BLOQUE PRIMERO. FUNDAMENTACI�N TE�RICA

CAP�TULO 2. EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO Y LA POL�TICA EXTERIOR EN EL SISTEMA POL�TICO ESPA�OL

1. CONSIDERACIONES GENERALES: PARLAMENTARISMO VERSUS PRESIDENCIALISMO.

El objetivo del siguiente cap�tulo, no es establecer si el sistema pol�tico espa�ol que empez� a funcionar en 1978 tras la muerte del General Franco y la instauraci�n de la democracia, y especialmente para este estudio, en el periodo que se abre en 1982 con el triunfo del Partido Socialista en las elecciones generales, responde y sobre todo, corresponde en su actividad diaria a la denominaci�n que la Constituci�n da del mismo como democracia parlamentaria48, resaltando fundamentalmente el car�cter de Parlamentaria. Si no, exponer cu�les han sido los rasgos distintivos del mismo en funci�n de la actividad de la figura del Jefe del Ejecutivo: del Presidente del Gobierno. Este ser� el primer paso para centrar a posteriori el estudio en el an�lisis de cu�l ha sido el papel del referido actor en un campo de actividad pol�tica concreto: la pol�tica exterior espa�ola. Ello, a su vez, nos dar� el marco te�rico necesario para llevar a cabo los estudios que conforman la segunda parte de esta investigaci�n, a saber, el papel del citado actor espa�ol en los procesos democr�ticos y de paz en Nicaragua y secundariamente El Salvador, durante los a�os del mandato socialista.

Para ello, se establecer� en primer lugar la regulaci�n constitucional, reflejando como qued� recogido el mencionado actor pol�tico en la actual Constituci�n espa�ola centr�ndonos en el marco de la pol�tica exterior. Pero sin entrar en excesivos detalles sobre debates de derecho constitucional, por cuanto, y como se especific� al comienzo de la investigaci�n en curso, el actual estudio se enmarca dentro de la Ciencia Pol�tica. Ello no impedir� que se enumeren o al menos se deje constancia de otros temas colaterales que aparecen recogidos expresamente en el texto constitucional en relaci�n con la figura del Presidente del Gobierno o que se han ido conformando con la pr�ctica pol�tica. De ah�, que a lo largo de la siguiente exposici�n, se mencionen y se incida con especial detenimiento en aquellos aspectos �no formales� de su actividad. Todo ello, porque una de las hip�tesis de partida del siguiente cap�tulo ser�a comprobar c�mo a lo largo de todos los a�os de andadura de la democracia en Espa�a, aunque no estuviera as� regulado en su marco constitucional, el Presidente del Gobierno ha desarrollado actividades propias de los jefes del Ejecutivo en los reg�menes presidencialistas, al menos, en el �rea de la pol�tica exterior.

Cuando Richard E. Neustadt49 plante� su cl�sico trabajo acerca del poder presidencial en relaci�n con los Presidentes de Estados Unidos, afirmaba en su prefacio que el mismo se refer�a a la persona y no a la funci�n que desempe�aba, como una entre muchas dentro de un conjunto de instituciones. Es decir, su objetivo era estudiar el poder, entendido como un tipo eficaz de influencia personal sobre la acci�n del gobierno, en relaci�n con todas y cada una de las personas que hab�an ocupado el lugar presidencial en lo que �l consideraba la �poca moderna. En este caso, es dif�cil distinguir entre la persona y la funci�n, por cuanto, los a�os que ha ocupado el cargo, y la idiosincrasia del mismo, como se plantea en la investigaci�n, ha conllevado la asimilaci�n de la persona y el cargo m�s all� de consideraciones temporales. Mas y siguiendo a este autor, al igual que �l, este es un intento por mirar de cerca el papel de un funcionario dentro de un sistema pol�tico, entendiendo que el primero ser�a el Presidente y el sistema, en este caso, el espa�ol50.

