GESTIÓN DE DOCUMENTOS, GESTIÓN DOCUMENTAL Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. LA LEY 7/2011 DE DOCUMENTOS, ARCHIVOS Y PATRIMONIO DOCUMENTAL DE ANDALUCÍA

RESUMEN: La existencia de archivos es tan antigua como el uso de la escritura y como la necesidad de documentar actos. Los archivos no son almacenes de documentos ni son únicamente centros de investigación, los archivos son unidades básicas de las administraciones públicas y privadas. La Administración Pública española trabaja mediante procedimientos establecidos y esta actividad surge en las oficinas públicas y en ellas existen archivos. Estos documentos y estos archivos han de formar parte de un sistema de gestión de documentos y de una gestión documental integral. La Ley de documentos y archivos de Andalucía establece estos principios.

PALABRAS CLAVE: Administración pública, Andalucía, archivo, documento, gestión documental, gestión de documentos, Ley de documentos, oficina pública, procedimientos.

ABSTRACT:Archives are as old as the use of writting and the need of recording facts. Archives and records offices are not warehouse of records, neither they are only research centres, archives are fundamental bodies of the public and private administrations. The spanish public administration works with stablished proceedings ad this activity goes on in the public offices and in there are archives.These records and archives had to belong to a records management system and had to be integrated in a recods keeping structure. Andalusian records and archives Act sets these principles.

KEYWORDS: Andalucía, archives, Public Administration, proceedings, Record Act, records, records management, records keeping, records office.

En caso de cita, CRUCES BLANCO, E. "Gestión de Documentos, Gestión Documental y procedimiento Administrativo. La Ley 7/2011 de Documentos, Archivos y Patrimonio Documental de Andalucía". RIIPAC, nº2, 2013, páginas  36 a 57 [en línea: http://www.eumed.net/rev/riipac ]

 

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Sumario. 1. Gestión de documentos y procedimiento administrativo. 1.1. Acto administrativo y el documento público. 1.2. El procedimiento administrativo y el expediente administrativo. 1.3. Garantías. 1.4. El buen gobierno. 1.5. Gestión de documentos, gestión documental y Normas ISO. 2. Gestión documental y archivos. 2.1. Gestión documental. 2.2. Los archivos de oficina. 2.3. Los archiveros.

 

Tal vez pueda extrañar que el tratamiento sobre actos y procedimientos administrativos sea abordado por un archivero, y que, además, un análisis de este tipo no sea planteado desde la conservación del patrimonio documental ni desde la perspectiva cultural que los archivos, indudablemente, tienen. No obstante cada vez con más ahínco y relevancia los archiveros participan en las propuestas y decisiones sobre gestión de procesos y de procedimientos tanto en las administraciones públicas como en la actividad de la empresa privada. Igualmente el trabajo de los archiveros en estas organizaciones, como profesionales responsables de sus archivos, está siendo considerado como un componente decisivo. Sin embargo el trabajo del archivero no puede ni debe ser aislado, porque los archivos no son ni unidades de gestión ni instituciones que puedan estar desvinculadas de los órganos productores de los documentos. Esto que pudiera ser nuevo para algunos, desconocido por muchos y despreciado por la mayoría tiene una larga trayectoria histórica, Ernst Posner ya indicó cómo en Mesopotamia, en la era de las tablillas de arcilla, existían archivos de oficina, necesarios para la gestión de los negocios que tal oficio llevara y que, además, estos archivos tenían una organización  y una ordenación 1. En este sentido, y aunque pueda parecer una novedad, la Ley 7/2011 de documentos, archivos y patrimonio documental de Andalucía 2 permite hacer una reflexión, pero también una llamada de atención, sobre la imprescindible existencia de archivos en las unidades administrativas, entendiendo esta necesidad desde la comprensión de dos conceptos básicos: la gestión de documentos y la gestión documental. Pero ni los archivos, ni la gestión de la información ni de los documentos es responsabilidad exclusiva de los archiveros, ni, por el contrario, los principios de la Archivística pueden estar alejados de la aplicación de los procedimientos administrativos. La Declaración Universal sobre los Archivos establece sin ambages: la responsabilidad de todos –ciudadanos, gestores y responsables públicos, propietarios y/o custodios de archivos públicos y privados, archiveros y otros profesionales del campo de la información- en la gestión  de los archivos3 .

El art. 2 de la Ley 7/2011 está dedicado a las definiciones de los conceptos básicos de esta norma, de manera que el apartado m) define la gestión documental como el conjunto de funciones y procesos reglados, aplicados a lo largo del ciclo vital de los documentos para garantizar el acceso y uso de los mismos, así como para la configuración del Patrimonio Documental de Andalucía. La gestión documental tiene un carácter transversal, ya que participan en la misma todas las personas responsables de la gestión administrativa y se aplica a todos los ámbitos de actividad, partiendo de esta premisa ha de ser considerado tanto el control de la información y de los documentos como la existencia de archivos. Porque, además, esta Ley lo es, en primer lugar, de y para los documentos4 y por ello una de las novedades de esta norma es la inclusión del concepto de gestión documental5 .

1.- Gestión de documentos y procedimiento administrativo.

