Mercado de Vivienda en México - Intervención del Sector Público

Economía y Política de la Vivienda en México

Leonardo González Tejeda

Análisis del Mercado de Vivienda en México
Intervención del Sector Público

El sector público ha tenido como principal objetivo reducir el déficit existente de stock residencial. Este mercado ha presentado un estado de desequilibrio sistemático de exceso de demanda. En un principio se siguió una estrategia de proveer directamente viviendas terminadas. Entre 1960 y 1970, la producción de vivienda pública se incremento en más del 100% aunque únicamente se redujo el déficit en un 17% durante los años 60 y un 20% durante los años 70.
La asignación de unidades residenciales se llevaba a cabo entre la población que estaba inscrita en programas de seguridad social y/o salud pública. Moore [79] distingue entre déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda. El primero es el que surge como consecuencia del crecimiento natural de la población, de la migración y del cambio en el uso del suelo. El segundo consiste en la necesidad de rehabilitar o reemplazar aquellas unidades de vivienda que no cumplan ciertos criterios mínimos sobre la seguridad y provisión de servicios de vivienda. También, destaca las múltiples instituciones cuya función es el mejoramiento de la accesibilidad y provisión de servicios de vivienda .
En 1963 se estableció un fideicomiso para proveer recursos financieros para la provisión de vivienda que dependería del banco central (Banco de México) y que tenía como objetivo subsidiar créditos hipotecarios asignados por instituciones privadas, así como dotar de recursos a la población que estuviera fuera de los sistemas de seguridad social. Por otra parte, se creo un fondo nacional de vivienda (INFONAVIT) que dependería de las cuotas que provienen de los salarios pagados en el sector privado a los trabajadores.
La principal crítica hacia la política pública de vivienda en México ha sido su énfasis en construir vivienda. La construcción y asignación directa de las viviendas a la población ha introducido serios problemas de eficiencia de los programas así como en los mecanismos de asignación del mercado de tenencia y alquiler.
Rosen [100] argumenta que el desarrollo de estas intervenciones públicas está relacionado con la participación de grupos de interés en la construcción y asignación del capital residencial. Por esta razón se observa que una importante proporción de la población ha quedado excluida del acceso y consumo de servicios de vivienda. Se estima que una tercera parte de los recursos del Fondo Nacional de Vivienda se ha asignado a la Ciudad de México.
En el segmento privado han sucedido dos importantes cambios cualitativos durante la última década: un mayor consumo de servicios de vivienda en el mercado de vivienda propia y un cambio en la localización residencial, que tiende hacia la periferia de las ciudades. Por un lado, la migración rural – urbana durante la década de los setenta y ochenta ha incrementado la velocidad de conversión de los usos del suelo. Esto ha sido determinante en la evolución del conflicto sobre derechos de propiedad del suelo así como en la asignación de unidades de vivienda.
El proceso de construcción inmobiliaria en la periferia es iniciado por el sector popular y después se continúa en el sector privado formal. Aunque también se observa una tendencia de conversión de uso de suelo industrial y comercial hacia uso residencial, ésta no ha sido el fenómeno más relevante en el mercado inmobiliario residencial en México. En la medida que se observan estas restricciones en la provisión de oferta de vivienda también el deseo de la población por tenencia se ha visto incrementado sustancialmente. Cabe destacar la importancia relativa de inversión hacia vivienda propia versus vivienda en alquiler.
El Estado también ha intervenido en el mercado de vivienda en alquiler. Por ejemplo, en 1935 el Banco Nacional Hipotecario Urbano recomendó como solución al “problema de la vivienda de los trabajadores que se financiará la construcción de vivienda barata de alquiler”. Esta recomendación se llevó a cabo en 1950 cuando efectivamente se realizó este proyecto que permitió la construcción de 14761 unidades en el Distrito Federal. En 1963 esta política se desplazó por una orientada hacia financiamiento de vivienda propia. En 1980 se crearon incentivos fiscales sobre los constructores de vivienda social para incentivar vivienda en alquiler . Posteriormente, el gobierno profundiza la supervisión y desarrollo de instrumentos financieros del mercado hipotecario residencial mexicano.
