Contribución al examen de la transformación de la categoria de ley en los estados constitucionales contemporáneos

3.3.1. Rectificación de la posición y de la eficacia de la ley en el nuevo sistema de fuentes

En una perspectiva diacrónica hemos podido calificar la singularidad de los Estados de Derecho contemporáneos como Estados constitucionales, precisamente porque el sistema de producción normativa se articula según un nuevo esquema caracterizado por la relevancia de la Constitución. Ello permite afirmar que estamos en presencia de un nuevo sistema de fuentes ¹, dado que la Constitución ha pasado a condicionar todo el Ordenamiento al situarse en el primer nivel del mismo, de modo que el principio de constitucionalidad es el primordial y esencial del Estado formal de Derecho, al constituir el fundamento de todos los demás. Como indica , la nueva experiencia de Ordenamientos con Constitución rígida, con control jurisdiccional de la validez de la leyes, así como la realidad frecuente de sistemas plurilegislativos, unido a la influencia, evolución y refinamiento teórico dimanante de la «escuela de Viena», ha conducido a corregir el anterior esquema jerárquico de fuentes, diferenciando una forma constitucional y colocando la Constitución en un grado superior a la ley ². Por ello, de acuerdo con las afirmaciones del mismo autor:

"L'assolutezza della formula in cui si esprimeva la forza formale di legge viene, allora, opportunamente temperata, con la riserva, in apparenza modesta, che la capacità creativa di diritto della legge si arresta soltanto nei confronti delle fonti di ordine costituzionale. Ma è una rettifica, questa, che in realtà, ha un valore decisivo sulla teoria delle fonti, rivelandosi suscettibile di dissolvere dall'interno lo stesso sistema gerarchico solitamente ripetuto ed insegnato" ³.

Por lo que se refiere concretamente a la ley y a la categoría que debe definirla y expresarla, ya hemos tenido ocasión de resaltar una serie de manifestaciones de la alteración a que se ha visto sometida como consecuencia o reflejo de esa nueva configuración de la estructura del sistema de fuentes del Ordenamiento jurídico ⁴. Efectivamente, ya hemos observado cómo el «imperio de la ley», que se asentaba jurídico-políticamente en el principio parlamentario monista, tiene que ser examinado de nuevo, dado que dicho principio se ha subordinado al de la supremacía del constituyente y de la Constitución. Si en el Estado legal era correcta la definición dogmático-ontológica de la ley en base exclusivamente a criterios orgánico-formales, en el Estado de Derecho contemporáneo ha dejado de serlo, desde el momento en que los actos legislativos están sometidos a límites de carácter negativo que restringen su ámbito de despliegue y, en ciertos casos, están sujetos, además, a requisitos adicionales de validez para la regulación de ciertas materias ⁵. Anteriormente la relación del acto legislativo con otros actos pertenecientes a categorías distintas se resolvía automáticamente en razón del criterio de jerarquía formal del primero, puesto que desplegaba una fuerza formal activa irresistible desde el momento en que aparecía revestido de sus señas orgánico-formales de identidad; ahora, en cambio, la ley sólo gozará de eficacia propia en tanto sea conforme a los requisitos de validez que la Constitución le impone. Si en el pasado la ley sólo podía perder su eficacia en virtud de otra ley posterior, ahora podrá, además, verse privada de ella por actos emanados por otros órganos no legislativos, como el Tribunal Constitucional. Por último, si la categoría exclusivamente formal de ley presuponía la existencia de una única fuerza formal pasiva, de manera que todas las eventuales antinomias legislativas se resolvían de modo automático en virtud del principio cronológico, en la actualidad la fuerza pasiva de la ley ya no es uniforme, porque o resulta que se dan diversas especies de leyes (dadas ciertas previsiones constitucionales de tipos legislativos distintos ─en razón de la materia o del territorio─), o sucede que las normas constitucionales imponen requisitos adicionales de validez a las leyes disciplinadoras de ciertas materias (exigencias que pueden versar sobre aquello que se dispone, sobre el que dispone, o sobre el modo en que se dispone), de modo que en la sucesión en el tiempo de normas legislativas, el principio cronológico no operará automáticamente y en todos los casos, pues habrá de atemperarse con el juego del principio o criterio de competencia.

En suma, ya no estamos ante una lex a Constitutione soluta, sino ante una ley que debe someterse a las normas constitucionales. Pues bien, ha llegado el momento de formalizar de modo preciso la posición y la eficacia de la ley en el nuevo sistema de fuentes, ya que todas las manifestaciones precedentes están en gran parte inordenadas, y lo único que pueden sugerir es que la ley se ha visto gravemente afectada en su proverbial fuerza formal y que las rectificaciones atinentes a su carácter de fuente del Derecho no podrían ser explicadas acudiendo a la categoría exclusivamente formal y a sus rigurosas implicaciones dogmáticas.

