Contribución al examen de la transformación de la categoria de ley en los estados constitucionales contemporáneos

4.1.2. La distribución de competencias en los Estados unitarios descentralizados y en los Estados regionales

Para tratar de esta cuestión es necesaria una introducción de precisiones conceptuales respecto a la distinción entre Estados unitarios y regionales, precisiones que no tienen un afán rigurosamente dogmático, sino que responden simplemente a la preocupación científica por determinar una terminología convencionalmente identificable e inteligible.

Podemos comenzar definiendo el Estado unitario con los términos utilizados por : esta forma de Estado "concreta en un ente único el poder sobre todo el territorio nacional sin divisiones internas, salvo las de naturaleza administrativa"; o, con palabras de , "un Estado unitario centralizado es aquel en que toda actividad pública emana del centro y converge hacia él. Se basa, por tanto, exclusivamente en relaciones de supra y subordinación" ¹.

La definición de los posibles grados de descentralización en un Estado unitario debe partir del presupuesto de que la descentralización viene dada en oposición a la centralización ². Si corregimos en algunas de sus tesis las interpretaciones de ³, éstas nos proporcionan suficientes elementos para un deslinde conceptual primario entre centralización y descentralización. Según , sería central un ente investido de una función con respecto a la colectividad personal considerada indiferenciadamente ─y, añadiríamos nosotros, con respecto a todo el ámbito territorial estatal─; inversamente, un ente que únicamente está investido de una función relativa a una fracción del elemento personal y territorial del Estado no es un ente central. La competencia personal y territorialmente ilimitada (en el marco estatal) correspondería a un ente único, mientras que la competencia limitada en cuanto a los destinatarios y al ámbito territorial debe corresponder a pluralidad de entes. En suma, según el propio , "centralisation signifie centre unique, unité de centre; décentralisation, centres multiples, pluralité de centres" ⁴. A partir de estos presupuestos teóricos, es posible distinguir diversos grados de centralización o de descentralización.

En teoría, la forma de mayor centralización sería la de un Estado unitario absolutamente centralizado, de manera que la adopción y ejecución de la decisión política pudiera efectuarse mediante una organización estatal única. En la práctica este tipo de centralización absoluta sólo es concebible en Estados territorialmente diminutos. Cuando la dimensión territorial del Estado es mayor, el despliegue del poder no puede ser absolutamente centralizado. Como afirma , "tutti gli ordinamenti moderni accanto al potere centrale (lo Stato) conoscono poteri pubblici locali, variamente articolati" ⁵.

Por ello en el siguiente grado se sitúa el Estado unitario simple, que admite una desconcentración territorial ⁶; esto es, se trataría de un aparato estatal con una organización central y una pluralidad de órganos periféricos que desempeñan atribuciones administrativas en su ámbito territorial limitado y que están sometidos a un régimen de relación jerárquica con respecto a la organización central. Estamos, en todo caso, ante un trasvase o cesión de competencias administrativas entre órganos centrales y periféricos de un mismo ente jurídico territorial.

El siguiente nivel de descentralización lo constituye el Estado unitario complejo o territorialmente descentralizado ⁷. La complejidad de esta forma de Estado se debe a la descentralización territorial, es decir, a la existencia de una pluralidad de entes representativos de un sustrato social o personal diferenciado asentado sobre una base territorial determinada (y no a la llamada descentralización funcional o por servicios, de la que nos desentendemos desde este momento) ⁸. Justamente es a partir de la forma de Estado unitario descentralizado cuando son necesarias ciertas delimitaciones conceptuales y terminológicas, pues, aunque la descentralización territorial presupone complejidad en la medida en que coexiste pluralidad de entes territoriales, resulta que se dan diversas modalidades o variedades de descentralización, según sea la naturaleza de las atribuciones de las entidades descentralizadas.

Al tratar de las variedades de descentralización territorial merece la pena detenerse en el examen de la nociones de «autarquía» y «autonomía». La distinción entre ambos conceptos, que ya aparece en ⁹, ha sido perfectamente elaborada por la doctrina italiana ¹⁰ y, entre nosotros, por . De acuerdo con la interpretación de , la autarquía se caracterizaría por el ejercicio de una potestad administrativa igual a la realizada por el Estado, pero que se ejercería, no ya en ejecución de las leyes emanadas por el ente autárquico, sino para ejecutar leyes estatales ¹¹. En suma, autarquía equivaldría a autoadministración de los entes en cuanto a la gestión de sus intereses propios o específicos ¹².