La necesaria incardinación de la gestión documental y de los archivos en el día a día de las administraciones públicas y su relación con la actuación administrativa requiere una breve reflexión, sobre todo para ir reforzando aquellos puentes que unen el trabajo de los responsables políticos y administrativos con las actuaciones públicas de forma que se eliminen las barreras –en muchas ocasiones aún infranqueables- sobre el desdén por los archivos, el menosprecio por los documentos y zanjar -¡tal vez un día!- la idea de que en las oficinas públicas hay “papeles” –siempre expresado peyorativamente-, y que los archivos sólo son los cementerios de los “papeles muertos”, todo ello, por desgracia, ideas incrustadas en la realidad cotidiana en la administración pública.

1.1.- Acto administrativo y el documento público.

La Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP) entiende el acto administrativo en sentido amplio, comprensivo de todas las actuaciones jurídicas de la administración, y también en un sentido estricto, el acto administrativo como concepto que abarca las actuaciones jurídicas de la Administración (el acto de trámite, el acto que causa estado, el acto firme, el acto favorable, etc.) 6. Esta es la esencia del trabajo en las administraciones públicas y, por ende, la base de la existencia de documentos –por lo tanto de archivos- en cualquier oficina pública.

La administración pública se sirve de diversas formas jurídicas para la realización de sus tareas y deentre ellasla más característica del Derecho administrativo es, sin duda, la del acto administrativo. Éste es el instrumento típico a través del cual la Administración en el ejercicio de las competencias que le atribuye el ordenamiento jurídico, manda, prohíbe, autoriza, concede o deniega algo a los ciudadanos, crea relaciones jurídicas o adopta otras decisiones vinculantes; los ejemplos son muchos y variados: la licencia urbanística o de armas, la beca y la subvención, la multa de tráfico, la prohibición de llevar a cabo una manifestación, el carnet de conducir, una concesión…. 7; junto a la idea de “forma jurídica”, el acto administrativo es un negocio jurídico con un carácter resolutivo8 . En cualquier caso existen diversas definiciones de “acto administrativo” pero para la finalidad que aquí incumbe se ha de relacionar este concepto con el efecto o efectos que de dicho acto derivan, sobre todo por su eficacia vinculante 9 y por la génesis de una necesaria resolución 10 y, por lo tanto, la ineludible existencia de un documento.

Son muchas las clases de actos administrativos que, entre otros aspectos, se identifican por su incidencia en el destinatario (acto favorable o desfavorable)11 y, desde luego, desde la práctica diaria del trabajo en un archivo esta incidencia va más allá del momento o del procedimiento para el que fueron elaborados, pues los actos de instrucción12 llevan aparejados no sólo el valor administrativo para los cuales fueron creados sino que adquieren otros valores –probatorios, periciales, informativos- de ahí su necesaria gestión y control, es decir que estos documentos estén sometidos a la práctica de la gestión documental. En este mismo orden de cosas se ha de entender la resolución, la forma genérica de terminación  de un procedimiento, es decir el acto que pone fin a un procedimiento administrativo13 .

El acto administrativo requiere una constancia, por lo tanto exige una materialidad, de ahí que el acto administrativo cobre y adquiera todo su cometido cuando es sustentado en un documento, documento que es expedido con el objetivo de dar seguridad jurídica, certeza, constancia y, desde luego que sirva de prueba 14 , obviamente siempre que estos documentos puedan ser localizados, si están fielmente custodiados y adecuadamente ordenados en un archivo. La idea de “reflejo documental”15 , el concepto de un soporte perdurable que sustente el acto administrativo con unas características internas y externas que avalen la autenticidad y la veracidad, -elementos que forman parte de la definición diplomática de documento- es, hoy por hoy, conocido por los archiveros, y despreciado o ignorado por los productores de los documentos o por los responsables políticos y administrativos de dictar los actos administrativos y concederles “seguridad”16 . Asimismo, y para recordar las características de los documentos de archivo, que son únicos, se ha de mencionar la distinción entre acto y norma en cuanto su abstracción o concreción –en el caso del segundo- pero siempre su carácter singular 17, único en el caso de los documentos. Por todo ello la forma de producción de los actos administrativos (art. 55 Ley 30/1992 LRJAP) es la escrita a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión o constancia18 y por eso existen esos molestos “papeles”, esa acumulación de documentos, esos desagradables y denostados archivos de oficina, y por eso cuando se dicta la resolución surgen los mal llamados “papeles muertos”.

Si bien todo lo expuesto forma parte de la doctrina de la administración pública española y de la larga tradición de funcionamiento de los archivos españoles, no se ha de olvidar que el documento público y la actuación de la administración pública mediante un procedimiento, queda recogido en el art. 42 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea19 .

Indudablemente el documento público en el siglo XXI es sustentado en cualquier tipo de soportes, incluido el electrónico –aunque existe esa gran contradicción entre soporte y el “no soporte” del documento electrónico-; pero existen suficientes definiciones sobre “documento electrónico” que avalan las mismas características y efectos que el documento elaborado en soportes tradicionales. El Comité de Archivos Electrónicos del Consejo Internacional de Archivos definió el concepto de documento como información registrada, producida o recibida en torno a la implantación, realización y ámbito de una actividad institucional o personal que engloba contenido, contexto y estructura y permite probar la existencia de la actividad que lo generó 20. Así pues el documento electrónico es igual a cualquier documento pero con algunas características y diferencias con respecto al documento convencional (registro y uso de símbolos, conexión entre contenido y medio, metadatos)21 , los fundamentos esenciales del documento electrónico son los mismos que los requeridos en los documentos tradicionales, aunque éstos elementos tradicionales puedan estar, “residir”, en diferentes espacios físicos22 . Por lo tanto el documento electrónico es y podría ser el reflejo documental de todo tipo de procedimientos y, por lo tanto, la administración electrónica no puede estar en manos de las decisiones de los “informáticos” –técnicos en Informática, técnicos de las herramientas-, ya que un procedimiento electrónico, ante todo es un procedimiento, y por lo tanto sometido, también, a la gestión documental y a todo lo que ello supone, incluido todo el ciclo de vida de cada una de las fases de estos documentos 23.

