B. El Ministro de Asuntos Exteriores.

Con referencia a este actor de la política exterior española, el objetivo que nos habíamos marcamos dentro de la investigación, no era hacer un recorrido minucioso por la vida y la carrera política de los cuatro Ministros que ocuparon la cartera de Asuntos Exteriores durante el Gobierno del PSOE, a saber: Fernando Morán, Francisco Fernández Ordóñez, Javier Solana y Carlos Westendorf. Sino establecer cuál era y es su papel en la Política Pública aquí analizada. Retomando de este modo la idea expuesta al comienzo del presente capítulo sobre el mismo. En el capítulo cinco de la presente investigación, se expondrá minuciosamente su actividad en el conflicto objeto central del estudio y las relaciones con el Presidente del Gobierno.

Durante el diseño de la tesis, se planteó el realizar una entrevista en profundidad a todos y cada uno de estos actores. Ésta, ya desde el mismo origen estaba huérfana de uno de sus protagonistas, la figura de Fernández Ordóñez quedaba excluida y sólo se podría recrear por las opiniones que sobre él existen. Su fallecimiento en 1992 hacía imposible el contar con sus aportaciones. Figura política tenida en alta consideración, fue definido por el Rey con motivo de los actos del 92, como319 el caballo de tiro más incansable del gobierno. Ministro ejemplar, infatigable valedor de los intereses de España y clarividente intérprete del gobierno en el desarrollo de nuestra política exterior. Y un periódico como El Mundo320, el cual no se ha destacado precisamente por el apoyo a los gobiernos del PSOE, afirmó que en aquellos momentos la sociedad perdía a la figura política más admirada de toda la clase política.

Pero esta falta no impedía el intentar, al menos, el contacto con el resto de los titulares de la cartera de exteriores. De éstos, únicamente Fernando Morán accedió, mas no a una entrevista sino a un cuestionario enviado por correo ordinario. Aunque finalmente y alegando la enfermedad de un familiar, declinara también esta posibilidad321. Los otros dos, Javier Solana, que tras abandonar el Gobierno se ocupó de la Secretaría General de la OTAN y posteriormente de las actividades de la P.E.S.C dentro de la UE y Carlos Westendorf, que había vuelto a sus cargos dentro de la carrera diplomática, no contestaron a los distintos intentos de contactos. En este último caso, su inclusión se debe a que sin él no quedaría completa la referencia de los Ministros que han ocupado esta cartera durante los años de mandato socialista. Pero lo cierto es que su breve estancia en el Ministerio, escasos tres meses, hace que no tenga especiales implicaciones en esta investigación. Sobre su breve permanencia al frente de la cartera de Exteriores, comentaba en numerosas entrevistas en las cuales le interrogaban sobre las razones que podían llevar a un diplomático de carrera como él a abandonar la Secretaría de Estado de las Comunidades Europeas y hacerse cargo de una cartera para sólo tres meses, que él creía que iba a ser Ministro por tres meses y cuatro años322. Los hechos demostrarían lo errado que estaba en su afirmación.

Ya referimos al comienzo de este capítulo cómo quedaba regulada la figura del Ministro, tanto en la Constitución como en la Ley del Gobierno de 1997, la LOFAGE. Así, recordemos que en ésta se afirmaba que los Ministros como titulares de sus Departamentos, tienen competencia y responsabilidad en la esfera de su actuación, correspondiéndole desarrollar la acción del Gobierno en el ámbito de su Departamento, de conformidad con los acuerdos adoptados en Consejo de Ministro o con las directrices del Presidente del Gobierno.

Como hipótesis de trabajo se ha considerado la idea de que el Presidente del Gobierno, se configuraba en el ámbito exterior como una instancia superior al Ministro de Asuntos Exteriores, un Superministro de Exteriores. Aunque ello no apareciera formalmente recogido en ningún texto legal.

Siendo él el que decidía en última instancia, imponiendo sus propios criterios sobre los que pudiera mantener el Ministro y convirtiendo a este último en un simple ejecutor de sus decisiones. Dando lugar con ello a numerosas críticas, debido a la desvirtuación que se producía con esta práctica. La sintonía entre ambos conllevaría la perdurabilidad en el cargo del Ministro o el cese cuando la misma estuviera ausente. Siendo especialmente significativa esta característica en el período anterior a lo que algunos autores han calificado como la etapa burocrática de la política exterior española, que correspondería con el tiempo de estancia en el Ministerio de Fernando Morán. Haciendo referencia el calificativo de burocrática al momento en el cual se considera que González cede definitivamente su protagonismo decisor en Política exterior al Ministro de Asuntos Exteriores, diluyéndose así los rasgos presidencialistas que habían caracterizado a esta Política Pública, los cuales hemos expuesto a lo largo del capítulo.