Hay que señalar, no obstante, que la decantada distinción entre autarquía y autonomía está en un acelerado proceso de difuminación teórica y dogmática ¹³, y la mejor prueba de ello es que ni la Constitución italiana ni la española la han acogido, considerando la autarquía como noción integrada en la autonomía en sentido amplio ¹⁴. La única Constitución europea que mantiene la oposición autarquía/autonomía es la portuguesa, tanto en su redacción originaria de 1976 como en la revisión de 1982 ¹⁵. De ahí que también la doctrina portuguesa siga considerando diferenciables ambas nociones ¹⁶, por lo que tiene interés recordar la delimitación de y : "o que distingue as regio^~es autónomas das autarquias locais ─incluindo as regio^~es administrativas─ é o facto de possuírem uma certa medida de autonomia legislativa e «governamental», com órga^~os legislativos e de direcça^~o política próprios" ¹⁷.

Hecha salvedad de la excepción portuguesa, resulta que en los demás Ordenamientos la autonomía es un concepto amplísimo ─mejor un preconcepto─, de tal modo que, como indica , la caracterización de un ente como autónomo no permite deducir su singularidad jurídico-dogmática ¹⁸. Dicho de otro modo, ello significa que existen diversas variedades de autonomía, y la calificación de cualquiera de ellas requiere necesariamente de adjetivación ¹⁹.

Descartamos las variedades de autonomía financiera y de autonomía organizativa ²⁰, y nos ocupamos exclusivamente de las modalidades de autonomía normativa, una autonomía que, según la interpretación clásica de , consistiría en la facultad de un ente de dotarse de un Ordenamiento jurídico propio ²¹, mientras cree que "la definizione più corretta dell'autonomia normativa è quella di potestà attribuita in ordinamenti giuridici statali ad enti diversi dello Stato di emanare norme costitutive dello stesso ordinamento giuridico statale" ²². De ello se deduce que, entendiendo la autonomía normativa en sentido amplio, podrían darse manifestaciones de la misma tanto en la autonomía constitucional ²³ característica de los Estados federados, como en la autonomía legislativa, de la que también disponen los Estados federados y las Regiones o Comunidades Autónomas, e incluso en la autonomía reglamentaria, que correspondería a todo ente territorialmente descentralizado, incluidos los locales o menores.

La cuestión a discutir es dónde debe situarse la frontera entre la autonomía política y la meramente administrativa. Nos apresuramos a señalar que en este punto no entendemos lo político en el sentido en el que, según , vendría a equivaler a libre elección de los fines a perseguir, esto es, aquella característica que correspondería únicamente a los entes de fines generales, libremente determinables en cada momento por el grupo mediante los órganos de que dispone ²⁴; y no lo entendemos así porque, en ese caso restringido, el ente político sólo sería el dotado de soberanía. En concreto identificamos la autonomía política como algo equivalente a dirección política, a "indirizzo politico" según la doctrina italiana. Para determinar las consecuencias de esta primera identificación hay que tener en cuenta que, según , "l'autonomia presuppone, nelle persone od enti che ne sono titolari, fine proprî, distinti, e sian pure convergenti, o per lo meno non contrastanti, con quelli dello Stato" ²⁵.

La primera dificultad para definir el significado de la autonomía política es que la función o dirección política es difícilmente compaginable con la teoría clásica de la separación de poderes, ya que esta teoría no contemplaba la función política, dado su carácter jurídico y por articularse exclusivamente en torno a la ley para la definición de las diversas funciones ²⁶. Por otra parte, conviene evitar cualquier equiparación nocional entre dirección o función política y actos políticos del Gobierno ²⁷, puesto que estos últimos constituyen solamente una especie del género más amplio configurado por la función política. La dirección política general o suprema podría ser definida con como aquella de fines generalísimos que la Constitución impone, que debe satisfacerse adecuándose a las situaciones concretas, variables con el tiempo, y que supone una actividad de determinación del cuándo y del cómo de su progresiva actuación ²⁸. Este "indirizzo politico generale" es compatible, como sostienen y , con una dirección política propia, aunque parcial, de los entes políticamente descentralizados ²⁹, lo cual es mera consecuencia del carácter pluralista del Estado contemporáneo. La dirección política puede ser ejercitada, por regla general, por diversos órganos conjuntamente, aunque también singularizamente, ya sea mediante leyes, sentencias (como las del Tribunal Constitucional, que, aunque en puridad no despliegan una dirección política, sí pueden recomendarla o impedirla) u otro tipo de actos atípicos (precisamente los «actos políticos del Gobierno») ³⁰.