Atendiendo a las experiencias profesionales de muchos –archiveros, responsables administrativos, ciudadanos- y atisbando algunas oficinas públicas en la actualidad los documentos –actos administrativos- en soportes tradicionales o electrónicos no están ni bien custodiados ni bien gestionados por regla general, no existen archivos de gestión casi en ningún órgano administrativo y, desde luego, los documentos y procedimientos electrónicos quedan al pairo de directrices de carácter instrumental, meramente técnico, desde el punto de vista del uso de la Informática como herramienta.

En cualquier caso no deberíamos olvidar la definición clásica, pero aún acertada, de que el acto administrativo tiene que ser producido por quien tiene las atribuciones para hacerlo24 , cuestión ésta que hoy queda difuminada en las administraciones públicas, al menos si se analiza en profundidad un expediente administrativo.

1.2.- El procedimiento administrativo y el expediente administrativo.

No es este el lugar para tratar lo que es y significa el procedimiento administrativo, pues es prolija la bibliografía al respecto y son muchos los profesionales de diversas materias –también los archiveros- que conocen lo que es y debe ser el procedimiento administrativo, pero se ha de hacer una breve referencia al mismo ya que el procedimiento administrativo y su reflejo documental, el expediente –y por lo tanto la serie documental- es la unidad básica de la gestión documental. Pero también el procedimiento administrativo ha de ser considerado como un importante principio de un sistema de información, y por ende, de documentación, pues no se puede concebir hoy en día el procedimiento administrativo aislado de la realidad informativa de una organización y de la gestión de procesos de la misma, aún más cuando el procedimiento y el expediente administrativo son los pilares de garantías y de diversos principios democráticos; por eso se ha expresado que el procedimiento administrativo es una herramienta de optimización de las decisiones 25, para los archiveros no hay ninguna duda en ello, de ahí que apliquen los postulados de la Archivística desde el mismo momento de la producción de un expediente e, incluso, desde el momento en el que éstos se conciben a la hora de diseñar un procedimiento: gestión documental en estado puro.

En primer lugar se ha de hacer mención a la idea que subyace en el procedimiento y es la esencia del trabajo en las administraciones públicas: el cauce, el iter, el camino desde un inicio a un fin, desde un punto de partida a una meta, y esta ruta no es aleatoria, ni queda al antojo de cualesquiera que interviene y participa en ese camino -¿o sí?-, al menos eso parece por el resultado de muchos conflictos llegados a los Órganos Judiciales en España en la actualidad- 26. El procedimiento está establecido previamente para cada caso, pero siempre el procedimiento es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto o resolución final, cuya finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la Administración, además de garantizar los derechos y libertades de los particulares27 .Es por ello que el procedimiento administrativo se presenta como una garantía -y así quede expresado en el art. 105c) de la Constitución Española- y es la forma de manifestar los principios de objetividad y eficacia28 . 

En segundo lugar, para el asunto aquí abordado, el procedimiento administrativo está asociado a una estructura común, conformada por actos encadenados y hace referencia a la ordenación de una serie de actuaciones, a la concatenación de diferentes trámites, cuyos efectos jurídicos están vinculados entre sí para la producción de una decisión administrativa 29. La ordenación del expediente está sujeta a unos principios y unos actos que deben ser observados tanto en la fase de tramitación como de terminación y todo ello en función de lo ya expresado: encauzar y articular los actos administrativos que son propios de un determinado procedimiento30 . Todas las fases del procedimiento administrativo (iniciación, tramitación y terminación) están asociadas a tipologías documentales bien definidas y conocidas: oficio, solicitud, denuncia, documentos que demuestran la alegación, la audiencia, la información pública, la comparecencia, informes, dictámenes, resolución, pacto, convenio……La gestión de documentos y la gestión documental aplicada a los expedientes y a los archivos ha de tener en cuenta que también en las administraciones públicas existen dos categorías de documentos de un lado, los documentos “principales” –solicitudes, alegaciones, comunicaciones, recursos, reclamaciones…. – que los interesados dirigen a la Administración; y de otro lado, los documentos “complementarios” a dichos escritos –certificados, títulos académicos o de otro tipo, otorgamientos de poderes, escrituras públicas….-. Respecto a los primeros, es claro que la Administración debe retener el documento original 31.Para abordar el necesario conocimiento de la gestión documental y la cuestión de los archivos de oficina, se ha de mencionar, asimismo, que existe, también un “procedimiento legislativo” y el “proceso judicial”, y en ambos casos, si bien sujetos a sus respectivas potestades, existe, igualmente una concatenación de actos y de tipos documentales propios y pertinentes 32 y que, asimismo, van a requerir su custodia y conservación en los archivos de gestión y de oficina. Todos estos documentos han de ser expedidos con sus características formales intrínsecas y extrínsecas que les confieren validez y autenticidad –no sirve un post-it para que en él quede reflejada una resolución -¿o si?, tal como se observa en algunas ocasiones-, la validez o invalidez del acto administrativo tiene que estar sujeta al ordenamiento jurídico y debe tener unos requisitos de producción33.

