2.2. APROXIMACIÓN CONCEPTUAL A LA POLÍTICA EXTERIOR.

Según Marcel Merle104, es imposible elaborar una teoría general de la política exterior que sea válida para todos los países con independencia de su potencia y de su régimen político. De ahí, y siguiendo a este autor, el que no se vaya a hacer un intento de elaborar en este apartado una teoría general que podamos aplicar en todo momento histórico y en cualquier lugar geográfico. Sino, que se vaya a realizar un acercamiento a la misma con relación a España. Y concretando aún más, al período democrático que comienza en 1977. Estos aspectos teóricos sobre la política exterior democrática española, configurarán uno de los pilares conceptuales de los estudios que conforman la segunda parte de esta investigación y que a su vez complementarán los avances dados en este capítulo en relación con el Presidente del Gobierno. Lo que se busca es una explicación conceptual en la cual se tengan en cuentan tanto las variables consideradas de ámbito doméstico, como las internacionales. Y ello, al entender que la Política que es objeto de este análisis, tiene una característica que la distingue del resto de las Políticas Públicas del Estado: su proyección natural hacia el exterior106. Y se enfatiza en el rasgo de natural, por cuanto, hoy día debido a la evolución de la sociedad internacional, especialmente dentro del ámbito conformado por los países miembros de la UE, y en relación con aquellas políticas que son objeto del pilar de integración, es difícil por no decir imposible, encontrar alguna política pública que no tenga ramificaciones hacia nuestro entorno exterior. Es la corroboración práctica, de la tan usada frase en los últimos años: las decisiones sobre (...) no se toman en Madrid, sino en Bruselas.

A. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL.

Lo primero que hay que precisar, es qué vamos a entender por Política, según Rafael Velázquez Flores107, sería una serie de medidas llevadas a cabo por un individuo o una organización frente a un problema o situación concreta. Por tanto, entenderíamos que este concepto se refiere al conjunto de conductas, medidas, acciones, decisiones y posiciones que un ente social tiene con el propósito de resolver un asunto específico. Nuestro objetivo a lo largo de este análisis, sería acercarnos a este concepto en cuanto a la actividad realizada por el Presidente del Gobierno español, pero no en general, sino en un ámbito concreto, el exterior. De ahí, que el siguiente paso, sea aclarar qué se va a entender por política exterior, dato que nos permitirá establecer una diferenciación con otros conceptos tales, como:

1. Relaciones Exteriores.
2. Acción Exterior.
3. Relaciones Internacionales.
4. Política Internacional.

Es decir, la razón de ser de esta conceptualización, no será tanto exponer quiénes y cómo han explorado este campo teórico, sino concretar qué es para la Ciencia Política108 y no para el Derecho Internacional Público o la Historia, la política exterior de un Estado. Se entraría aquí en el controvertido y antiguo, pero no por ello superado, debate sobe la delimitación de las Ciencias Sociales. Es decir ¿Es la política exterior campo de estudio y análisis de la Ciencia Política? O bien ¿Es éste, objeto propio y concepto único del Derecho Internacional Público o de la Relaciones Internacionales?. Lo cual, a su vez, nos llevaría a plantearnos varias posibilidades: Una podría ser que la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales fueran una misma disciplina que al tratar objetos diferentes diera lugar, a su vez, a denominaciones diferentes, o bien, que las Relaciones Internacionales fueran parte sustancial de la Ciencia Política pero que buscara su distanciamiento de la misma. O, por último, podríamos estar ante disciplinas diferentes con elementos afines. Como ya se mencionó al comienzo de esta exposición, esta investigación se realiza desde los presupuestos de la Ciencia Política y, por tanto, entendiendo a la política exterior como una política pública más dentro del ámbito estatal, aunque rodeada de unas características que la dotan de cierta peculiaridad, tanto en la manera de encarar su estudio, como en los elementos para llevarlo a cabo. De ahí, que este breve excursus nos sirva para indicar que a lo largo de la presente investigación no se vayan a utilizar las teorías clásicas de las Relaciones Internacionales para su realización109. Siendo consciente de la riqueza que la multidisciplinariedad da a los análisis de estas características. Sobre todo, en los últimos años, donde entendemos que la naturaleza de los fenómenos analizados convierte la posibilidad de recurrir a esta amplitud de campos científicos, en algo no sólo interesante, sino necesario para el investigador que lo realiza. Lo cual tiene lugar tanto desde el punto de vista teórico como metodológico. Derivándose de ello el abogar por la multidisciplinariedad y, no tanto, por cerrar fronteras académicas como si de un fortín medieval se tratara, en aras de la defensa de la pureza de la disciplina. Como dice Marcel Merle, todo análisis que alza barreras en lugar de tender puentes corre el riesgo de caer muy rápidamente en la obsolescencia110 . Aunque siempre, siendo conscientes de dónde nos encontramos y a dónde se quiere llegar. De ahí, que afirmáramos en la introducción a esta investigación que la misma no es un estudio de Relaciones Internacionales, sino de las acciones de un actor de la política exterior española, analizadas desde los presupuestos de la Ciencia Política. Multidisciplinariedad, sí, confusión, no. Posteriormente volveremos a incidir en el tema de los enfoques para realizar el análisis propuesto.

