2.3.2. ¿CONTINUIDAD O CAMBIO EN LA POLÍTICA EXTERIOR?.

Decía Abel Matutes en el discurso pronunciado en el acto de su toma de posesión en el M.AAEE, que aunque su llegada suponía un cambio en la ideología del gobierno con relación a quien había gobernado en España en los últimos catorce años, también lo era el hecho de que en política exterior la continuidad estaba asegurada. España tiene intereses permanentes y esos intereses requieren de políticas que trasciendan, por tanto, de los lógicos vaivenes, de las alternancias de un sistema democrático233. Opinión reafirmada por el último de los titulares de Asuntos Exteriores del Gobierno socialista, Carlos Westendorf, para el cual los pueblos que no buscan un consenso entre las distintas fuerzas políticas en el momento de realizar su política exterior, son pueblos débiles y de ahí que su Gobierno siempre se hubiera esforzado en conseguir ese consenso234. Y ello, porque en la política exterior de un Estado, existe un aspecto clave para que la misma pueda trascender al gobierno que en ese momento ocupe la dirección del país. Éste, es la coherencia que debe mantener en sus fines y objetivos con su devenir histórico. No se quiere con ello dar a entender que deban mantenerse posturas obsoletas en cuanto a sus elementos de conformación, decisión o implementación. Sino que:

1. En primer lugar, todo Estado que quiera ocupar un lugar en la S.I, deberá ser consciente de su pasado histórico y asumirlo, tanto en sus aciertos como en sus errores. Ello, permitirá contar con un primer elemento de referencia analítica para aquellos que deban ocupar cargos de representación política y, sobre todo, de responsabilidad política. En los regímenes autoritarios o totalitarios, es relativamente fácil modificar o desvirtuar determinados pasajes de la historia, tanto propia como ajena, para ocultar o alterar el significado de la misma. Pero ello no puede, o al menos no debe, ocurrir en los regímenes democráticos.

2. En segundo lugar, el hecho de que en la elaboración de una política exterior de Estado, es necesario contar con el respaldo de la mayor parte de las fuerzas políticas con representación parlamentaria o, al menos, buscarlo. En el lenguaje de los políticos españoles estaríamos haciendo referencia a ese vocablo que tanto éxito tuvo durante la transición, consenso. De ese modo, se aseguran varias cosas: el evitar excesos por parte de aquellos que gobiernan, o incluso ocultación o tergiversación de datos; no alterar los hechos acaecidos y sus consecuencias; dar una imagen hacia el exterior de unidad, lo cual a su vez potencia el papel de ese Estado en la S.I, etcétera. Existe entre los teóricos que analizan las políticas exteriores de los Estados acuerdo en cuanto a la necesidad de que la misma, al ser considerada como una Política de Estado y no una Política de Gobierno, no pueda ser concebida como un asunto de canje político - electoral entre los diferentes partidos que cohabiten en un sistema político. Indiferentemente de si nos encontramos en un sistema bipartidista o en uno multipartidista. Se quiere con ello significar, que si existe un rasgo que la caracteriza en los sistemas democráticos, por encima de cualquier otro, ese es la continuidad más que el cambio. A diferencia de otras políticas públicas, que podrían ser modificadas con relativa rapidez de un gobierno a otro, en el caso de la política exterior, lo que suelen darse son modificaciones parciales si los partidos que se alternan en el gobierno son de distinto signo político o en último caso, ajustes a las posibles modificaciones del sistema internacional. Lo que es ciertamente difícil es que lo que se lleve a cabo sea una modificación o alteración de los principales ejes conductores de la mencionada política. Aunque esto llevará, en palabras de algunos autores, a un falseamiento sistemático del mandato democrático235.

Esta continuidad es consecuencia de considerar que la base de las decisiones en este ámbito son los intereses estatales o nacionales236. Los cuales conforme a la definición anteriormente expuesta, no suelen modificarse bruscamente debido a un cambio de gobierno, aunque sí pueda serlo por un cambio de régimen. Y en caso de realizarse esta modificación en la política exterior, ésta tendría que tener en cuenta dos factores, uno externo al sistema político y otro interno, que hacen cuando menos complicado el proceso referido. Este último serán los partidos políticos con representación parlamentaria que toman parte del juego político237. Debido a que éstos, como actores que son, también tienen su propia interpretación de los intereses del Estado y excepto cuando existe una mayoría absoluta, su voz y su voto tienen algún peso en la toma de decisiones en este ámbito gubernamental. Si han dejado el gobierno al perder las elecciones, lucharán por mantener aquellas líneas generales y los logros que configuraban su política exterior, si aún no han alcanzado el poder ejecutivo, caben dos posibilidades: la primera, hacer planteamientos utópicos buscando o bien obtener el respaldo de la ciudadanía o bien, simplemente, ir en contra del Gobierno. Estos planteamientos, a su vez, pueden venir de partidos que saben que nunca llegarán al poder y, por tanto, que no se preocupan de las promesas realizadas. O, en otros casos, de aquellos que al ganar las elecciones, se escudan en que una cosa es estar en la oposición y otra gobernando olvidando de este modo lo prometido durante la campaña electoral. La segunda posibilidad, plantear una verdadera oposición con un programa coherente y estructurado, cuyo fin no sea tanto criticar al existente, sino cooperar y apoyar la política exterior del Estado. Basada, a su vez, en la defensa del interés nacional. Pero, sobre todo, hay que considerar al factor externo, puesto que los Estados a través de su política exterior se comprometen con otros actores externos, miembros de la S.I.