Pues bien, la autonomía política significa la capacidad de un ente de disponer de una dirección política propia, lo que se manifiesta formalmente en la disposición de una potestad legislativa. Es verdad que esta división convencional entre autonomía política y autonomía administrativa ha sido criticada por aquellos autores que entienden que la territorialidad de un ente, cualquiera que sea su dimensión, implica necesariamente politicidad, o, dicho de otro modo, que todos los entes territoriales cuentan con su propio "indirizzo politico" y, por ende, son políticamente autónomos ³¹. Sin embargo, nuestra distinción convencional puede mantenerse si recordamos la afirmación de de que el reconocimiento de una potestad legislativa a un ente equivale al reconocimiento de la suprema manifestación política de la autodisposición de la comunidad sobre sí misma ³². Sentado esto, podemos enlazar con la siguiente observación de : "un Estado políticamente centralizado es un Estado unitario; un Estado con descentralización política sería un Estado en el que existen regiones políticamente autónomas, y claro, este sería también por supuesto el caso del Estado federal" ³³.

Es decir, el Estado unitario admite la descentralización administrativa, incluso la regional, sin que por ello deje de ser Estado unitario ³⁴. Desde el momento en que exista diversidad de entes dotados de potestad legislativa, el Estado podrá ser un Estado unitario y, al tiempo, políticamente descentralizado, o un Estado regional (si se admite este tipo como un tertium genus), o un Estado federal ³⁵. La divisoria, en suma, parece estar en la descentralización política, y presumimos que existe este tipo de descentralización desde el momento en que coexisten varias entidades que pueden aprobar unos actos con el nomen iuris de leyes u otros actos equiparados a ellas en cuanto a fuerza. Este convencionalismo nominalista provisional tendrá, no obstante, que ser revisado a lo largo de este y otros apartados.

Por último, no están de más algunas observaciones sobre las cuestiones de la autonomía y la soberanía. Es muy frecuente que se opongan ambas nociones, y el mismo no tiene inconveniente en reconocer la soberanía del Estado-aparato frente a la autonomía de los entes descentralizados, subordinados, por tanto, a dicho Estado ³⁶. Contra esta tesis ha dirigido una aguda crítica , que ha reprochado a el que, para establecer la supremacía de la mayoría dominante en el Estado-aparato y la subordinación de la mayoría dominante en las entidades miembros, se haya apartado de aquellas tesis ─a las que también nos hemos referido─ por las que defendía el reconocimiento de la titularidad y el ejercicio de la soberanía al pueblo, rechazando las ideas dominantes en la doctrina italiana que identificaban al Estado como único titular de la soberanía ³⁷. Creemos que el dilema puede sortearse acogiendo la explicación de que se compendia en las siguientes frases:

"Tra le forme organizzatorie attraverso cui il popolo esercita la propria sovranità (...) stanno, su un piano di pari dignità, lo Stato-persona, la Regione e gli altri enti locali territoriali; soggetti che si compongono tutti nell'unità della Repubblica, qual è determinata dall'aderenza ai fini e ai valori della Costituzione. Da ciò si trae: a) che lo Stato-persona non è sovrano, ma strumento per l'esercizio della sovranità popolare e che la Costituzione, quindi, affida al Parlamento compiti di particolare rilievo nel coordinamento delle attività regionali solo in considerazione del fatto che esso è espressione della sovranità di tutto il popolo; b) che l'autonomia degli enti comunitari diversi dallo Stato-persona non sta ad indicare un concetto negativo («libertà da») ma positivo, il potere cioè di esprimiere articolazioni della sovranità popolare" ³⁸.