Y en tercer lugar, por la implicación que tiene en los aspectos sobre gestión de documentos y gestión documental, se ha de recordar que el procedimiento administrativo esta sometido a una serie de principios generales: oficialidad, contradicción, publicidad, gratuidad34 .

Todas estas fases y principios, con sus correspondientes actos y documentos, han de estar ordenadas, el procedimiento -el expediente- no puede ser una amalgama de documentos –tal como se suele observar con frecuencia o incluso cuando los procedimientos administrativos son requeridos por un juez y entregados por la administración 35-. Porque el procedimiento administrativo es el eslabón básico para que no se rompa la cadena de los derechos y garantías de los interesados en un asunto: derecho a obtener información previa a la iniciación de un procedimiento, derecho a la identificación de las personas responsables del procedimiento, derecho a conocer el estado de tramitación del procedimiento y a obtener copias, la posibilidad del interesado a conocer el estado del expediente y de todos los documentos del procedimiento, el derecho a no presentar documentos ya en poder de la Administración, entre otros 36 y para ello, indudablemente, se requiere una adecuada gestión de documentos y unos correctos archivos de oficina.

El procedimiento administrativo es la estructura básica de funcionamiento en las administraciones públicas pero hoy en día está o debe estar relacionado con todo un sistema de proceso informativo en cualquier organización, pública o privada, y de ahí que en el funcionamiento de un órgano o una unidad administrativa deban ser tenidas en cuenta normas internacionales de organización de procesos, como por ejemplo la ISO 9000 que considera el proceso informativo como un modelo de apoyo o soporte en una organización; esta norma concede gran importancia a la estructuración del trabajo en procesos con la finalidad de controlar mejor los resultados deseados cuando se coordinan recursos y requisitos, entre ellos los documentales. Asimismo el conjunto de normas ISO 30300 tiene por finalidad “crear documentos que rijan la gestión de las organizaciones” abarcando todo su desarrollo: planificación estratégica, procedimientos, análisis de  riesgos y mejoras de la gestión 37. Tampoco podemos olvidar que los procedimientos telemáticos deben ir acompañados de normas técnicas que recojan las características básicas del sistema de información a utilizar en la captación y conservación de los documentos electrónicos presentados.38

La exigencia del procedimiento debería estar complementada con la exigencia de que exista un expediente, pues éste es la esencia documental, es el soporte de los datos para la información de la Administración39 .

1.3.- Garantías.

El acto administrativo, y la concatenación de estos actos, contribuye de forma decisiva a que la actuación de la Administración contemporánea se desarrolle con el grado de eficacia que el principio del Estado social exige, sobre todo, precisamente, a los órganos administrativos40 . Todo lo antedicho no tendría relevancia alguna para los ciudadanos sino fuera porque los fines institucionales del procedimiento administrativo tienen unas funciones de garantía con respecto a los derechos de los administrados y con respecto al interés público41 , unos derechos generales de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Públicas entre los que puede ser destacado, por su estrecha relación con los documentos, el derecho de acceso. Y cuando de este derecho se ha de tratar no se puede olvidar que implica tanto la posibilidad de ser informados sobre un asunto o de consultar unos documentos, como el derecho a la privacidad y a la confidencialidad42 , de manera que se pueda decidir cuándo, cómo y dónde pueden ser consultados datos personales, lo que lleva implícita la responsabilidad de quien los custodia, dónde los custodia y de qué manera.

Y con respecto a estas garantías, así como la relación existente con la seguridad y la custodia de los documentos, se ha de recordar –por estar implícitamente contenido en la gestión documental- la adecuada custodia de los documentos, recordemos que la infidelidad en la custodia de los documentos está recogida en el artículo 413 del Código Penal, de manera que se castiga la conducta del funcionario que priva a la Administración de aquellos documentos necesarios para el desempeño de sus funciones. En este sentido y en relación con lo que supone la gestión documental integrada en la producción, gestión y custodia de los documentos, se ha de recordar que el Código Penal también castiga la destrucción o inutilización de documentos.

1.4.- El buen gobierno.

El buen gobierno es un conjunto de procesos, costumbres, políticas, normativas, etc, en el seno de una organización, también en las administraciones públicas, pues el buen gobierno es también asumir responsabilidades, propiciar la transparencia, la participación y la comunicación, y por ello administrar adecuadamente. En este sentido la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada en la cumbre de Niza del año 2000, establece el principio de “buena administración”.  En la actualidad en España junto al concepto de “buen gobierno” se asocia la idea de “transparencia”. Sin entrar en la banalización de esta palabra y del abuso de la misma43 , al menos por lo que respecta a la gestión documental como piedra angular para la existencia de una verdadera transparencia, consideramos que la transparencia y el acceso son imposibles sin la aplicación de una ley y un desarrollo normativo de la misma, como por ejemplo la Ley 7/2011 o todas aquellas cuyo articulado propugne actuaciones similares44. Todo ello, transparencia, acceso y publicidad en las administraciones públicas han de ser piezas clave de un Estado Democrático45 y esos tres ejes fundamentales no pueden existir sin archivos.

