LOS MÉTODOS CUANTITATIVO Y CUALITATIVO EN LA EVALUACIÓN DE IMPACTOS EN PROYECTOS DE INVERSIÓN SOCIAL
Antonio Muñoz Saravia
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3.1.2.2 Chile
En Chile distintas entidades del sector público han realizado en forma esporádica o realizan con alguna continuidad evaluaciones ex – post de proyectos. Algunos de estos casos se describen a continuación.
a) Ministerio de Planificación (MIDEPLAN)
En la práctica del Sistema de Inversión Pública chileno, existe una importante diferencia entre lo que es la evaluación ex – ante y todo lo relacionado con el seguimiento y evaluación ex – post de proyectos (evaluación desde que comienza la ejecución del Proyecto).
Actualmente existe un proceso bastante consolidado de evaluación ex –ante de proyectos que postulan a financiamiento público; proceso que es administrado por MIDEPLAN.
Sin embargo, no existe dentro de este sistema un proceso de seguimiento completo de los proyectos, que contemple el seguimiento de las estimaciones del gasto necesario para terminar el proyecto, la relación de lo que queda por gastar y lo que ya se consumió; y principalmente, del seguimiento del comportamiento esperado de los beneficios estimados en la etapa de preinversión. Una vez que se termina de ejecutar el proyecto no hay un sistema institucionalizado que verifique si el proyecto se comporta como se planificó, que revele además, las desviaciones entre lo esperado y lo realizado y, que determine las razones de estas diferencias.
De este modo, a pesar de tener un sistema de evaluación ex – ante consolidado, no hay forma (excepto casos muy específicos) de aprender de la experiencia práctica de los proyectos anteriores; no existe una memoria institucional que permita mejorar las metodologías de evaluación ex - ante existentes y al mismo tiempo mejorar la ejecución de los proyectos, además de dar cuenta de los recursos que efectivamente se usaron y de la calidad de las inversiones que se realizaron.
Dentro de este contexto, es que en el caso chileno se tomó conciencia de la necesidad de cerrar el ciclo de los proyectos financiados por el sector público, para lo cual se estableció como objetivo de mediano y largo plazo la incorporación al Sistema Nacional de Inversiones (SIN) de un subsistema de seguimiento y Evaluación ex –post de proyectos.
La forma en que MIDEPLAN decidió comenzar a abordar el problema planteado anteriormente, fue ejecutando la evaluación ex post a cuatro proyectos específicos de los sectores: viabilidad interurbana, riego, servicios sanitarios (agua potable) y educación. El objetivo de estos estudios fue el de analizar la realidad de los distintos sectores en términos del análisis ex post de proyectos y proponer soluciones al respecto en relación con aspectos metodológicos de administración y de implementación, basándose para ello en el examen de casos particulares.
Se espera que los resultados de los estudios arrojen propuestas metodológicas para la futura implementación de un sistema de seguimiento y evaluación ex – post de proyectos para cada una de las tipologías de proyecto analizadas.
Además, que sugieran ajustes a las metodologías utilizadas actualmente en la evaluación ex ante y, por último que entreguen los resultados y conclusiones del análisis realizado a cada uno de los proyectos.
b) Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBREDE).
La experiencia de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, dependiente del Ministerio del Interior, se debe fundamentalmente, a un convenio suscrito entre el Gobierno de Chile y el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, en el marco del cual se realizó la evaluación ex post a una muestra de proyectos incluidos en los paquetes financiados por los préstamos del BID (este estudio se enmarca dentro de un convenio entre el BID, la SUBREDE y el ILPES).
El análisis realizado tuvo como objetivo general algunos resultados específicos provenientes de la evaluación ex post, analizar el estado y calidad de la información disponible, determinar los plazos, la información y las condiciones interinstitucionales para realizar la evaluación ex post.
La metodología de trabajo empleada en este estudio consistió básicamente en una re-evaluación del proyecto en su fase de operación (cálculo del Valor Actual Neto, VAN, Tasa Interna de Retorno, TIR, y análisis de la relación Costo-Beneficio) con datos reales. Primero, se efectuó una recopilación de los datos actuales, se analizó la situación ex post de los proyectos, y luego se efectuó una comparación de los datos ex ante y ex post. Por otro lado, se analizaron las metodologías de evaluación utilizadas en los proyectos y se intentó utilizar criterios de evaluación alternativos.