De todo lo que llevamos dicho se desprende que podemos diferenciar definitivamente el Estado unitario administrativamente descentralizado del Estado regional en los términos ya expuestos hace tiempo por :

En el primero "existe un único ordenamiento constitucional, un solo titular de la autonomía constitucional y un solo poder constituyente y una sola fuente creadora de leyes formales", mientras que "en los Estados regionales existe un ordenamiento constitucional; un único titular de la autonomía constitucional; un único poder constituyente; pero pluralidad de fuentes legislativas de igual naturaleza, por su fundamento y por la eficacia jurídica de las leyes promulgadas por las mismas" ³⁹.

Se impone a continuación añadir que suele ser frecuente la identificación del «Estado regional» como un Estado territorialmente organizado en Regiones autónomas. Estimamos, en primer término, que, a tenor de este aserto, es preciso reducir los supuestos de Estado regional únicamente a los casos en que todo el territorio estatal aparezca fragmentado en Regiones autónomas y, en consecuencia, no podemos considerar como Estados propiamente regionales aquellas manifestaciones de Estados políticamente descentralizados en los que la autonomía se reconoce solamente a ciertas entidades que constituyen circunscripciones territoriales que se sustraen excepcionalmente a la organización territorial unitaria del poder estatal. En este último supuesto no estaríamos, por tanto, ante genuinos Estados regionales, sino ante Estados unitarios de régimen común que admiten excepcionalmente algunas Regiones autónomas. No obstante, se hace inevitable corregir la afirmación común ya indicada, dado que, como hemos comprobado, la calificación de un ente como autónomo es ya insuficiente y requiere de adjetivaciones adicionales. Por eso, entendemos por Estado regional el Estado organizado territorialmente en Regiones políticamente autónomas; es decir, aquel Estado compuesto organizado mediante la distribución vertical del poder político entre el Estado-persona y una serie de entidades territoriales regionales dotadas de potestad legislativa, como expresión (jurídico-formal) de la capacidad de desplegar una dirección política propia.

Como corolario, ya resulta posible definir al Estado regional como tertium genus entre Estado unitario y federal, destacando las características que lo singularizan: el Estado regional es un Estado compuesto por el Estado-persona (u organización común) y las Regiones (o entidades de descentralización territorial), las cuales tienen garantizada constitucionalmente una autonomía política que se manifiesta en la atribución de ámbitos competenciales separados de legislación y administración propias ⁴⁰.

Tras este conjunto de precisiones convencionales un tanto prolijas ─aunque inevitables para cualquier tratamiento de la regionalización─, podemos afirmar que la oposición centralización/descentralización se manifiesta de modo concreto en una serie de supuestos diferenciables gradualmente, y que se sucederían siguiendo esta secuencia: 1º) Estado unitario absolutamente centralizado; 2º) Estado unitario simple, que se diferencia del anterior porque admite la desconcentración territorial; 3º) Estado unitario complejo con descentralización territorial administrativa, sea provincial o regional; 4º) Estado de régimen común unitario que admite por excepción Regiones políticamente autónomas, es decir, supuestos especiales y singularizados de descentralización política; 5º) Estado regional propiamente dicho; y 6º) Estado federal.

Establecida esta tipología ─que, insistimos una vez más, sólo obedece a pretensiones meramente operativo-discursivas─ ⁴¹, queremos pasar revista a los rasgos generales del panorama histórico de la regionalización en Europa durante el presente siglo, prestando, claro está, una especial atención a la distribución de competencias entre el Estado-persona y las entidades miembros de carácter regional, tanto en su vertiente formal-instrumental como material ⁴².

Si bien hasta el momento hemos procurado no examinar aspectos relativos al Ordenamiento español ─porque preferimos contemplarlos conjuntamente en las dos últimas partes de este estudio─, en este apartado no podemos mantener por más tiempo tal aislamiento sistemático, dado que la regionalización en Europa tiene como prototipo, precisamente, el «Estado integral» configurado en la Constitución española de 1931. Por eso consideramos absolutamente inexcusable un somero examen de las cuestiones que nos interesan en este apartado en lo concerniente a las Regiones en la II República española, sin perjuicio de ulteriores referencias a las mismas.