Lo primero que llama la atención es que la ordenación del sistema de fuentes y la posición y eficacia de la ley en el mismo no pueden definirse atendiendo exclusivamente a los principios jerárquico y cronológico ⁶, pues estamos en presencia también del denominado «principio de competencia» ⁷, un principio que introduce elementos sustancialistas en la ordenación de la estructura de producción normativa que, hasta el momento, era esencialmente formalista. Esta es una de las causas que, según , amenazaba de disolución al sistema jerárquico. Por eso ha podido advertir que: "si pensi solo al fatto che l'innesto di un elemento per la sua natura (lato sensu sostanziale) spurio nel tronco di una struttura a carattere esclusivamente formale (gerarchia) avrebbe potuto esercitare un'azione dirompente se non fosse stato (...) adeguatamente controllato" ⁸.

Si en el pasado, pese al predominio de los elementos formalistas, en la ordenación del sistema de fuentes no se impidió cierta operatividad al criterio sustancialista que protegía a la ley especial (lex posterior generalis non derogat ─abrogat─ legi priori speciali) ⁹, en la actualidad se trata de todo lo contrario, es decir, de evitar una irreflexiva y no controlada oscilación pendular de la doctrina que nos lleve al extremo contrario: a que toda antinomia se resuelva en virtud del principio de competencia ¹⁰, o a que se abandonen totalmente los elementos formales para la ordenación del sistema de fuentes ¹¹.

Una vez declarado nuestro prejuicio objetivo y conservacionista, podemos proceder a un esbozo o introducción a la definición de los principios que rigen el sistema de fuentes. Un sugerente modo de proceder en la aproximación al tema es dar cuenta de las tesis de la filosofía jurídica sobre la cuestión, ya que los filósofos del Derecho se sitúan en una atalaya de observación que les permite captar las líneas generales definitorias de las grandes transformaciones evolutivas del mundo jurídico. Así, al determinar los criterios objetivos para resolver las antinomias de los Ordenamientos actuales, señala lo que sigue:

"Los criterios más frecuentemente adoptados son el cronológico, el jerárquico y el de especialidad. Los dos primeros tienen la ventaja (...) de que no hacen ninguna referencia a la disposición contenida en las normas, es decir, a la materia regulada: el primero se refiere al tiempo en que la norma comienza a existir (...) El segundo se refiere al rango de la autoridad que ha puesto la norma (...) Criterio cronológico y criterio jerárquico tienen en común (...) el hecho de prescindir completamente de cualquier consideración sobre la materia regulada (...) el criterio cronológico se refiere a un acontecimiento natural (...) el criterio jerárquico hace referencia a un hecho jurídico, a un hecho calificado por una norma (la superioridad de que se habla es una superioridad jurídica y no natural) (...) El tercer criterio, el de especialidad, difiere de los dos primeros hasta ahora examinados porque para poderlo aplicar es preciso hacer referencia a la materia regulada y, por tanto, con mayor razón recurrir a la interpretación jurídica. Difiere además de manera especial del segundo porque para hacer aplicable el criterio jerárquico el intérprete debe dirigirse primordialmente a normas de estructura, mientras que la interpretación útil para la aplicación del criterio de especialidad ha de cimentarse primordialmente en normas de conducta" ¹².

En la perspectiva de la ciencia jurídico-pública también hallamos una apreciación análoga de las transformaciones en la ordenación de la estructura de las fuentes de Derecho. En esta línea merecen destacarse en primer lugar las interesantes interpretaciones de y , porque han llegado a unas conclusiones no coincidentes. Según :

"Natura sostanzialmente costituzionale deve, pertanto, essere ravvisata anche nelle norme (...) rivolte a comporre ed eliminare le antinomie, designando i criteri da seguirsi a tal fine, nonché l'ordine o, per dir così, la graduatoria tra i criteri stessi. I quali, nel nostro ordinamento, si riassumono nelle figure seguenti: a) criterio «cronologico» (lex posterior derogat priori...); b) criterio «gerarchico» (per cui la norma di fonte superiore prevale sulla norma di fonte collocata in situazione subordinata); c) criterio «della competenza» (per cui non tutte le fonti hanno la medesima sfera, territoriale o materiale, di valida efficacia) (...) E facile intendere, perciò, come l'applicabilità del criterio della lex posterior incontri un limite non superabile nelle ipotesi in cui ricorra, invece, o rapporto di gerarchia oppure separazione di competenze. Quando esistono infatti, come in quest'ultimo caso, più tipi di fonti tra loro parallele, a ciascun tipo essendo riservata una materia determinata, manca la possibilità di un valido concorso, sui medesimi oggetti, delle norme dell'una e dell'altra fonte, e non viene quindi in considerazione il criterio cronologico ¹³ (...) Del pari, quando le fonti appartengono a più tipi differenziati per il grado (rispettivamente, maggiore o minore) di capacità innovativa del diritto a ciascuno riconosciuta, no è più la fonte successiva nel tempo a dover ricevere applicazione, bensí quella superiore, e la risoluzione delle antinomie avverrà applicando le norme prodotte da quest'ultima" ¹⁴.

