2.3.3. LOS VÍNCULOS ENTRE LA POLÍTICA INTERIOR Y LA POLÍTICA EXTERIOR.

La razón de que la política exterior de un Estado sea o no amplia depende de un conjunto de razones que tienen que ver no tanto con la política internacional en sentido limitado, sino con el proceso político del sistema en su conjunto254. Sólo así tiene sentido abordar el debate sobre si la política exterior de un Estado es consecuencia de su política interior o a la inversa. O de cuál de éstas, si es que tal posibilidad se puede plantear a estas alturas del discurso prevalece sobre la otra. Seguiremos aquí a Miguel Hernando de Larramendi255, para el cual el estudio de la política exterior como un fenómeno autónomo y aislado de su contexto interno tiene el riesgo de proporcionar una comprensión parcial de la misma. La creencia de que la política exterior es un instrumento subordinado a la política interior y de que no dispone de ningún grado de autonomía nos enfrenta a problemas similares. No se trata tanto de enfocar la interrelación entre política interior y política exterior bajo el prisma deformante de cuál de ambas esferas ostenta la primacía sobre la otra sino, por el contrario, de intentar conocer cuáles son los mecanismos de articulación, las vías por las que se produce y las repercusiones que de ello se derivan. Y ello, sin olvidar, en relación con la importancia que tienen los actores externos al sistema en la elaboración e implementación de la política exterior, que un sistema democrático es plenamente soberano en cuanto a su ámbito interno, mas no así en cuanto al ámbito internacional256.

Consideraremos en esta investigación - tal y como se hace por la mayor parte de los estudiosos del tema- que la política exterior de un Estado viene condicionada inexorablemente por la situación interna y por la política que hacia el interior de ese Estado desarrolle el Gobierno257. Y que al mismo tiempo, la llamada Política doméstica va a estar influida y orientada por las acciones llevadas a cabo hacia el exterior. El tipo de sistema político, la forma de gobierno, el sistema de partidos, los grupos de interés, los sucesos cotidianos, etc. van a determinar, en última instancia, qué intereses u objetivos se potencian en el exterior258. Y a su vez, los conflictos internacionales; las relaciones de poder en el ámbito internacional; el papel de las OI; etc. van a hacer lo propio hacia el interior del Estado. Un ejemplo claro de ello lo tenemos en España, cuando en los primeros años de la democracia y tras el Golpe de Estado, hasta el triunfo del PSOE en las elecciones generales, lo que se convierte en factor de primera importancia era consolidar el sistema político que comenzaba a andar y, no tanto, preocuparse por HERNANDO DE LARRAMENDI, MIGUEL (1994); Articulación entre política interior y política exterior en el Magreb. El caso de Marruecos; Tesis Doctoral; Madrid; Pp 5. La política interior se desarrolla en un espacio delimitado, homogéneo y estructurado, que puede ser asimilado a un sistema relativamente integrado y cerrado en sí mismo. Por contraposición, la política exterior se desarrolla en un espacio abierto, heterogéneo y no estructurado, en el cual entrarían en acción una multiplicidad de fuerzas difíciles de identificar y aislar. Mimografiado.

cuestiones que pudieran romper ese consenso como eran las materias internacionales. Lo cual incluso quedó reflejado en el marco constitucional. En opinión de algunos autores259, como mencionamos en el apartado anterior, en este momento se “produjo” poca política exterior a diferencia de lo que ocurrió en el periodo aquí analizado de primacía socialista. Aunque fuera en estos años de consenso, como ya hemos referido, cuando España debido a la necesidad de legitimarse en los distintos foros internacionales, retomara su papel en distintas Organizaciones internacionales y foros políticos. Parecía que entonces existía, al menos en teoría, una primacía de los intereses nacionales internos sobre los externos. Es, además, en estos años, cuando se produce la configuración administrativa del Estado. Esto es importante, por cuanto, al encontrarnos en un Estado catalogado como autonómico, con las novedades y dificultades que ello implicaba, van a diseñarse las líneas maestras que determinarán el que exista una serie de competencias que serán exclusivas del Estado central y otras que se encuentren delegadas o descentralizadas en otros entes. En este aspecto, el artículo 149. 1 de la Constitución260, señala expresamente que es el Estado el que tiene los poderes exclusivos sobre las materias relacionadas con la política exterior y con la Defensa. Por cuanto, las mismas van a incidir en el tema de la Soberanía, la cual se considera que únicamente se puede concebir del Estado y no de otros entes, siendo en el caso español los autonómicos. Esto ha provocado problemas e implicaciones tanto para el gobierno central como para los gobiernos autonómicos. Sobre ello volveremos más adelante.