Afirmación que no compartimos, puesto que aunque sí es cierto que tanto el Ministro de AAEE como el Ministerio correspondiente alcanzaron un mayor peso en la formulación e implementación de políticas propias de su Departamento, o al menos esa fue la idea que se buscó transmitir a la opinión pública, pensamos que en ningún momento el Presidente del Gobierno dejó de tener ese protagonismo superior al que la regulación indicaba323. Protagonismo que lo hacía situarse en temas puntuales de política exterior por encima del Ministro del ramo. Manteniendo de esta manera para sí algunas parcelas de poder intocables. Puede, eso sí, que no apareciera en primer plano, pero nunca pasó a convertirse en un actor secundario. Rasgo, por otra parte, que no era único ni exclusivo del sistema político español. Sobre todo ello, volveremos en el siguiente capítulo, cuando analicemos la configuración del liderazgo de Felipe González.

¿Qué poder político podía alcanzar el Ministro de Asuntos Exteriores?. Como afirma el Profesor Baena del Alcázar, el poder político efectivo de los Ministros viene marcado por la importancia del Departamento que encabezan. Asuntos Exteriores, objeto de este apartado de la investigación, sería junto a Hacienda, uno de los más importantes. Además, también se debería tener en cuenta la personalidad política del Ministro y sus relaciones con el Presidente del Gobierno. Sin descartar, el interés otorgado a las materias del Departamento en la política general del Estado. Estos factores, algunos de los cuales ya han sido tratados anteriormente, nos llevarían a afirmar la importancia que desde la instauración de la democracia, y sobre todo desde 1982, ocupan los Ministros de Exteriores dentro del engranaje político-administrativo español. Según González, siempre mantuvo buenas relaciones con los Ministros de Asuntos Exteriores, al igual que con otros Ministros. Quizá hubo una mayor sintonía con aquellos Ministros con los que viajé a menudo, como con Francisco Fernández Ordóñez. Nunca hay que despreciar en política el factor humano324 . Factor, que como expondremos un poco más adelante, determinó en muchos momentos la dirección que tomarían las acciones del Presidente en el exterior.

Aunque ya expusimos al comienzo del presente capítulo el papel del Presidente del Gobierno, no hay que olvidar que es el Ministro el que formula y decide, dentro de las directrices de su Gobierno y su partido, el programa político de su Ministerio quedándole un considerable margen de decisión propia que se corresponde con el desfase entre los propósitos generales y las medidas concretas (...) En la práctica el Ministro y su equipo se desentienden a veces de lo que sucede en la realidad, por falta de visión realista o por estar interesados en la lucha política en sentido estricto y no en la realidad325. Pero es que en el caso que aquí nos ocupa, Asuntos Exteriores, a ello habría que unirle la necesidad de contar con las opiniones, decisiones y acciones del Presidente del Gobierno, lo cual no ocurría con otras carteras ministeriales a las cuales apenas este actor prestaba atención. Así como al mencionado papel que en esta parcela van adquiriendo los Ministros de otras áreas, los cuales, en numerosas ocasiones, interfieren o solapan las acciones del Ministro y los funcionarios de exteriores.

Las referidas relaciones entre Presidente-Ministro de Exteriores, tendrían que tener en cuenta que independientemente de quien tomara la decisión, la responsabilidad de esta correspondería, en principio, colectivamente a todo el Gabinete. Decisiones en donde no podrían tolerarse posturas discrepantes, imponiéndose en caso de existir las del Jefe del Ejecutivo. Mientras que su ejecución, en todo caso, correspondería al Titular de exteriores y al aparato político-administrativo en el cual se encuadraba su figura y sus acciones, el Ministerio de Asuntos Exteriores y su cuerpo funcionarial. Sin poder olvidar en este punto, la importancia que en las decisiones que se tomen tienen las resoluciones adoptadas por el partido que gobierna. Debiéndose buscar un equilibrio partido-gobierno que intente de este modo ejecutar las resoluciones en vigor aprobadas por los Congresos del Partido, y ello, sin ir en contra de los intereses del Estado y de esa continuidad que ya hemos referido como una de las características de la política exterior de un Estado democrático.

