compatible con el Estado. La autonomía surge de la voluntad soberana de las Cortes, las cuales en cada caso otorgarán su estatuto, de acuerdo o no (total o parcial) con el proyecto estatuario que las regiones presenten" ³¹.

De cualquier modo, la delimitación constitucional de competencias se basa formalmente en el siguiente esquema: en el art. 14 se detallan las materias objeto de competencia exclusiva del Estado; en el art. 15 se relaciona una serie de materias en las que corresponde al Estado español la legislación y, a juicio de las Cortes, podrá corresponder a las Regiones la ejecución; en el art. 16 se preceptúa que "En las materias no comprendidas en los dos artículos anteriores podrán corresponder a la competencia de las regiones autónomas la legislación exclusiva y la ejecución directa conforme a lo que dispongan los respectivos Estatutos aprobados por las Cortes"; en el párrafo 2º del art. 20 se establece: "El Gobierno de la República podrá dictar Reglamentos para la ejecución de sus leyes, aun en los casos en que esta ejecución corresponda a las autoridades regionales" ³²; y, por último, en el art. 19 se contemplaba una previsión similar a la contenida en el art. 150.3 de la vigente CE ("cuando así lo exigiere la armonía entre los intereses locales y el interés general de la República").

A primera vista esta distribución formal de competencias de la Constitución republicana recuerda el modelo clásico federal de distribución de competencias, pero esta similitud es engañosa, puesto que en el art. 18 se establecía una rígida residuary clause en favor del Estado respecto a todas aquellas materias que no estuviesen explícitamente reconocidas a las Regiones en sus Estatutos. De este modo, resulta que la distribución de competencias entre Estado y Regiones autónomas, a pesar de los listados constitucionales, se efectuaba instrumentalmente, en realidad, en los Estatutos de autonomía ³³. Pues bien, atendiendo a la delimitación competencial de los Estatutos catalán y vasco y del proyecto estatuario gallego, podemos elaborar el siguiente esquema de las competencias regionales según dicho textos:

a) Por una parte, los Estatutos atraen todas las competencias de ejecución directa que autoriza el art. 15 de la Constitución ³⁴.

b) Además, se regulan de modo pormenorizado algunas competencias que se consideran conflictivas, tales como orden público ³⁵, organización de la Administración de Justicia ³⁶, educación y cultura ³⁷, ejecución por las Regiones de la legislación social y ejecución por las Regiones de Tratados internacionales.

c) Por último, se establece el listado de las competencias exclusivas de las Regiones, que, según una elaboración propia a partir de los tres textos estatuarios, podemos resumir en las siguientes materias: competencia absoluta en el régimen local, en la organización territorial e incluso en la legislación electoral; estadística de las materias que son competencia de la Región; legislación en materia administrativa y notarial y régimen penitenciario; régimen de montes, agricultura y ganadería (respetando las bases mínimas del art. 15,5ª CRE); sanidad interior e higiene pública y privada (a partir de las bases mínimas del art. 15,7ª CRE); asistencia social y beneficencia; fundaciones benéficas de todas clases; Tribunales tutelares de menores; baños y aguas mineromedicinales; régimen de Mutualidades, Pósitos, Previsión social, Ahorro y Crédito; política y acción agraria; sindicatos y cooperativas agrícolas y de ganaderos, establecimientos de contratación de mercancías y valores (conforme a las normas generales del Código de Comercio); ferrocarriles, tranvías, transportes, vías pecuarias, carreteras, canales, pantanos, teléfonos, puertos, aeropuertos, líneas aéreas y radiocomunicación (salvo las limitaciones de los arts. 14,13ª y 15,6ª); aprovechamientos hidráulicos e instalaciones eléctricas (cuando las aguas discurran totalmente en la Región o el transporte de energía no salga de su término); turismo, conservación de Monumentos y defensa del Patrimonio artístico y cultural de la Región; y régimen jurídico de la vivienda ³⁸.

De los rasgos formales, instrumentales y materiales de la distribución de competencias entre el Estado y las Regiones autónomas republicanas se desprenden algunos aspectos que vale la pena destacar.

Es obstensible que la distribución material de competencias se efectúa, por lo general, combinando el elemento material y funcional. También es notoria la influencia de los sistemas de distribución de competencias de la Constitución de Weimar y de la Constitución de la República de Austria ³⁹. Influencia que se hace especialmente patente en el art. 21 CRE, donde se reconoce una curiosa cláusula de prevalencia: "El derecho del Estado español prevalece sobre el de las regiones autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas en sus respectivos Estatutos". Esta fórmula es una conciliación entre la rotundidad de Reichsrecht bricht Landesrecht y las críticas de a ello ⁴⁰. Precisamente por la redacción del art. 21 se explica el afán detallista de los Estatutos en la identificación de las competencias exclusivas de las Regiones autónomas. No cabe duda de que todo ese conjunto de competencias sobrepasaba el quantum de las competencias exclusivas de los Länder alemanes y austriacos coetáneos, y de que potencialmente permitía un amplio despliegue de la potestad legislativa regional ⁴¹.

Por otra parte, hay que añadir que en el art. 17 CRE se establecía el límite de que con la legislación regional "no se podrá regular ninguna materia con diferencia de trato entre los naturales del país y los demás españoles".

También es de subrayar que el único control previsto para la legislación exclusiva de las Regiones es el control de constitucionalidad atribuido al Tribunal de Garantías Constitucionales (art. 121,a) CRE), y que dicho Tribunal debería dirimir todos los conflictos de competencia legislativa y cuantos surgieran entre el Estado y las Regiones autónomas y los de éstas entre sí (art. 121,c) CRE). El carácter de este control era sucesivo, pues el Gobierno sólo podía interponer recurso de inconstitucionalidad una vez promulgada la ley por el Presidente de la Región autónoma.

Teniendo en cuenta lo que llevamos dicho, no es de extrañar que los Estatutos de autonomía en la II República aparezcan como actos normativos interpuestos, lo que viene reconocido en el art. 29.2 de la LOTGC, que otorga a los Estatutos dicha cualidad al establecer que son susceptibles de provocar la inconstitucionalidad mediata de las leyes regionales que los contradigan ⁴².

Si consideramos, por un lado, la minuciosidad estatuaria en el reconocimiento de competencias exclusivas de las Regiones y, por otro, que en los artículos de la Constitución que reservan al Estado competencias ya aparecen las enunciadas con fórmulas tales como "las bases de las obligaciones contractuales" (art. 15,1ª), o "las bases mínimas sobre montes, agricultura y ganadería" (art. 15,5ª) y "bases mínimas de la legislación sanitaria interior" (art. 15,17ª), es evidente que no tardarían en plantearse serias diferencias de interpretación entre las regulaciones de las competencias de cada ámbito en la Constitución y en los Estatutos, porque las normas estatuarias no se conforman con la reproducción verbatim de las constitucionales. El conflicto, como es de sobra conocido, estalló con virulencia respecto a la ley catalana de Contratos de Cultivo; conflicto que merece un examen, siquiera somero ⁴³.

La "Llei de Contractes de Conreu" fue promulgada por la Generalidad el 12 de Abril de 1934, en virtud de la competencia que le atribuía el art. 11 del Estatuto ("Corresponde a la Generalidad la legislación exclusiva en materia civil, salvo lo dispuesto en el art. 12, nº 1 de la Constitución..."). A instancias de la Lliga, el Gabinete Samper presentó una cuestión de competencia legislativa el 4 de mayo de 1934, en la que planteaba la incompetencia del Parlamento catalán fundándose en las competencias estatales relativas a "las bases de las obligaciones contractuales" previstas en el art. 12,1ª CRE y a las reconocidas al Estado en las bases 2ª y 22ª de la Ley de Reforma Agraria. El 8 de junio de 1934 se dictó Sentencia que declaró la incompetencia del Parlamento catalán para la aprobación de la Ley, y, en consecuencia, su nulidad absoluta ⁴⁴ El Parlamento catalán no se conformó con la Sentencia, y de nuevo aprobó íntegramente la Ley el 12 de junio de 1934 ⁴⁵. Después de los sucesos revolucionarios de octubre de 1934 y de la Ley de 2 de enero de 1935 de suspensión del Estatuto catalán ⁴⁶, el general Batet dictó una Orden que suspendía la Ley de Contratos de Cultivo, y, por último, por Decreto del Consell de la Generalitat de 2 de marzo de 1936 se restablecía la vigencia de la ley suspendida, anulándose la orden de Batet.

De este conflicto ahora interesa solamente recordar dos tesis de la Sentencia de 8 de junio de 1934 ⁴⁷, recogidas ambas en el Fundamento legal nº 10. La primera de ellas interpreta un tanto particularmente la combinación entre los arts. 18 y 21 CRE, pues señala que:

"Si el citado artículo 18 enjuicia el momento estativo de las relaciones entre el Estado y las Regiones (el de distribución de competencia), el artículo 21, al establecer que «el derecho del Estado español prevalece sobre el de las Regiones autónomas en todo lo que no está atribuido a la exclusiva competencia de éstas en sus respectivos Estatutos», atiende al momento dinámico de la relación en el cual se hace necesario afirmar una primacía con ocasión de un conflicto que es preciso decidir. Así, cuando la duda surge acerca de si una materia ha sido o no atribuida a la exclusiva competencia regional, la presunción jurídica a que en última instancia hay que apelar se muestra favorable al Estado".