Si existe un rasgo que caracteriza no s�lo las acciones realizadas en el �mbito exterior por el Gobierno, sino las llevadas a cabo en el conjunto del sistema pol�tico espa�ol, es su tendencia hacia la presidencializaci�n, la �superioridad� del jefe del Ejecutivo sobre el Gobierno. Entendido este �ltimo como �rgano colegiado51 donde el Presidente act�a sobre ellos como algo m�s que un primus inter pares52 al presidir los Consejos de Ministros. Lo cual, ha dado lugar a que algunos autores hayan calificado a nuestro ejecutivo como semipresidencialista53 o simplemente presidencialista54. Aunque hay otros autores como Dieter Nohlen, para el cual el sistema espa�ol se catalogar�a como parlamentarismo �corregido�55 frente al que este autor considera como parlamentarismo puro. Denominaci�n que deviene de las innovaciones institucionales de las cuales se han dotado tras las experiencias previas de crisis de las que han resurgido. Innovaciones que lo que han buscado y conseguido en �ltima instancia, es la estabilizaci�n del mencionado r�gimen pol�tico.

De ah�, que para poder comprender lo anterior, sea necesario hacer una primera aproximaci�n a la referida caracter�stica constitucional del sistema pol�tico espa�ol: su car�cter parlamentario y no presidencial, al menos si nos atenemos a lo que viene recogido en su Constituci�n. La raz�n de ello se encuentra en que dependiendo de su catalogaci�n, las funciones, prerrogativas y posibilidades de acci�n del Jefe del Ejecutivo van a ser diferentes. Sobre todo, en un campo tan espec�fico como es el de la pol�tica exterior, por cuanto, el mencionado actor, deber� tener en cuenta a otros actores e instancias pol�ticas y gubernamentales, tanto en el momento de tomar las decisiones, como a la hora de llevarlas a la pr�ctica. No queremos con ello decir que en los reg�menes presidencialistas, el Presidente tenga un poder discrecional en materia de pol�tica exterior, pero s� es cierto, que su campo de acci�n es m�s amplio que en los reg�menes parlamentarios56, incluso si nos atenemos �nicamente a sus pronunciamientos. En este sentido, Fernando Guier, afirmaba con relaci�n al Presidente de los Estados Unidos, que en cuestiones de pol�tica exterior, el pueblo esperaba los pronunciamientos de �ste con especial ansiedad. La autoridad presidencial en esta clase de asuntos es, sin duda alguna, de influencia decisiva para la elaboraci�n de la pol�tica internacional57.

La idea aqu� barajada, es que las acciones pol�ticas y las regulaciones jur�dicas de esta figura, han sido las que a lo largo de estos a�os han provocado una tendencia hacia la presidencializaci�n del sistema pol�tico espa�ol. Como afirma el Profesor Montabes en esto se pueden apreciar dos tipos de factores que dan lugar a la misma: pol�ticos e institucionales58. Entre los primeros, resalta el protagonismo p�blico que el Presidente ha adquirido por la acumulaci�n de prerrogativas en su figura.