Existen datos que confirman que en el caso norteamericano, los Presidentes buscaban Secretarios de Estado débiles, entendiendo por éstos aquellos que carecían de la estatura y de las bases independientes de apoyo político326. Pero no existen estudios que avalen esta aseveración en el caso español. Aunque de los datos que se disponen de la política exterior española, podamos inferir que González, al actuar como un Superministro de exteriores buscó a personas que no le hicieran sombra en sus decisiones en este campo, ni en la práctica ni en la teoría. Y cuando tal cosa ocurrió, prescindió de ellas. Según Roberto Mesa327, durante el Gobierno de Adolfo Suárez existía una clara necesidad de establecer distinciones sobre cuáles eran las funciones que tenían que desempeñar el Ministerio de AAEE y cuáles eran las competencias de su titular, puesto que éstas estaban cada vez más disminuidas por el protagonismo de Presidencia de Gobierno, en cuyo “staff”, por otra parte, abundan los diplomáticos de carrera. Siendo del mismo modo necesario, buscar elementos de coherencia entre las cada vez más escasas declaraciones del titular de Exteriores y las excesivas que venía realizando el entorno de la Moncloa. Esta práctica gubernamental y la hipótesis de un Canciller llamado Suárez hacían correr el riesgo de que las carteras ministeriales, fundamentalmente la de Exteriores, se fueran reduciendo a modestas y nada conflictivas Secretarias de Estado. Si atendemos a lo que ocurrió en años posteriores, durante los distintos Gobiernos de Felipe González, esta práctica no sólo no disminuyó, sino que en algunos momentos se potenció más allá de lo considerado como óptimo para un sistema político definido como parlamentario. Acción apoyada en este caso por la función que desempeñó el Gabinete de Estudios de Presidencia, a cuya cabeza estuvo Carlos Alonso Zaldívar, cuya labor abarcaba tanto la vertiente diplomática como la de seguridad; de realizar el seguimiento de la actividad del Ministerio de Exteriores, y en parte, del de Defensa; y de elaborar la documentación precisa para las entrevistas internacionales y los viajes del Presidente328. Y sin pasar tampoco por alto la importancia que fueron adquiriendo los llamados grupos de expertos, en este caso en política exterior de manera general o en algún campo concreto de la misma. Para Roberto Mesa, era un deseo manifiesto de establecer un Ministerio paralelo de Asuntos Exteriores329.

TABLA 7. Ministros de asuntos exteriores en la democracia (1976-1997).

NOMBRE DEL TITULAR NOMBRAMIENTO PARTIDO POLÍTICO Marcelino Oreja y Aguirre 10-07-1076 UCD José Pedro Pérez-Llorca y Rodrigo 08-09-1980 UCD Fernando Morán López 02-12-1982 PSOE Francisco Fernández Ordóñez 04-07-1985 PSOE Javier Solana Madariaga 23-06-1992 PSOE Carlos Westendorp y Cabeza 19-12-1995 PSOE Abel Matutes Juan 05-05-1996 PP Josep Piqué -2000 PP FUENTE: Ministerio de Asuntos Exteriores. Oficina de Información Diplomática.330 Además, para poder comprender el papel del Ministro de AAEE en la política exterior española, hay que tener en cuenta la fecha de entrada de España en la UE, 1986. Es crucial para entender el lugar de cada actor en este campo de actuación pública y las modificaciones que se produjeron en este aspecto desde ese momento. Es un tema que requeriría una investigación exclusiva para tratarlo en todas sus variantes y vertientes. Pero lo que aquí interesa resaltar es, que debido y conforme a los mecanismos establecidos para regular el funcionamiento de la UE, cuando España accedía a la Presidencia de la Comunidad, el Ministro quedaba convertido en el representante de los quince y, por tanto, en el de una “super potencia”. Con las implicaciones que ello tiene conforme a lo visto en apartados anteriores y al plus que le suponía con relación a otros actores de la política exterior española. Asimismo, su Ministerio se convertía en la base de operaciones de todo el engranaje comunitario. Cosa difícil de afirmar cuando se tratan cuestiones en otros foros de la UE, donde suelen ser los Ministros correspondientes a esas materias los que toman parte del mismo, y no tanto el de exteriores propiamente dicho. O en otras reuniones donde el papel protagonista lo tienen los Jefes de Estado o de Gobierno de los países miembros. Además, en este punto y en relación con nuestro objeto de investigación, habría que considerar a la hora de realizar el análisis sobre el papel desempeñado por cada actor, que esta entrada coincidiría con dos hechos: -Con la referida etapa burocrática de la política exterior y, por tanto, con el nuevo reparto de papeles entre los actores que intervienen en la misma.

-Tendría lugar una vez producida la primera reestructuración del Ministerio de Asuntos Exteriores y el primer cambio de su titular. Tema sobre el que volveremos más adelante.

Con anterioridad, y desde 1938, los cargos fueron ocupados por: Francisco Gómez Jordana y Souza, Conde de Jordana (30-011938); Juan Beigbeder Atienza (09-08-1939); Ramón Serrano Súñer (16-10-1939); Francisco Gómez Jordana y Souza, Conde de Jordana (03-09-1942); José Félix de Lequerica y Erquiza (11-08-1944); Alberto Martín Artajo y Alvarez (20-07-1945); Fernando María Castiella y Maíz (25-02-1957); Gregorio López Bravo de Castro (29-10-1969); Laureano López Rodó (11-06-1973); Pedro Cortina Mauri (03-01-1974); José María de Areilza y Martínez -Rodas, Conde de Motrico (11-12-1975).

