Contribución al examen de la transformación de la categoria de ley en los estados constitucionales contemporáneos

4.1. Las formas de organización territorial del poder y sus sistemas de distribución de competencias

Es patente que el primer problema que surge en la contemplación de las formas territoriales de Estado es la polémica acerca de la tipología adecuada para clasificar sus diversas modalidades concretas. Nosotros no pretendemos hacer de ello una cuestión de fondo, y nos limitaremos a un somero repaso de las principales orientaciones sobre la misma. Cierta línea doctrinal (a la que nos sumamos) considera que las diferencias entre las diversas formas territoriales de Estado no tienen una entidad cualitativa tan importante como para motivar una tipología de elementos radicalmente distintos, conformándose con señalar que las diversas formas de organización territorial del poder no son sino meras modalidades graduatorias de descentralización o división vertical del mismo ¹. La mayoría de los autores, especialmente los franceses ², suelen distinguir nítidamente entre Estado federal y Estado unitario ³. Y desde 1933, coincidiendo con el periodo de nuestra II República ─hay que subrayarlo─ inaugura una corriente doctrinal propugnando una tipología tripartita al sostener el carácter intermedio y tipológicamante autónomo de la forma regional de Estado ⁴. Conviene advertir que, ni siquiera con esta ampliación, la tipología de las formas de Estado puede dar cuenta cabal de todas las modalidades y especialidades concretas de la descentralización territorial del poder, pues sabido es que en nuestra doctrina, a la hora de calificar el Estado de las Comunidades Autónomas, se ha demostrado insuficiente incluso la clasificación tripartita de las modalidades de descentralización territorial del poder ⁵.

Nosotros, a pesar de lo dicho anteriormente y en coherencia con nuestro propósito de economía descriptiva, agruparemos todas las modalidades de descentralización en dos apartados diferentes: en el primero se considerará el Estado federal y en el segundo el Estado unitario descentralizado y el regional. Esto nos parece lo más coherente con una de las tesis que defenderemos infra, por la que nos inclinamos a considerar al Estado federal como el antecesor de toda la modalidad de descentralización política. Igualmente, desde ahora queremos acotar nuestro marco de reflexión y, por mor de la economía descriptiva, podemos anticipar que prescindiremos del examen de las modalidades de descentralización territorial del poder en los Estados socialistas ⁶ y en los Estados del Tercer Mundo ⁷, en razón de sus características y problemáticas propias. Anticipamos que ni siquiera se analizarán todos los supuestos de descentralización de las democracias pluralistas, sino que nos limitaremos, en una primera aproximación, a examinar los rasgos genéricos de los más significativos ⁸.

Ya hemos indicado que, por imperativos de carácter heurístico, nos vemos obligados a tratar de las formas federal y regional de descentralización territorial, dado que en esas modalidades de distribución vertical de funciones se dan supuestos de descentralización de la potestad legislativa. Sin embargo, respecto a este tipo de tratamiento son igualmente precisas nuevas acotaciones.

En lo que se refiere al Estado federal, advertimos que no atenderemos a problemas tales como las diversas concreciones o manifestaciones del principio federalista ⁹, ni daremos cuenta de las notables formulaciones teóricas sobre el federalismo ¹⁰, y ni siquiera abordaremos la perspectiva que se deriva de la nueva comprensión del fenómeno federal como un proceso ¹¹. En realidad, lo que nos importa del federalismo es su estructura, su modelo de articulación en la organización del poder; dado que esto ya ha sido suficientemente tratado ¹², nuestra atención se centrará preferentemente en los rasgos generales de la configuración federal de la distribución de competencias. Si a ello añadimos que, en el fondo, lo único que nos interesa por ahora es el examen relativamente pormenorizado de la descentralización de la potestad legislativa en el sistema italiano ─que es, a la postre, un modelo de organización regional─ cabría cuestionar entonces a qué obedece este tratamiento ─por lo demás somero─ de la forma de Estado federal. Esta pregunta estaría aun más justificada si se tiene en cuenta que compartimos parcialmente la opinión de cuando advierte que "las estructuras jurídicas del Estado federal y del Estado regional son radicalmente distintas y, en consecuencia, la aplicación a éste de conceptos nacidos en aquél sólo puede conducir a resultados incorrectos" ¹³.

A pesar de todo, seguimos considerando inevitable el examen de algunos de los rasgos del Estado federal, debido a que creemos que si bien el Estado regional se organiza como superación del Estado unitario, ocurre igualmente que dicha organización se efectúa, si no en un planteamiento dialéctico, sí como un modelo alternativo frente al Estado federal; por ello, en una perspectiva diacrónica lo más globalizadora posible de las formas de descentralización territorial del poder, se puede sostener que el Estado federal es el antecedente del regional, pese a todas las diferencias y a las matizaciones necesarias. Extremo que se comprueba precisamente en las diversas modalidades (sean federales o regionales) de distribución y articulación de competencias ¹⁴. Dicho de otro modo, nuestra contemplación del Estado federal no obedece al propósito de extraer conceptos o nociones extrapolables al regional, sino que pretende poner de manifiesto cómo se ha articulado la distribución de competencias en dicha forma de Estado a lo largo del tiempo, y de qué manera se ha visto reproducida en la distribución del poder político en el Estado regional.