Y en esta relación ineludible entre el buen gobierno y los documentos que son producidos por las Administraciones Públicas no se ha de olvidar el concepto de rendir cuentas ante la ciudadanía y en este sentido los documentos son piezas claves –quizá las únicas- para tal acción 46.

1.5.- Gestión de documentos, gestión documental y  Normas ISO.

La gestión de documentos contemplada desde el punto de vista de los archiveros es una técnica de trabajo, pero ésta ha de ser entendida y compartida, pero sobre todo iniciada por quienes producen y reciben los documentos en cualquier oficina. El Diccionario de Terminología Archivística del Consejo Internacional de Archivos define la gestión de documentos (records management) como el área de gestión administrativa general relativa a conseguir economía y eficacia en la creación, mantenimiento, uso y disposición de los documentos. La gestión de documentos  se ha de entender como una de los formas de trabajar en los archivos de oficina, allí donde se producen los documentos, como el desarrollo y puesta en práctica de una serie de procesos de control profundamente enraizados en el mundo burocrático, paraalcanzar como resultados prioritarios que al reducirse los porcentajes de conservación, aumentaran los niveles de eficacia, agilidad y economía 47y, por lo tanto, no se está mencionando otra cosa que la correcta tramitación de un procedimiento administrativo, de la adecuada ordenación de los documentos dentro de un expediente y de los expedientes entre sí; con ello se trata, asimismo, de la adecuada ordenación, tratamiento, custodia y conservación de la documentación administrativa; pero hoy en día la gestión de documentos se extiende más allá del documento  en sí, pues se intenta el correcto diseño y función de los documentos 48. La gestión de documentos y la gestión administrativa son tareas que no pueden estar disociadas, los archiveros –records managers- deben trabajar, por lo tanto, al unísono con los responsables de un determinado procedimiento, y desde luego con los responsables políticos y administrativos del diseño de acciones, situación tiene una larga tradición desde mediados del siglo XX y cada día se hace más perentoria49 .

En este sentido en la actualidad existe un conjunto, una familia, de Normas ISO relativas a la gestión de documentos. La ISO 30300 y la ISO 30301 es el conjunto de normas que permite una metodología de gestión, lo cual es familiar en las administraciones públicas, al fin y al cabo esta Norma es una herramienta para la gestión documental, es el instrumento para conseguir las buenas intenciones de la transparencia y el buen gobierno y, sin duda, el vehículo para dar a conocer que la gestión documental es un activo estratégico en toda organización pública o privada 50.

Por otro lado la gestión de documentos está hoy asociada a la ISO 15489 que desde su aparición imprimió un nuevo enfoque a la gestión de los documentos, pues ésta se concibe como un modelo de gestión integrado y coordinado con todos los modelos de gestión –de cualquier tipo- existentes en la organización. La aplicación de esta Norma supone una mejora que permitiría responder adecuadamente a los cambios producidos en el conjunto de necesidades informativas de la entidad con el objeto de satisfacer al usuario en todo momento51 . La Norma ISO 15489-1, “Información y documentación. Gestión de documentos. Parte 1. Generalidades”, y su complementaria la ISO 15489-2, “Información y documentación. Gestión de documentos. Parte 2.Directrices”, son una necesaria herramienta para la evaluación de la gestión documental en toda organización. Se ha de tener en cuenta que la ISO 15489 no es una regla para gestionar archivos sino una norma orientada a la creación  de un sistema de gestión de documentos en cualquier organización que quiera implantar o tenga implantada la norma ISO 900152 . Se debería hacer hincapié sobre la necesidad de aplicar la Norma ISO 15489 ya que mucho tiene que ver con la gestión de documentos administrativos, incluidos los documentos electrónicos, así como con la definición de documentos administrativos; la Norma expresa igualmente los beneficios de la gestión de documentos y los requisitos para dicha gestión, pues se entiende que cualquier organización para cumplir con el marco reglamentario y facilitar la necesaria rendición de cuentas, las organizaciones deberían crear y mantener documentos auténticos, fiables y utilizables, y proteger la integridad de dichos documentos durante todo el tiempo necesario. Para lograr esto, las organizaciones deberían establecer y llevar a cabo un exhaustivo programa de gestión de documentos. 53 .

Y en relación con la gestión de documentos no se ha de olvidar la Norma ISO 9000, “Sistemas de gestión  de calidad. Fundamentos y vocabulario” y su complementaria la ISO 9001:2000, “Sistemas de gestión  de calidad. Requisitos”, pues forman parte del análisis tanto de resultados como de una evaluación para la mejora de los procedimientos internos y externos de toda organización.

Todo lo expresado con respecto a la gestión de documentos es de aplicación para el documento electrónico, para los procedimientos electrónicos y, en definitiva, para la denominada e-administración, si bien es cierto que en un entorno electrónico el documento, y su tratamiento archivístico, ha de contar con requisitos propios que sigan garantizando su carácter de testimonio y su conservación 54 de ahí que la gestión de documentos con una larga tradición, experiencia y criterios en su aplicación en documentos en soportes tradicionales haya sido pronto aplicada a la gestión de documentos en la e-administración 55. Pero indudablemente la gestión de documentos electrónicos tiene unos requisitos propios debido, casi siempre, al carácter no tangible ni del documento y ni de los procedimientos y, por qué no decirlo, debido a la intervención en el proceso de diseño de los propios documentos y de los procedimientos de herramientas informáticas y de quienes son los mecánicos de las mismas. Por ello en el ámbito de la Unión Europea la Norma ISO 15489 se ha utilizado como punto de referencia constante para su Modelo de Requisitos de los Sistemas de Gestión de Documentos Electrónicos (MoReq- Model requierements for the Management of electronic Records) –que en la actualidad aplica la segunda versión-56 , requisitos que intentan en primer lugar que el documento, para servir de prueba, ha de ser auténtico, fiable, completo e inalterable, y utilizable, de manera que MoReq2 tiene un módulo de base que contiene los requisitos esenciales necesarios para proporcionar una gestión electrónica fidedigna de documentos y varios módulos opcionales que puede añadirse si se quiere una funcionalidad adicional57 .