Destacamos esta parte de la ratio decidendi porque, como puede comprobarse, coincide parcialmente con nuestra interpretación sobre la operatividad de la cláusula de prevalencia en los Estados federales. Por otra parte, en el mismo Fundamento se añade una afirmación que, sin duda, evoca la interpretación kelseniana acerca de la significación funcional de un Tribunal Constitucional en los supuestos de descentralización de la potestad legislativa; en efecto, el Tribunal sostiene que: "la representación conjunta del Estado y de las regiones autónomas, en cuanto tales, sólo encuentra expresión constitucional en el Tribunal de Garantías, [por lo que] corresponde a éste acentuar la coordinación mediante las directivas constitucionales que orientan el derecho de aplicación general".

La corta vigencia de la Constitución de 1931 impide un examen lo suficientemente pormenorizado de la descentralización de la potestad legislativa que permita extraer provechosas inferencias dogmáticas. Esta es la razón por la que en esta parte prestaremos más atención a la descentralización italiana de la potestad legislativa ⁴⁸, sin perjuicio de que en su momento debamos volver a considerar algunos aspectos de la regionalización en el Ordenamiento español.

El estudio propiamente dicho de la potestad legislativa regional italiana será efectuado en el epígrafe siguiente; sin embargo, en este lugar son necesarias unas referencias descriptivas de aproximación a la regionalización en la Italia de la segunda posguerra, dado que, una vez culminado su complejo proceso de actuación, puede afirmarse que la organización territorial del poder en Italia constituye el modelo prototípico del Estado regional en sentido estricto, y de ahí su indiscutible valor para la comparación que ahora nos preocupa.

Tras la reunificación del Reino italiano en el siglo pasado se manifestaron dos tendencias, presentes en todo el Risorgimento: por un lado, la orientación centralista, que terminaría por imponerse durante bastante tiempo, y, por otro, la regionalista, que trataba de evitar una reunificación traumática, preservando una cierta autonomía de los antiguos Reinos y Repúblicas independientes. Finalizada la segunda guerra mundial, y cuando era necesario construir una República de nueva planta, rebrotó la tendencia regionalista derrotada después de la reunificación, y las diversas fuerzas políticas admitieron de modo generalizado la necesidad de una descentralización territorial del poder político. Por eso, un buen conocedor de la experiencia italiana como es , ha señalado que la descentralización legislativa fue el caballo de batalla de la Asamblea Constituyente italiana, de modo que "la cuestión fundamental que se debatió fue la de la concesión de una adecuada competencia normativa a las regiones" ⁴⁹. Es de destacar que en esta generalizada demanda de regionalización influyeron, al menos, dos factores; por un lado, la regionalización aparecía como un mecanismo garantista orientado a evitar la repetición de cualquier experiencia fascista ⁵⁰, y, al tiempo, la regionalización se defendía como una racionalización acorde con los tiempos en lo relativo al ejercicio pluralista del poder político ⁵¹.

Como resultado de todo ello, la Constitución de 1947 se propuso la construcción de un Estado regional, según se desprende de sus artículos 5º ("La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali..."), 114 ("La Repubblica si riparte in Regioni, Provincie e Comuni") y 115 ("Le Regioni sono costituite in enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i principi fissati nella Costituzione"). Ahora bien, la Constitución distingue dos tipos de Regiones: por una parte, Sicilia, Cerdeña, Trentino-Alto Adigio, Friul-Venecia Julia y el Valle de Aosta, a las que se atribuyen formas y condiciones particulares de autonomía según Estatutos especiales adoptados en formas de leyes constitucionales (art. 116 CRI); por otra, las quince Regiones de Estatuto común, a las que nos referiremos más adelante y cuya gestación entrañó mucha mayor dificultad.

La Asamblea Constituyente aprobó con fecha de 26 de febrero de 1948, mediante sendas leyes constitucionales, los Estatutos de las Regiones de Sicilia, Cerdeña, Valle de Aosta y Trentino-Alto Adigio (Leyes constitucionales 2/1948, 3/1948, 4/1948 y 5/1948), mientras que el Estatuto del Friul-Venecia Julia sólo sería aprobado por la Ley constitucional 1/1963, de 31 de enero, una vez resuelto el contencioso fronterizo de orden jurídico internacional entre Italia y Yugoslavia. Por el momento conviene tener presente que la interpretación inicial dominante mantenía que estas Regiones de autonomía especial deberían esperar a la aprobación de unos Decretos legislativos de actuación para el ejercicio efectivo de la autonomía.

Con todo, las Regiones de Estatuto especial fueron constituidas con relativa celeridad, lo que no sucedió con las quince Regiones de Estatuto ordinario ⁵², que tuvieron que esperar un cuarto de siglo desde la aprobación de la Constitución. En este dilatado periodo de tiempo se sugirieron una serie de fórmulas de realización concreta de la autonomía de indiscutible interés dogmático, cuyo tratamiento desarrollaremos en el epígrafe 4.2.1. Por el momento nos limitamos a recordar que el ejrcicio efectivo de la autonomía no podía ser desempeñado a partir de la aprobación de los Estatutos, sino que en este caso también era necesaria la mediación de los Decretos legislativos de actuación.

Aunque la potestad legislativa descentralizada en Italia será estudiada monográficamente en el epígrafe siguiente, en este apartado tenemos que aludir, por preocupaciones comparatistas, a los aspectos descriptivos más significativos de la regionalización italiana, para poder efectuar posteriormente una evaluación global de las diversas modalidades de descentralización de la potestad legislativa.

El primer extremo al que tenemos que referirnos es el de la naturaleza de los Estatutos de las Regiones italianas, Estatutos que, según sea la modalidad de la autonomía, tienen procedimientos de aprobación muy dispares.

⁵³ aprecia que los Estatutos de las Regiones de autonomía especial son actos del Estado, ya que han de ser aprobados por el Parlamento de la República con ley constitucional ⁵⁴. Debido a su aprobación mediante leyes constitucionales, los Estatutos de las Regiones de autonomía especial no merecen una singular atención; no ocurre así, sin embargo, con el otro tipo de Estatutos.

Los Estatutos de autonomía de régimen común son aprobados en dos fases: en la primera, el Consejo regional interviene en la elaboración y lo aprueba por mayoría absoluta, y, en la segunda, el Parlamento de la República lo aprueba o lo reenvía al Consejo regional, pero sin poder enmendarlo. La doctrina italiana discute acerca de la naturaleza de este tipo de Estatutos. Para la gran mayoría ⁵⁵, el Estatuto de las Regiones ordinarias sería, en realidad, un acto de la Región, dado que la aprobación por el Parlamento no es más que un acto de control, una ley meramente formal de aprobación necesaria para la integración de la eficacia de los Estatutos, y, como apunta con acierto , esta ley sería un acto que vendría a sustituir el control preventivo de constitucionalidad sobre el Estatuto por parte de la Corte Constitucional ⁵⁶. Es de reseñar, sin embargo, que también hay una línea doctrinal minoritaria que considera que el Estatuto de autonomía común es, en realidad, un acto complejo ⁵⁷.

Como el mismo indica, este último tipo de Estatutos constituyen la expresión de una especie de autonomía organizativa, dado que en las normas estatutarias las competencias regionales suelen identificarse mediante una recepción de reenvío ⁵⁸ a la Constitución y a los actos normativos de actuación, ya que, en realidad, son los actos en los que se delimitan instrumentalmente las competencias ⁵⁹. Esta razón explica la sorprendente uniformidad de los Estatutos regionales de autonomía común ⁶⁰. A pesar de todo, no debe olvidarse que la relación entre la Constitución y los Estatutos ordinarios puede ser definida técnicamente como una remisión normativa, o reenvío formal o no recepticio ⁶¹, puesto que los Estatutos no cuentan con la fuerza de Constitución o de ley constitucional. No obstante, en razón de esta remisión, los Estatutos adquieren la cualidad de acto normativo interpuesto para la legislación regional, de modo que operan como parámetro de su constitucionalidad, y la violación de una norma estatutaria por una norma legislativa regional supondría una inconstitucionalidad indirecta o mediata. Además, por lo que se refiere fundamentalmente a los aspectos organizativos de la Región, cabe afirmar que el Estatuto ordinario se apoya en una reserva constitucional ⁶², lo que, unido a su peculiar procedimiento de aprobación, explica que tenga el carácter de ley reforzada, esto es, que cuente con una fuerza pasiva que le permita resistir a una eventual modificación o derogación por una ley ordinaria estatal posterior ⁶³.