Aunque sostiene que el primer modelo que merecería la calificación de Estado regional fue el creado por la revisión de 1867 de la Constitución de la Monarquía austro-húngara, que permaneció vigente hasta 1918 ⁴³, la mayoría de la doctrina no admite este precedente, dado que se trata de una forma arcaica de Unión Real ⁴⁴ que tiene poco que ver con los problemas de la regionalización contemporánea. Por ello resulta prácticamente pacífico que el primer modelo de regionalización lo proporciona precisamente nuestra II República, aunque, como se verá, su carácter prototípico se refiere más bien a la regionalización política y no propiamente al Estado regional en sentido estricto. Es de destacar también que la doctrina italiana no tiene inconveniente en reconocer la decisiva influencia de la regionalización española de entreguerras en la labor del constituyente italiano en la articulación de su Estado regional ⁴⁵.

2 Así lo subraya A. GUAITA, División territorial y descentralización, Madrid, 1975, pp. 262-263. También es digna de tenerse en cuenta la opinión de J.-L. QUERMONNE, Les régimes..., p. 272, que sostiene que la descentralización puede deducirse por oposición a la desconcentración.

3 La corrección que debe efectuarse a las tesis de Ch. EISENMANN es doble. Por una parte, añadir el criterio territorial al personal en cuanto elementos determinantes de la centralización o descentralización, pues el autor francés se aparta explícitamente de la doctrina al rechazar el criterio territorial y limitarse al personal (cf. Centralisation..., pp. 31-54). Además, corregimos a EISENMANN cuando sostiene que es posible una descentralización entre órganos, pues estimamos que la descentralización presupone, por definición, diversidad de personas jurídico-públicas.

4 Vd. afirmaciones semejantes de Ch. EISENMANN, ibidem, pp. 8-17, sin las correcciones a las que aludimos en la nota que precede. En parecidos términos, I. DE OTTO, "La prevalencia...", p. 78, señala que "la centralidad significa tan sólo generalidad, vigencia general, y la no centralidad es únicamente vigencia territorialmente limitada, es no generalidad".

6 En cuanto a la distinción entre desconcentración y descentralización sirvan, entre otras posibles, las siguientes afirmaciones de F. ROVERSI-MONACO, que, refiriéndose precisamente a la distinción que procede en el art. 103.1 CE, señala: "una y otra tienen el mismo fin de descongestionar la Administración pública, realizando una sistematización distinta del poder de decisión; pero, mientras la descentralización implica la existencia de un sujeto jurídico separado y tal vez la elección de representantes por parte de una comunidad, la desconcentración opera en el interior de la organización del Estado, o de otro ente público, mediante un traspaso de funciones, generalmente del centro a la periferia, que no excluye ─y este es el elemento de mayor relieve─ la existencia de una ordenación jerárquica de las competencias" ("Breves consideraciones sobre el Gobierno y la Administración en la Constitución española", en La Constitución española de 1978. Estudio sistemático..., p. 597).

7 Como afirma J. FERRANDO (El Estado unitario..., p. 41), "Estados unitarios complejos son aquellos que comportan tan sólo una descentralización administrativa, pues, en un plano político, la descentralización constitucional o legislativa nos llevaría a una forma política federal o regional". De esta tesis ─que es la que tratamos de fundamentar en las páginas que siguen─ se desprende que el Estado unitario meramente desconcentrado puede considerarse como Estado unitario simple, mientras que en los supuestos de grados superiores de descentralización nos hallaríamos ante Estados complejos.

8 En el mismo sentido, A. NIETO, "La organización local vigente: uniformismo y variedad", en Descentralización administrativa y organización política (dirigido por S. Martín-Retortillo), Madrid, 1973, II, pp. 26-27. Para una crítica en torno al carácter descentralizador de la "décentralisation par services" remitimos a Ch. EISENMANN, Centralisation..., pp. 23-31.

9 Concretamente en la voz "Decentramento amministrativo", en Enciclopedia giuridica italiana, 1897, IV, p. 52, donde define la autarquía como "amministrazione indiretta dello Stato compiuta da una persona giuridica per diritto subbiettivo e nell'interesse oltre che dello Stato, anche proprio" (cit. por E. GUSTAPANE, "Autarchia. Profilo storico di un termine giuridico in disuso", en R.T.D.P., 1980, p. 202). Debemos puntualizar que, como recordaba G. TRAVES ("Autarchia, autogoverno, autonomia", en R.T.D.P., 1957, pp. 277-278), "la dottrina dell'autarchia sorse in Germania, e a questa occorre rifarsi. Con Selbstverwaltung si intese indicare la situazione risultante dalle riforme comunali, iniziatesi nel 1808, con l'introduzione dell'elettorato locale e la concessione ai comuni di una sfera propria di amministrazione, su cui lo Stato esercitava un controllo di mera legittimità. Si notò quindi che, entro tale sfera, i cittadini si amministravano se stessi. Partecipazione degli interessati all'amministrazione e delimitazione dell'intervento statale, sono le due basi, condicionantisi a vicenda, dell'autarchia". Como evoca el propio TREVES, la elaboración del concepto en la doctrina alemana se debe a GNEIST, quien tomó como referencia cierta interpretación del self-government británico, aunque en lugar de designar la noción equivalente con la expresión Selbstregierung («autogobierno»), consideró más apropiada la de Selbstverwaltung («autoadministración») (op. cit., p. 281 y ss.)