Adem�s, como todo el sistema institucional se centra en torno al Presidente, el proceso pol�tico tambi�n tiende a hacerlo. En tercer lugar, lo anteriormente citado har�a que todo aquello en donde no apareciera su figura, quedara en segundo nivel o relegado. El cuarto aspecto en el cual volveremos a incidir en apartados posteriores, es el carisma de la persona que ha ostentado este cargo. Al menos habr�a que considerarlo en dos personas de las que lo han ocupado, Adolfo Su�rez y Felipe Gonz�lez. No hay que olvidar tampoco que tal y como la Constituci�n regul� la figura del Rey, esto ha provocado un reforzamiento del papel del Presidente. As� mismo, no se puede obviar la tendencia que existe entre todos los partidos pol�ticos en transformar las elecciones legislativas en presidenciales, haciendo girar todo alrededor de su figura. Por �ltimo, el surgimiento de los debates televisivos de las �ltimas campa�as, los cuales est�n centrados en las cabezas de listas de los distintos partidos59. Por su parte, y con relaci�n a los aspectos institucionales, existir�an ocho a resaltar. El primero es que previo a la formaci�n del Gobierno, tiene lugar el proceso de investidura del Presidente del Gobierno. Adem�s, es el jefe del Ejecutivo el que elige a sus ministros los cuales son presentados ante el Rey. Un tercer aspecto ser�a la direcci�n que ejerce sobre la acci�n del Gobierno y la coordinaci�n de sus miembros. Del mismo modo, hay que mencionar, su preeminencia en cuanto a la aplicaci�n departamental del programa y en sus respectivos desarrollos. En quinto lugar los aspectos relacionados con la moci�n de censura y su En un estudio sobre la Pol�tica exterior colombiana del Presidente Belisario Betancourt, Gabriel Silva Luj�n, comentaba acerca de este rasgo que �... La realidad parece ser que es que en Colombia se da un nivel bastante elevado de discrecionalidad y autonom�a presidencial para la formulaci�n y direcci�n de la pol�tica internacional (...) El poder cuasi-absoluto del Primer Mandatario para dirigir las relaciones internacionales �pol�ticas� , se traduce en la situaci�n que vive actualmente el pa�s, donde la ideolog�a presidencial marca, coyunturalmente , una pauta bastante determinante de los alcances y orientaciones de la pol�tica exterior (...) La �pol�tica� internacional, en el caso colombiano, y por las caracter�sticas propias del ordenamiento pol�tico e institucional, es el �coto privado del rey� y esta situaci�n le abre muchas posibilidades al �monarca�. SILVA LUJ�N, GABRIEL (1985); Pol�tica Exterior �continuidad o ruptura?. Rese�a de un debate; CEREC; CEI y UNIANDES; Colombia.

Sin embargo, a pesar de lo referido y a�n aceptando los postulados de Lijphart60, Espa�a ser�a un r�gimen parlamentario. Y ello, porque seg�n este autor, las diferencias fundamentales para catalogar a un r�gimen como presidencial o parlamentario61, sin entrar en este momento en los denominados semipresidencialistas, se encontrar�an en dos criterios principales. A los cuales se les podr�a a�adir un tercero, por las dificultades con que los te�ricos se encuentran en el momento presente de ir m�s all� de la teor�a constitucional y catalogar los casos concretos existentes en las sociedades actuales. Estos criterios ser�an los siguientes:

1. En primer lugar cuando nos encontramos ante una democracia parlamentaria, el jefe del gobierno y su equipo de gobierno dependen de la confianza de la legislatura. Esta confianza puede perderse mediante un voto de no confianza o de censura, lo cual conllevar�a su cese en el cargo. Mientras, en los denominados presidenciales, el jefe de gobierno es elegido para un mandato fijo, prescrito por la constituci�n y, de ah� que si no se producen circunstancias anormales no pueda ser obligado a dimitir de su cargo.

2. Un segundo criterio vendr�a dado por el hecho de que los jefes de gobierno presidenciales son elegidos popularmente, bien directamente o por un colegio electoral, mientras que en el caso de un gobierno parlamentario, al jefe de gobierno lo seleccionan las legislaturas.

3. La tercera diferencia a la que hac�amos referencia al comienzo, estribar�a en que el presidente es un ejecutivo de una sola persona en los denominados reg�menes presidencialistas, en tanto que el primer ministro y el gobierno forman un cuerpo ejecutivo colectivo en los parlamentarios.