De cualquier modo, y aunque estemos de acuerdo con la afirmación que concibe que la separación entre ambas realidades -política interior/política exterior- es un aspecto únicamente de carácter analítico261, es necesario detenernos brevemente en este tema en relación con el caso español, eje central de esta investigación. Como afirma Raimon Obiols262, la política exterior es siempre, para bien o para mal, un reflejo de la situación y de la política interna. Si España va bien, reconciliada en sus propios asuntos, su papel exterior sube. Y viceversa: revuelta en sus peores tendencias, dilapida con prontitud su papel internacional. La estrecha relación que existe entre ambas realidades fue puesta de manifiesto por Fernando Morán263, en 1984, cuando se hacía eco de la paradoja que producía el abandono en que habían estado los estudios y debates sobre los temas de política exterior en España. Esta había dejado de ser “el pariente pobre” de la cultura política de la democracia en España y se había abierto en cuanto al debate a un mayor control de las decisiones por parte de los ciudadanos. Aunque como se ha podido apreciar en los años transcurridos desde aquella afirmación, los avances en este campo no han sido todo lo satisfactorios que se esperaban.

Incidiendo en lo expuesto hasta el momento, la necesidad de estudiar y comprender esta interrelación entre la política interior y la política exterior española, deviene del hecho, por una parte, como afirma Pere Vilanova de que en España la política exterior siempre ha estado en función de la evolución del sistema político español264, con una fuerte primacía de su dinámica interna. Aunque sea posible encontrar momentos claves de la política exterior que marcaron la agenda del Gobierno y el interés de la opinión pública, como el tema de la Alianza Atlántica o el de la integración europea. Y por otra, que en relación con nuestro objeto de estudio, Felipe González desde su llegada al poder, como veremos con más detalle en otros apartados de la investigación, se ocupó siempre en mayor medida de la política llevada a cabo de fronteras hacia fuera y no hacia dentro. Política que delegó en un primer momento en la figura de Alfonso Guerra y del entramado institucional que él mismo había planificado tras la llegada del Partido Socialista al Gobierno265. Y eso que como afirmamos en apartados anteriores su función era determinar las directrices de la política interior y exterior del Estado. Muestra de esta primacía del exterior en las acciones del Jefe del Estado fueron las numerosas críticas recibidas por éste de parlamentarios de distinto signo, acerca de la poca importancia que prestaba a la política doméstica.

Siendo un claro ejemplo la comparación que se le realizó entre los viajes que el Presidente llevó a cabo a las CCAA y los realizados al extranjero durante sus mandatos. Estos últimos superan a los primeros por un amplio margen diferencial, tanto cualitativamente como cuantitativamente hablando266. Y ya hemos mencionado la importancia que esta simbología tiene en la política nacional e internacional. De ahí, que conforme a lo expuesto, entendamos que no se puede realizar esta investigación utilizando únicamente variables externas, por cuanto la dejaría sin coherencia interna, ni posibilidad de encontrarle un hilo conductor. Pero tampoco es posible hacerlo utilizando sólo las internas. Así, que a lo largo de la misma, se harán numerosas referencias a la evolución política y social de España durante estos catorce años y a la de la S.I.