10 Además de las obras citadas en la nota precedente, vd. S. CASSESE, voz "Autarchia", en Enciclopedia del Diritto, t. IV, 1960, pp. 324-331, y M.S. GIANNINI, voz "Autonomia pubblica: b) Teoria generale e diritto pubblico", loc. ult. cit., pp. 356-366. Conviene añadir las definiciones de P. BISCARETTI, quien asimila la autarquía a "la potestad de administrar por sí los propios intereses, pese a que éstos conciernan también al Estado" (Derecho..., p. 625), y de T. MARTINES y A. RUGGERI (Lineamenti..., p. 21), para quienes la autarquía supondría únicamente la facultad de adoptar medidas con la misma ejecutoriedad que la correspondiente a los actos administrativos del Estado-persona.

12 Esta fórmula, que establecemos en paralelismo consciente con el tenor del art. 137 CE para poner de manifiesto que nuestro Constituyente prescindió de la distinción entre autarquía y autonomía, ha sido utilizada también por V. CRISAFULLI, Lezioni..., I (Introduzione...), p. 58, y por R. MONACO y J. CANSACCHI, La nuova Costituzione Italiana, Turín, 1957 (7ª ed.), pp. 133-134.

13 Vd. al respecto E. GUSTAPANE, "Autarchia...", pp. 200-210, quien, por su parte, insinúa cierta asociación mental del término con el fascismo (por su pretensión de autarquía económica), a pesar de que el vocablo, como se ha constatado, es muy anterior cronológicamente (op. cit., pp. 205-207). Lo que sí es verdad es que, en general, el fascismo utilizó profusamente el término. Ello puede tener la explicación que aporta G.U. RESCIGNO: "con la parola autarchia noi traduciamo due parole greche del tutto diverse: una (autarchia) vuol dire autogoverno (da autos = sé stesso, e arché = governo); l'altra (autarcheia) vuol dire autosufficienza. Nel linguaggio comune prevale il significato di autosufficienza. Nel diritto amministrativo autarchia ha acquistato un significato tecnico più limitato dell'originario autogoverno e significa capacità di emanare atti amministrativi imperativi" (Corso..., p. 587, nota 1).

14 Cfr. arts. 5º, 114, 115 y 128 de la Constitución italiana y art. 137 CE. Puede considerarse exponente de las interpretaciones consecuentemente apegadas a la primitiva distinción teórica de ROMANO entre autonomía y autarquía, la siguiente afirmación de E. SPAGNA MUSSO: "le autonomie locali si sostanziano in quegli enti locali a base territoriale, quali il comune, la provincia e la regione, che per l'appunto godono, sia pure in grado diverso, di poteri di autonomia e di autarchia, ossia di autoregolazione mediante l'emanazione di proprie norme giuridiche e di amministrazione per mezzo di propri atti amministrativi" (Corso di diritto regionale, Padua, 1983, p. 27).

15 Como se recuerda en "Tribunal Constitucional de Portugal", informe en Tribunales Constitucionales Europeos y autonomías territoriales, p. 566, la noción de autarquía se incorporó en Portugal ya en la Constitución corporativista de 1933. En la vigente Constitución, vd. arts. 6º, 237 y 238.1; en este último se establece que "No continente as autarquias locais sa^~o as freguesias, os municípios e as regio^~es administrativas".