El compromiso adquirido por un gobierno en la arena internacional usualmente se prolonga en el tiempo más allá de lo que éstos estén dirigiendo los destinos de sus países.

Ello no quiere decir que no puedan gobiernos de distinto signo político tener sus propias concepciones sobre esta materia, sino que la misma, debido a las características en la cual nos movemos al analizar la política exterior de un Estado democrático, debe tener un elemento determinante que es la continuidad basada en el consenso. De ahí, que no puede modificarse o al menos no debería hacerse bruscamente, cada cuatro años238, si nos atenemos al tiempo que duran en condiciones normales las legislaturas parlamentarias en el caso español. Todo ello da lugar a las escasas diferencias que en estos temas tienen los programas electorales de los distintos partidos políticos e incluso, a la poca importancia que le otorgan tanto ellos mismos como los votantes de cara a unas elecciones. ¿Quiere ello decir que la política exterior de un Estado no depende de la ideología del Gobierno que en esos momentos ocupe el Ejecutivo?.

Como ahora se expondrá, los fines tanto nacionales como internacionales suelen ser bastante genéricos y, por ello, coincidentes en partidos de distinto signo político. Son los objetivos de concreción de esos fines y la manera de implementarlos, lo que va a diferenciar a los Gobiernos que se alternan en el ejecutivo. No tanto por lo que se hace sino por cómo se hace239. Las diferencias entre opciones políticas quedan subrogadas al Interés Nacional240, lo cual va a condicionar, como se desprende de lo expuesto hasta el momento, que las ideologías sean menos importantes para determinar qué hacer en cada caso concreto. Y, además, hay que considerar que estas ideologías nacionales suelen encubrirse en otras de carácter internacional. Ello legítima tanto de cara al exterior como al interior las acciones emprendidas, sobre todo, si éstas van en contra de lo planteado por el partido en el gobierno antes de acceder a éste. De lo cual existen claros ejemplos en la historia política española. Javier Rupérez, en unas reflexiones sobre la política exterior que podría llevar a cabo el Partido Popular si llegaran a ganar las elecciones del 3 de marzo de 1996, se hacía las siguientes preguntas: ¿Cabe presumir entonces que la acción exterior del Partido Popular será una copia conforme hasta en sus más mínimos detalles de la que durante trece años ha venido practicando el Partido Socialista Obrero Español?. ¿Estamos hablando de continuidad en los aspectos definitorios de la política exterior o simplemente de un inerte continuismo? ¿Es esa reconducción tácita la manera en que debe entenderse el llamado consenso sobre la política de Estado?241 . Volvemos a incidir, por tanto, en que las diferencias no son tanto en qué hacer sino en cómo hacerlo y en el caso que nos ocupa, además, a través de quien. Existe otro agravante que deberíamos unir a lo mencionado hasta el momento, la necesidad de contar con una serie de principios de carácter universal que todo gobierno que quiera denominarse como democrático, más allá de la pura formalidad, debe garantizar y cumplir en su política exterior. Siendo su máxima recopilación jurídica, la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, de 10 de diciembre de 1948, aunque no la única242. Alguno de cuyos ejemplos configuradores serían: el respeto a los derechos humanos, la no injerencia en asuntos de terceros Estados, etcétera. Así, en el prólogo de la mencionada Declaración, se afirma: La Asamblea General proclama la presente Declaración de Derechos del Hombre como ideal común por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones, inspirándose constantemente en ella, promueva, mediante la enseñanza y la educación, el respeto a estos derechos y libertades, y aseguren, por medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universales y efectivos, tanto entre los pueblos de los Estados Miembros como entre los de los territorios colocados bajo su jurisdicción243 .