De acuerdo con estos rasgos, el sistema pol�tico espa�ol cumplir�a los requisitos formales para ser denominado como parlamentario y, por tanto, conforme a lo establecido en el texto constitucional63, veamos por qu�: El Presidente del Gobierno y su equipo de gobierno dependen de la confianza de las C�maras, las cuales lo puede destituir mediante una moci�n de censura64. En el caso espa�ol y siguiendo el ejemplo de la Ley Fundamental de Bonn, �sta debe ser constructiva, ya que para que la misma se implemente es necesario que en el momento de presentarse ante las C�maras, se deba al mismo tiempo postular un candidato para ocupar, en caso de que esta fuera aceptada, la presidencia del gobierno. Este rasgo que en principio apoyar�a la tesis de Lijphart sobre la catalogaci�n de Espa�a como r�gimen parlamentario, sin embargo, vendr�a a apoyar o a mostrar un primer ejemplo de la desvirtuaci�n del sistema pol�tico espa�ol como tal, por cuanto, la referida moci�n no se realiza hacia o contra la actividad de todo el ejecutivo como �rgano colegiado, sino exclusivamente sobre la figura pol�tica que lo encabeza y representa, el Presidente del Gobierno. Pero es m�s, debido a la particularidad de la misma, y aunque acabamos de ver que �sta s�lo se presenta hacia o contra la actividad del Jefe del Ejecutivo, en caso de que prosperase no s�lo tendr�a que presentar su renuncia �l mismo, si no que su ca�da acarrear�a la de todo el Gobierno que �l lidera65.

Esta posibilidad ha sido utilizada en varias ocasiones durante el per�odo democr�tico espa�ol. La primera vez que se utiliz� fue por Felipe Gonz�lez, estuvo avalada por la firma de 36 diputados del PSOE y dirigida hacia el gobierno de UCD que en ese momento gobernaba en Espa�a y como se ha referido por sus particularidades, hacia el Presidente del Gobierno, Adolfo Su�rez. En �sta, cuya votaci�n tuvo lugar el 30 de mayo de 1980, se present� como candidato alternativo al citado Secretario General del PSOE66, mas la misma no prosper�. En momentos posteriores, el l�der de Alianza Popular, Manuel Fraga amenazar�a en varias ocasiones y ya durante el Gobierno del Partido Socialista, con presentarla. Pero, finalmente no fue puesta en pr�ctica. Quien s� lo hizo, fue Hern�ndez Mancha, Presidente de Alianza Popular al suceder a Fraga al frente de la direcci�n de AP, en 1987. De nuevo, �sta no obtuvo el respaldo necesario para prosperar.

Asimismo, el Presidente del Gobierno no es elegido directamente, sino que su elecci�n se produce de manera indirecta a trav�s de las elecciones nacionales67. En un primer momento, el pueblo elige sus representantes como miembros de la C�mara de Diputados mediante sufragio universal, libre y secreto; en un segundo momento, el Rey previa consulta con los representantes designados por los Grupos pol�ticos con representaci�n parlamentaria, y a trav�s del Presidente del Congreso, propondr� un candidato a la Presidencia del Gobierno68. Este candidato se presenta ante la C�mara en busca de su confianza, la cual puede o no ser otorgada. Los dem�s miembros del Gobierno ser�n designados por el Rey previa propuesta del Presidente del Gobierno pero no antes de que este haya alcanzado la referida confianza parlamentaria. Como afirma el profesor Molas el cuerpo electoral designa de hecho en un mismo acto a todo un conjunto de personas para desarrollar un programa pol�tico y un l�der que lo dirija, el futuro Presidente del Gobierno69 . Puesto que, de acuerdo al devenir de la vida pol�tica espa�ola y a las caracter�sticas derivadas de la realizaci�n de las elecciones generales, no existe en la cultura pol�tica espa�ola la posibilidad de desligar en dichas votaciones la figura del �candidato� a Presidente del Gobierno, del de ser s�lo un miembro m�s de la lista m�s votada.

Para mayor informaci�n v�ase, VIRGALA FOURIA, EDUARDO (1988); La moci�n de censura en la Constituci�n de 1978 (y en la historia del parlamentarismo espa�ol); Centro de Estudios Constitucionales; Madrid. Y GUERRERO SALOM, ENRIQUE (2000); Crisis y cambio en las relaciones Parlamento-Gobierno (1993-1996); Tecnos; Madrid.