16 Vd., por ejemplo, F.A. FERREIRA, As Regio^~es..., pp. 19-20 y 77, aunque este autor sostiene que la autarquía se caracteriza por el ejercicio del poder regulamentar, mientras que la autonomía se individualiza por el ejercicio del poder legislativo. Como puede observarse, la noción de autarquía se separa de la establecida originariamente por ROMANO, que no comprendía en la misma ninguna facultad normativa, dada que pretendía definir las características de los entes locales menores en un Estado tan centralizado como era el Reino de Italia recién constituido.

19 Así, por ejemplo, R. MONACO y G. CANSACCHI (La nuova..., p. 133 y ss.) distinguen entre la autonomía constitucional y estatuaria, la autonomía política ─que corresponde a los entes dotados de potestad legislativa─, la autonomía en sentido estricto ─que sería la propia de los entes públicos que pueden crearse su propio Ordenamiento jurídico de carácter derivado─ y la autonomía administrativa ─que equivale a la autarquía─. Por el contrario, I. DE OTTO ("Sobre la naturaleza...", p. 10) sostiene: "pienso que la Constitución española obliga a los juristas españoles a seguir intentando precisar un concepto de autonomías como forma específica de descentralización, que la pugna dogmática al respecto sigue teniendo entre nosotros pleno sentido (...) Y mantengo la necesidad de tal cosa porque la propia Constitución utiliza el concepto de autonomía confiriéndole relevancia jurídica propia".

22 M.S. GIANNINI, "Autonomia. (Saggio sui concetti di autonomia)", en Studi di diritto costituzionale in memoria di Luigi Rossi, Milán, 1952, p. 202. En el mismo sentido, en voz "Autonomia pubblica", p. 357, donde insiste particularmente en el aserto de que la autonomía normativa es propia de sujetos no soberanos.

23 Sabemos que plantea cierta dificultad la admisión de la «autonomía» constitucional de los Estados federados, especialmente si, como hemos visto en la nota precedente, la autonomía normativa es ─según GIANNINI─ incompatible con el ente soberano, y si ─como sostenía S. ROMANO (voz "Autonomia", p. 15 y ss.)─ la autonomía es más propia de Ordenamientos no originarios. No obstante, ya sabemos que tanto la soberanía de los Estados federados como la originariedad de su Ordenamiento son un tanto discutibles, especialmente para aquella primera corriente doctrinal que se alineaba siguiendo la interpretación kelseniana sobre la diversidad meramente cuantitativa de todas las modalidades de descentralización, y en la que, como hemos dicho, también nos situamos nosotros.

26 Subrayan esta carencia de la teoría clásica de la separación de poderes C. MORTATI, Istituzioni..., I, pp. 331-332, y II, p. 642; P. LUCAS VERDU, Curso..., II, pp. 144-146; y J.M. BOQUERA OLIVER, "Los orígenes de la distinción entre actividad política y administrativa", en R.A.P. nº 40 (1963), p. 46 y ss. Y la critica P. VIRGA, Diritto..., pp. 64-65.

27 En contra de la equiparación, C. MORTATI, Istituzioni..., I, p. 333. Sobre la función o dirección política pueden verse en nuestra doctrina interpretaciones tempranas en N. PEREZ SERRANO, Tratado..., p. 412; también L. SANCHEZ AGESTA, Principios..., pp. 369-371 y 377. Sobre los actos públicos del Gobierno, además de la literatura anteriormente citada, E. GARCIA DE ENTERRIA, La lucha..., pp. 51-56.

28 C. MORTATI, Istituzioni..., I, p. 332. Debe retenerse esta definición, porque, como podrá comprobarse en la última parte, el Tribunal Constitucional ha acudido a una formulación semejante en una de sus definiciones de la autonomía política de nuestras Comunidades Autónomas.

29 C. MORTATI, ibidem, p. 333, y A.M. SANDULLI, Manuale..., pp. 13-14. En un sentido semejante, T. MARTINES y A. RUGGERI, Lineamenti..., pp. 21-23, y S. BARTOLE, Comentario al art. 115, nº 2, en Commentario della Costituzione. Le Regioni, le Province, i Comuni, Bolonia-Roma, 1985, tomo I (art. 114-120), pp. 21-27. E. SPAGNA MUSSO (Corso..., pp. 14-17) sostiene que existirá verdadero indirizzo politico cuando el ente disponga de potestad legislativa exclusiva, aunque el indirizzo politico regional estará siempre subordinado al general que es propio del Estado-persona, y que la subordinación "si evince sia dall'esame dei limiti della competenza legislativa regionale a carattere esclusivo sia da alcune caratteristiche tipiche del potere di scioglimento dei consigli regionali".