Por su parte, tiene siempre presente la distinción de planos entre validez y eficacia, y, por lo que respecta al primero, entiende que el principio jerárquico se subsume en el de competencia ¹⁵, llegando a sostener concretamente que:

"Se il pressupposto dell'abrogazione è la pari ordinazione dei termini, non è dato concepire l'abrogazione di una norma posta da una fonte inferiore da parte della fonte superiore. Dal resto questa affermazione è collegata alla negazione del criterio gerarchico, perchè se non vi hanno fonti per loro natura superiori o inferiori, non potranno neppure esservi rapporti o contatti fra di esse, appunto in quanto superiori o inferiori (...) Se si osserva poi come il rapporto di validità-invalidità non discenda come conseguenza, come un posterius, da quello di sopra-sottoordinazione fra i termini, costituendone invece, in quanto positivamente stabilito, il prius, ne risulta la completa esclusione, in teoria generale, del criterio gerarchico, per la risoluzione delle antinomie. In altri termini, il fenomeno abrogativo rientra nel quadro del criterio cronologico, mentre quello della invalidità o illegittimità s'inquadra tutto perfettamente nello schema del criterio della competenza intenso lato sensu. Non resta spazio, quindi, in principio, per il criterio gerarchico" ¹⁶.

Como se puede ver, el fundamento de la originalísima tesis de se apoya en la discutible negación de que puedan darse fenómenos de abrogación entre actos pertenecientes a categorías diversas, puesto que en los actuales Ordenamientos no cabe hablar de fuentes superiores o inferiores. Con este presupuesto ─que evoca afirmaciones semejantes de ¹⁷─ se erradica el principio jerárquico como criterio ordenador de las fuentes, a la vez que se niega cualquier relación de superioridad entre los poderes constituidos ordinarios ¹⁸, sosteniendo que todo conflicto de validez entre los actos normativos se resolverá siempre de acuerdo con el principio de competencia, puesto que la Constitución determinaría en cada caso la fuente competente para regular cada materia ¹⁹.

Hemos de reconocer que no podemos compartir plena y acríticamente las tesis tanto de como de , aunque suponen interesantes y sugerentes aportaciones. En cuanto a la de , si bien reitera muy acertadamente que el principio jerárquico no puede ser sustituido sin más por el de competencia ─puesto que entre ambos se debe dar una relación de complementariedad que permita, en unos casos, la virtualidad del primero y, en otros, el despliegue enervante del segundo ²⁰─, resulta que su propuesta teórica viene a significar una expresión abreviada de explicación que simplifica ─un tanto incorrectamente─ la complejidad de la estructura de producción normativa de los Ordenamientos contemporáneos, abreviación que no deja nítidamente diferenciados los planos de la validez y de la eficacia de los actos normativos. Ello puede apreciarse en las siguientes puntualizaciones crisafullianas:

"In sostanza, sia nell'ipotesi di ripartizione delle fonti secondo competenze diferenziate, sia nell'ipotesi di ripartizione delle stesse secondo gerarchia, ogni possibile antinomia viene a configurarsi come contrapposizione tra norme «valide» e norme «invalide». La chiave del problema è sempre, in emtrambi i casi, l'invalidità di certe norme e la conseguente applicabilità di certe altre, anteriori o successive che siano, in quanto esclusivamente valide. Diversamente, laddove opera il criterio cronologico, non c'e questione di validità o invalidità, ma semplicemente di successione nel tempo di norme diverse, tutte egualmente valide" ²¹.

Al sostener que todas las antinomias que se resuelven mediante los principios jerárquico y de competencia se reducen a términos de validez-invalidez, simplifica demasiado la cuestión, pues es más cierto que, si en la mayoría de las ocasiones la relación jerárquica sirve para la identificación de la única norma válida, también sucede que dicha relación puede actuar como determinante de la eficacia al abrogar o derogar normas anteriores y jerárquicamente inferiores ²²; y una argumentación semejante podría plantearse en lo referente al principio de competencia ²³.

Por lo que respecta a la posición de , basta con señalar que se trata de una razonada ─aunque exorbitada─ pretensión de sustituir la anterior bipolaridad, asentada en el binomio jerarquía-cronología, por otra nueva, basada ahora en el binomio competencia-cronología. Este intento de desplazar el principio jerárquico tropieza con la realidad piramidal y gradualista de los sistemas de fuentes contemporáneos ²⁴ y, aunque se conforma con limitar su alcance a la teoría general, no puede ser de recibo desde el momento en que, como el propio no puede por menos de reconocer, todo tipo de acto fuente está en una relación de necesaria subordinación y de imprescindible condicionamiento por la Constitución ²⁵, y que el contraste entre Constitución y leyes sólo puede concebirse bajo el aspecto de la invalidez de las segundas ²⁶, lo que se explica precisamente como un posterius derivado de la suprema jerarquía formal de las normas constitucionales.