Todo ello, ha dado lugar a un problema aún sin solución definida en cuanto a la relación existente entre el Presidente del Gobierno y el Ministro de Asuntos Exteriores, por una parte, y el Ministerio en el cual desarrolla su labor, por otra. Son así acertadas las palabras de Remiro Brotons331, para el cual, el riesgo de acabar en una doble política de alto nivel ha de ser combatido con una acertada sincronización del staff del presidente con el MAAEE y con despachos frecuentes de su titular que mantengan abierta una comunicación personal, sin duda importante. Y ello, porque el Presidente y sus asesores podrían tener la tentación de hacer política, dejando al MAAEE y a su titular su gestión y ejecución burocrática. Lo cual en palabras de este autor sería un grave error. En el caso español, este presunto peligro se vería potenciado, como hemos mencionado, por la existencia de un conjunto de personas que trabajaron durante los años de Gobierno socialista codo a codo con el Presidente. Siendo su labor únicamente la de informar y tratar cuestiones internacionales. Realizándolo no dentro de la estructura propia del Ministerio de Asuntos Exteriores, sino al margen del mismo, mediante el trato directo con el Presidente del Gobierno. Entre éstas destaca, además de la anteriormente mencionada de Carlos Zaldívar, la figura de Juan Antonio Yáñez, asesor diplomático de Felipe González. Al cual incluso se le llegó a acusar de influir en demasía en las opiniones y juicios del Presidente en temas de política exterior332.

De los cuatro titulares de la cartera de exteriores mencionados, hemos considerado interesante destacar la figura de Fernando Morán. Su relación con González fue la más difícil de las cuatro, por cuanto, a diferencia del resto de los titulares de exteriores, nunca aceptó que le impusieran una decisión sobre sus principios acerca de lo que debía ser y de como debía concebir la política exterior española. Un ejemplo de las divergencias entre ambos actores aparece con motivo del debate acerca de la posición española frente a la Alianza Atlántica. En este sentido, mientras el Ministro de Asuntos Exteriores expresó la posibilidad de que España se saliera del Comité Militar de la OTAN, el Presidente en una conferencia de prensa, en la cual se encontraba el citado Ministro, desmintió el tema. Se decía de él que tenía un carácter difícil, y que en algunos momentos actuó como pararrayos para dejar incólumes de críticas a sus compañeros de Gabinete. Las causas de los ataques son más reales. Morán era y es un intelectual con una idea clara de lo que puede ser una política exterior de izquierda para España. Las críticas, por tanto, apuntan no a su figura, sino a su pensamiento: europeísmo, anti-atlantismo, neutralidad comprometida y contenido cultural de la acción exterior. Ideas difícilmente aceptables por los partidos de la derecha y que conllevó la crítica de éstos y en algunos momentos, la incomprensión procedente de las filas de su propio partido.

Diplomático de carrera333, miembro de la Comisión de Exteriores de la primera legislatura, miembro de la Comisión Constitucional del Senado en las Cortes Constituyentes, teorizó sobre esta parcela de la política española incluso antes de llegar a ocupar la cartera de exteriores, la cual hubiera preferido denominar de Estado334. Fernando Morán se encontró con la responsabilidad de poner en marcha, por vez primera en la historia democrática española, una política exterior coherente, realista, imaginativa, etc. que rompiera con los moldes anteriores. Para ello, debía partir de la escasa aportación dejada por los gobiernos de UCD. Según Morán, España en la época franquista se había visto reducida a simple satélite de EE.UU puesto que había perdido toda capacidad de autonomía335, lo cual no era sólo debido a la neutralidad que se había mantenido en la política internacional, sino también por ser el papel al cual quedaba relegado una potencia mediana en un sistema de dos superpotencias. Hecho que se agravaba en el caso español, debido a la tradición no intervencionista en los conflictos internacionales y a la debilidad militar del país. Para Morán, el conseguir unas relaciones privilegiadas fuera del eje atlántico y de Europa, era determinante para conseguir superar esta satelización336. Todo lo contrario a lo que propugnaría Fernández Ordóñez, para el cual, primero debería alinearse la política latinoamericana española al resto de la europea y después conseguir el liderazgo dentro de la UE en este campo. Idea continuada por Javier Solana y a la que no tuvo tiempo de unirse Carlos Westendorp337.

Atendiendo a lo expuesto, nos encontramos en este punto con un problema eminentemente político, basado en aquellos aspectos no formales de la política exterior que se han ido esbozando a lo largo del capítulo. Problema, por tanto, que requerirá de una solución política en cada caso concreto. En ésta, el Ministro de Asuntos Exteriores338, conservará el rango de jefe jerárquico del personal diplomático a su servicio, es decir, de los funcionarios que están adscritos al Ministerio de Asuntos Exteriores. Pero ello, sólo le confiere poder burocrático, en idénticas condiciones al de los responsables de otras áreas ministeriales. La dificultad, será alcanzar el poder político, en un área considerada como propia por el Jefe del Ejecutivo. Y aunque cabe pensar que sus funcionarios son los más capacitados para realizar las tareas propias encomendadas, en este caso, se produce una desvirtuación tanto en el nivel funcionarial como en el nivel superior. El cual pasa de estar únicamente ocupado por el Ministro de Asuntos Exteriores a compartirlo con el Presidente del Gobierno, con los problemas e implicaciones político-administrativas que ello conlleva.