2.- Gestión documental y archivos

La gestión documental -records keeping- es el tratamiento integral de los documentos, incluida la gestión administrativa, que pretende conseguir economía y eficacia en la creación, mantenimiento, uso y disposición de los documentos a lo largo del ciclo vital de los mismos, un principio de la Archivística basado en las tres edades de los documentos 58. La gestión de documentos –tal como se ha analizado- y la gestión documental están detrás de cualquier actividad pública o privada que garantice la transparencia, o mejor dicho, es una tarea que será previa pues sin gestión documental no hay buen gobierno. No se ha de olvidar, asimismo, que los sistemas de gestión tienen que ser compatibles con los sistemas de gestión de la calidad.

Ya se ha expuesto que la Ley 7/2011, de documentos, archivos y patrimonio documental de Andalucía en el art. 2 m) define la gestión documental, pero en ello abunda el art. 53: la gestión documental es el conjunto de funciones y procesos reglados, aplicados con carácter transversal a lo largo del ciclo vital de los documentos para garantizar el acceso y uso de los mismos así como para la configuración del patrimonio documental de Andalucía. Por lo tanto, esta concepción de la producción de documentos, su control y gestión a lo largo de todos los momentos por los que los documentos van pasando y, sobre todo, esa idea crucial de que la gestión documental abarca todos los momentos de un procedimiento, y en cualquier  oficina o lugar de decisión, es la clave para la adecuada gestión documental, y está en relación con lo indicado en la ISO 15489-1, con la perspectiva de un nuevo enfoque que concibe la gestión documental como un modelo de gestión integrado y coordinado con todos los modelos de gestión existentes en la organización. Todo ello supone una mejora que permitirá responder adecuadamente a los cambios producidos en el conjunto de necesidades informativas de la entidad con el objeto de satisfacer al usuario en todo momento59 . La gestión documental parece haberse convertido en la piedra filosofal de la gestión de archivos y es cierto, es la columna vertebral del trabajo en un archivo y en un sistema de archivos, pero también en el trabajo diario de la gestión administrativa, pública o privada. No obstante, no se puede convertir la gestión documental en el bálsamo que todo lo cura, hay más trabajo que hacer y desarrollar tanto en un archivo, del tipo que sea, como en la ejecución de las funciones que cualquier unidad administrativa deba desarrollar, es decir aquellas funciones que deba llevar a cabo para alcanzar el buen gobierno, la buena administración, la transparencia, la rendición de resultados, etc.. Hoy en día tal vez se abusa de este concepto, gestión documental, y además se presenta como si fuera un descubrimiento reciente, cuando de todos es sabido que la gestión documental es una práctica archivística antigua, más antigua, incluso que la existencia del término.

2.1. Gestión documental.

La gestión documental está integrada en la práctica profesional de quien produce y recibe documentos, y estos documentos, además, tienen valor legal, son un “contrato” con respecto a quienes se van a ver influidos, condicionados o relacionados con esos documentos, y, además, como queda indicado, porque esos documentos son siempre evidencias60 . Sin embargo, desde el punto de vista jurídico, consideramos que ha existido –y existe- una laxitud por lo que se refiere al control de los documentos y de la información a lo largo de la existencia de los mismos y, desde luego, no se hace referencia a la gestión documental como una parte de la actividad administrativa, salvo excepciones. Por ello una de las novedades de la Ley 7/2011 es la introducción de la metodología de la gestión documental. Así debe recordarse que unos de los objetos de la Ley es precisamente regular la gestión de los documentos de titularidad pública y del Patrimonio documental de Andalucía –art. 1-61 , como bien se ha puesto de manifiesto62 .

La inclusión del concepto de gestión documental y la definición del mismo en la Ley 7/2011 no cabe duda que puede ser un acierto, al menos se entiende que su aparición en este tipo de norma obligará a su conocimiento y, desde luego, a su aplicación, aunque habrá que esperar a que su eficacia sea demostrada. Y si algo se ha de destacar con respecto a esta Ley y el concepto de gestión documental es la idea de que ésta es común e integrada en la gestión administrativa63 . Por todo ello, por la necesaria referencia en un ley sobre documentos y archivos a la pieza clave de un sistema de información y de archivos -la gestión documental- llama la atención que el Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso64 , no defina ni mencione la gestión documental, tal vez esta norma, como tantas otras, sea recalcitrante en una “constante histórica” de las normas sobre archivos y sobre procedimientos administrativos en España65 . Lo que se ha de reiterar es que siempre, pero hoy en día aún más, la gestión documental es una cuestión que afecta tanto a archiveros como a los empleados públicos en general 66.