Sucede, por otra parte, que la complejidad de los sistemas de fuentes contemporáneos pondrá de manifiesto la insuficiencia de matizaciones ordenadoras semejantes a las de y , como nos demuestra la tesis relativa a la diversidad de cualidad normativa planteada por , que exponemos a continuación con el detalle que requiere su alambicada argumentación. comienza señalando que el actual pluralismo normativo no es más que el reflejo de la realidad pluralista de los Estados occidentales, y que dicho pluralismo está impregnado de profundos valores y de caracteres cualificantes, de tal modo que en la ordenación del sistema de fuentes y normativo debe acogerse el «principio ordinatore che chiamiamo di qualità di pregevolezza normativa» ²⁷. Según el autor citado, este principio de cualidad de estimación normativa tiene una doble vertiente, aunque existe una íntima conexión entre los dos elementos.

En primer lugar, considera que la participación cobra una significación especialísima de la cualidad de la función y de los actos desde la perspectiva de la soberanía democrática, porque, en determinados Ordenamientos, la participación en el ejercicio de las funciones públicas es un requisito necesario y característico, al responder a un valor constitucional fundamental. A continuación se plantea si es posible deducir de la participación una específica cualidad de la norma, contestando en los siguientes términos:

"In sintesi, con riferimento alla funzione normativa, sono fonti qualitativamente pregevoli solo le fonti participate, nel senso che alla determinazione di esse ha attivamente contribuito uno o più centri comunitari di interesse non tanto nel momento della rilevazione quanto in quello della positivizzazione sostanziale del bisogno (nella produzione, in breve, anche se non nella imputazione) (democrazia rappresentativa sostanziale); per converso, l'espressione «fonti non participate» resta circoscritta alla descrizione di tutte le fonti normative per le quali, posta comunque la necessità, secondo detto, di un intervento comunitario nel procedimento di formazione, questo è limitato al solo momento della rilevazione e non anche a quello della decisione, che risulta sostanzialmente assunta dal solo organo competente (produzione ed imputazione coincidono soggettivamente) (democrazia rappresentativa formale)" ²⁸.

Por todo ello, en una primera constatación puede afirmarse que la participación supone una cualidad de apreciación normativa en el sentido de constituir un criterio adicional y específico para la sistematización de las fuentes, en la medida en que la participación sea un valor fundamental del Ordenamiento constitucional ²⁹.

Pero, además, según el autor que comentamos, al examen del iter procedimental relativo a la estructura de la función normativa debe suceder, en una ulterior valoración axiológica, el examen de la componente teleológica de la función, verificando a qué fines políticos se orienta la fuente normativa con la adquisición de su eficacia. estima que así como la cualidad de la participación se conecta con los criterios formales de la jerarquía (dada su evidente relevancia en el procedimiento), del mismo modo la cualidad adicional derivada de la prosecución de determinados intereses comunitarios, por su dependencia de la dinámica jurídica, debería conectarse con el criterio sustancial de la competencia. El autor matiza estas tesis con dos advertencias: a) que cada criterio despliega su propia virtualidad racionalizadora y sistemática en los diversos campos y momentos de la fenomenología normativa, y b) que así como la participación no se agota ni se identifica totalmente con la jerarquía, la cualidad adicional debida a la orientación de realización de determinados intereses políticos no se confunde ni sustituye al criterio de competencia, aunque, como éste, también atiende a la eficacia de las fuentes normativas ³⁰.

Pero, como se decía, esta doble vertiente axiológica está íntimamente conexa, de tal modo que, como mantiene , si bien la cualidad estructural de la función normativa y la cualidad teleológica de la fuente pueden ser examinadas de modo específico y diferenciadas en el plano dogmático, en la realidad de la fenomenología normativa ambas constituyen un continuum inescindible en sus partes, ya que una es condición de la otra y, a la vez, está compuesta por ella. Es más, tanto la cualidad estructural como la teleológica configuran un criterio cuyo alcance es limitado, debiéndose integrar y armonizar primero con el requisito formal de jerarquía, y después con el criterio sustancial de competencia, constituyendo por eso un elemento adicional de caracterización del sistema. Con los propios términos del mencionado autor:

"In una visione tridimensionale della fenomenologia normativa, l'ordinazione di qualità interviene al livello delle fonti gerarchicamente equiordinate (gerarchia) e nei confronti delle fattispecie costituzionalmente tipicizzate nella efficacia (competenza), sia che la tipicizzazione si atteggi quale separazione (...) sia che assuma la veste di una articolazione delle competenze (...) Al interno di fonti formalmente pariordinate (costituzionali o legislative che siano) e competenzialmente tipicizzate, la preminenza delle norme di certe fonti sulle norme di altre fonti è assicurata non a causa di una (insussistente) superiorità gerarchica formale delle prime sulle seconde, bensì in vista di una loro diversa (e, in questo senso, graduata) capacità di espressione e realizzazione assilogica, quale risulta oggettivamente dal raffronto con i valori-base dell'ordinamento (principi costituzionali fondamentali)" ³¹.