Actualmente, los objetivos del gobierno, en el corto y mediano plazo, son centrarse en la planificación y regulación del sector, así como en instrumentar medidas para facilitar la inversión privada. Cabe destacar que el incremento de flujos de recursos privados hacia el sector de la vivienda esta incentivando el desarrollo de mercados secundarios de hipotecas así como la reincorporación de los bancos comerciales al financiamiento de adquisición de vivienda.
Finalmente, existe una reforma de la política de subsidios orientados hacia la vivienda, donde los subsidios implícitos (tasas hipotecarias por debajo de su valor de mercado ofrecidas por las instituciones públicas de financiamiento a la vivienda) están siendo sustituidos por subsidios directos valuados a precio de mercado. Se promueve la diversificación de los productos de vivienda orientados a los segmentos de bajos ingresos. Estos productos son: servicios de vivienda terminada, vivienda en alquiler, construcción progresiva y mejoramiento de vivienda. También tiene prioridad la integración del mercado hipotecario para reducir los costos de segmentación e incrementar la eficiencia del sector vivienda. Para este fin la actual administración ha instituido múltiples cambios institucionales. Por ejemplo, El Consejo Nacional de Vivienda es un consejo presidencial que se instituyó en junio del 2001 con representantes del sector público, privado y comunidad del sector. Este tiene el objetivo de actuar como foro de discusión de las políticas de vivienda en el país.
Por otra parte, el gobierno también creó la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (Conafovi) en junio de 2001 donde el objetivo es definir y coordinar la política nacional de vivienda. También se creó un banco nacional de vivienda (Sociedad Hipotecaria Federal, SHF) que absorbe los activos del fideicomiso de operación y financiamiento a la vivienda (FOVI), que venía operando vinculado al banco central (Banco de México). Este opera como banco de desarrollo de segundo piso, y facilita una mayor movilización de ahorros privados hacia el mercado hipotecario residencial. Finalmente se consolidó la política de subsidios a la vivienda a través del llamado Fondo Nacional de las Habitaciones Populares (FONAHPO).
Los subsidios en el mercado de vivienda en México se implementan por el lado de la oferta y actualmente se está realizando una transición de subsidios implícitos hacia subsidios directos para el financiamiento de adquisición de vivienda. Cabe destacar que el mercado residencial en alquiler no cuenta con un esquema definido de subsidios que garanticen el consumo de servicios de vivienda o bien incentiven la transición hacia el mercado residencial en propiedad por parte de la población. En este capítulo se propone la implementación de un programa de vales de vivienda, que garantizan el consumo mínimo de servicios de vivienda de población de bajos ingresos.
La demanda de vivienda en México se caracteriza por presentar un problema sistemático de crisis de liquidez, donde los individuos deben acumular una proporción aproximada al 20-25% del valor del inmueble para acceder al mercado hipotecario. Los programas de subsidios proveen de recursos financieros a sus beneficiarios a través de subsidios explícitos. Aunque también existen amplios subsidios implícitos que se derivan de operaciones financieras y operativas por parte de las instituciones públicas que apoyan la adquisición de vivienda. Esto resulta en la provisión de financiamiento hipotecario a tasas por debajo de su nivel de mercado .
El marco legal y/o regulatorio distingue entre agentes públicos y privados. Esto genera distorsiones que se traducen en más subsidios implícitos en el mercado residencial. Los costos financieros de estos subsidios implícitos recaen sobre: (i) los ahorros de las pensiones que reciben menores rendimientos; (ii) que el gobierno federal actúe en caso de crisis de liquidez de los fondos de asistencia; (iii) que el gobierno federal intervenga ante un mayor costo de deuda dada la presencia de altas tasas de pasivos contingentes asociado al pobre funcionamiento de los fondos.