Tabla 8. Jefe de Gabinete del Ministro de Asuntos Exteriores.

José Luis Dicenta Ballester 07-12-1982 PSOE Santiago Salas Collantes 17-07-1985 PSOE Rafael Spottorno Díaz-Caro 13-07-1990 PSOE Rafael Spottorno Díaz-Caro 27-06-1992 PSOE Miguel Angel Carriedo Mompin 08-01-1993 PSOE Miguel Angel Carriedo Mompin 20-07-1993 PSOE Alberto José Navarro González 22-12-1995 PSOE José Luis de la Peña Vela 10-05-1996 PP Santiago Cabanas Ansorena PP FUENTE: Ministerio de Asuntos Exteriores. Oficina de Información Diplomática. B.1. El Ministerio de Asuntos Exteriores.

Ni que decir tiene, que la actividad desempeñada por los actores anteriormente mencionados, no ocurre en la nada, sino asentada en una organización estructurada: el Ministerio de Asuntos Exteriores.

Ministerio que forma parte del Organigrama que da forma a la Administración Central del Estado.

Aunque, y debido a su cometido, su fin se realice hacia el exterior, promoviendo, dirigiendo y ejecutando la política exterior del Estado.

Según Juan Carlos Pereira y Ángel Cervantes, los Estados cuentan con lo que se denominan “órganos centrales”. Es decir, aquellos que se caracterizan porque su capacidad de atribución al Estado de los actos realizados por ellos tienen un carácter general, tanto desde el punto de vista de la materia de sus actuaciones, como desde el ámbito territorial en el que pueden desarrollarse339. En el caso español, tal y como aparece recogido en la Constitución, nos encontraríamos con tres casos que entrarían dentro de esta catalogación y a los cuales también se les pueden denominar órganos políticos: el Jefe del Estado, el Presidente del Gobierno y el Ministro de Asuntos Exteriores. Por tanto, los actores que ya hemos mencionado en apartados anteriores. Además, tal y como se ha referido, existe la posibilidad de que intervengan Ministros de otras ramas departamentales debido a la particularidad de los temas tratados. Pero estos órganos políticos, actúan en cuanto al desarrollo de su función política, a la hora de planificar y decidir sobre los temas de política exterior, contando con un conjunto de personas y organismos que los respaldan. Los cuales forman parte de los llamados órganos administrativos del Estado. En este caso, es lo que conocemos como Ministerio de Asuntos Exteriores. Este Ministerio, actuaría como intermediario entre el Gobierno, en sentido general, y los órganos periféricos que son los que tienen que ejecutar las decisiones adoptadas en política exterior. Las prioridades y objetivos que guían esta política pública en cada gobierno, tendrán una clara repercusión en su estructuración orgánica y en la creación o supresión de nuevos departamentos en su interior. De ahí, que centremos el objetivo de este apartado en analizar desde la instauración de la democracia, y centrándonos fundamentalmente en la época del Gobierno socialista cuál ha sido la estructuración orgánica de este Ministerio340, y sobre todo, aquellos órganos encargados de llevar a cabo las relaciones con nuestra área de estudio: Iberoamérica. Ello nos permitirá tener una visión sobre la importancia que estos temas ocuparon en la agenda del Gobierno socialista y su evolución o no a lo largo de los años en que tuvieron responsabilidades de Gobierno. Lo cual se pondrá en relación con la exposición de los estudios de caso en el capítulo cinco.

Como antecedente, mencionemos que la creación de dicho Ministerio tiene lugar el 30 de enero de 1938. Con anterioridad a esa fecha, lo que había existido era lo que se conocía como Primera Secretaría de Estado, en el siglo XVIII, a cuyos titulares se los denominaba Secretarios de Estado y de Despacho341.

En el siglo XIX, concretamente en 1833, se crea el Ministerio de Estado, cuyo titular era el Ministro de Estado342. Las cosas permanecerán así hasta la llegada de la democracia y más concretamente, hasta el triunfo del PSOE en 1982. Y ello aunque desde el comienzo de la transición se tuviera conciencia de la necesidad de reestructurar el citado Ministerio, buscando su adecuación a las nuevas necesidades de España en el concierto internacional. Es en 1982 cuando entre las principales prioridades del citado partido, aparece la renovación del MAAEE, buscándose con ello que respondiera al Principio de unidad de acción del Estado en el exterior, y que reforzara así la infraestructura material y de personal existente, la modernidad, la coherencia y la coordinación de la acción exterior. Siguiendo a Celestino del Arenal dos eran fundamentalmente los puntos que se tenían que modificar343: a. La Estructura Orgánica del MAAEE.

b. La estructuración y funciones de los órganos y servicios de la Administración del Estado que desempeñan sus funciones en el exterior. Por tanto, lo que se conoce como el Servicio Exterior del Estado344.