De lo dicho se deduce que las Regiones de autonomía especial tienen garantizada constitucionalmente su autonomía (organizativa y normativa), aunque, claro está, la efectividad de esta garantía dependerá de la interpretación del Tribunal Constitucional. También las Regiones de autonomía común tendrían, en teoría, garantizadas constitucionalmente sus competencias legislativas, pero el proceso de actuación que se detallará más adelante demostró la escasa efectividad de dicha garantía, vistas las posibilidades de recorte por los decretos legislativos de actuación y las leggi-cornice, pero sobre todo por la jurisprudencia constitucional, que, como también se verá, no ha apreciado inconstitucionalidad en esta normativa estatal tendencialmente antiautonomista. Por último, en lo que respecta a los decretos legislativos de actuación, la jurisprudencia constitucional inicial consideró que este tipo de actos eran imprescindibles para el ejercicio de cualquier función reconocida a las Regiones por los Estatutos, fundando su argumentación en la Disposición Transitoria VIII de la Constitución ⁶⁴, aunque esta línea de doctrina constitucional está prácticamente abandonada en la actualidad ⁶⁵.

Como la Constitución española de 1931, también la italiana de 1947 guarda silencio sobre la reforma de los Estatutos. Por eso, para el conocimiento de sus rasgos habrá que atender a las normas estatutarias. Los Estatutos italianos ─al contrario que los españoles de la II República─ no imponen trabas al Parlamento en su intervención en la modificación estatutaria; las únicas manifestaciones de rigidez se fijan para sus propios Consejos regionales. Así, todos los Estatutos de régimen común establecen que su modificación requiere las mismas condiciones que las exigidas para su aprobación por el art. 123, segundo párrafo, CRI (: proposición por mayoría absoluta del Consejo regional y aprobación por el Parlamento). No obstante, es frecuente que este tipo de Estatutos impongan las siguientes condiciones adicionales: 1) no procederá ninguna modificación o abrogación hasta transcurrido el plazo de un año desde la entrada en vigor del Estatuto o desde la última modificación; 2) para la derogación del Estatuto se requiere que el proyecto de reforma elevado al Parlamento vaya acompañado de un nuevo texto de Estatuto que sustituya al precedente; la abrogación no tendrá efecto hasta la entrada en vigor del nuevo Estatuto. En lo que atañe a los Estatutos especiales, también se da alguna atenuación de los requisitos a cumplimentar por el Parlamento de la República en cuanto a su modificación. Por regla general, dado que este tipo de Estatutos fueron aprobados mediante leyes constitucionales, su reforma debe efectuarse de conformidad con el procedimiento de revisión de la Constitución, aunque se reconoce a las Regiones una facultad de iniciativa para la modificación de los Estatutos. Sin embargo, en la mayoría de los Estatutos especiales se admite que la regulación estatutaria de las materias financieras (y en los Estatutos sardo y del Valle de Aosta, también en lo que se refiere a las materias del art. 123 CRI) puede ser modificada por leyes ordinarias ─aunque reforzadas por la participación de los órganos regionales ⁶⁶─. Estamos, por tanto, ante un típico supuesto de desconstitucionalización ⁶⁷, un fenómeno de fuerza anómala que da lugar a uno de los raros supuestos de fuentes atípicas no reforzadas (dado el debilitamiento parcial de su fuerza pasiva).

En una primera aproximación a la potestad legislativa de la Regiones italianas, podemos distinguir, siguiendo a , tres categorías fundamentales de legislación descentralizada. En primer lugar, las leyes exclusivas o primarias, que se caracterizan así porque en las materias que regulan se excluye la invasión de regulaciones por medio de leyes ordinarias del Parlamento y actos normativos equiparados; esta variedad de legislación exclusiva corresponde únicamente a las Regiones de Estatuto especial. En segundo lugar, aparecen las que la doctrina italiana denomina con frecuencia leggi concorrenti, que sería una legislación secundaria o complementaria, ya que es un supuesto de competencias legislativas compartidas entre el Estado y las Regiones, competencias de asociación desigual, pues las regulaciones estatales mediante las leggi-quadro o leggi-cornice, o leyes-marco, determinan los principios fundamentales de la materia y las leyes regionales los desarrollan; este tipo de competencias legislativas compartidas corresponde tanto a las Regiones de Estatuto especial como a las de Estatuto ordinario. Existe, por último, un tercer tipo de legislación regional, las leggi attuative-integrative, que tienen un contenido sustancialmente reglamentario, ya que incluyen normas de actuación o de integración de normas legislativas estatales de carácter ordinario. Estas normas con alma de reglamento y fuerza de ley pueden ser aprobadas por los dos tipos de Regiones, las ordinarias en virtud de la habilitación constitucional del art. 117 in fine, y las de Estatuto especial ─salvo Sicilia─ con fundamento en sus Estatutos (cf. arts. 5º del Estatuto sardo, 16 del Texto Unificado del Estatuto del Trentino-Alto Adigio, 6º del de Friul-Venecia Julia, y 3º del del Valle de Aosta) ⁶⁸.

Como ya hemos advertido, más adelante trataremos con mayor detalle de la potestad legislativa regional y de sus límites; por ahora nos conformamos con anticipar que las leyes regionales están sometidas a los límites generales que condicionan a todo tipo de legislación, es decir, los derivados de la Constitución y de las obligaciones estatales en virtud de Tratados internacionales; pero, además, las leyes regionales italianas globalmente consideradas deben someterse a una serie de límites comunes, tales como la sumisión a las normas estatutarias, los derivados de su ámbito territorial limitado, los inherentes a su restringida competencia material, los que se desprenden de la reserva de ley estatal para todas las cuestiones de derecho privado, penal, seguridad pública y derecho procesal. También debe considerarse como límite común a toda la legislación regional el contenido en el art. 120 de la Constitución, que impone la igualdad de trato a los ciudadanos italianos e impide la obstaculización de la libre circulación de los bienes comerciales. Y, por último, deben tenerse en cuenta los límites conectados a la prevalencia del interés nacional y al respeto a los intereses de las demás Regiones ⁶⁹.

Mención aparte merece el límite del interés nacional. Este límite, que, como veremos más adelante, puede dar lugar, en principio, o bien al control por el Parlamento o bien el control por el Tribunal Constitucional ⁷⁰, es considerado unánimemente por la doctrina como motivador de un control de merito o de oportunidad ⁷¹. El límite del interés nacional ─cuyo fundamento constitucional suele entenderse ubicado en el primer párrafo in fine del art. 117 CRI─ ha sido utilizado por la jurisprudencia constitucional de modo criticable, y ha merecido un notable estudio monográfico de , quien ha llegado a la conclusión de que dicha jurisprudencia no ha conseguido conferir un significado preciso al interés nacional y se ha manifestado en una multitud de sentencias incoherentes y contradictorias, tendentes, por lo general, a relegar a la Región a un papel subordinado y de carácter administrativo ⁷². Baste añadir que, según la autorizadísima opinión de , la Corte Constitucional italiana ha aplicado el límite del interés nacional también a materias que la Constitución atribuía sin indicaciones limitativas a la plena competencia de las Regiones, y que el interesse nazionale viene a desempeñar en el Ordenamiento italiano un papel semejante al que desempeña la cláusula de prevalencia en los Estados federales en los supuestos de interferencia de competencias ⁷³.

Este último aspecto no es más que una pequeña parte de un fenómeno más general como es la expropiación de la autonomía regional en un proceso de desarrollo de la Constitución, una expropiación que, de acuerdo con ⁷⁴, podemos pormenorizar en las manifestaciones que siguen a continuación.

Por lo que se refiere a las Regiones de autonomía especial, la expropiación se logra mediante los decretos legislativos de actuación de sus Estatutos ⁷⁵. En cuanto a las Regiones de autonomía ordinaria, la expropiación comienza con la Ley Scelba de 1953, que, a pesar de sucesivas modificaciones, estuvo en aplicación hasta la aprobación de los Estatutos de autonomía ordinaria ⁷⁶. Posteriormente la expropiación continuaría con los decretos legislativos de actuación de 1972 ⁷⁷ y, si bien fue frenada en parte con la Ley de delegación de 1975 y los decretos legislativos de 1977 (a los que nos referiremos en el epígrafe 4.2.1), en lo que concierne a la potestad legislativa se siguen mermando las competencias legislativas regionales, de modo que cabe afirmar que asistimos a una degradación de la autonomía política regional en un tipo de autonomía administrativa ⁷⁸.