La notable aportación de tiene innegables aspectos sugestivos, aunque también plantea innovaciones de envergadura que suscitan objeciones inmediatas. Hay que destacar, en primer lugar, que al enunciar y resaltar el principio de la cualidad de apreciación normativa se está propugnando la admisión de una hermenéutica basada en la ordenación de principios constitucionales para la definición del sistema de fuentes. Mediante esta atrevida propuesta se propicia que la estimativa jurídica, que solía reducir su papel a constituir la base de una axiología de los principios cuando es necesario jerarquizar los intereses en juego en los supuestos de conflictos de derechos fundamentales, se incorpore además para la sistematización del sistema de fuentes y del sistema normativo. Esta incorporación ha sido posible porque anteriormente se había abierto un cierto cauce a la estimativa al reconocer la operatividad del principio de competencia, principio asentado por definición en criterios materiales o sustancialistas ³².

A pesar de la manifiesta y reiterada preocupación de por distanciarse de las desviaciones del «realismo jurídico» ³³, es evidente que su propuesta de un criterio ordenador basado en la cualidad normativa está decisivamente condicionada por una perspectiva dominada por el empirismo o sociologismo jurídico. Esta influencia se detecta porque el autor que nos ocupa orienta sus indagaciones más bien en torno a la efectividad que sobre el binomio validez/eficacia. Así, en su obra pueden leerse afirmaciones como la que sigue:

"Il criterio assiologico, mitigando e specificando (ma non intaccando) il rigore della forma (gerarchia) ed andando oltre, e più a fondo, la stessa sostanza (competenza), esclude le radicalizzazione antistoriche della normativa organizzatoria e rende perciò la forma giuridica effettiva, riconducendo così il diritto alla storia, cioè alla sua effettività" ³⁴.

A semejante interpretación puede reprocharse también que no es propiamente una descripción de la criteriología racionalizadora del sistema de fuentes y del sistema normativo, sino una mera justificación o explicación de las soluciones de aplicación preferente adoptadas por una jurisprudencia constitucional prolongada y activista como es la italiana. Por su carácter justificatorio de las soluciones de una jurisprudencia apegada a los concretos contenciosos constitucionales de un determinado Ordenamiento, parece que la construcción de no es la más apropiada para la importación con objeto de orientar a la doctrina de otros Derechos.

Con todo, reconocemos que las conclusiones dogmáticas que se han descrito desempeñan, al menos, una finalidad importante, como es la de demostrar la profunda complejidad de ciertos pluralismos normativos contemporáneos, así como la resistencia de los mismos a una ordenación simplificada en base a criterios sencillos. Es más, podemos anticipar que en alguna ocasión tendremos que hacer uso de expedientes semejantes a los criticados otorgando una significación cualitativamente diferenciada a ciertas «fuentes legislativas participadas». Y no porque compartamos la consideración de de la democracia participativa como núcleo esencial del valor democrático ³⁵, sino porque en la presencia de elementos de este tipo de democracia vemos uno de los aspectos distintivos de los sistemas jurídicos contemporáneos y, además, porque su presencia entraña generalmente ostensibles modificaciones estructurales en el ejercicio de la potestad normativa y en la configuración del procedimiento legislativo. Asimismo hemos de advertir que también acudiremos al auxilio del principio de cualidad normativa para la explicación de ciertas anomalías, o mejor aporías, atinentes a cuestiones de fuerza y de relación internormativa ³⁶. En definitiva, rechazamos globalmente los útiles interpretativos que proporciona , dado el marcado subjetivismo de que están impregnados, conformándonos con una reflexión a partir de las posiciones encontradas de y acerca de los principios de jerarquía y de competencia, que son, sin duda, más objetivos.

Dada la incertidumbre apreciable con el paso de las tesis filosófico-jurídicas a las jurídico-constitucionales, y teniendo en cuenta que, como apuntaba , el problema sobre las fuentes es en primer término una cuestión acerca de la interpretación de las normas sobre la producción de cada Ordenamiento, pero no excluye la incorporación de aportaciones producto de la reflexión lógico-sistemática ³⁷, procederemos a exponer a continuación algunas sugerencias dogmáticas sobre cómo puede entenderse la articulación del sistema de fuentes contemporáneo. Para ello es preciso comenzar por una delimitación lo más nítida posible de los ámbitos de validez y eficacia de los actos normativos.

1 En este sentido J. PEREZ ROYO entiende que "la Constitución pertenecía al mundo de la política y no al de Derecho. Como norma jurídica no jugaba ningún papel. La ley era auténticamente soberana, era la única norma en el ordenamiento jurídico general, primaria y absolutamente incondicionada. La Constitución española de 1978 ha venido a romper con este sistema de fuentes del Derecho y ha configurado otro, completamente distinto y considerablemente más complejo, en el que, curiosamente, se entrecruzan novedades importantes con la reafirmación de posiciones tradicionales" (Las fuentes..., pp. 16-17).