La justificación a estos desplazamientos mencionados venía por la proyección exterior que conseguía el Presidente del Gobierno, e indirectamente España. Los cuales le permitían dotarse de un amplio carisma y “cariño” en el ámbito exterior que luego rentabilizaba en el interior, sobre todo, en momentos de dificultades políticas. Estas proyecciones tuvieron un momento álgido en los viajes a Iberoamérica. Como afirmaba Esther Barbé tanto Suárez267, como González basaron estos viajes y lo que consiguieron en ellos, en sus relaciones personales con los dirigentes del área: unas relaciones teñidas de populismo. Siendo la diferencia fundamental entre Suárez y González, que este último tenía un amplio bagaje exterior a su llegada a la Moncloa, mientras que Suárez era apenas un aprendiz en estas lides. En última instancia fue una de las bases de su liderazgo como se expondrá con mayor detenimiento en el siguiente capítulo. Aunque como afirma José Mario Armero268, Suárez también supo sacar provecho del interés que en él despertó la política exterior. Reforzando con ello su imagen ante el electorado mediante los viajes a otros países y poniéndose en contacto con personalidades de prestigio.

Esta particularidad que como hemos visto alcanza altas cotas de singularidad en el sistema político español por su carácter de parlamentario, es característica de algunos regímenes presidencialistas, sobre todo de Estados Unidos y de los regímenes iberoamericanos del otro lado del Atlántico. En el caso norteamericano, y por citar sólo a uno de sus más claros exponentes, Ronald Reagan, los acontecimientos internacionales vinculados con el Presidente eran los únicos que hacían aumentar el índice de aprobación del desempeño de sus actividades, los cuales solían tender a la baja excepto en el momento de producirse un hecho significativo de política exterior269. Pero son la más clara expresión de cómo ambas políticas deben analizarse en conexión, lo que no ocurre con otras Políticas Públicas. Puesto que todas éstas dan lugar a lo que hemos denominado política interior. Y es que la política exterior es a la vez elemento configurador y diferenciador de la política interior del Estado. Esta interrelación entre ambas políticas, de las que ya hemos mencionado algunos ejemplos, tiene otro claro exponente en el período comprendido entre finales de 1990 y 1993. Porque esta tendencia referida de los viajes del Presidente del Gobierno al extranjero sufrió un revés, debido, sobre todo, a la crisis que el Partido Socialista, motivada por los escándalos políticos, la corrupción, etc. estaba sufriendo y de alguno de cuyos lastres aún no ha podido soltarse270. Ello llevó a que el Presidente se tuviera que volcar en el ámbito interno para sacar a flote al Gobierno y al Partido271. No hay que olvidar tampoco, que en 1992 España se convertía en el centro de la actividad mundial en tres campos bien diferenciados: en el deportivo, por las Olimpiadas a celebrar en Barcelona, en el “diplomático” y comercial, por la Exposición Universal de Sevilla y en el cultural, por ser Madrid la capital europea de la cultura. González había conseguido en 10 años situar a España en el ámbito internacional y ahora era el momento de rentabilizarlo. Buscando una solución a los problemas internos y una proyección del país, sobre todo, a través del papel que distintos políticos españoles podían desempeñar en O.I. Además, hay que tener en cuenta que en ese momento ya se habían conseguido los logros más importantes, tal y como la integración en la UE, en la OTAN; en la UEO; etc. Habíamos gozado de una Presidencia de la Comunidad Europea; se había realizado en Madrid, concretamente el 30 de octubre de 1991, la Conferencia de Paz de Oriente Medio272, etcétera. Era el momento de consolidarse en el tablero internacional, tanto al nivel de Estado como en el ámbito personal. Pero el máximo esplendor alcanzado en siglos por la Política española, se vio salpicado por los casos que día tras día iban apareciendo en prensa.