En este fenómeno ha asumido un papel decisivo el Tribunal Constitucional. Nos corresponde ahora resumir brevemente el control sobre la legislación regional que se establece en el art. 127 CRI y en los arts. 31 y 35 de la Ley 87/1953 ⁷⁹. Este control es ─por lo general─ de carácter preventivo, ya que puede efectuarse antes de la entrada en vigor de la ley regional. En una primera fase, el Gobierno ejerce el control sobre la legislación regional mediante la posibilidad de reenvío del proyecto de ley regional, pues ésta debe ser visada, para su perfeccionamiento, por el Comisario regional ─órgano desconcentrado del Estado-persona en la Región─ en los treinta días siguientes a su aprobación por el Consejo regional, pero antes de su promulgación y publicación. En este plazo el Gobierno puede devolver el proyecto de ley regional al Consejo regional cuando considere que excede la competencia de la Región o está en contraste con los intereses nacionales o los de otras Regiones. Si el Consejo regional vuelve a aprobar el texto legal por mayoría absoluta, se pasa a una nueva fase de control, que se bifurca en dos tipos de fiscalización, en principio bien diferenciados: el control de merito o de oportunidad, y el control de legitimidad. Si la ley regional es aprobada por segunda vez por mayoría absoluta del Consejo regional, el Gobierno podrá interponer recurso de inconstitucionalidad por vicio de legitimidad ante la Corte Constitucional, y por causa de merito ante el Parlamento; en caso de duda, la Corte Constitucional decidirá a quién corresponde la competencia. Como se ha anotado ya, lo cierto es que prácticamente todo el control ─sea de legitimidad o de merito─ sobre las leyes regionales ha sido ejercitado por la Corte Constitucional, lo que ha encontrado suficientes apoyos doctrinales ⁸⁰.

En general, toda la doctrina ha denunciado la orientación fuertemente centralista del Tribunal Constitucional en la resolución de los conflictos de competencias entre el Estado y las Regiones. Son suficientemente expresivas de estas críticas las siguientes observaciones de :

"L'elencazione delle materie di competenza regionale, contenuta nella Costituzione e, per le regioni a statuto speciale, appunto nei relativi statuti non avrebbe, secondo la Corte, che il fine di delimitare il campo d'azione della Regione, e non già ─come si ritiene comunemente─ anche quello di limitare la potestà dello Stato, che anzi avrebbe sempre la possibilità di affermare e di far valere una valutazione diversa in ordine a qualsiasi interesse pubblico proprio di una delle suddette materie; in altre parole, le norme costituzionali che attribuiscono alle regioni la competenza di disciplinare determinate attività non importano, secondo la Corte, un'esclusione dell'intervento statale nella disciplina della attività in questione, ovvero (in caso di competenza concorrente o ripartita) una delimitazione dell'intervento statale alla fissazione dei principi, prescindendo da ogni normazione di dettaglio, ma vanno intese puramente come criterio di individuazione delle attività di interesse regionale, consentendo tuttavia allo Stato di intervenire a disciplinare aspetti delle medesime attività, e a riservare ai propri organi funzioni amministrative in relazione alle medesine, quando lo esiga un qualsivoglia interesse nazionale. Ai molteplici limiti che già la Costituzione impone all'autonomia regionale secondo l'interpretazione dottrinale più diffusa (...) si viene ad aggiungere così una limitazione assai più incidente e più grave, che finisce in pratica per lasciare alla discrezione del legislatore ordinario la determinazione del quanto e talora anche del se della autonomia regionale" ⁸¹.

Si recordamos la necesidad del visado del Comisario regional de todas las leyes de las Regiones, y si a ello se añade la generalizada desconfianza de las autoridades regionales ante la dudosa neutralidad de la Corte Constitucional, puede explicarse un fenómeno que la doctrina ha calificado como "la fuga della giustizia costituzionale", esto es, la preferencia de las autoridades regionales por entenderse con la burocracia estatal ⁸², rehuyendo al Tribunal Constitucional en su papel de árbitro de resolución de conflictos. De ese modo, como señala , ha resultado "l'assunzione da parte del governo, ma sarebbe più esatto dire da parte dell'Ufficio Regionale della Presidenza del Consiglio, del ruolo di effettivo ed unico controllore delle leggi regionali" ⁸³.

La tendencia centralista de la Corte se justificaría, según , por el antiautonomismo dominante en la doctrina italiana, esto es, por la hegemonía de los "avvocati dello Stato" frente a los "avvocati delle Regioni" ⁸⁴. Por cierto que esta misma autora ha observado un interesante fenómeno de la literatura jurídica italiana: si, tras la aprobación de la Constitución, se generalizaron los estudios sobre la vertiente normativa de la autonomía regional, con la plena actuación de la regionalización se aprecia una notable desproporción a favor de los estudios sobre la vertiente administrativa de dicha autonomía ⁸⁵, lo cual viene a significar una confirmación indirecta de esa degradación de la autonomía política de las Regiones en una mera autonomía administrativa.

A pesar de todas las limitaciones, ha podido hablarse de una «efervescencia legislativa de las Regiones», dado que en la primera legistura de las Regiones de Estatuto ordinario se aprobaron 6.000 leyes ⁸⁶, aunque, como ha observado , la legislación regional podría caracterizarse como una legislación de gasto ─por ende con mucha frecuencia consistente en la aprobación de meras leyes-medida─, o como una legislación simplemente repetitiva de la legislación estatal ⁸⁷. Por todo ello, no carece de justificación la crítica de cuando objeta que la identificación doctrinal ─que también hicimos nosotros en su momento─ entre autonomía política y autonomía legislativa es, al menos, dudosa, y, en ocasiones, puede prestar un precioso servicio al antiautonomismo ⁸⁸. Aun así, sigue sosteniendo que las Regiones italianas son entes con competencias propias y separadas de las estatales, de modo que debe rechazarse toda pretensión de identificar un regionalismo cooperativo italiano, porque "las Regiones italianas no desempeñan atribuciones del Estado, a diferencia de las alemanas, ni tienen voz en los órganos constitucionales, también a diferencia de las alemanas" ⁸⁹. En el epígrafe siguiente esperamos poder establecer el significado de estas aparentes contradicciones.

1 Así lo reconoce explícitamente L. JIMENEZ DE ASUA en la explicación del Proyecto de Constitución de la Comisión Parlamentaria (vd. Proceso histórico..., pp. 54-55). También se hace eco de semejante descalificación J. TOMAS VILLARROYA, Breve historia del constitucionalismo español, Madrid, 1981, p. 126. Esta descalificación puede ser debida a que se hayan ponderado exclusivamente las evidentes disfuncionalidades del federalismo clásico o dual.

2 Sobre el carácter racionalizado del federalismo de Weimar y de la República austriaca, recordamos la cita anterior de B. MIRKINE-GUETZEVITCH, Modernas..., pp. 19-23. Y sobre la regionalización española, G. IZQUIERDO, La racionalización de la democracia, Santiago de Chile, 1934, pp. 171-172, y A. HERNANDEZ LAFUENTE, Autonomía..., pp. 223-224.

3 Puede verse un resumen de las críticas acerca de la expresión «Estado integral» en N. PEREZ SERRANO, La Constitución española (9 de diciembre de 1931), Madrid, 1932, pp. 62-63; S. ROYO, "El Estado...", pp. 262-263; E.L. LLORENS, La autonomía..., p. 99; y, más recientemente, en S. MARTIN-RETORTILLO, "Las Corporaciones locales en el Anteproyecto de Constitución", en Estudios sobre el Proyecto..., p. 14. Debemos anotar que hace poco tiempo F. TOMAS Y VALIENTE ha refutado la superficialidad de la mayoría de estas críticas sugiriendo que la definición del «Estado integral» respondería a una excelente síntesis de las ideas de SMEND y de HELLER, expresamente invocadas en contra de las de SCHMITT y de KELSEN ─"El «Estado integral»: nacimiento y virtualidad de una fórmula poco estudiada", en La Segunda República española: el primer bienio (edición de J.L. García Delgado), Madrid, 1987, p. 395. También se ha hecho eco de esta última interpretación E. ATTARD, Constitucionalismo español: 1808-1978, Valencia, 1988, pp. 126-127.

4 Así se pone de manifiesto en el Preámbulo de A. OSSORIO Y GALLARDO del Anteproyecto de Constitución de la Comisión Jurídica Asesora (cit. por L. JIMENEZ DE ASUA, Proceso histórico..., p. 6). N. ALCALA-ZAMORA defendía en términos semejantes el carácter «federalizable» de la Constitución de 1931, que tenía la gran ventaja de adaptar el sistema, sin uniformidad, a realidades diferenciales y a voluntades distintas, frente a una Constitución plenamente federal, que es, por ello, plenamente igualitaria (Los defectos de la Constitución de 1931, Madrid, 1981, p. 96). Aún en nuestros días, F. TOMAS Y VALIENTE ("Tribunal...", p. 146), opina que la nación española "tampoco parece ser modelo de sociedad política al que se adecue la organización federal pura, que vendría a homogeneizar, por arriba o por abajo, elementos heterogéneos entre sí", opinión que compartimos.

8 G. AMBROSINI, L'ordinamento..., p. 25; J. FERRANDO, Formas de Estado..., p. 96; S. ALVAREZ GENDIN, "Federalismo y autonomismo", en R.D.Público (1932), p. 69, también calificaba el autonomismo republicano como un «sistema regionalista». En el mismo sentido, L. VANDELLI, L'ordinamento..., p. 30, M. OGEA, "La autonomía...", p. 475, y A. HERNANDEZ LAFUENTE, Autonomía..., p. 265.

