2.1.1. FUNCIONES EN POLÍTICA EXTERIOR.

Aunque para algunos guardaría más lógica llegado este momento hacer la aproximación conceptual a la política exterior y posteriormente delimitar las funciones del Presidente del Gobierno en este ámbito al mencionar a los actores de la política exterior española, no es, sin embargo, el esquema que se va a seguir en esta investigación. Por cuanto, se ha considerado que es más acertado terminar de exponer cómo ha quedado configurada la figura del Presidente del Gobierno según el texto constitucional, en este caso en relación con la política exterior, y por ende el Poder legislativo y el ejecutivo en la misma materia, para una vez realizado esto, adentrarnos en el campo teórico de la política exterior.

Como se acaba de mencionar, según el artículo 97 de la Constitución, el Gobierno dirige la política interior y exterior del Estado. Por tanto, y atendiendo al carácter colegiado que hemos referido, la dirección de la política exterior quedaría encuadrada dentro de las acciones del Gobierno y no tanto de su Presidente como actor individual. Mas, y teniendo en consideración tanto los rasgos referidos a la presidencialización de nuestro sistema político, como a la personalización que ha caracterizado a este ámbito público desde la transición a la democracia93, podemos afirmar, que realmente este artículo podría leerse tal que así: El Presidente del gobierno, (...) dirige la política exterior del Estado o al menos la codirige con otro actor u actores del sistema político, entendiendo que al mencionar éstos se refiere al Ministro de Asuntos Exteriores. Lo cual, viene corroborado en la referida Ley 50/1997 de 27 de noviembre, en el artículo 2.b, cuando afirma que el Presidente determina las directrices de la política exterior y vela por su cumplimiento. Llegando en el caso que aquí nos ocupa, a tratar directamente temas tan importantes como la apertura de relaciones diplomáticas con Israel, la dirección de las relaciones con los Estados Unidos o la definición de la política de seguridad y defensa de España94.

Lo anterior delimitaría y, en algunos momentos, eliminaría en la práctica las competencias del Gobierno como órgano colegiado en el ámbito internacional95, las cuales según José López Calvo serían las siguientes96:

1. La determinación de las personas que se van a encargar de su ejercicio, siempre y cuando los cargos que ocupen sean de designación política.

2. La aprobación de la firma de Tratados y Acuerdos internacionales.

3. La adopción de otras actuaciones en materia internacional que no se recojan en forma de Tratados.

4. La definición de las líneas de actuación en materia de cooperación internacional.

5. El ejercicio de competencias específicas que son atribuidas por la ley o los Tratados internacionales.

Pero es que, además, estas competencias gubernamentales se ven recortadas en otro amplio campo de actuación si se tienen en cuenta aquellas que la Constitución le otorga al Rey. Las cuales, además de ser concretas y no genéricas como en este artículo referido al Gobierno, al ser incluidas en el Título II requieren de un procedimiento agravado de reforma constitucional para poder ser modificadas en cualquier aspecto que se decidiera. Competencias, las del Monarca, que se tratarán en el momento de analizar a los actores de la política exterior española.

Con relación al Parlamento, su labor en el ámbito de la política exterior ha quedado abocado a una actividad puramente de control, por cuanto, las decisiones son tomadas en otras instancias como hemos mencionado97. Como afirmaba Shumann98, la elaboración de la política exterior no corresponde a la función legislativa, sino a la gubernamental. Es el gobierno el que adopta y ejecuta las decisiones en esta materia, quedándole al legislativo el exclusivo papel del control99. Mas, este papel de control aunque parezca de segundo orden, no es así, por cuanto de él depende el limitar las arbitrariedades de los responsables de la política exterior y de la ilegalidad de sus actos. Siendo determinante para reforzar las actividades que se han demostrado eficaces y corregir las que hayan sido ineficaces y consideradas perjudiciales para el país100. Su papel es también trascendental a la hora de dar el consentimiento para la celebración de Tratados internacionales en los cuales se le atribuya el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución a una organización o institución internacional, tal y como se dispone en el artículo 94 de la Constitución101. Además, hay que tener en cuenta que es el Parlamento el que aprueba los Presupuestos Generales del Estado102, y, por tanto, da el visto bueno a las partidas presupuestarias que van a permitir o no, llegado el caso, poner en marcha acciones concretas o continuar las ya empezadas. En este punto, es interesante tener en cuenta la aprobación de Presupuestos el año siguiente a un cambio de gobierno, por cuanto, esto nos va a dar una idea de si continúa o no la labor del nuevo gobierno en relación con lo emprendido por el anterior. En política exterior este tema adquiere unas particularidades especiales, las cuales se tratarán un poco más adelante.

De todo lo anterior, se concluye que el papel que nuestro sistema político-administrativo le otorga al Presidente del Gobierno y en segunda instancia, al poder legislativo y al poder ejecutivo, ha sido uno de los factores que ha determinado la personalización de la política exterior española 103. Afirmación que se hace consciente de que implica entre otras cosas, abrir interrogantes en relación con otros actores de la política exterior española tales como: ¿Qué papel le queda entonces al Ministro de Asuntos Exteriores? ¿Incide en la estructura orgánica del Ministerio de Asuntos Exteriores? O ¿Cuál es el papel del Rey? Y en los últimos tiempos ¿Qué ocurre con la labor que están realizando las Comunidades Autónomas en este ámbito?. Lo que se busca no es tanto dar respuesta a todas y cada una de estas preguntas, sino incidir en el conocimiento, tanto de cuáles son los actores reales que intervienen en la política exterior española, como normativamente qué papel le asigna la Constitución, con relación al Presidente del Gobierno. Pero antes de entrar en este apartado, conviene precisar qué vamos a entender por política exterior.