Para el análisis que estamos realizando, nos interesa fundamentalmente el punto primero. Así, la primera modificación que afectó a la estructura básica del Ministerio tuvo lugar en agosto de 1985, mediante el R.D. 1485/85 de 18 de agosto, tras la primera sustitución al frente del citado Ministerio. En este R.D. se decía en su artículo 1, que las funciones del citado Ministerio eran las que siguen: a. Promover, proyectar, dirigir y ejecutar la política exterior del Estado.

b. Concertar sus relaciones con otros Estados y Entidades internacionales.

c. Defender y fomentar los intereses españoles en el exterior.

d. Llevar a cabo una adecuada y eficaz política de protección de ciudadanos españoles en el extranjero.

Se crea, asimismo, una Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica (SECIPI), apoyada por una Comisión Interministerial de Cooperación Internacional y de una Secretaría de Estado para las Comunidades Europeas. También, se creó una Secretaría General de Política Exterior, coordinadora de toda la acción política del Ministerio. Estas modificaciones estuvieron completadas a su vez por otras reestructuraciones posteriores345.

El Organigrama del Ministerio quedaba de la siguiente manera346: Secretaría de Estado para las Comunidades Europeas: De ésta dependía una Secretaría General para las Comunidades Europeas y de ésta a su vez, una Dirección General de Cooperación Técnica-Comunitaria y una Dirección General de Coordinación Jurídica e Institucional Comunitaria.

Secretaría para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica (SECIPI): De ésta dependía una Dirección General de Relaciones Culturales; una Dirección General de Cooperación Técnica Internacional y una Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales347.

En 1988, se produjo una reestructuración que dio lugar a que aparecieran sólo dos Direcciones Generales, una de Relaciones Culturales y Científicas y otra de Relaciones Económicas Internacionales348.

Así mismo, de esta Secretaría dependería, como Organismo Autónomo, la Agencia Española de Cooperación Internacional, sobre la cual volveremos más adelante.

Subsecretaría: La cual se encontraría en un nivel inferior administrativa y jerárquicamente hablando. De ésta dependería una Secretaría General Técnica; una Dirección General del Servicio Exterior; una Dirección General de Asuntos Consulares; una Dirección General de la Oficina de Información Diplomática y el Servicio de Protocolo, Cancillería y Órdenes. Los dos últimos dependientes directamente del Ministro de Asuntos Exteriores349, junto con un Gabinete de Análisis y Previsión de Política Exterior.

Secretaría General de Política Exterior: También en un plano inferior, como la anterior. De la cual dependerían: una Dirección General de Política exterior para Europa; una Dirección General de Política Exterior para Iberoamérica; una Dirección General de Política Exterior para América del Norte y Asia; una Dirección General para África y Medio Oriente; una Dirección de Organizaciones y Conferencias Internacionales y una Dirección General de Asuntos Internacionales de Seguridad y Desarme.

La importancia de Iberoamérica se aprecia tanto en la SECIPI, como en la Dirección General que tiene dentro de la mencionada Secretaría General de Política Exterior350. Pero antes de llegar aquí es interesante retroceder un poco más en el tiempo. Para llevar a cabo este tipo de relaciones con Iberoamérica, el primer referente que existe es la creación de la dirección de América del MAAEE, el 9 de noviembre de 1944. Al año siguiente, concretamente el 31 de diciembre de 1945, se crea el Instituto de Cultura Hispánica, cuya función se materializó en la creación de los Institutos de Cultura Hispánica de América como instituciones federales, dotadas de autonomía, que, bajo la dirección de Madrid se ocuparían de difundir la cultura hispánica, fomentar el mutuo conocimiento entre los pueblos, intensificar los intercambios culturales y coordinar las ayudas públicas y privadas351. Ya en la etapa democrática, el anterior Instituto es sustituido el 27 de agosto de 1977 por el Centro Iberoamericano de Cooperación352.

El Centro Iberoamericano de Cooperación desde su creación responde a la necesidad una vez que España se encontraba bajo los auspicios de la democracia, de acabar con los planteamientos paternalistas existentes en el régimen anterior hacia Iberoamérica. En este sentido, lo primero que llama la atención en el mismo, es el cambio de denominación de Hispánico por Iberoamericano. Sobre este organismo, comentaría el Rey en una visita a Venezuela ante la Comisión Delegada del Congreso Nacional de dicho país, que al proyectar su política sobre estas coordenadas, mi Gobierno ha entendido que, para su articulación eficaz y ágil, era ineludible la previa reestructuración de su acción administrativa de cara a Iberoamérica. Un Centro Iberoamericano de Cooperación, adecuadamente dotado de los amplios medios que hoy se requieren para los fines propuestos, orientará su acción hacia la investigación detallada de la compleja realidad actual y futura de la comunidad, formará para ello los especialistas que se requieran, estudiará las necesidades y las posibles maneras de hacer frente a ellas y ofrecerá sus resultados, tanto a los Gobiernos como a las entidades públicas como privadas. El Centro estará, desde el primer momento, abierto a la colaboración de todos y buscará la cooperación de quienes, por vocación y por especialidad, comparten la fe y la urgencia, con que, desde allí, deseamos la vigencia real y la prosperidad de esta América que nos es tan entrañable353 . En su regulación, concretamente en su Preámbulo aparecían cuáles iban a ser sus objetivos, a saber: -Investigar adecuadamente la realidad iberoamericana en sus diversas manifestaciones.

