Luis Miguel Zavala López*
Asociación Interamericana de Contabilidad, México
luismiguelzavala@hotmail.com
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RESUMEN
El crecimiento de la productividad de México repuntó recientemente en los sectores que se beneficiaron de las reformas estructurales: energético (electricidad, petróleo y gas), financiero y de telecomunicaciones. La apertura comercial, la inversión extranjera directa, la integración en las cadenas globales de valor y los incentivos a la innovación han impulsado las exportaciones, en especial las de automóviles. Sin embargo, otros sectores se han rezagado, al verse afectados por regulaciones locales demasiado rigurosas, instituciones jurídicas débiles, informalidad arraigada, corrupción y desarrollo financiero insuficiente. Es indispensable llevar a cabo reformas adicionales para solucionar estos problemas. (OCDE, 2017, Pág. 4).
Desde hace ya varios años la tecnología y el comercio internacional han crecido aceleradamente, sin embargo, la normatividad que lo regula, no solo en México, sino a nivel internacional, aún requiere algunas reformas que permitan ir a la par con dicho crecimiento, evitando que existan obstáculos de los llamados “cuellos de botella”, en donde un progreso es detenido porque una parte de los integrantes del sistema no funciona con la misma velocidad que el resto de los engranes, o bien, que ese engrane ocasione ambigüedades o interpretaciones diferentes a las hechas por las autoridades, que causen al usuario confusiones y dudas en el cumplimiento y ejecución tanto de sus proyectos como de sus obligaciones fiscales, trayendo consigo implicaciones adversas en el sistema productivo nacional y extranjero, así como en la obstrucción de la política económica internacional de México.
Palabras clave: Normatividad - reformas - comercio internacional - política económica internacional - sistema productivo nacional y extranjero.
ABSTRACT
Mexico's productivity growth recently rebounded in sectors that benefited from structural reforms: energy (electricity, oil and gas), finance and telecommunications. Trade liberalization, foreign direct investment, integration in global value chains and incentives for innovation have boosted exports, especially automobiles. However, other sectors have lagged behind, being affected by too stringent local regulations, weak legal institutions, entrenched informality, corruption and insufficient financial development. It is essential to carry out additional reforms to solve these problems. (OECD, 2017, p. 4).
For several years now, technology and international trade have grown rapidly, however, the regulations that regulate it, not only in Mexico, but internationally, still require some reforms that allow it to go hand in hand with such growth, preventing there are obstacles of the so-called "bottlenecks", where progress is stopped because a part of the members of the system does not work with the same speed as the rest of the gears, or, that this gear causes ambiguities or interpretations different from those made by the authorities, which cause the user confusion and doubts in the fulfillment and execution of both their projects and their tax obligations, bringing with them adverse implications in the national and foreign productive system, as well as in the obstruction of international economic policy from Mexico.
Keywords: Norms – reforms - international trade - international economics politics - international and domestic productive system.
Para citar este artículo puede uitlizar el siguiente formato:
Luis Miguel Zavala López (2018): "Propuesta de reformas fiscales en materia de comercio exterior para el año 2020 en México", Revista Observatorio de la Economía Latinoamericana, (octubre 2018). En línea:
https://www.eumed.net/rev/oel/2018/10/reformas-fiscales-mexico.html
//hdl.handle.net/20.500.11763/oel1810reformas-fiscales-mexico
INTRODUCCIÓN
Cualquiera que sea la estructura de un gobierno, su orientación política, sus relaciones internacionales y sea cual fuere la dimensión de un país o su grado de desarrollo industrial, existe siempre una preocupación: su Comercio Exterior. (Sbriglio, s.f., 13).
A lo largo del presente documento se analizarán las principales normatividades en torno al comercio internacional en búsqueda de debilidades que potencialmente requieran una reforma, sin embargo, el objetivo no consiste en redactar nuevos artículos y normas, sino más bien, detectar las áreas de oportunidad desde su ámbito conceptual, es decir, detectar el tema, y, que ello llame la atención y desencadene un futuro análisis legislativo más profundo ya sea por parte de los integrantes del congreso o por las organizaciones públicas o privadas formales tanto nacionales como internacionales.