Los subsidios directos son preferibles a los subsidios financieros. Estos introducen mayor transparencia, mejoran la efectividad, reducen distorsiones de mercado y los disminuyen los efectos crowding-out hacia el sector privado. Los subsidios directos por el lado de la demanda se han implementado en relación con la tasa de expansión del mercado hipotecario para las familias de bajos ingresos. Estos benefician a las familias directamente, y no a las instituciones financieras o desarrolladores inmobiliarios, que pueden elegir entre distintos tipos de viviendas en distintas localidades. Los oferentes de vivienda e instituciones financieras utilizan ampliamente estos subsidios a través del programa de ahorro y subsidios para la vivienda progresiva (Vivah), programa especial de crédito y subsidios a la vivienda (Prosavi), Fovissste, Fonahpo e Infonavit.
El Banco Mundial estima que en el caso de subsidios a la vivienda en México los agentes de la oferta absorben el 56% de la totalidad de los subsidios de las instituciones públicas y menos del 3% de la totalidad de los subsidios son directos.
Prosavi opera en baja escala como programa de subsidio a la demanda para la población de bajos ingresos (hasta 5 salarios mínimos). También en menor escala, Vivah provee de asistencia y aportaciones financieras a los oferentes que benefician a familias de bajos ingresos (hasta 3 salarios mínimos).
Los vales de vivienda son subsidios directos a la demanda. Estos son un mecanismo de subvención al mercado residencial para población de bajos ingresos. Estos vales permiten garantizar la adquisición de vivienda mediante una hipoteca, un enganche y/o el subsidio conjuntamente. Adicionalmente, este tipo de subsidio estimula efectivamente la competencia entre los agentes que operan por el lado de la oferta (desarrolladores inmobiliarios e instituciones financieras). Y permiten el desarrollo del sector financiero, la securitización y bursatilización del mercado hipotecario, así como el desarrollo de un seguro de hipotecas.
Una vez que estos programas de subsidio adquieren un tamaño significativo y hay continuidad desarrollan importantes economías de escala, que permiten una mejoría sistemática de las condiciones de vivienda, dado que los agentes proveedores de unidades habitacionales y crédito hipotecario mejoran su conocimiento y habilidad en el uso de estos programas. Sin embargo, desarrolladores, instituciones financieras y otras instituciones del sector formal (aseguradores, registros de propiedad, mercados secundarios de hipoteca) pueden encontrar inviable el actuar a favor de las familias de bajos ingresos incluso cuando tengan asignado un subsidio de demanda directa.
En el marco de las experiencias internacionales en subsidios por el lado de la demanda es interesante el caso de Chile. Estos se implementan en 1976 en respuesta a las distorsiones en el mercado creadas por la existencia de tasas de interés por debajo de su valor de mercado fondeadas por impuestos al salario. Este país ha incrementado su producción en vivienda a tasas por encima de su formación de familias, y ha reducido sustancialmente la generación de asentamientos informales. Después de la experiencia en Chile, estos subsidios se han implementado en otros países de Latinoamérica como Costa Rica, Venezuela, Paraguay, Uruguay, Colombia, El Salvador, Ecuador, Guatemala y Panamá. Independientemente, otros países en desarrollo como Sudáfrica e Indonesia han adoptado mecanismos de subsidios similares.
En Estados Unidos se ha transitado de subsidios por el lado de la oferta hacia programas de subsidios directos a la demanda mediante vales de vivienda para alquiler. Cabe destacar que estos programas, en los países en desarrollo, se han diseñado para incentivar la tenencia de vivienda en propiedad mientras que en EEUU han estimulado el desarrollo del mercado de vivienda de alquiler.
En el caso de México, existen recursos fiscales limitados, y sus actuales programas dependen en alta medida de financiamiento internacional. Por ejemplo, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y el Banco Inter-Américano de Desarrollo (BID) ofrecen financiamiento a Prosavi. Por otra parte, el programa Vivah obtiene sus recursos a través del presupuesto de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol).

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