Ley 7/2011 dedica el Título III a la Gestión documental de manera que se incluyen definiciones y referencias: al concepto de gestión documental, a la funciones de la misma, a la aplicación en los archivos del Sistema Archivístico de Andalucía, a la gestión documental en la Junta de Andalucía, a la custodia de los documentos electrónicos y a diversos aspectos sobre los sistemas de Información de la Junta de Andalucía, lo cual indica que existe, al menos en el planteamiento de la Ley, una preocupación tanto por los documentos –en el  soporte que sea- como por la información. No obstante a lo largo de todo el articulado de la Ley hay dos asuntos permanentes: el acceso y la gestión documental67 .

El art. 54 define y establece las funciones de la gestión documental68 , que deben ser aplicadas a los documentos y por lo tanto han de ser cumplidas y empleadas por todos los responsables de los documentos y de la tramitación de procedimientos; estas funciones son: la identificación, la valoración, la organización, la descripción, la conservación, la custodia, el acceso y el servicio. Las normas de desarrollo que requiere la Ley 7/2011 deberían establecer la necesaria metodología de trabajo que un programa de gestión de documentos y por ende una gestión documental transversal, insta 69.

En cualquier caso esta idea de una gestión documental con carácter transversal está en relación, asimismo, con la gestión de la información, lo cual tiene, igualmente, un carácter general y que toda organización ha de contemplar como un recurso estratégico más, como un proceso de apoyo necesario para la institución 70. La Ley 7/2011 y su perentorio desarrollo normativo, así como las normas y directrices para la gestión documental afectan a todos los momentos relacionados con la producción y gestión de documentos y, por ello, con toda la información producida o manejada por una organización: la definición de los documentos y de la información en sí misma, el control de las actuaciones, la definición de los asuntos organizativos y administrativos, a la vez que provee de un sistema de control a los documentos -mediante una signatura-, permite el dominio de la privacidad y el acceso, los aspectos relativos a la confidencialidad y la seguridad, la valoración y selección  de la documentación.

En la actualidad no se puede obviar que la gestión documental es una línea estratégica de la administración electrónica; la gestión documental, también lo es para los documentos electrónicos, y, de igual manera, comprende todo el ciclo de vida de dichos documentos en cada una de sus fases: creación y captura en un entorno seguro, selección y disposición de conjuntos documentales, preservación, transferencia y conservación de esos conjuntos documentales 71, de ahí la referencia explícita a ello en el art. 58 de la citada Ley (archivo y custodia de documentos electrónicos de la Junta de Andalucía) y la apremiante necesidad reguladora para que en los procesos de diseño de los documentos se incorporen los elementos necesarios que garanticen su autenticidad, fiabililidad, integridad, disponibilidad y contextualización –art. 57b)-, en el sentido de un funcionamiento adecuado, también, de la administración electrónica 72.

La gestión documental es objeto de regulación en leyes y normas de muchos países y son muy numerosas recomendaciones, directrices y “declaraciones” que en este sentido aparecen, siempre en relación con la idea, de que una adecuada gestión documental y de archivos es el ara donde reposa el dogma del buen gobierno, de la transparencia y de otros derechos relacionados con los documentos 73.

El Congreso Internacional de Archivos del año 2008 fue dedicado a Archivos, Gobierno y Desarrollo: dibujar la sociedad del futuro, pero ese futuro ya está aquí, este desarrollo en los diversos países depende de las circunstancias políticas e ideológicas, pero también de la capacidad económica y tecnológica, por ello el Consejo Internacional de Archivos entendió que el tema de Gobierno pretendía tratar, en particular, la contribución que la buena gestión de archivos puede suponer para la eficacia administrativa, la transparencia, la eficiencia y la protección de los derechos humanos74 .

Sí pues para garantizar todo lo expuesto, la gestión documental es transversal en toda una organización o administración, abarca todo el ciclo vital de los documentos y requiere todas las funciones expresadas, sobre todo para evitar comportamientos muy frecuentes en la administración pública como la destrucción de documentos –por desidia, por falta de conocimientos, por ideas erróneas, por inadecuada instalación, - por ¿interés?- etc.- sin tener en cuenta períodos de conservación y la posibilidad de una eliminación reglada y regulada75 y para que el derecho de acceso a los documentos sea eficaz, cierto y sin desigualdades, porque no cabe duda de que el derecho de acceso requiere eficacia, y no hay eficacia sin adecuada gestión documental y por estas razones los documentos y los archivos no deben estar exclusivamente asociados al patrimonio documental y a la materia cultural 76.

Por otra parte la gestión documental ha de permitir la custodia y la conservación, la aplicación de un programa de gestión documental ha de garantizar la seguridad física y tecnológica de los documentos y de la información77 .

Existe una Ley que trata expresamente sobre la gestión documental, sin lugar a dudas un acontecimiento necesario e importante, pero ahora queda su aplicación y con independencia de lo establecido en el Régimen Sancionador de la Ley 7/2011 (Título VI) e incluso lo regulado en el Código Penal, queda por comprobar la eficacia de esta norma, pues las causas para la inadecuada o inexistente gestión documental suele ser la falta de medios materiales, humanos y técnicos que propician, además, el incumplimiento de disposiciones ya existentes78 .