Retomando la delimitación conceptual, si se buscara una definición única sobre dicho concepto, encontraríamos tantas como autores han tratado el tema o incluso nos encontraríamos con algunos que niegan que tal concepto exista dentro de la Ciencia Política. Lo cual, se vería complicado en exceso, si consideramos que en muchas ocasiones los conceptos anteriormente mencionados han sido utilizados indistintamente, sin diferenciar incluso a qué realidad se estaban aplicando y en qué momento histórico.

Debiéndose de tener en cuenta, la problemática que se deriva del hecho de que, en su mayor parte, los estudios que existen sobre esta materia, siempre y cuando hablemos de aproximaciones teóricas y no estudios de caso, están realizados desde la óptica académica y política norteamericana y centrados en su mayor parte en su propia realidad111. Con las implicaciones que ello conlleva para nuestra investigación, por la dificultad y la inexactitud de traspasar términos teóricos a realidades prácticas diferentes. Y teniendo en cuenta, además, que el objetivo de este apartado es buscar un andamiaje teórico firme en donde asentar el estudio de caso.

A continuación se expondrán algunas de las conceptualizaciones que se han considerado más acertadas conforme a nuestro objeto de investigación. No se pretende con ello hacer una enumeración exhaustiva de este concepto, sino mostrar algunos de los intentos teóricos realizados para llegar a delimitar en este tipo de estudio el marco central de la investigación. Ello nos mostrará cómo, al menos en este caso, la conceptualización o mejor dicho la confusa conceptualización existente, es un handicap más en el momento de abordar desde la Ciencia Política la política exterior de un Estado. Permitiéndonos, al mismo tiempo, ir descubriendo cuáles son los elementos que van a configurar a este ámbito de estudio.

Según Juan Carlos Pereira112, la política exterior sería la acción que cada Estado desarrolla fuera de sus fronteras, mediante una serie de órganos concretos, con unos instrumentos y técnicas determinadas, con unos objetivos definidos e influida por toda una serie de elementos que la condicionan en la consecución de sus fines. La misma, se catalogaría como tal si sus características se adecuaran a una serie de rasgos, a saber:

1. Necesidad de coherencia y continuidad en sus fines y acciones.
2. Ser firme y decidida, lo cual se conseguirá siempre y cuando el Estado sea auténticamente soberano de sus actos.
3. Mayor o menor importancia en función del grado de gravitación e influencia en los asuntos internacionales.
4. Su mayor importancia debido a la interdependencia de las actividades llevadas a cabo.

Serían estos los elementos, por tanto, que deberíamos analizar con relación al estudio de caso, para comprobar si las acciones que el Presidente del Gobierno emprendió en estos dos países, respondían a una Política de Estado o bien únicamente era la concreción de unas ideas propias en una materia exterior. Es decir, buscamos diferenciar entre lo que se considera una acción puntual, en un momento concreto, de un actor del sistema político, de aquellas otras acciones que forman parte de un programa coherente y conforme a unas líneas de acción prefijadas de antemano. Ello, en caso de darse, va a venir definido por la existencia de Soberanía o no del Estado. Soberanía que a su vez estaría en función de los otros actores que interactúan en la sociedad internacional. Y cuya influencia - en caso de tenerla - va a venir conformada por la evolución de la problemática internacional en la cual tome parte dicho Estado. Y ello, porque el concretar el origen de estas acciones, nos permitirá comprobar o refutar, llegado el momento, las ideas expresadas anteriormente sobre la tergiversación del régimen parlamentario español, consecuencia de los rasgos presidencialistas que éste manifiesta. Sobre todo, y en función de lo que aquí nos interesa, de los mismos en el campo de la política exterior española hacia y en Nicaragua y El Salvador.