4 A continuación se confrontarán las conclusiones parciales expuestas supra al final de los epígrafes 1.3.1 y 1.3.2 de la parte primera; en dicha parte nos preocupábamos fundamentalmente de la emergencia de límites materiales y de competencia frente a la ley, porque estos fenómenos expresaban con rotundidad la destrucción de la categoría exclusivamente formal de la legislación en sus presupuestos y en sus implicaciones. En la presente parte se ofrecerá una perspectiva más global de los variados tipos de límites que condicionan a la ley.

5 Reconoce la transformación de la ley omnipotente en ley limitada E. TUCCARI (Saggio...), quien observa que "è certamente peculiare di ogni sistema costituzionale rigido l'accentuazione della categoria giuridica della competenza per materia sotto il profilo sostanziale prima che sotto quello processuale. L'istituto della riserva (...) ne costituisce lo strumento fondamentale di attuazione. Non è da dimenticare, peraltri, che (...) all'insegna della supremazia della legge statale (formale), il problema dei limiti (materiali) alla legge ha sempre costituito uno dei problemi più ardui per la dottrina (...) L'elemento materiale veniva piuttosto chiamato in causa per contraddistinguere quella fonte normativa subordinata che era il regolamento: e per esso (per gli organi che lo emettono) si poneva il criterio della competenza per materia, per territorio ecc., con correlativa nozione del limite" (p. 68) "L'onnipotenza legislativa subisce l'amara verifica dei limiti che scaturiscono dalla Costituzione e che in nome della Costituzione verranno fatti valere in un giudizio di ligittimità" (p. 81). En efecto, en la actualidad, como señala F. MODUGNO, "la legge è subordinata, come ogni altro tipo di atti dello Stato, alla Costituzione rigida, è sottoposta a limiti ben circostanziati di forma e di sostanza e al sindacato della Corte costituzionale" (L'invalidità..., vol. II, p. 12).

6 La anterior situación podría definirse con los términos utilizados por J.L. VILLAR PALASI: "si la colisión se verifica entre fuentes ligadas por relaciones de paridad o equivalencia, la solución se determina por la sucesión cronológica de su respectiva emanación (lex posterior abrogat priori). Si, por el contrario, la relación es de superioridad y subordinación, la prevalencia queda determinada por la diversa posición de la norma. La norma de eficacia jurídica superior prevalece sobre la otra" (Derecho administrativo..., pp. 266-267).

7 P. BARILE, Istituzioni..., p. 42: "il sistema della gerarchia delle fonti regola i rapporti fra le diverse fonti del diritto, contemperandosi con l'altro sistema della separazione delle competenze. Il sistema costituzionale anteriore all'attuale faceva perno unicamente sulla gerarchia, in testa alla cui scala stava la legge; quello attuale ha conservato solo in parte il criterio gerarchico, ponendo al vertice la costituzione; lo ha poi contemperato con quello della separazione, o «concorrenza» delle competenze". Como afirma G. ZAGREBELSKY, "ogni volta che opera il principio di competenza, ciò significa che la costituzione ha individuato fonti più idonee della legge rispetto a determinate materie: il che è un'altra conseguenza della perdita del primo posto nel sistema delle fonti da parte della legge" (Manuale..., vol. I, p. 66).

9 El principio de especialidad operaba concretamente en el plano de la eficacia, y como criterio de aplicación entre dos normas igualmente válidas. Sobre la virtualidad del principio de especialidad en el anterior Ordenamiento español, vd., por ejemplo, F. PUIG PEÑA, voz "Derogación", pp. 115-116, y J.L. VILLAR PALASI, Derecho administrativo..., pp. 314-317.

10 L. PRIETO SANCHIS, en su colaboración en G. PECES-BARBA, La Constitución española..., apunta con razón que "algunos autores (...) conciben la jerarquía y la competencia como términos antitéticos. Nosotros (...) creemos que en el fondo toda relación competencial es reconducible a una relación jerárquica y que la existencia de ámbitos de competencia entre dos normas no desvirtúa las reglas de jerarquía" (p. 116, nota 72). Y, más adelante, añade que "en definitiva, con estas consideraciones queremos poner de relieve que el principio de competencia es quizá un instrumento valioso para la interpretación jurídica, pero no un oráculo que resuelva sin más los problemas que plantea nuestro sistema de fuentes. Los criterios jerárquico, cronológico y de especialidad, siguen siendo fundamentales en la resolución de antinomias" (p. 126).

11 Así, por ejemplo, puede apreciarse el interés por prescindir o infravalorar los aspectos formales en C. LAVAGNA, Istituzioni..., pp. 183-184, pues al determinar los principios del sistema de fuentes indica que "i diversi criteri di priorità che operano nel nostro ordinamento e che si riconducono sostanzialmente a tre: materiale, potestativo e cronologico. Come si vede non figura fra essi alcum criterio formale; e ciò in quanto gli aspetti formali delle fonti non sono che circostanze atte ad individuare i singoli «tipi»: vale a dire il presupposto cui riferire i vari criteri di priorità".