31 En esta línea vd. G. MAZZOTTA, La legge..., pp. 23 y 26-27, L. PALADIN, Diritto regionale, pp. 34-35, G.U. RESCIGNO, Corso..., p. 586, y R. BREWER-CARIAS, "La descentralización...", p. 212. En cuanto a la asimilación entre territorialidad y politicidad, vd. V. CRISAFULLI, Lezioni..., I (Introduzione...), pp. 58-59, y F. MODUGNO, Legge..., p. 228.

32 Vd. supra nota 1 de esta parte; una ligera matización a la tesis de L. PAREJO, que acogemos convencionalmente, sería la de F. PIZZETTI al mantener que "l'articolazione regionale della Repubblica si colloca in una linea di trasformazione dell'amministrazione intesa ad assicurare alle comunità amministrate la possibilità di scegliersi i propri amministratori nell'ambito di un rapporto fra Stato ed enti territoriali che, elasticamente definito come un rapporto di autonomia di questi rispetto a quello, implica un'adeguata discrezionalità decisionale degli organi degli enti territoriali nell'esercizio delle funzioni ad essi attribuite. Nè contraddice questa ricostruzione il fatto che le regioni siano titolari di potere legislativo. I limiti di tale potere (...) indicano che il potere legislativo regionale è essenzialmente finalizzato a rendere massima (e costituzionalmente determinata) la discrezionalità di questi enti nell'esercizio delle competenze loro assegnate" ("Il sistema delle Regioni e dell'amministrazione locale. Tracia per una discussione", en Verso una nuova Costituzione, Milán, 1983, t. I, p. 495). En este último sentido también se pronuncia, entre nosotros, I. DE OTTO, "Sobre la naturaleza...", p. 12: "si por poder político entendemos poder de dirección, esto es, facultad de optar, y no simplemente de ejecutar opciones ajenas, la sujeción a una legislación heterónoma no excluye a radice la existencia de poder político, porque no excluye la opción. Sólo lo que se llama desconcentración ─transferencia de poderes cuyo ejercicio está sujeto a directrices─ carece de elementos de poder político".

35 Como ya se ha anticipado, no nos interesa el fondo de la cuestión de si el Estado regional puede considerarse teóricamente como un tertium genus; lo que sí queremos es retener por ahora las expresiones «Estado unitario políticamente descentralizado» y «Estado regional» porque más adelante nos servirán para designar dos diferenciables organizaciones territoriales del poder.

38 A. BARBERA, Le istituzioni..., p. 220. La distinción entre Estado-persona y Regiones puede establecerse sin acudir a la oposición soberanía/autonomía, como, por ejemplo, hace L. SAPORITO cuando señala que "le Regioni ─a differenza dello Stato─ non possono inventarsi i problemi, cioè crearsi le funzioni, perchè problemi e funzioni si trovano già indicati nella Costituzione e, definitivamente, nemmeno inventarsi la loro struttura organizzativa che pure risulta già delineata in gran parte" (Le competenze..., p. 25).

41 El hecho de haber trazado una tipología en la que se distinguen seis modalidades de organización territorial del poder no debe considerarse incoherente y contradictorio con nuestra posición de partida, que reconocíamos muy próxima a aquella orientación doctrinal que no aprecia diferencias cualitativas entre las formas territoriales de Estado, sino meros grados de mayor o menor descentralización. Por el contrario, nuestra tipologización responde únicamente a las exigencias de hacer posible exponer las particularidades de cada uno de estos grados y de precisar su correspondiente identificación terminológica.

45 Vd., por ejemplo, A. LA PERGOLA, "Federalismo y regionalismo: el caso italiano", en Federalismo y regionalismo, p. 177, y del mismo autor "Regionalismo, federalismo e potere estero dello Stato", en Tecniche costituzionali..., p. 94, donde indica que la Constitución italiana incorporó la concepción de la subordinate legislature, dominante en la teoría del «Estado integral» español. También reconocen tal influencia L. VANDELLI, L'ordinamento..., p. 19, y G. LOMBARDI, La nuova Costituzione di Spagna, Turín, 1979, p. 34, y "Democracia y Constitución en Italia", en R.E.P. nº 26 (1982), p. 123.