Juan Carlos Ramírez Brenes y Rafael A. Sánchez Sánchez113 afirman que la política exterior es un programa o conjunto de acciones, realizadas por los encargados del proceso de toma de decisiones del Estado en materia de relaciones externas, las cuales son determinadas tanto por la política doméstica como por factores de índole externo. Dichas acciones son dirigidas hacia los diferentes actores y entidades internacionales, mediante las cuales se busca la mejor utilización de todos los recursos disponibles tanto interna como internacionalmente, para la consecución de determinados fines nacionales.

Por otra parte, Remiro Brotons114, introduce un nuevo elemento al definirlo como el cuarto poder, diferenciado de los otros tres poderes clásicos y caracterizado por proyectar la soberanía del Estado en las relaciones con otros sujetos de derecho y actores de la vida internacional. Y para Adolfo Tamayo115 sería aquella parte de la política interna de un Estado que va dirigida a los demás Estados y Organizaciones Internacionales y que puede ser caracterizada por períodos de acuerdo a las actuaciones específicas en materia del Estado ejecutante con respecto a los Estados u Organizaciones Internacionales receptores de esa política.

Finalmente, y siguiendo a Rafael Calduch116, nos encontraríamos ante aquella parte de la política general formada por el conjunto de decisiones y actuaciones mediante las cuales se definen los objetivos y se utilizan los medios de un Estado para generar, modificar o suspender sus relaciones con otros actores de la sociedad internacional. Según este autor, existen en las definiciones que se han realizado sobre este concepto, tres confusiones sobresalientes, a saber:

1. La identificación de la política exterior de un Estado con la política exterior desarrollada por su Gobierno.

2. Cuando sólo se contempla su acción exterior, sin tener en cuenta el proceso de toma de decisiones y la evaluación o control de los resultados. Llegándose incluso a equiparar únicamente con la actividad diplomática y / o armada.

3. El planteamiento de su análisis desligado de la política interna del Estado. Este último punto será tratado con mayor detalle al analizar los vínculos entre política interior y exterior. Con relación a los dos anteriores, ya se ha mencionado en algún apartado anterior, la necesidad de definir esta política pública como una consecuencia y una causa a la vez del interés nacional del Estado. Y, por tanto, no estaría en función de las decisiones cambiantes y electoralistas de uno u otro gobierno117. La política exterior expuesta sería, pues, parte de lo que se denominan las Relaciones Exteriores de un Estado. Entendiendo que estas últimas abarcan temas que pueden ser culturales, sociales, económicos, etc. mientras que la política exterior sólo se va a referir al tema de las relaciones que se establecen en el ámbito gubernamental entre gobiernos y con un contenido claramente político118.

Por tanto, las Relaciones Exteriores de un Estado serían todas las transacciones realizadas a través de las fronteras por funcionarios públicos o personas particulares119, incluidas las políticas pero no sólo éstas.

De ahí que haya de considerarse a la política exterior como un elemento configurador de las Relaciones Exteriores, pero no el único.

Por otra parte y siguiendo a Pere Vilanova120, también habría que establecer la diferenciación entre Política Exterior y Acción Exterior, la cual estribaría en que esta última es la acción que el sistema ejerce hacia su entorno externo, el sistema internacional. Es un concepto más amplio que el primero y lo engloba, puesto que la política exterior en sentido estricto sería el conjunto de actos que el sistema político, a través de las instituciones públicas formalmente adscritas a él, realiza “hacia” el entorno internacional. Por tanto, podemos comprobar cómo de nuevo el concepto de Acción Exterior abarcaría al de política exterior. Y ello, porque éste hace referencia a un campo concreto, en relación con las instituciones que lo personifican y, en última instancia, le dan significado. Siendo determinante de esta política su adjetivación como pública y el reconocimiento constitucional-legal de los referidos actores. Por cuanto, por ejemplo, éste será el elemento que permitirá diferenciar ambos conceptos en el momento de referirnos a la actividad y papel desempeñado por las Comunidades Autónomas en el exterior121.