La imposibilidad de superar la crisis en el partido, agudizada tras la marcha de Alfonso Guerra y la caída del prestigio de González en el interior, hicieron que de nuevo se volcara en los asuntos internacionales273. Pensando que al abandonar los problemas en la frontera, éstos no le serían recordados. ¡Nada más lejos de la realidad!, como veremos en el capítulo 3. Suele ser característico en algunos regímenes democráticos, que en algunos momentos críticos, los gobiernos utilicen a la política exterior con el objeto de desviar la atención de la opinión pública hacia otras esferas. Mediante esta actitud se busca crear consenso, recuperar legitimidad interna y así recuperar la popularidad perdida. No hay que olvidar, que en marzo del 93, el Presidente del Gobierno fue recibido con un abucheo por parte de los alumnos de la Universidad Autónoma de Barcelona, por vez primera en la historia. Siendo una de las horas más bajas del líder político que durante más de una década llevaba las riendas del poder274 .

Sobre todo ello, se volverá en el momento de tratar el liderazgo del Presidente. Lo cierto es que hoy en día, la línea que separa los asuntos internos de los externos se ha difuminado, influido por la proyección exterior que están teniendo muchos de los factores que afectan a la colectividad275. Y que cualquier análisis que se pretenda realizar sobre aquello que hemos definido como política exterior, debe contar “sine qua non” entre una de sus variables, con la situación interna de los países que estén implicados en la misma y de los cambios que se produzcan. Lo mismo que si el análisis fuera a la inversa.

Como elemento de referencia para estudios posteriores, se ha considerado interesante incluir para concluir este apartado un esquema analítico que ejemplifique lo expuesto hasta el momento. Este es utilizado por algunos teóricos para intentar lograr una explicación de las negociaciones internacionales, abriendo un campo de estudio en relación con un juego de doble nivel276, el nacional y el internacional.

En este caso, el Presidente del Gobierno al que llamaremos A, es el eje central de ambos niveles, por cuanto se encuentra tanto en las negociaciones que se realizan en un campo como en el otro, o en nuestro caso, es parte directa en la toma de decisiones en la política exterior que afecta a ambas realidades. A la nacional por cuanto hemos considerado a la mencionada política como una Política Pública más que forma parte de las cuestiones domésticas y de la internacional, por cuanto sus decisiones trascienden las fronteras nacionales. Además, habría que considerar otros dos tipos de jugadores, aquellos a los que llamaremos B en el ámbito nacional y que serían hombres de partido, parlamentarios, portavoces de organismos nacionales, representantes de los grupos de presión claves y los propios consejeros del Líder. Y a los que llamaremos C en el ámbito internacional y que serían sus homólogos extranjeros y diplomáticos, ministros y otros consejeros de política internacional. Como los Estados son interdependientes aún cuando sus países sean soberanos, el Presidente del Gobierno y sus asesores, no podrán obviar ninguno de estos dos campos a la hora de tomar decisiones. Hoy en día es prácticamente imposible encontrar países que no cumplan este requisito. Acabamos de exponer el por qué de esa interconexión.

Lo interesante de este planteamiento, es que al jugar en ambas mesas a la vez, nacional e internacional, el líder político al que hemos llamado A, se verá abocado en algunas ocasiones a tomar decisiones que serían impensables que tomara sino estuviera en esta disyuntiva. Los realineamientos en una de ellas, le llevarán a alcanzar objetivos que no se hubieran podido alcanzar de otro modo. Debido, sobre todo, a que aquel que no esté de acuerdo en algún aspecto de la mesa internacional, puede echarla por la borda y salir del juego o acabar con éste. Utilizando un símil del ajedrez, quedar en tablas o hacer jaque mate. Y en el caso nacional, si el líder no contenta a sus seguidores con sus decisiones, puede acabar por ser echado él mismo del juego, por ejemplo, mediante una moción de censura que prospere o una cuestión de confianza que pierda. De ahí, el interés del análisis: la necesidad de no poder nunca descuidar ninguno de los dos tableros. Por cuanto las jugadas que pueden ser racionales para un jugador en una mesa, pueden resultar imprudentes en la otra, pero siempre se cuenta con numerosos y jugosos incentivos que llevan a buscar la coherencia entre ambas. Un ejemplo que vendría a ilustrar este modelo en el caso de la política exterior española serían los cambios con referencia a la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) producidos en el Gobierno socialista y de los cuales ya se han mencionado algunos aspectos a lo largo de la investigación.