2.2.- Los archivos de oficina

No es este el lugar para analizar las tipologías de archivos y sus clases, ni tan si quiera lo que una red de archivos supone para garantizar la existencia de la información y de la documentación para los fines y necesidades que se determinen. No obstante no habrá adecuada gestión de documentos ni gestión documental si el tratamiento archivístico no comienza en los archivos de oficina y además porque allí donde existe un archivo de oficina hay eficacia y eficacia, celeridad y garantías en los procedimientos, de manera que el archivo de oficina ha de ser considerado una unidad administrativa más, aunque la Ley 30/92 (LRJAP) también perdiera la oportunidad de integrar en la misma el concepto de archivo como unidad básica de la administración pública 79.

La Exposición de motivos Ley 7/2011 entiende que el archivo de oficina es el núcleo en el que se origina el ciclo vital de los documentos y la cadena de custodia, por lo tanto es la base de todas aquellas condiciones, características y atribuciones del procedimiento administrativo y donde surgen y emanan los actos administrativos, en ello el art. 2g) define el archivo de oficina (conjunto orgánico de documentos producidos o recibidos en el ejercicio de sus funciones por una unidad administrativa)y en ello abunda el art. 38.2, en el que se indica, de manera precisa, para que no haya confusiones, que las personas responsables de las unidades administrativas velarán porque sus respectivos archivos de oficina custodien y conserven los documentos de los procedimientos en fase de tramitación, hasta su transferencia al archivo correspondiente….., gestión documental en estado puro. En este sentido el art. 9 del Real Decreto 1708/2011 define también los archivos de oficina o de gestión80 , no perdiendo, en este caso una importante oportunidad.

Tal como se ha venido indicando los documentos son producto de la actividad administrativa y de procedimientos reglados, de manera que el archivo de oficina ha de ser una parte fundamental de esa actividad administrativa, son unidades básicas para el apoyo administrativo  y la para la adecuadaconservación, tratamiento y recuperación de la información 81, a la vez que constituyen la memoria de la administración pública82 . Sin embargo esta realidad no forma parte de la cultura administrativa y una ley como la aquí tratada no podrá cambiar actitudes y comportamientos con respecto a la documentación administrativa y los archivos de oficina ya que el problema radica en que los archivos no se consideran parte de un procedimiento, parte de la gestión diaria; el archivo es entendido como el fin, como el cementerio del expediente administrativo, la clausura de un procedimiento, la condena al ostracismo de la información. Pero de estos pensamientos erróneos y erráticos se derivan nefastas consecuencias, por ello habría que incluir en la conciencia administrativa pública y privada, y en el acontecer diario de cualquier administración, institución, organismo o empresa que el archivo es la unidad sobre la que gravita el centro del adecuado funcionamiento de la actividad encomendada a estas unidades 83.

Los archivos de oficina no son los únicos que pueden garantizar un sistema de información ni son los únicos sobre los que recaen todas aquellas funciones de los documentos y de los expedientes administrativos, es necesaria una red de archivos y sobre ello también se legisla en el art. 2k) de la Ley aquí analizada84 . Tal vez la existencia de esta red pudiera evitar todas las situaciones que en la actualidad proliferan por las administraciones públicas y  órganos judiciales, quizá la Ley 7/2011 que presenta como novedad agregar a la red de archivos los archivos de todas esas unidades administrativas85 pueda lograr uno de los pilares básicos de la Archivística.

2.3. Los archiveros.

La custodia, la conservación y el tratamiento adecuado de los documentos administrativos es responsabilidad de quien los produce y tramita, como se ha visto, al igual que la Ley aquí analizada establece de quien es la responsabilidad del archivo de oficina, por lo tanto el archivero, en este sistema de información y documentación, y en la gestión documental es quien ha de coordinar, orientar y proponer medidas y funciones técnicas. En la actualidad el archivero, en una supuesta red de archivos, y sobre todo para los archivos de oficina y centrales es, en muchas ocasiones, considerado el “chico de los recados”, el ropavejero, el encargado de la empresa de reciclaje de papel o el jefe de almacén. Sin embargo el trabajo del archivero pivota sobre diversas prácticas y funciones que pretenden, entre otras cuestiones, alcanzar una adecuada gestión tanto de los archivos como de los documentos, y, sin lugar a dudas, el archivero tiene un compromiso para ejercer un liderazgo reflexivo y perspicaz, potenciador de las tareas de archivo en los entornos de trabajo administrativo…. 86, aunque habitual y cotidianamente encuentre agrias dificultades para ello87 .

Sin duda la Ley 7/2011 de documentos, archivos y patrimonio documental de Andalucía es necesaria y su planteamiento general oportuno, así como responde a lo que se viene denominando “la segunda generación de leyes de archivos” 88, y, para el caso concreto de Andalucía también debía responder a un nuevo contexto, entre otros factores, debido a la evolución institucional de la Junta de Andalucía y el desarrollo de las tecnologías de la información y  un nuevo marco legislativo tanto español como europeo 89

Sin embargo y hasta que las circunstancias actuales no cambien con respecto a la gestión de documentos, a la gestión documental y a los archivos, y a la propia integridad del procedimiento administrativo y su correlato documental, el expediente administrativo, no en las leyes y normas -donde por cierto casi todo está recogido- sino en la mentalidad colectiva, no habrá una correcta gestión documental ni unos archivos como tales, sino meros almacenes de papel, y  tal como en una ocasión se ha expuesto, el artículo 2m) de la Ley 7/2011, que define la gestión documental, debería ser destacado allí donde ser pudiera en el desarrollo diario de la gestión administrativa90 .