El estudio que se efectuó sobre el proceso seguido por los proyectos, permitió identificar las siguientes anomalías:
En la ejecución del proyecto: Una limitada presencia de mecanismos de seguimiento en la fase de ejecución, una alta rotación de funcionarios encargados de la administración, lo que impide el seguimiento continuo (por carecer de la institucionalización de esta área).
En la metodología y normas utilizadas para la evaluación ex – ante: Una sobre-estimación sistemática del consumo esperado y un sobre-dimensionamiento sistemático de las inversiones.
Dentro de las recomendaciones y proposiciones más relevantes de este estudio, destacan las siguientes: la elaboración de un informe de término de proyecto, que contenga al menos: estudio de preinversión, ficha EBI y ficha de elegibilidad, informe de licitación, informe de movimiento financiero, acta de recepción provisoria, acta de cesión o entrega a la institución a cargo de la operación.
La elaboración de un informe de operación del proyecto al final del primer año y al final del cuarto o quinto año de operación (momento en que se pueden verificar mejor los efectos del proyecto). La constitución de un grupo de evaluación de operaciones encargado de la evaluación ex – post.
En cuanto a las sugerencias para los usos de la evaluación ex – post, el estudio menciona que se puede utilizar para: discriminar entre buenos y malos proyectos (determinar la eficiencia), mejorar la calidad de la inversión y, por último, elaborar un instrumento de adaptación de las técnicas y métodos de evaluación ex – ante.
Finalmente, este estudio concluye que sin implementar grandes reformas en los procedimientos, sería posible instaurar un proceso de evaluación ex – post dentro del actual sistema de inversión pública chileno.
Por otro lado, la Subsecretaría de Desarrollo es la encargada, entre otras funciones, de administrar el crédito FNDR/BID, destinado a apoyar la inversión de los Gobiernos Regionales, fondo que es distribuido a cada una de las regiones del país y es ejecutado y administrado al nivel regional, y coordinado al nivel central.
En este contexto, la SUBDERE ha acumulado una importante experiencia en todo lo relacionado con el seguimiento físico-financiero de los proyectos.
c) Corporación del Cobre (CODELCO)
Esta empresa pública, una de las más grandes del país, está encargada principalmente de la extracción y procesamiento del cobre, principal producto de exportación chileno. La gran cantidad de recursos que maneja la empresa ha permitido que posea en la actualidad uno de los avances más efectivos en el tema de la evaluación ex – post de proyectos. Es la única institución que ha elaborado a partir de 1982 normas, procedimientos y metodologías que le han permitido incorporar este tema como parte de las actividades rutinarias de su quehacer.
El proceso de gestión de inversiones en CODELCO, tiene como principal objetivo maximizar el valor presente de la Corporación. Para ello, el proceso busca la optimización en la asignación de los recursos, la efectividad y oportunidad de las inversiones, y la realización de éstas sobre bases previamente establecidas, confiables, consistentes y transparentes. A los proyectos del programa de inversiones del año (proyectos en ejecución) se les realiza un seguimiento, lo que constituye la actividad de control de avance de los proyectos. Este se efectúa en forma mensual a los proyectos clasificados como principales, y en forma semestral a todos los otros proyectos del programa. El procedimiento consiste principalmente en medir los parámetros de costo, avance físico y tiempo de ejecución de las actividades de ingeniería, adquisiciones, construcción y total del proyecto. Asociado a la ejecución de los proyectos y su nivel de avance, se va midiendo el cumplimiento del convenio de desempeño de la gestión de inversiones. Al término del proyecto se elabora el informe de cierre donde se establecen los principales resultados alcanzados en cuanto a monto y plazo.
Después de un año de operación normal del proyecto, se realiza su evaluación ex – post, comparando los resultados reales obtenidos con aquellos considerados y prometidos en la evaluación original.