En relaci�n con el proceso de investidura hay que mencionar tambi�n, como se afirmaba con anterioridad, que el candidato cuando busca la confianza de la C�mara lo hace mediante la presentaci�n del programa de Gobierno, de su programa de Gobierno. El cual no puede considerarse como una mera declaraci�n de principios sino como un conjunto de compromisos concretos a desarrollar por el Gobierno70 . El hecho de que sea anterior a la formaci�n del Gabinete, refuerza el car�cter presidencialista de la pol�tica del Gobierno71 . Puesto que aunque es �ste como �rgano colegiado el que tiene que desarrollar el programa que el Presidente expone en el Discurso de Investidura, y al cual se compromete, el mismo se convierte en la prolongaci�n de su figura y de su actuaci�n al ponerlo en marcha. Por cuanto el referido programa se pens� antes de la designaci�n de los miembros que lo iban a acompa�ar en el desempe�o de la funci�n ejecutiva72. Aunque �stos hayan podido participar en su elaboraci�n de manera directa o indirecta, lo cual no suele trascender a la opini�n p�blica. Y ello, porque es la elaboraci�n del citado Gabinete, uno de los secretos m�s codiciados tras la celebraci�n de unas elecciones generales.

En relaci�n con la tercera caracter�stica, es cierto que el Presidente del Gobierno es miembro de un cuerpo colegiado como indica la Constituci�n73. Pero no s�lo es el que dirige la acci�n de �stos a trav�s del Consejo de Ministro y los coordina, sino que de nuevo, como se pretende demostrar a lo largo de la investigaci�n, especialmente en el caso de la pol�tica exterior, act�a en muchos momentos como si fuera un ejecutivo de una sola persona. Rasgo que se encontraba presente, sobre todo, en los a�os del Gobierno centrista y en los primeros del Gobierno socialista74. Dando lugar a lo que algunos han catalogado como Gobierno de canciller, debido a que se puede presentar el caso, como as� ha sido, de tomar decisiones sin tener en cuenta a los dem�s miembros por �l elegidos para formar �su� Gobierno.

Teni�ndose que considerar, adem�s, que como es el Presidente el que tiene la facultad para nombrar y cesar a los dem�s miembros del Gobierno, entre �stos se da una relaci�n de responsabilidad pol�tica individual75. Por tanto, no existe en el ordenamiento constitucional una instancia superior al Consejo de Ministros que controle y revise sus actos, sino que los mismos deben atenerse a las directrices que considere adecuadas el Presidente del Gobierno. Su no aceptaci�n, puede llevar simplemente a un cambio en el ministerio correspondiente, sin dar lugar a una crisis de Gobierno como �rgano colegiado. Recu�rdese en este sentido el caso de Fernando Mor�n, el cual se analizar� con m�s detenimiento un poco m�s adelante. Aunque ello no nos puede llevar a caer en la simplificaci�n de considerar a los Ministros como simples colaboradores del Presidente del Gobierno y, por tanto, sin una esfera de competencia propia76. Sino que los mismos cuentan con las m�ximas responsabilidades y competencias con relaci�n a la esfera de la cual son titulares, tal y como se desprende de lo estipulado en la Ley 50/1997 de 27 de noviembre, del Gobierno, en la cual en su art�culo 5, referente a los Ministros, se afirma que los mismos como titulares de sus Departamentos, tienen competencia y responsabilidad en la esfera de su actuaci�n, correspondi�ndole desarrollar la acci�n del Gobierno en el �mbito de su Departamento, de conformidad con los acuerdos adoptados en Consejo de Ministros o con las directrices del Presidente del Gobierno. Todo ello apoyado por uno de los principios que rigen el funcionamiento del Gobierno: el principio departamental, el cual otorga al titular de cada Departamento una amplia autonom�a y responsabilidad en el �mbito de su respectiva gesti�n77 . De ah� que la pregunta ser�a, �Estamos o no ante un r�gimen parlamentario de acuerdo a las actividades del Presidente del Gobierno en los a�os del mandato del gobierno socialista? �C�mo influye y se traslada esta caracterizaci�n a la pol�tica exterior del Estado?. La hip�tesis inicial es que existen datos suficientes que desvirt�an las caracter�sticas anteriores en este campo de actuaci�n, y que nos llevar�an a, como m�nimo, poner en cuarentena la calificaci�n del sistema pol�tico espa�ol como parlamentario, sobre todo, con relaci�n a la pol�tica exterior que se ha venido desarrollando. Seg�n Guillermo O�Donnell78 las actuales democracias se basan en una premisa, el hombre o eventualmente las mujeres que triunfan en una elecci�n presidencial conquistan autoridad para gobernar el pa�s como �l (o ella) lo considere m�s apropiado (...). Aunque, sin olvidar, en ning�n caso, tal y como referimos con anterioridad, la importancia del programa de gobierno propuesto y presentado ante la opini�n p�blica, tanto durante la campa�a electoral como en el momento del Discurso de Investidura. Por cuanto, a�n aceptando que el mismo puede ser modificado, reformado o cumplido s�lo parcialmente, implica un compromiso pol�tico de envergadura. El cual permite pasar de la pol�tica de partido a la pol�tica de gobierno o de Estado. En el caso espa�ol no estamos en una elecci�n presidencial puesto que la misma no existe regulada constitucionalmente como tal, mas, como se desprende del car�cter que han adquirido las elecciones legislativas, la anterior afirmaci�n de O�Donnell se podr�a aplicar sin ning�n tipo de vacilaci�n al presente estudio. El Presidente se convierte as� en la encarnaci�n de la Naci�n, defendiendo sus intereses nacionales79, los cuales a su vez son definidos por �l o ella, si fuere el caso. De ah�, la hip�tesis central de esta investigaci�n, seg�n la cual, el Presidente del Gobierno, fue la persona que determin� que la pol�tica exterior espa�ola tuviera un especial protagonismo en algunos de los pa�ses del istmo centroamericano. Concretamente, las acciones emprendidas por el Gobierno espa�ol en esta �rea geogr�fica, fundamentalmente en Nicaragua y en El Salvador, vinieron determinadas no por los intereses nacionales u objetivos prefijados de la pol�tica exterior espa�ola, sino por los deseos expresos y manifiestos de Felipe Gonz�lez y de las actividades del partido que lideraba, el PSOE. Por tanto, no se podr�a considerar a dichas acciones como parte sustancial de una Pol�tica de Estado, sino como una Pol�tica de Gobierno e incluso en alg�n momento nos encontrar�amos ante una Pol�tica de partido.