Por lo que se refiere a la distribución de competencias, estimamos que debe distinguirse entre su dimensión formal (y/o instrumental) y su vertiente material, porque ambos aspectos tienen enorme trascendencia para la definición de la categoría de ley. La dimensión formal-instrumental de la distribución de competencias es aquella que sirve para determinar dónde (la instrumental) y cómo (la formal en sentido amplio) se delimitan los respectivos ámbitos competenciales, y la material explicitaría cuáles son los criterios para la delimitación y asignación de las respectivas atribuciones ¹⁵. Aunando las dimensiones formal y material estaremos en condiciones de apreciar dónde se determinan y cuáles son los requisitos generales de validez de las leyes y los criterios determinantes de su eficacia. Evidentemente, puede anticiparse que estos requisitos y estos criterios estarán condicionados fundamentalmente por el principio de competencia.

También tenemos que ocuparnos de modo genérico de los límites de las leyes de las entidades miembros. Este aspecto tiene suma importancia ¹⁶, aunque hemos de señalar que sólo nos preocuparán especialmente los límites adicionales de las leyes de las entidades miembros, es decir, aquellos límites específicos de éstas, a los que no están sometidas las leyes de la organización central. Sumando los datos que nos proporciona la distribución de competencias y el examen de los límites singulares de las leyes de las entidades miembros, sería posible efectuar una clasificación de este tipo de legislación y detectar los supuestos de leyes especiales, así como sus posibilidades de subsunción en la categoría formal y constitucionalmente válida ¹⁷. Nos interesará asimismo cómo es el control de constitucionalidad de las leyes de las entidades miembros (pues conviene recordar que este es el elemento decisivo para la determinación del «valor de ley»), y, evidentemente, el tipo de relación (de paridad o de subordinación) entre las leyes de la organización central y las leyes de la organización descentralizada. Con todos estos datos sería factible establecer la posición de las leyes de los poderes descentralizados en el sistema de fuentes y sus condiciones de validez, circunstancias que, como sabemos, son determinantes de la categoría de ley.

Tras esta exposición general de propósitos, debemos proceder, sin más, a la descripción de los rasgos esenciales de las leyes en los Estados federales. Todavía debemos advertir, no obstante, que contemplaremos el Estado federal como introducción al Estado regional, y éste será examinado como el marco en el que debe encuadrarse la descentralización de la potestad legislativa italiana ¹⁸, cuyos problemas dogmáticos en cuanto a la construcción de la categoría de ley son, sin duda, de notable interés con respecto a la descentralización de la potestad legislativa en el Ordenamiento español.

1 En esta orientación se sitúan H. KELSEN, Teoría general del Estado, p. 256; M. MOUSKHELY, Teoría jurídica del Estado federal, Madrid, 1931, p. 319; F.H. HINSLEY, El concepto..., p. 195; M. GARCIA-PELAYO, Derecho..., pp. 229-230; M. MAZZIOTTI, Studi..., pp. 9-10; y, en cierto modo, C.J. FRIEDRICH, Tendances du fédéralisme en théorie et en pratique, Bruselas, 1971, p. 15.

3 Como es de suponer, cuando en esta orientación se trata de clasificar al Estado regional, unos lo consideran como una modalidad de Estado unitario descentralizado; así, por ejemplo, S. ROYO, "El Estado integral", en R.D.Público (1935), p. 269 y ss.; A. ROYO VILLANOVA, La Constitución española de 9 de diciembre de 1931, Valladolid, 1934, pp. 24-27; y, en nuestros días, también F. TOMAS Y VALIENTE, "Tribunal...", p. 133. Y otros clasifican a dicho Estado como una variante cuasifederal; así, E.L. LLORENS, La autonomía..., pp. 121 y ss. y 151.

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4 G. AMBROSINI publicó en la R.T.D.P., en 1933, su "Lo Stato regionale: tipo intermedio di Stato fra l'unitario e il federale, caratterizzato dall'autonomia regionale", que incluyó después como "Introduzione" a su L'ordinamento regionale, Bolonia, 1957, p. 3 y ss. Entre nosotros ha propugnado esta interpretación J. FERRANDO, Formas de Estado..., pp. 48-49 y passim.