Del mismo modo, tendríamos que establecer la diferencia con aquello que se ha denominado Política Internacional. Mientras que la Política Exterior sería aquella cuyas decisiones se toman en el ámbito estatal y se proyectan hacia el sistema internacional, la Internacional es aquella cuyas decisiones se toman en el ámbito internacional y repercuten en éste. La Política Internacional se encontraría formando parte de las Relaciones Internacionales, incluso en algunas ocasiones se utilizan ambos como sinónimos, y en ella los actores pertenecen y constituyen distintos sistemas estatales122. En la Política Internacional existe una multiplicidad de centros de poder y esto hace que no haya un monopolio de la fuerza física como existe en el interior de los Estados. El elemento diferenciador es que no podemos encontrar un gobierno en el sistema internacional tal y como existe en el sistema nacional. Aunque hoy día los conceptos están viéndose alterados, sobre todo, atendiendo a la realidad que está surgiendo en relación con los procesos de la UE y la búsqueda de una Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) para los quince países miembros123.

Dentro de esta delimitación, y retomando el debate mencionado al comienzo de esta exposición, mencionaremos qué entendemos por Relaciones Internacionales. Y ello, con vistas a establecer la diferencia entre ambos conceptos. Para el profesor Truyol y Serra, las Relaciones Internacionales de un Estado serían aquellas relaciones entre individuos y colectividades humanas que en su génesis y su eficacia no se agotan en el seno de una comunidad diferenciada y considerada como un todo, que es aunque no exclusivamente, la comunidad política o Estado, sino que trasciende sus límites124.

Por tanto, la política exterior tiene una estrecha conexión con los conceptos anteriormente referidos. Incluso podríamos decir que forma parte de éstos, pero no cabe confundirlos como si fuera o nos encontráramos ante una misma realidad conceptual. Y ello, porque en el caso de la Política Internacional, abarca un área de generalizaciones y normas que no se encuentran en las políticas exteriores de los Estados. Así como en el caso de las Relaciones Internacionales, por su estrecha conexión con la Política Internacional, se tratarían temas que no se correspondían exclusivamente con los aspectos políticos de las estrategias internacionales de los Estados. Aunque se deben considerar como una rama de la Ciencia política, éstas tratarían de discernir los supuestos fundamentales y duraderos de los supuestos accidentales y efímeros. Además, difieren en que las Relaciones Internacionales consideran de una manera especial la estructura de la sociedad internacional y las fuerzas grupales e individuales que actúan en ella125. Mientras que si hablamos de la política exterior, éstas podrían ser el proceso y la formación de decisiones en materia internacional que tiene un Estado126. Queremos con ello significar, que de acuerdo con los interrogantes que se planteaban al comienzo de este apartado, consideramos que nos encontramos, al analizar la política exterior, ante una materia que estudiaría la Ciencia Política. Pero que a su vez, por las particularidades que hemos mencionado, sería elemento consustancial de las Relaciones Internacionales. Entendiendo a esta última como un área que se va abriendo camino, no como área independiente, sino buscando una particularidad politológica que la aleje en cierto modo del predominio jurídico-formal que le ha supuesto el estar adscrita, como un apéndice, al Derecho Internacional Público. Como afirma el Profesor Jerez Mir, la política exterior en nuestro país se tiende a enmarcar dentro de las Relaciones Internacionales, y por ende a asociar con el Derecho Internacional Público, aunque la vinculación con la Ciencia Política sea del todo evidente, tanto desde planteamientos tradicionales como desde perspectivas más novedosas. Lo cual es diferente a la escasa o nula atención que desde el área de la Ciencia Política y de la Administración se la haya prestado, salvando honrosas excepciones127.

Podemos afirmar ahora, que de una manera u otra, en la mente de todos está la idea al hablar de la política exterior de un Estado, que nos referimos al conjunto de conductas, posiciones, actitudes, decisiones y acciones mediante las cuales cada Estado, a través de sus instituciones públicas reconocidas legítimamente como tales, promueve sus intereses nacionales frente a otros Estados, de manera coherente y conforme a unos objetivos previstos y a unos fines realistas128. Nuestro objetivo será partir de este marco de análisis para indagar en las acciones del Presidente del Gobierno, en relación con la llamada crisis centroamericana y concluir si corresponde o no con lo que hemos denominado una política exterior de Estado129. Incluso, como veremos un poco más adelante, si la misma responde o no a lo que se ha considerado una política exterior democrática.