9 G. LUCATELLO, Lo Stato regionale, pp. 139-143 (cit. por A. HERNANDEZ LAFUENTE, ibidem, p. 253). En cierto modo puede asimilarse a tal interpretación la de M. FERNANDEZ ALMAGRO, quien aprecia que "no ya el contenido de las competencias, el hecho mismo de cómo se producen, reparten y atribuyen, delinea un régimen que rebasa la autonomía para perfilar los rasgos propios de un Estado" (Catalanismo y República española, Madrid, 1932, p. 177). También A. GUILLERM, La Constitution républicaine espagnole du 9 décembre 1931, París, 1933, p. 29, consideraba que "il faut donc en conclure que la Constitution de 1931 est, au moins en puissance, la charte d'un État fédéral". En nuestra literatura más reciente L. SANCHEZ AGESTA entiende que "el Estado integral no era en último término más que un federalismo de regresión histórica que suponía una verdadera partición de la soberanía..." (Historia del constitucionalismo..., p. 486).

11 Para descripciones pormenorizadas de los tres procesos autonómicos republicanos, vd. X. ESTEVEZ, "Nacionalismos y Estatutos de la II República española", en Cultura Vasca, I (1977); A. HERNANDEZ LAFUENTE, Autonomía..., cit.; L.F. SAURA MARTINEZ, Configuración jurídico-política de las Autonomías Regionales en las Constituciones de 1931 y 1978, Alicante, 1981. Estudios particularizados del proceso autonómico catalán en J.A. GONZALEZ CASANOVA, Federalisme i autonomia a Catalunya (1868-1938), Barcelona, 1974 (obra en la que se incluye un importante apéndice documental que nos sirvió de base a las argumentaciones del texto); M. GERPE LANDIN, L'Estatut d'autonomia a Catalunya i l'Estat Integral, Barcelona, 1977; J.M. ROIG I ROSICH, L'Estatut de Catalunya a les Corts Constituents (1932), Barcelona, 1978. Estudios concretos sobre el proceso estatuario vasco en J.M. CASTELLS, El Estatuto vasco. (El Estado regional y el proceso estatuario vasco), San Sebastián, 1976; J.P. FUSI, El problema vasco en la II República, Madrid, 1979. Se incluyen estudios particulares sobre el inconcluso proceso autonómico gallego en A. ALFONSO BOZZO, Los partidos políticos y la autonomía en Galicia (1931-1936), Madrid, 1976; X. VILAS NOGUEIRA, O Estatuto Galego, La Coruña, 1975; y B. CORES TRASMONTE, El Estatuto de Galicia (Actas y Documentos), La Coruña, 1976.

13 Así F. MASPONS I ANGLASELL, La Generalidad..., p. 80 y ss.; pero debe tenerse en cuenta que este autor emite el dictamen incluido en la obra a partir de un único presupuesto básico que es el hecho revolucionario de la proclamación de la República catalana, y por ello sus deducciones son coherentes, dado que consideraba las relaciones de Cataluña con el Estado español como relaciones entre Estados soberanos.

14 Vd., por todos, L. JIMENEZ DE ASUA, Proceso histórico..., pp. 99-173, y S. ROYO, "El Estado...", p. 265. Sobre este tema R.Mª RUIZ LAPEÑA, El Tribunal..., p. 76, añade que "esta aprobación del Estatuto por las Cortes, aparte de venir a significar la supremacía del Estado sobre la Región, introduce un elemento que va a ser único en la Constitución: la decisión en materia de constitucionalidad sobre los Estatutos no va a corresponder al Tribunal de Garantías, se va a sustraer a la competencia de la jurisdicción constitucional, para pasar a formar parte de las competencias de un órgano político por excelencia, el Parlamento". Esta afirmación sólo es plenamente rigurosa en lo que atañe al Estatuto catalán, en virtud de lo preceptuado en la Disposición final de la Ley Orgánica del Tribunal de Garantías Constitucionales.

23 M. GERPE entiende que el procedimiento de reforma del Estatuto era tan rígido como el de reforma de la Constitución (L'Estatut..., pp. 349-350). H. BARRAIL (L'autonomie..., pp. 106-108) demuestra que el procedimiento de modificación de los Estatutos era más gravoso que el de reforma de la Constitución. E.L. LLORENS (La autonomía..., p. 180) observa que el veto que podía oponer la Región a la modificación del Estatuto por las Cortes era más fuerte que el que podía oponer el Presidente de la República a la aprobación parlamentaria de las leyes (vd. art. 83, último párrafo, CRE). Y N. ALCALA-ZAMORA (Los defectos..., pp. 83-84 y 276) señala que esta era una de las deficiencias de la Constitución merecedora de una reforma constitucional, pues ─según interpretaba él─, la anomia constitucional fue la causa de que en los Estatutos se regulasen procedimientos de reforma excesivamente rígidos.

25 Así califican el reconocimiento republicano de las Regiones S. ROYO ("El Estado...", p. 264) y X. VILAS NOGUEIRA (O estatuto..., p. 221). Igualmente G. TRUJILLO ("El Estado autonómico...", pp. 199-200) y A. HERNANDEZ LAFUENTE (Autonomía..., p. 268) consideran que los regímenes autonómicos republicanos tienen carácter excepcional; y, por eso, R. MARTIN MATEO, Manual de Derecho autonómico, Madrid 1984, p. 29, califica al Estado integral como un Estado regionalizante. Debe anotarse que la característica de una regionalización privilegiada y excepcional durante la II República también parece acusar el influjo de los sistemas de protección de minorías, que, en algunos casos, van asociados a un reconocimiento de autonomía territorial, como sucedió con la Rutenia o Rusia Subcarpática, e incluso con el Ulster.

26 También G. PECES-BARBA resalta la significación de este precepto, señalando que "el propio contenido del artículo 22 de aquel texto constitucional, que no tiene paralelo en la Constitución de 1978, significó la voluntad de mantener un régimen jurídico general de Estado centralizado y de las autonomías como excepción" (La Constitución..., p. 175). Y, por su parte, F. TOMAS Y VALIENTE ("Tribunal...", p. 152) sostiene que "esta generalización de la autonomía se contiene de modo tácito en la Constitución, de donde, al no estar previsto (como en el art. 22 de la Constitución de 1931) (...) un doble régimen de provincias constituidas en Comunidades y provincias directamente vinculadas al poder central, se infiere que toda España, si bien al final de un proceso cuyo ritmo tampoco se gradúa constitucionalmente, resultaría estructurada en Comunidades Autónomas".

27 En términos semejantes, L. PAREJO indica que durante la II República "esta descentralización se articula además de modo tal, que no se impone de forma generalizada en todo el territorio nacional, sino posibilitando la coexistencia dentro del Estado ─de acuerdo con la diversidad de la realidad nacional─ de territorios de régimen común o vinculados estrechamente al Poder central y territorios dotados de un régimen autonómico, a su vez no necesariamente idéntico" ("La Región y la legislación histórica de régimen local", en Las autonomías regionales. Aspectos políticos y jurídicos, Madrid, 1977, p. 186).

28 A modo de conclusión de este repaso acerca de los procesos autonómicos republicanos, reproducimos las críticas de que son merecedores según la interpretación de G. TRUJILLO ("Presupuestos...", pp. 551 y 554): a) la autonomía se concibe como una mera posibilidad, y, dadas las dificultades para su obtención, el sistema republicano de Regiones autónomas tiende a ser excepcional; b) el criticable condicionamiento político del Parlamento nacional que supone la celebración de un referéndum regional previo sobre un proyecto que las Cortes deben examinar; c) y, pese a ello, la atribución a las Cortes de excesivas facultades de enmienda del proyecto estatuario regional.

31 J.A. GONZALEZ CASANOVA, "La Constitución de la Segunda República española y el «Estatut de Catalunya» de 1931", en Sistema núms. 17/18 (1977), pp. 106-108. También C. D'ASCOLI critica la determinación constitucional de competencias, porque, al no relacionar las materias de competencia regional, la fórmula se asimilaría al sistema federal, a pesar de que el Estado integral no tenía nada de tal (La Constitution espagnole de 1931, París, 1932, p. 156).

33 En el mismo sentido S. ROYO, "El Estado...", p. 226. Intencionadamente L. JIMENEZ DE ASUA apunta que "si expresa y absolutamente el Estado se reserva un crecido número de materias cuya exclusiva legislación le compete, y para que se le reconozcan a la Región poderes legislativos o ejecutivos es preciso que el Parlamento lo decida al discutirse los Estatutos" (Proceso histórico..., p. 173). En la misma línea, J.L. MEILAN, refiriéndose a los sistemas de distribución de las Constituciones de 1931 y 1978, afirma que "en contra de lo que suele suceder en los Estados federales, la norma última para el reparto detallado de las competencias no es tanto la Constitución como el Estatuto de las distintas comunidades autónomas" ("El marco jurídico constitucional de las autonomías", en Autonomía...en Galicia, p. 36); también coincide plenamente R.Mª RUIZ LAPEÑA, El Tribunal..., pp. 148-149.