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5 También reconoce lo mismo L. PAREJO, La prevalencia..., pp. 8-9. Por eso, ante la manifiesta insuficiencia de la tipología tripartita para la calificación precisa de nuestra forma territorial de Estado, G. TRUJILLO ha tenido que concluir definiéndola como forma federo-regional (vd. "Federalismo y regionalismo en la Constitución española de 1978", en Federalismo y regionalismo, p. 15 y ss.; "Autogobierno y Constitución: Las singularidades constitucionales canarias y sus implicaciones en la conformación estatutaria del autogobierno" en Canarias ante el cambio..., p. 169; "¿Un Estado federo-regional? (Consideraciones sobre la forma territorial de Estado, según el proyecto de Constitución aprobado por la Cámara Baja del Parlamento)", texto mecanografiado de la ponencia presentada en el «Encuentro de constitucionalistas españoles y mexicanos» celebrado en México durante los días 26 al 30 de junio de 1978, p. 6 y ss.; "Canarias ante la autonomía: el federo-regionalismo del Estado y las singularidades constitucionales canarias", en R.F.C., separata pp. 8-10; "El Estado y las Comunidades autónomas ante la exigencia constitucional del voto igual", en R.E.D.C. nº 2 (1981), pp. 12-16. En contra de esta interpretación, L. VANDELLI, L'ordinamento regionale spagnolo, Milán, 1980, pp. 395-397. Todavía debemos añadir que el profesor G. TRUJILLO ha rectificado parcialmente su primera interpretación en "El Estado autonómico en el contexto de las formas estatales europeas", en La crisis del Estado y Europa, Oñati, 1988, p. 201 y ss.

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6 Sobre la descentralización territorial en los Estados socialistas vd. P. LUCAS VERDU, Curso..., vol. II, p. 311 y ss.; K. VON BEYME, voz "Federalismo", en Marxismo y Democracia, Política, 3, pp. 60-66; I. VEREBELYI, "Les tendances de l'évolution des systèmes de gouvernement local des pays socialistes", en R.I.S.A., vol. 52, nº 3 (1986), pp. 331-352.

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8 Aparte de la imposibilidad de abordar la cuestión con pretensiones de exhaustividad, el empeño sería ocioso, pues no se puede desconocer que existe una serie de trabajos con objetivos de generalidad difíciles de superar en cuanto a ámbito y pormenorización. Llamamos la atención en especial sobre la obra colectiva Distribución de las competencias económicas entre el Poder Central y las autonomías territoriales en el derecho comparado y en la Constitución española, Madrid, 1980, que podría completarse con otras obras generales anteriores, tales como Federalismo y regionalismo, cit.; Los sistemas federales del Continente americano, México, 1972; Le fédéralisme et le développement des ordres juridiques, Bruselas, 1971; El federalismo, Madrid, 1965; R.R. BOWIE y C.J. FRIEDRICH, Études sur le fédéralisme, París, 2 vols. (1960 y 1962); y Práctica del federalismo, Buenos Aires, 1959.

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10 Puede encontrarse una visión de conjunto sobre los principales teóricos del Estado federal en H. BARRAIL, L'autonomie régionale en Espagne, París, 1933, pp. 160-185; en P. LUCAS VERDU, Curso..., II, p. 343 y ss.; en C.J. FRIEDRICH, Tendances..., pp. 23-39; en G. VEDEL, "Las grandes corrientes del pensamiento político y el federalismo", en El federalismo, pp. 33-86; y en L. LEVI, Il federalismo, Milán, 1987. También puede consultarse la recopilación Il federalismo (ed. de Mario Albertini), Bolonia, 1979.

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11 Sobre esta vertiente del fenómeno federal ha insistido particularmente C.J. FRIEDRICH, Gobierno..., I, p. 385 y ss., que enfatiza la cuestión hasta el punto de decir que "la théorie fédérale a parcouru un long chemin (...) la reconnaissance de son aspect dynamique fut le tournant décisif: on admit que le fédéralisme implique un processus de fédéralisation, autant qu'un modèle ou une structure" (Tendances..., p. 188). Acerca de esta línea de interpretación teórica puede verse A. LA PERGOLA, "L'«empirismo» nello studio dei sistemi federali: a proposito di una teoria di Carl Friedrich", en su Tecniche costituzionali e problemi delle autonomie «garantite», Padua, 1987, pp. 123-182.

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14 Por el momento sirvan de evidencia las siguientes afirmaciones de Ossorio y Gallardo en el Preámbulo del Anteproyecto de Constitución de la Comisión Jurídica Asesora: "advertimos que, al señalar las atribuciones inalienables del Estado nos hemos guiado por lo que establecen las Constituciones federales de Europa y por lo que han aceptado hasta fecha reciente los partidarios más estudiosos del federalismo en nuestra patria" (cit. por L. JIMENEZ DE ASUA, Proceso histórico..., p. 8).

15 Nuestro esquema coincide con el que se plantea F. RUBIO, aunque lo expresa en términos disímiles: "en la caracterización de los diversos sistemas de distribución de competencias es preciso referirse separadamente a la estructura del sistema normativo de atribución, al rango de las normas que lo integran y a los criterios utilizados en la concreta distribución llevada a cabo" ("Informe General", p. 29).

16 Con mucho acierto E. ARGULLOL indica que "los límites desempeñan el papel de auténticos goznes del ordenamiento jurídico. Son los instrumentos que permiten reconducir a la unidad global las plurales manifestaciones legislativas de los diversos centros de producción normativa" ("Los límites de la potestad legislativa de las Comunidades Autónomas", en La Constitución española y las fuentes del Derecho, I, p. 235).

17 T. MARTINES y A. RUGGERI señalan con toda precisión que "i limiti speciali (...) valgono (...) ad indicare la misura della potestà legislativa regionale ed a caratterizzarne la tipologia" (Lineamenti di diritto regionale, Milán, l984, p. 179).