Pero, además, y como afirma Roberto Mesa244, los cambios en política exterior, a más de su imbricación absoluta con la política internacional, también están en función de las coordenadas internacionales, de ese complejo relacional que es más permisivo o más intolerante, según las circunstancias concretas que en cada momento dominen en la S.I. De ahí, que los cambios deban venir ajustados a ese entramado sociopolítico. En este sentido, realizar acciones suicidas, conforme a la ideología del partido que gobierna en ese momento, las cuales supongan el oponerse a las acciones de una gran potencia en cuestiones tan llamativas como la injerencia en la soberanía de otro Estado o ante una violación de derechos humanos245, por poner algún ejemplo, puede dar una buena imagen de cara a la opinión pública, nacional o internacional. Pero, al mismo tiempo, puede ser el detonante que haga que ese Estado salga del ficticio campo de juego donde se encuentran los que tienen algo que decir en el entorno internacional. Por tanto, de nada serviría “nadar contra corriente” si lo que se busca es formar parte de aquello a lo que hemos denominado S.I. Y no sólo formar parte, sino también incidir y decidir en la misma. De la necesidad de contar con estos otros actores, se deduce la opinión de algunos teóricos que afirman que casi nunca se hace la política que se quiere, sino que en la mayor parte de las veces se hace la que se puede o la que les dejan246 . Puesto que en esta política, tal y como acabamos de mencionar, se tendrá que contar en todo momento con las demandas y las obligaciones ya creadas por los que les antecedieron en el cargo. Y no sólo mediante la firma y ratificación de Tratados, Convenios, Acuerdos Internacionales, etcétera, sino también a través de los gestos y opiniones expresadas en foros públicos o, sobre todo, ante los medios de comunicación. De ahí, la importancia que en cuanto compromiso internacional puedan tener los discursos; declaraciones, etcétera de los políticos en temas que afecten, de manera directa o indirecta, a otros Estados y a sus ciudadanos247. O incluso, el que se realicen o no viajes oficiales es una muestra del rechazo o la aceptación que se tiene hacia la política de ese Estado al cual se visita248.

En el caso español, según Emilio Romero249, en los primeros años que siguieron a la implantación de la democracia, lo que se llevó a cabo fueron unas excelentes y hasta espectaculares relaciones públicas. Las cuales eran el primer paso para acabar con las llamadas “políticas de sustitución” que caracterizaron en el ámbito exterior al régimen franquista. Éstas se centraban en potenciar las relaciones con aquellos países, sobre todo de la órbita iberoamericana y árabe, que podían silenciar el aislamiento en el cual los países occidentales habían situado a España. Siendo determinante en este tema, dos momentos puntuales de la dictadura del General Franco: 1. 1946: España es expulsada, mediante la Resolución 39 (I) de las Naciones Unidas, de dicha Organización y de todas aquellas Organizaciones y Conferencias Internacionales vinculadas con el sistema de la ONU. Produciéndose también la retirada de Embajadores acreditados en Madrid.

2. 1975: Tras el juicio y ejecución de dos miembros de ETA y tres del FRAP, se produjo el rechazo y las represalias de algunos gobiernos e instituciones extranjeras250.

Tras esto, la recién instaurada democracia se planteó la necesidad de decir en el ámbito internacional lo que éramos capaces de dar y lo que pedíamos, una vez que ya todos daban por supuesto lo que España era: un régimen democrático. Después de superada la etapa de marginación en los grandes procesos internacionales, también se superó la connotación de la política exterior como una actividad poco menos que residual en el conjunto de la cosa pública251. Los cuales coinciden con los años de llegada al gobierno del partido socialista. Hasta ese momento se había realizado una política exterior en la cual no se tenía claro el papel que España podía desempeñar en el mundo252. La llegada del PSOE supuso el pasar de realizar una política exterior de defensa ante las presiones y demandas del sistema y, por tanto, de respuestas puntuales a sucesos puntuales, incluida alguna que otra sorpresa253, a una política exterior imaginativa y con unos objetivos prefijados de antemano. Aunque ello no se reflejara en una ruptura total con lo realizado por el gobierno de UCD, sino más bien, un acomodo de esas acciones a la nueva realidad. Teniendo en cuenta, que para algunos analistas, lo realizado por los gobiernos de centro, no era política exterior. En muchos casos, estas afirmaciones también se han realizado hacia las acciones en el exterior efectuadas en los primeros años del gobierno socialista. Lo cierto es que desde 1982 hasta 1996, la política exterior del gobierno socialista, tal y como veremos en la exposición del estudio de caso, tuvo mayores elementos de continuidad que de cambio - excepto algunas excepciones.

Lo que se iba produciendo era un rodaje del sistema democrático español, y, por tanto, un conocimiento tanto del medio en el cual nos movíamos, como de las posibilidades reales de actuación, tanto nacionales como internacionales. Pasándose de las utópicas ideas del Partido en la clandestinidad, a la fría realidad del Partido en el Gobierno.

En este sentido, el Parlamento Europeo aprobó una resolución condenatoria, el 25 de septiembre de 1975, donde se decía: Profundamente convencido de que sólo el pleno reconocimiento de las libertades democráticas y el respeto de los derechos del hombre pueden garantizar a España la tranquilidad que necesita el país para hallar la paz (...) Pide a la Comisión y al Consejo que suspendan las relaciones existentes mientras no se establezcan en dicho país la libertad y la democracia. Citado por CALDUCH, RAFAEL (1993); Op. Cit, Pp 130.