35 Una de las críticas más acerbas de N. ALCALA-ZAMORA se dirige contra las competencias de las Regiones en materia de orden público (Los defectos..., pp. 85-90 y 227). En cambio, E.L. LLORENS (La autonomía..., p. 310) consideraba que en materia de orden público "la opinión de los órganos del Estado en la Junta prevalecerá sobre la de los órganos regionales en ella, de manera que, en definitiva, las competencias relativas a orden público se ejercerán por órganos del Estado (...) Más sincero habría sido reservar la legislación y ejecución directa de estas materias al Estado, confiando luego la ejecución delegada (mediata) de determinados servicios a las regiones". M. GERPE, vista la confusión y precariedad de las atribuciones regionales en orden público, califica esta competencia como "competencia mixta" (L'Estatut..., pp. 242-243).

36 La CRE, en su art. 14, nº 11, determinaba la competencia exclusiva del Estado en materia de "jurisdicción del Tribunal Supremo, salvo las atribuciones que se reconozcan a los Poderes regionales". En consecuencia, los Estatutos republicanos establecieron unos órganos jurisdiccionales cuya competencia abarcaba el territorio de la Región, y, así, en el art. 11 del Estatuto Catalán se fijaron los principios relativos al Tribunal de Casación de Cataluña, y en el art. 3º del vasco los del Tribunal Superior vasco. Ahora bien, la organización de estos Tribunales no significaba la atribución de competencias jurisdiccionales a las Regiones, ni una delegación del poder judicial en las mismas (que es lo que sostienen C. MASSO I ESCOFET y R. GAY DE MONTELLA, L'Estatut de Catalunya, Barcelona, 1933, p. 80), puesto que se mantenía el principio de la unidad de jurisdicción de titularidad estatal. La creación de estos Tribunales Superiores en la Segunda República no fue muy afortunada y surgieron conflictos jurisdiccionales con el Tribunal Supremo, dado que los primeros tenían jurisdicción por razón de la materia, mientras que la jurisdicción del Tribunal Supremo era de carácter general y de naturaleza territorial y personal ilimitada. En el caso de Cataluña, para la resolución de estos conflictos se recurrió al sorprendente procedimiento de dirimirlos según los principios fijados por la Ley (del Parlamento catalán) de 10 de marzo de 1934 reguladora del Tribunal de Casación de Cataluña. Para más detalles acerca de los conflictos generados por la constitución del Tribunal de Casación de Cataluña, vd. F. GONZALEZ PRIETO, "Cuestiones de competencia entre el Tribunal Supremo y el Tribunal de Casación de Cataluña", en R.D.Público nº 54 (1936), pp. 169-178.

37 Refiriéndose a las materias de enseñanza, I.E. PITARCH concluye que "ni la hisenda ni la competència estatal no li deixen un marge d'acció suficientment ampli" (L'estructura..., p. 51). Por eso L.F. SAURA (Configuración..., p. 67), utilizando categorizaciones de la doctrina italiana, considera que las competencias regionales en materia de educación serían meramente integrativas.

38 Esta elaboración puede contrastarse con la de A. COLOMER y M. MARTINEZ SOSPEDRA ("Competencias..."), que en pp. 552-554 pormenorizan las relaciones de los Estatutos catalán y vasco y del Proyecto estatutario gallego, y en pp. 555-557 confeccionan unos cuadros comparativos de los respectivos ámbitos competenciales de los textos estatutarios del periodo republicano español.

40 Vd. una interpretación semejante en G. TRUJILLO, L.O.A.P.A..., pp. 113-114. La razón de ser de esta cláusula de prevalencia consiste, precisamente, en la zona de interferencia o de concurrencia de potestades reglamentarias que es posible en virtud de lo preceptuado en el párrafo segundo del art. 20 CRE, así como otorgar una presunción reforzada de constitucionalidad a la ley de la República.

41 Va más allá la interpretación de N. PEREZ SERRANO cuando afirma que "los Estatutos catalán y vasco reconocían núcleos no sólo administrativos sino también políticos, con facultades incluso legislativas de mayor radio que las consagradas en algunos Estados-miembros de Federaciones con larga vida" (Tratado..., p. 238). Como recuerda I.E. PITARCH (L'estructura..., p. 423), el Parlamento catalán comenzó por una labor legislativa constituyente o de institucionalización interna que fructificó con la aprobación del Estatut Interior, la Llei Municipal, la Ley creadora del Tribunal de Cassació de Catalunya y la de la Procuradoria de Catalunya, aunque no consiguió aprobar la ley electoral propia; en cuanto al reparto proporcional de las materias sobre las que versaron las leyes aprobadas, ibidem, p. 424, y "El Parlamento de Cataluña en la Segunda Generalidad (1932-1939)", en R.E.P. nº 3 (1978), pp. 74-75; y, en lo que concierne a la relación y ordenación sistemática de las diversas leyes y proyectos presentados al Parlamento de Cataluña, L'estructura..., pp. 565-573.

43 Recordamos al respecto que, como señaló M. BASSOLS, "la primera sentencia que dicta el Tribunal es la de 8 de junio de 1934, por la que se resuelve el conflicto de atribuciones entre el Gobierno y la Generalidad sobre la Regulación de los Contratos de Cultivo. La agitadísima situación política y social creada por Cataluña por esta decisión judicial afectó a todos los estamentos políticos y gubernativos, y de rechazo provocó la primera crisis grave en la vida del Tribunal con la dimisión de su primer Presidente, el día 5 de octubre de 1934" (La jurisprudencia..., p. 57).

45 Este hecho pone de manifiesto una de las más importantes lagunas en la regulación del funcionamiento del Tribunal de Garantías Constitucionales, puesto que no se había previsto la forma de ejecutar sus Sentencias; ejecución que, en el caso de que se trata, era sumamente problemática, ya que el Presidente de la Generalidad tenía la condición de único representante del Estado en Cataluña. En general, todo este conflicto y su desarrollo generó un gran desprestigio del Tribunal de Garantías, del que se hace eco M. GARCIA CANALES, "La Constitución española de 1931 y su aplicación", en R.E.P. núms. 31/32 (1983), pp. 261-262.

47 La Sentencia se publicó en la Gaceta de Madrid nº 163, de 12 de junio de 1934, p. 1654 y ss.; puede verse también en BASSOLS, La Jurisprudencia..., p. 152 y ss. Como prueba de la significación de esta cuestión basta señalar que el recuerdo de los problemas derivados de la Ley catalana de contratos de cultivo estuvo presente en los debates conducentes a la aprobación de la Constitución vigente, en las intervenciones del Sr. Ollero Gómez y del Sr. Benet Morell (vd. Constitución española. Trabajos parlamentarios, Madrid, 1980, vol. IV, pp. 4114 y 4117, respectivamente).

49 J. FERRANDO, Las autonomías regionales..., p. 236, y en el mismo sentido en p. 247. Para más detalles sobre la cuestión, vd. E. ROTELLI, L'avvento della Regione in Italia, Milán, 1967, p. 217 y ss., y acerca del origen de las Regiones italianas puede verse J.L. PIÑAR MAÑAS, Las relaciones entre el Estado y las Regiones. La experiencia italiana, Madrid, 1986, p. 27 y ss.

50 Así lo entienden E. CHELI, Costituzione..., p. 152, y M.S. GIANNINI, Las regiones italianas, Madrid, 1984, pp. 19-21; este último reconoce cierta ingenuidad en semejante planteamiento. Para mayores precisiones sobre tal ingenuidad, V. CRISAFULLI, "Vicende della «questione regionale»", en Le Regioni, 1982, y ahora en Stato..., p. 251. En nuestra doctrina B. CLAVERO, El código..., p. 157, también aprecia en el autonomismo territorial una garantía de la democracia.

54 También considera este tipo de Estatutos como actos del Estado M.S. GIANNINI, Las regiones..., p. 42, quien afirma que "los Estatutos de las Regiones diferenciadas no son actos de las Regiones aunque hayan sido negociados por representantes informales de las Regiones con representantes del Estado. Son, por tanto, leyes del Estado que tienen rango de leyes constitucionales". E. SPAGNA MUSSO considera que las disposiciones de los Estatutos especiales con respecto a las demás disposiciones constitucionales "costituiscono un diritto costituzionale speciale e come tali sono in deroga nei loro confronti", al tiempo que los Estatutos especiales "formano per la stessa materia regionale il diritto costituzionale comune" (Corso..., p. 118).