-Compartir la información acumulada y las conclusiones de los programas de estudio e investigación, así como formar cuadros especializados en función de la realidad iberoamericana.

-Intensificar una acción cultural y científica coordinada, al mismo tiempo que una cooperación tecnológica e industrial y una más amplia en materia económica, comercial y financiera.

Una vez aprobada la Constitución, y dentro de las prioridades de democratizar y normalizar la política exterior española, el mencionado Centro pasó en 1979 a denominarse Instituto de Cooperación Iberoamericana (ICI)354. Cinco eran los principales puntos que se mencionaban como objetivos de este nuevo Organismo: a. Estudiar y difundir materias o cuestiones que promuevan el mutuo conocimiento y aproximación entre España y los países de Iberoamérica. Para el cumplimiento de este objetivo se constituirá, en el seno de la Institución, un Centro de Altos Estudios Hispánicos dotado de los medios necesarios.

b. Participar en la defensa y expansión de la lengua española común y de las demás lenguas históricas.

c. Fomentar la cooperación cultural, científica y económica con Iberoamérica mediante el impulso y la asistencia a cuantas iniciativas públicas o privadas resulten acreedoras por interés de la atención del Instituto.

d. Organizar o prestar su concurso en los programas que puedan establecerse para la formación y perfeccionamiento de especialistas profesionales iberoamericanos en España, así como españoles en el ámbito de aquellas naciones.

e. Realizar cuantas actividades sean requeridas para el logro más eficaz de los cometidos anteriores dentro de las habilitaciones concedidas por la legislación reguladores de las Entidades estatales autónomas y por la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977.

f. Colaborar, de acuerdo con las instrucciones del Gobierno, en las iniciativas destinadas al establecimiento de relaciones institucionalizadas con carácter permanente entre los países iberoamericanos en las que pueda participar España.

TABLA 9. Secretaría de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica NOMBRE DEL TITULAR NOMBRAMIENTO Luis Yañez-Barnuevo García 28-08-1985 Inocencio Félix Arias Llamas 05-04-1991 José Luis Dicenta Ballester 17-09-1993 Miguel Angel Carriedo Mompín 22-12-1995 Fernando María Villalonga Campos 10-05-1996 FUENTE: Ministerio de Asuntos Exteriores. Oficina de Información Diplomática. En 1985, como ya mencionamos, se creó la SECIPI, cuyas funciones eran la dirección, programación, control y evaluación de las actividades que en materia de cooperación internacional cultural, económica, científica y técnica desarrollen los órganos de este Departamento, así como la coordinación de las actividades que en esta área tengan atribuidos otros órganos de la Administración355 .

En 1988 tendrá lugar una de las modificaciones más importante para los temas aquí tratados. En ese año se crea la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI)356, como organismo autónomo aunque dentro de la SECIPI. El cual tiene como origen la refundición del Instituto de Cooperación Iberoamericana y del Instituto Hispano-Árabe de Cultura. Es un organismo técnico responsable del diseño, la ejecución y la gestión de los proyectos y programas de cooperación, de manera directa con sus propios recursos o a través de acuerdos con otras entidades, tanto nacionales como internacionales y ONG. Todo ello sin perjuicio de las competencias asignadas a otros Departamentos ministeriales. Le corresponde la consecución de los siguientes fines: -Propiciar el crecimiento económico y el progreso social, cultural, institucional y político de los países en vías de desarrollo y, en especial, de los de ascendiente hispano. -Favorecer el estrechamiento de los lazos de entendimiento y cooperación entre los países desarrollados, especialmente de los integrados en la Unión Europea y a los países a que se refiere el apartado anterior.

-Para ello, está facultada para ejercer las funciones siguientes: -Fomentar, coordinar y ejecutar programas y proyectos de cooperación para el desarrollo en el campo económico, cultural, científico y técnico.

-Promover y apoyar la realización de los programas que, con objetivos coincidentes, puedan establecer otros organismos públicos y privados nacionales e internacionales.

-Apoyar e incentivar las iniciativas públicas o privadas que contribuyan a la consecución de los fines de la AECI.

-Realizar y difundir estudios relevantes para el progreso de los países menos desarrollados.

-Participar en la defensa y difusión de la lengua española y de las demás lenguas hispanas.