12 N. BOBBIO, Contribución..., pp. 352 y 354. Obsérvese que desde la posición elevada de la filosofía del Derecho no se hace necesaria la distinción entre principio de especialidad y principio de competencia. En el mismo sentido, G. LUMIA, Principios de teoría e ideología del Derecho, Madrid, 1981; y, entre nosotros, L. PRIETO SANCHIS, vd. supra penúltima nota precedente, e ibidem p. 116, donde mantiene que "el de jerarquía es un concepto puramente formal, que se atribuye a la ley en razón de su origen, del procedimiento"; e igualmente S. VARELA y M. SATRUSTEGUI, "Constitución nueva..." p. 64.

13 Como el mismo V. CRISAFULLI afirma en "La legge regionale nel sistema delle fonti", en R.T.D.P. (1960), p. 268, "è chiaro che, trattandosi di fonti decentrate e quali che sia, caso per caso, il grado e l'ampiezza del decentramento, l'unità dell'ordinamento statale non potrebbe realizzarsi alla stregua del solo criterio cronologico, risolvendo, cioè, le antinomie del sistema col dare la prevalenza alle norme successive nel tempo" [pues, de este modo, se comprometería] "la stessa autonomia degli ordinamenti derivati e parziali in cui esso si articola".

17 Así, por ejemplo, C. ESPOSITO: "tra legge e costituzione, tra legge e regolamento, se ed in quanto manifestino validamente la volontà dello Stato, non vi è rapporto di superiorità ma di parità; e l'efficacia della legge e quella della costituzione, e quella del regolamento o della sentenza si lasciano costruire assai meglio ricorrendo alla tesi della parità che non a quella della graduazione del volere statuale" (La validità..., p. 75).

18 F. MODUGNO mantiene que la ley es un acto normativo primario "senza essere sopraordinata alle altre funzioni dello Stato" (...) "si vuol dire che la legislazione non è sopraordinata alle altre manifestazioni dell'ordinamento, per ciò che attiene al rapporto con la costituzione, perchè anche queste trovano o possono trovare direttamente in Costituzione il proprio fondamento (...) ma è anche primaria, rispetto ad esse, in quanto costituisce per eccellenza la prosecuzione, lo svolgimento e la realizzazione della stessa Costituzione" (L'invalidità..., tomo II, pp. 3-4).

19 Ni que decir tiene que para MODUGNO todos los conflictos internormativos derivados de situaciones plurilegislativas descentralizadas habrán de resolverse en razón del principio de competencia. Por eso sostiene que "per le leggi regionali si può avanzare l'opinione circa la riduzione di tutti i loro possibili vizî nella categoria dei vizî di incompetenza (ibidem, II, p. 302, nota 9 bis).

20 V. CRISAFULLI ("Gerarchia e competenza.."): "ciò non significa, peraltro, che, come per l'innanzi la divisione di competenze finiva per cedere, di fronte alla legge e per la prevalenza di questa, al criterio gerarchico secondo forza formale, così oggi, invece, sia la gerarchia ad essere, sempre e senza residui, assorbita nella competenza" (p. 802) "In altri termini, abbiamo constatato come il criterio della gerarchia si accompagni, in qualche caso sostituendovisi, più spesso integrandolo o reagendo su di esso, il criterio della competenza, che trova applicazione anche agli atti rientranti nel tipo delle leggi formali dello Stato" (p. 810). Vd. también reflexiones semejantes en sus Lezioni... II,1 (Le fonti), p. 185. Igualmente, en términos parecidos, A. RUGGERI, en Gerarchia, competenza...: "il principio di competenza agisce, infatti, in inscindibile concomitanza ed integrazione col principio gerarchico e non all'esterno o in esclusione di questo" (p. 96) "laddove non è particolarmente accentuata la molteplicità tipologica nell'ordinamento delle fonti, lì pertanto il ruolo sistematico della gerarchia è ancor più significativo e, correlativamente, scarsamente utilizzato il criterio di competenza. Per converso, in ordinamenti a spiccato carattere decentrato e, pertanto, di rilevante pluralismo normativo, il criterio gerarchico si autoridimensiona nella portata sistematica e cede il posto, sia pure limitatamente alla descrizione di taluni profili di validità-eficacia, alla competenza" (pp. 240-241). Vd. asimismo P. BISCARETTI, Diritto..., p. 115.

21 V. CRISAFULLI, Lezioni..., II,1 (Le fonti), pp. 175-176. Simplifican de un modo semejante, prescindiendo de la distinción entre los planos de validez y eficacia, E. GARCIA DE ENTERRIA y T.R. FERNANDEZ, en Curso..., tomo I, p. 60, porque entienden que "el art. 149,3, precisa por ello con toda corrección que las normas del Estado «prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas»; dicho en forma inversa, eso quiere decir que, en el ámbito de competencias de las Comunidades, las normas del Estado, ni aún la suprema de ellas [?], la Ley, no prevalece sobre las normas autonómicas, antes bien resultan nulas y, por tanto, inválidas". La pregunta que procede es obvia: si las leyes estatales resultan en dicho caso nulas e inválidas, ¿cómo pueden funcionar como derecho supletorio?