55 Así, por ejemplo, G. BALLADORE, Diritto..., p. 375 y ss.; P. BISCARETTI, Diritto..., pp. 677-678; V. CRISAFULLI, Lezioni..., II,1 (Le fonti), p. 93; y T. MARTINES y A. RUGGERI, Lineamenti..., p. 127. Las normas que regulan el procedimiento de aprobación de los Estatutos ordinarios se contienen en el art. 123 CRI y en el art. 6º de la Ley 62/1953. En este procedimiento, si el Parlamento de la República aprecia que el proyecto de Estatuto elaborado por el Consejo regional contiene disposiciones contrarias a la Constitución, a las leyes, a los principios generales del Ordenamiento estatal, o contrasta con el interés del Estado o de otras Regiones, reenvía el proyecto sin enmendar al Consejo regional, para que sea éste el que lo rectifique en un plazo de 120 días. Por eso se sostiene que la actividad del Parlamento en la aprobación de estos Estatutos es una mera actividad de control. Acerca del Estatuto ordinario E. SPAGNA MUSSO (op. cit., p. 121) sostiene que "è in un rapporto di separazione con gli altri atti legislativi ordinari dello Stato a causa del suo oggetto riservato ad una procedura legislativa abnorme, ed in rapporto di concorrenza gerarchicamente sovraordinata rispetto alle leggi proprie della regione cui appartiene", precisando, además, que "esso, dunque, resta atto di legislazione subordinato alla legislazione costituzionale e sovraordinato alla legislazione regionale ma reparato, ed in rapporto di equiordinazione e di reciproco limite paritario, rispetto a tutta la legislazione ordinaria statale" (p. 122). G. ZAGREBELSKY señala que también la aprobación de los Estatutos por los Consejos regionales fue precedida de una negociación informal entre representantes de dichos Consejos y la Comisión de asuntos constitucionales del Senado (Manuale..., I, p. 243), y que esos Estatutos pudieron integrarse en el Ordenamiento mediante una ley estatal de recepción (op. cit., p. 237). Para más detalles sobre este extremo vd. también F. BASSANINI y V. ONIDA, Problemi di diritto regionale. I. Gli Statuti regionali di fronte al Parlamento, Milán, 1971, pp. 96-101).

57 Así U. DE SIERVO, "Considerazioni preliminari sulla forza degli Statuti regionali", en Le Regioni: politica o amministrazione?, p. 119, y Gli Statuti delle Regioni, Milán, 1974, p. 151 y ss. Creemos que debe admitirse sin discusión la afirmación de este autor según la cual "l'intervento del Parlamento per l'approvazione dello statuto consiste in una legge ordinaria mediante la quale si introduce nell'ordinamento normativo dello Stato lo statuto regionale" (Gli Statuti..., p. 145). Nosotros, con la mayoría de la doctrina italiana, consideramos, en cambio, que los Estatutos ordinarios no son producto de un acto complejo, que sí lo fueron ─como hemos visto─ los Estatutos españoles de la II República, porque para su aprobación era necesaria la coincidencia de dos voluntades. En todo caso, anticipamos que profundizaremos un poco más en la teoría del acto complejo más adelante, en la parte quinta; por el momento basta con indicar que este tipo de Estatutos italianos son genuinos supuestos de leyes especialmente reforzadas.

59 En igual sentido, J. FERRANDO, Las autonomías..., p. 238. En el Ordenamiento italiano no existe de modo explícito una residuary clause, pero tanto la doctrina como la jurisprudencia constitucional consideran que ésta, en caso de operar, funcionaría en favor de la competencia del Estado-persona, pues, como afirma C. MORTATI, "la situazione opposta si verifica negli Stati regionalmente decentrati: non solo non possono riconocersi alle regioni attibuzioni relative a materie diverse da quelle loro assegnate mediante l'inclusione negli appositi elenchi, sulla base dell'esistenza di poteri impliciti o connessi, ma la stessa sfera dell'effettiva attività regionale in ordine alle materie elencate deve essere concretamente determinata in modo da salvaguardare le esigenze unitarie" ("I limiti...", pp. 579-580). En el mismo sentido, G. ZAGREBELSKY, Manuale..., vol. I, p. 217.

61 Sobre la remisión o reenvío formal o no recepticio, además de la obra anteriormente citada de E. GARCIA DE ENTERRIA, vd. su Legislación..., pp. 149-150. No está de más anotar que la distinción de GARCIA DE ENTERRIA entre reenvío material o recepticio (en el que la remisión implica, a la vez, transmisión de fuerza de la norma remitente a la remitida) y reenvío formal (en el que no se da dicha transmisión de fuerza) no coincide con la que suele efectuar la doctrina italiana, que distingue el reenvío material o recepticio del formal en razón de que en el primero la remisión se efectúa con respecto a normas o conjunto de normas concretas, y en el segundo se realiza remitiéndose no a las normas sino al acto normativo en su conjunto, y, en su caso, al acto normativo que derogue al anterior. En confirmación vd. C. MORTATI, Istituzioni..., vol. I, pp. 318-319; A. PIZZORUSSO, Comentario al art. 134,III, en Commentario...(art. 134-139), p. 109; IDEM, Delle fonti..., pp. 92-99. Como señala MORTATI (op. cit., p. 318), la cuestión de la remisión suscita muchas confusiones, por lo que preferimos mantenernos con la interpretación de GARCIA DE ENTERRIA, para no incrementar la maraña nocional.

64 El carácter imprescindible de los decretos legislativos de actuación fue reconocido por la Sentencia de la Corte Costituzionale de 26 de enero de 1957, n. 9 ("il riconoscimento generico [...] della potestà normativa ed amministrativa non importa, di per sé, anche il trasferimento automatico delle funzioni e degli uffici statali, poiché la Regione, per quanto possa essere estesa la sua autonomia, resta sempre inquadrata nell'unità dello Stato ed è ad esso subordinata. Non è perciò ammissibile che lo sostituisca nelle funzioni e negli organi senza che siano intervenute, al riguardo, particolari norme legislative"). La Sentencia que fundamenta todos los decretos legislativos de actuación en la Disposición Transitoria VIII de la Constitución es la de 18 de mayo de 1959, n. 30. Obsérvese que fundamentar los decretos legislativos de actuación de los Estatutos de autonomía especial en dicha Disposición constituye un grave error hermenéutico, dado que este precepto atañe únicamente a las Regiones de Estatuto ordinario (cf. art. 116 CRI), pues los decretos legislativos de actuación de los Estatutos de autonomía especial tienen su título jurídico en las correspondientes normas estatutarias.

66 Cf. arts. 54 del Estatuto sardo, 50 del Estatuto del Valle de Aosta, 104 del de Trentino-Alto Adigio y 63 del de Friul-Venecia Julia. La numeración del artículo del Estatuto de Trentino-Alto Adigio corresponde a la redacción del Texto Unico redactado en 1972 (que puede consultarse en L. GIOVENCO y F. CANNATA, Codice regionale. Norme statali, Milán, 1973, vol. III, p. 41 y ss.) Para más detalles sobre las particularidades de la modificación de los Estatutos de autonomía especial, vd. E. SPAGNA MUSSO, Corso..., pp. 130-135, y sobre la excepcional problemática siciliana, ibidem, p. 134, nota 8.

68 E. SPAGNA MUSSO, ibidem, pp. 54 y 123-127. Por el momento nos conformamos con anotar que G. BALLADORE (Diritto..., p. 386) niega la posibilidad de una competencia exclusiva de las Regiones de Estatuto especial y considera que las leyes regionales de desarrollo de las leggi-cornice son equiparables a los reglamentos autónomos, mientras que las leyes regionales de integración son similares a los reglamentos de ejecución. También E. LIGNOLA (La delegazione..., p. 184) estima que la «legislación de integración» es, en realidad, mero ejercicio de una potestad reglamentaria, aunque G. MIELE no duda en calificar este último tipo de leyes como verdaderas leyes ("La potestà regolamentare delle regioni", en Scritti...P. Calamandrei, vol. V, p. 468).

69 Para más detalles sobre los límites de la legislación regional, vd. V. CRISAFULLI, Lezioni..., II,1 (Le fonti), pp. 96-104, E. SPAGNA MUSSO, Corso..., pp. 55-63, y E. ARGULLOL, La vía..., pp. 164-197. En cuanto a las diversas clases de leyes y límites de tipo regional, vd. también M.S. GIANNINI, Las regiones..., pp. 45-53; J. FERRANDO, Formas de Estado..., p. 112, y Las autonomías..., pp. 247-278; L. GIOVENCO, voz "Regione", p. 21; L. PALADIN, Diritto..., pp. 62-105; P. VIRGA, La regione..., p. 32 y ss.; y T. MARTINES y A. RUGGERI, Lineamenti..., pp. 161-213.

70 Como indicaba A. BARBERA, la acción combinada del Gobierno y de la Corte Constitucional ha impedido que el Parlamento dirima cuestiones relativas al interés nacional y al interés de las demás Regiones, monopolizando en la práctica la resolución de estos conflictos la Corte Constitucional (Le istituzioni..., pp. 234-235). En el mismo sentido S. BARTOLE, Comentario al art. 117, nº 33, en Commentario...(art. 114-120), p. 219.