-Desarrollar, en el marco de la legislación vigente, cuantas otras actividades puedan contribuir al cumplimiento de los fines indicados.

Esta ha estado funcionando sin modificaciones hasta 1996, una vez que el Gobierno del PP estaba ya en el poder. Modificación producida mediante el R.D. 114/96, de 24 de mayo, y que a su vez se ha visto modificado parcialmente por el R.D. 1870/96, de 4 de septiembre. Su fin era reestructurarla para dotarla de los órganos siguientes357: -Presidencia -Secretaría General -Comité de Dirección358 En el momento de su creación, 1988, bajo la dependencia inmediata del Presidente, se encontraría y en relación con Iberoamérica, un organismo que ya habíamos mencionado: el ICI359. El cual tendría entonces las siguientes funciones: -Realizar y difundir cuantos estudios sean convenientes para promover una mayor aproximación entre España y los países de Iberoamérica, mediante un mejor conocimiento mutuo de sus respectivas realidades.

-Promover proyectos que tengan como finalidad básica la defensa del idioma castellano y la difusión de las demás lenguas de los pueblos iberoamericanos.

-Desarrollar proyectos de cooperación cultural, científica, tecnológica y económica en el conjunto de los países iberoamericanos.

-Realizar proyectos de formación y perfeccionamiento de profesionales iberoamericanos en nuestro país y de españoles en aquellas naciones.

-Colaborar en las iniciativas destinadas a crear instituciones iberoamericanas permanentes, con presencia y participación española.

Además, cuenta con las siguientes unidades orgánicas: Una Subdirección General de Programas de Cooperación; una Subdirección General de Acción Cooperativa y una Subdirección General de Promoción Cultural. Tras la modificación efectuada por el PP en el 96, esta quedó como sigue: Una Subdirección General de Cooperación con México, América Central y Caribe; una Subdirección General de Cooperación con Países de América del Sur y una Subdirección General de Cooperación Institucional, Cultural y de Comunicación.

En la actualidad, cuenta en el exterior con 29 Oficinas Técnicas de Cooperación (OTC), 12 Centros Culturales y 3 Centros de Formación en los países en los que la AECI tiene sus principales proyectos de cooperación: Iberoamérica, Países Árabes, África y Filipinas. Realizándose estos proyectos prioritariamente a través de mecanismos bilaterales y acordándose los Programas en reuniones de Comisiones Mixtas de Cooperación Técnica, Científica, Educativa y Cultural, las cuales están previstas en los distintos Convenios de Cooperación firmados entre los respectivos países y cuya periocidad es de dos o tres años, dependiendo de las necesidades de los mismos.

Así quedó configurado, durante los años en que Felipe González ocupó la presidencia del Gobierno, la estructura orgánica del Ministerio de Asuntos Exteriores, sobre todo, en relación con Iberoamérica. De todo lo expuesto hasta el momento, se desprende el deseo expreso del Gobierno de ir adaptando la estructura orgánica del Ministerio a las necesidades cambiantes de la S.I. Y en el tema objeto de este análisis, se aprecia cómo el mismo se va, o al menos lo intenta, desprendiéndose de la carga retórica que caracterizaba a este tipo de políticas. Convirtiéndose los temas Iberoamericanos, justo por detrás de los encargados de las relaciones con Europa, en los que tienen y han tenido, mayor peso y protagonismo dentro del citado Ministerio. Y siendo los aspectos relacionados con la cooperación, en sus distintas vertientes, uno de los principales pilares de los últimos tiempos. Sobre todo ello se volverá a incidir en el capítulo cinco, en este caso, únicamente en relación con Nicaragua y El Salvador.

Mencionar, por último, que el Ministerio de Asuntos Exteriores ha sido el que ha sufrido en mayor medida la crisis económica que afectó a España a comienzo de los noventa. No sólo tenía que soportar como el resto de los ministerios los recortes presupuestarios, sino que, además, éste hacía un 80% de sus pagos en divisas, las cuales se encontraban en constante revaluación con relación a la peseta. En 1991, el Presupuesto de Exteriores era de 78.178 millones de pesetas, lo cual suponía tan sólo el 0´57% del total del Presupuesto. En relación con otros países europeos, España ocupaba el penúltimo lugar. Por detrás de ella sólo se encontraba Irlanda que le dedicaba a la misma partida el 0´46%. Siendo Dinamarca, seguida de Luxemburgo y Suecia, los que más dedicaban a Exteriores, concretamente un 3´22%, un 1´64% y un 1´36% respectivamente360. Desde ese año hasta el 93, momento más álgido de la crisis, el Ministerio de Exteriores perdió un 50% de su poder adquisitivo en dólares. El recorte de los presupuestos recayó en Cooperación, cerrándose incluso siete centros culturales del Instituto Cervantes durante 1993361 y no abonándose los pagos de las cuotas ordinarias de 18 de los 42 Organismos dependientes de Naciones Unidas362.