Consecuencia de otros intereses, los cuales, orientar�an la pol�tica exterior espa�ola durante estos a�os hacia ambos pa�ses. Estos proven�an tanto de la participaci�n del PSOE en la IS y dentro de la misma de Gonz�lez en su Comit� encargado del Proceso Revolucionario en Nicaragua, como de la profunda amistad del Presidente con Omar Torrijos, l�der pol�tico paname�o80. Lo cual ven�a a romper la m�xima de pol�tica exterior, seg�n la cual, en esta materia, los Estados no tienen amistades sino intereses81. Acciones que tuvieron un giro determinante en dos momentos del gobierno socialista: a) 1986/88, por ser los a�os en los cuales en Espa�a se produce el fin de la transici�n en cuestiones relacionadas con el �mbito exterior.

b) 1992/93 por ser el punto de inflexi�n de los logros alcanzados por el Gobierno socialista tanto dentro como fuera de nuestras fronteras.

Ello, sin pasar por alto, las diferencias sustanciales en cuanto al contenido program�tico de las declaraciones del propio Presidente, y del PSOE, entre el momento en que eran oposici�n y cuando acceden al Gobierno. Cambio que como iremos analizando, se ir� produciendo paulatinamente y el cual, en cierto modo, acaba marginando la ut�pica idea de actuar en el �mbito exterior fuera de los m�rgenes que permit�a la pol�tica norteamericana como eje central de la S.I.

Las afirmaciones anteriores, ser�n el principio del cual parte esta investigaci�n, su argumentaci�n y demostraci�n, la materia y el contenido que la sustenta. Su fin, acercarnos a un campo en donde a�n existen demasiados silencios y demasiadas puertas cerradas, como se ha ido comprobando por el investigador a lo largo de la misma82.