22 Ello se desprende, por ejemplo, de afirmaciones de G. ZANOBINI, voz "Regolamento", en Novissimo Digesto Italiano, t. XV (1968), pp. 243-244, según las cuales, dada la relación de subordinación entre el reglamento y la ley, el primero podrá ser abrogado y sustituido por un acto legislativo posterior.

23 C. LAVAGNA matiza con toda precisión (Istituzioni..., p. 184) que unas veces el criterio material puede servir para la determinación ─en el nivel de la eficacia─ de la norma aplicable entre varias válidas, mientras que cuando opera el principio de competencia entendido con rigor técnico no se dará propiamente un supuesto de colisión de normas válidas, sino que sería un caso de normas que han invadido un ámbito de competencia ajeno, por lo que estaríamos ante una invalidez susceptible de provocar la nulidad o anulación de la norma viciada de incompetencia.

24 Como afirma V. CRISAFULLI en Lezioni..., II,1 (Le fonti), p. 181, la aportación de KELSEN puede cifrarse en la propuesta de la construcción jerárquica del Ordenamiento jurídico elaborada en el terreno de la teoría general. Pese a todo ello, la jerarquía de un determinado sistema de fuentes no podrá justificarse únicamente con argumentos lógicos, sino que debe inferirse de las exigencias de los concretos Ordenamientos jurídico-positivos, por lo que estamos de acuerdo con las recomendaciones en este sentido de F. MODUGNO en L'invalidità..., tomo I, p. 28. Con ser esto cierto, no puede negarse que los Ordenamientos contemporáneos vienen a significar una traducción positivada de los planteamientos gradualistas kelsenianos, por lo que no deja de ser sorprendente la sugerencia de MODUGNO de prescindir totalmente del principio jerárquico en cuanto a la ordenación de los concretos sistemas de fuentes. Confirma la traducción positivada del gradualismo kelseniano en el Ordenamiento italiano G. ZAGREBELSKY (Manuale..., vol. I, p. 62): "l'intero sistema così riassunto si basa a sua volta su un principio logico de gerarchia: l'esistenza di una fonte suprema unitaria (la costituzione) che attribuisce poteri normativi, determinando le fonti subordinate ad essa, e il potere di queste di determinare altre fonti subordinate a loro volta alle fonti subordinate alla costituzione. In questo senso si può ritenere che l'ordinamento delle fonti del diritto si sviluppi a gradi, dall'alto verso il basso, secondo lo schema kelseniano".

30 Ibidem, pp. 302-303. RUGGERI añade: "posto che ogni fonte normativa (...) si deve ritenere volto al soddisfacimento di un dato interesse e, per questo, ha un suo fine (...) per qualità teleologica delle fonti intendiamo l'idoneità della fonte al perseguimento ed alla soddisfazione di interessi politici pregevoli, cioè di tutti quegli interessi positivamente valutati in Costituzione e, in quanto tali, rilevanti come valori" (op. cit., pp. 303-304).

32 Esta particularidad fue observada tempranamente por Ch. EISENMANN, que al tratar de la distribución de competencias y el papel del Tribunal Constitucional señalaba lo siguiente: "le problème que la Cour doit résoudre ici est un problème de qualifications: elle doit décider dans quel système de règles se range, à quel groupe d'institutions se rattache telle ou telle disposition concrète, de quelle catégorie juridique elle relève. En l'absence d'un critère certain qu'il suffirait d'appliquer presque mécaniquement pour trancher cette question, la Cour dispose ici d'une liberté d'appréciation immense, d'un pouvoir quasi-discrétionnaire: la justice constitutionnelle fait apparaître plus nettement que toute autre le pouvoir créateur ─plus ou moins étendu d'ailleurs─ de la jurisprudence; la Cour, en réalité, complète, détermine la Constitution beaucoup plus qu'elle ne l'applique ─au sens que l'on attache généralement à ce mot: elle ne «dit» pas le droit, elle le fait" (La Justice..., p. 216).

36 Nos parece producto de unas tesis semejantes a las de RUGGERI la siguiente conclusión de M. ARAGON: "de ahí que la Constitución democrática (la democracia no es un fin de la Constitución, sino una condición de ella) establezca como fines la libertad y la igualdad" (...) "pues son tales fines los que proporcionan a la Constitución una «cualidad» jurídica que la diferencia de la ley, con la consecuencia de que la interpretación «constitucional» requiere de un método distinto de la interpretación «legal»" ("El control...", pp. 50-51). Asimismo son detectables propuestas muy cercanas a las de RUGGERI en las tesis de fondo de R. GOMEZ-FERRER, "Relaciones entre leyes: competencia, jerarquía y función constitucional", en R.A.P. nº 113 (1987), pp. 7-36.