73 L. ELIA, "Giustizia costituzionale e poteri legislativi decentrati", en Scritti...C. Mortati, IV, p. 378. En el Ordenamiento italiano no se reconoce de modo expreso ninguna cláusula de prevalencia, lo que podría deberse ─en nuestra opinión─, además de a una loable influencia de las tesis kelsenianas sobre la cuestión, a la circunstancia de que las competencias legislativas regionales se consideran de atribución o especializadas, y a que la legislación regional está sometida a control previo de legitimidad y de merito por parte de la Corte Constitucional, con lo que la aparición de una zona de interferencia de atribuciones es sumamente improbable.

75 Sobre este aspecto, F. BASSANINI, loc. cit. T. MARTINES (Diritto..., pp. 720-721) señala que el carácter restrictivo de esta actuación y su naturaleza inorgánica se deben a que se quiso trazar un paralelismo entre las materias de competencia regional y las de los diversos Ministerios de la organización común. También L. PALADIN (Diritto..., pp. 83-84) destaca que no se transfieren competencias estatutariamente regionales cuando se considera que afectan al interés nacional. Y, por último, P. BISCARETTI (Diritto..., p. 711) estima que la actuación no puede calificarse como secundum statutum, sino como praeter statutum.

76 Sobre el carácter restrictivo de la Ley Scelba, puede verse F. BASSANINI, L'attuazione..., p. 77 y ss.; L. PALADIN, Diritto..., p. 76; y L. SAPORITO, Le competenze..., pp. 35-36 y 39-42. Como se sabe, la Ley Scelba fue modificada en sus aspectos más restrictivos de la autonomía regional por la Ley 281/1970; además, la Ley Pieraccini-Signorello, de 8 de diciembre de 1970, nº 1084, la abrogó en gran parte, aunque declaró que el resto de la normativa de la Ley Scelba tendría una eficacia transitoria hasta la aprobación de los Estatutos de régimen común.

78 Es cierto que se han aprobado escasas leggi-cornice, aunque, como indica A. BARDUSCO (Lo Stato regionale..., p. 133), a partir de 1975 comienzan a aprobarse una serie de leyes diversas tendentes a limitar la autonomía legislativa de las Regiones ordinarias degradando tal autonomía en una autonomía de tipo administrativo. Entre estas leyes destacan las de planificación y programación ecónomica. En general esta legislación tiene ─para A. BARDUSCO─ las siguientes características antiautonomistas: a) es muy raro que las leyes estatales distingan explícitamente entre la potestad legislativa compartida y la de integración, y tampoco se distingue cuándo las atribuciones regionales son propias o delegadas por el Estado (op. cit., p. 136; y, en el mismo sentido, L. PALADIN, Diritto..., p. 75 y ss.); y ─lo que produce mayor perplejidad─ b) la tentativa de establecer una dependencia entre la potestad administrativa del Ejecutivo estatal y la función legislativa regional (op. cit., pp. 146-147). La justificación por la jurisprudencia constitucional de esta última característica puede verse compendiada en G. ZAGREBELSKY, Manuale..., I, p. 237, siendo la programación económica una de las razones de legitimación, como se verá más adelante.

79 Debemos anotar que, además del control preventivo del que se da cuenta en el texto, las leyes regionales también podrán ser enjuiciadas en un control sucesivo con ocasión de un conflicto con otras Regiones, que podrán plantear el recurso de inconstitucionalidad en un plazo de sesenta días a partir de la publicación (cf. párrafo 2º del art. 2º de la Ley constitucional 1/1948 y art. 33 de la Ley 87/1953). Estos preceptos pueden consultarse en C. LAVAGNA, Codice per le Regioni, Turín, 1975, I, pp. 59 y 74-75 respectivamente. La Ley constitucional 1/1948 y la Ley ordinaria 87/1953 se incluyen con comentarios en M. BATTAGLINI y M. MININNI, Codice della Corte Costituzionale, Padua, 1960 (2ª ed.), p. 166 y ss., y p. 189 y ss., respectivamente.

80 E. TUCCARI, Saggio..., pp. 87 y 90, y E. REDENTI, "Le leggi...", pp. 474-475, razonan, en principio impecablemente, que para resolver los conflictos de competencias legislativas entre los Consejos regionales y el Parlamento de la República lo ideal sería remitir la resolución a un Tribunal Constitucional, que no sería juez en causa propia. No obstante, como se verá a continuación, los resultados no se corresponden con la lógica de tales planteamientos. Vd. en corroboración V. CRISAFULLI, Lezioni..., II,1 (Le fonti), pp. 96-97 y 103-104.

81 F. BASSANINI, L'attuazione..., pp. 177-178. La literatura jurídica que denuncia el centralismo y antiautonomismo del Tribunal Constitucional italiano es extensa; pueden servir como ilustración P. BARILE, "Corte Costituzionale e Regioni a Statuto ordinario", en Le Regioni: politica o amministrazione?, pp. 65-95; S. BARTOLE, "Il ruolo delle Regioni nella giurisprudenza costituzionale sui decreti delegati di trasferimento delle funzioni", en G.C., 1972, t. I, pp. 843-856; V. CRISAFULLI, "Le Regioni davanti alla Corte Costituzionale", en R.T.D.P. (1963), pp. 536-556; D. GIARDINI, Politica..., p. 40; C. MORTATI, Istituzioni..., II, p. 929 y ss.; L. PALADIN, Diritto..., pp. 72-76, 81 y 85; A. PIZZORUSSO, Comentario al art. 134,II, en Commentario...(art.134-139), p. 86; R. ZACCARIA, "La Corte Costituzionale tra la Sentenza n. 39 del 1971 e la Sentenza n. 40 del 1972: sintomi di un ritorno alla «vecchia» giurisprudenza in tema di regioni", en R.T.D.P., 1972, pp. 1029-1052, e IDEM, "Orientamenti recenti di giurisprudenza costituzionale in tema di regioni", en R.T.D.P., 1973, pp. 1996-2027. Vd. asimismo las "Relazioni" de G. BERTI, en La Corte Costituzionale tra norma giuridica e realtà sociale, pp. 171-186, y de F. BASSANINI, loc. cit., pp. 187-254; y F. SORRENTINO, "Considerazioni su riserva di legge, principio di eguaglianza e autonomia regionale nella giurisprudenza costituzionale", loc. cit., pp. 471-483. Sin embargo, en el informe "Tribunal Constitucional Italiano" se matiza señalando que "en la jurisprudencia de la Corte en materia de autonomías locales se pueden distinguir tres periodos: a una tendencia extremadamente restrictiva en los años sesenta ha sucedido una más favorable a la nueva realidad en los años setenta y una tendencia ulterior, más decidida, de apertura que se desarrolla precisamente en los últimos años" (p. 277); aunque, según este informe, "la Corte, en materia regional, ha terminado por seguir la línea política marcada por el legislador ordinario" (p. 278).

82 Al parecer, la expresión fue acuñada por V. ONIDA, "Caratteri del procedimento di controllo sulle leggi regionali", en G.C., 1972, t. II, p. 1512 y ss. También incide sobre el fenómeno de fuga A. BARBERA, Le istituzioni..., p. 258. En el mismo sentido, A. PIZZORUSSO, Comentario al art. 134.III, en Commentario...(art. 134-139), p. 92; R. ZACCARIA, "La Corte...", pp. 1051-1052; y, en parecidos términos, E. DE MARCO, La «negoziazione legislativa», Padua, 1984, pp. 201-202.

84 D. GIARDINI, Politica..., pp. 76-80 y 90. En cuanto a las mutuas descalificaciones en la doctrina italiana entre los abogados del Estado y los de las Regiones, vd. G. AMATO, "Gli avvocati delle Regioni: due libri recenti", en R.T.D.P., 1971, p. 1818 y ss., y S. BARTOLE, "Introduzione" de Le Regioni nella giurisprudenza, p. 22 y ss. Es de observar, sin embargo, que, como señala D'ATENA, recientemente se está dando una reacción doctrinal que intenta recuperar la lógica del diseño constitucional de la regionalización frente al caos de la variada normativa de actuación (L'autonomia..., p. 14).

86 La expresión de los datos se debe a J. FERRANDO, "Teoría y realidad del Estado autonómico", en R.P.C. nº III (1980/81), p. 45. No obstante, el número de leyes regionales no debe sorprendernos, pues, según la cuantificación de A. MANZELLA, la cantidad media de leyes del Parlamento italiano por cada legislatura es de 1.600 (Il Parlamento, p. 293).

89 M.S. GIANNINI, Las Regiones..., pp. 94 y 39-40. En contra, sin embargo, se pronuncia V. CRISAFULLI ("Vicende..."), quien pone en duda la separación de ámbitos competenciales y enumera hasta ocho dispositivos jurídicos que permiten la coordinación de la autonomía regional con la dirección política estatal (pp. 262-264). Debe añadirse que por Decreto de 12 de octubre de 1983 se instituyó la Conferenza Stato-Regioni (puede verse el Decreto en J.L. PIÑAR, Las relaciones..., p. 296; y sobre la cuestión del regionalismo cooperativo italiano, ibidem, p. 263 y ss.).