1 ESTUDIO COMPARATIVO DE LA POLÍTICA ECONÓMICA INTERNACIONAL MÉXICO, ANTERIOR Y ACTUAL, Y SU REFLEJO EN LA LEGISLACIÓN
1.1 Comparativo de la Política Económica Internacional en los últimos años
En el sexto examen de las políticas y prácticas comerciales de México que tuvo lugar en el mes de abril del 2017 y en específico en el documento que contiene el resumen presentado por la Secretaría de la Organización Mundial de Comercio [OMC], en su página número 8 se precisó, a la letra, lo siguiente:
Durante el periodo 2012 - 2016, el crecimiento económico en México se aceleró: el PIB se expandió a una tasa promedio anual del 2.5%, superior al 1.4%, comparado con el periodo iniciado hace diez años (2007-2011), logrando además contener la inflación en niveles internacionalmente competitivos, sin embargo, es de enfatizar que parte del crecimiento de la economía internacional se sigue enfocando a la actividad comercial con los Estados Unidos, haciendo cada vez más dependiente la economía internacional con los vecinos del norte con quienes, las exportaciones ya “representaron el 81.2% del total en 2015, cuatro puntos porcentuales más que en 2012, mientras que las importaciones procedentes de los Estados Unidos representaron el 47.4% del total en 2015, comparado con el 50,1% registrado en 2012”, según lo manifestado por la misma cita vertida por la Organización de Comercio y, donde además, se aclara que el 85% de dichas exportaciones son del sector manufacturero, además, sin dejar de lado, que la inversión extranjera directa provino en más del 50% en 2015.
Hasta el periodo mencionado en supralineas las estadísticas son alentadoras, sin embargo, es preciso retroceder un poco el tiempo hasta los alrededores de 2008 donde podemos ver que no siempre la prosperidad ha sido la misma, dado que en esas fechas se tuvo una crisis financiera, dicho evento también fue señalado en el mismo examen de la OMC de aquel entonces, pero, señalando lo siguiente:
El impacto negativo de la crisis financiera global en el comercio internacional de México fue inevitable. El año 2009 fue en el que más se resintió el impacto de la desaceleración económica global en el crecimiento económico. El entorno internacional que se observó desde el año anterior condujo al país a enfrentar fuertes caídas en la demanda de sus exportaciones, principalmente manufactureras, y a afrontar una fuerte restricción del financiamiento externo. El brote de influenza A(H1N1) fue un factor que también contribuyó a la caída de la actividad productiva durante el primer semestre de ese año. En 2009, el PIB de México se contrajo en 5,95%. (OMC, 2013, Pág. 3).
1.2 Impacto de las Políticas Económicas Internacionales en la Legislación.
Hablando de la forma en que las políticas económicas internacionales de México se materializan y se ven reflejadas en las legislaciones podemos señalar que, dentro de las estrategias en materia de política económica de México destaca la “desincorporación” de la dependencia del gasto público de los ingresos petroleros, inclinándose más hacia el endurecimiento de las legislaciones tributarias, tanto a la generación de nuevos impuestos como al reforzamiento de los ya existentes, lo anterior aunado con una mayor fiscalización principalmente con enfoque hacia las tecnologías de la información aprovechando las instituciones gubernamentales su actual y novedosa plataforma electrónica. Situación que también fue resumida por la Organización mundial de Comercio en el mismo documento al señalar que:
En 2013 México introdujo un ambicioso programa de reformas en 11 diferentes áreas las cuales incluyen: la política de competencia, la política tributaria, el sector energía, los servicios financieros y las telecomunicaciones. La implementación de algunas de estas reformas (energía, competencia, telecomunicaciones) requirió de la introducción de reformas a la Constitución. El programa de Reforma Hacendaria ha incluido una revisión de la fiscalidad para mejorar la recaudación. Las medidas adoptadas incluyeron la ampliación de la base para el cálculo del impuesto sobre la renta base, la reducción de las excepciones al pago del impuesto sobre el valor agregado (IVA), la reforma de la fiscalidad del sector minero y la introducción de impuestos "verdes". Ello ha resultado en el incremento de los ingresos tributarios, los cuales pasaron de representar un 9,7% del PIB en 2013 a un 13,1% en 2015 y en una reducción significativa del grado de dependencia de las finanzas públicas con respecto a los ingresos petroleros.
1.3 Estrategia Actual en cuanto a las Políticas Económicas Internacionales.
Para una mejor explicación referente a cuáles son las políticas económicas internacionales que México está llevando en la actualidad es preciso e interesante retomar la multicitada referencia emitida por la Organización Mundial de Comercio (pág. 9), la cual expresa lo siguiente:
Los objetivos en materia de comercio exterior se enuncian en el Plan Nacional de Desarrollo para 2013 - 2018. En materia de comercio internacional, el objetivo consiste en reafirmar el compromiso de México con el libre comercio, la movilidad de capitales y la integración productiva. Para ello se definen dos estrategias: impulsar y profundizar la política de apertura comercial, y fomentar la integración regional de México, estableciendo acuerdos económicos estratégicos y profundizando los ya existentes.
La actualidad de esta cita deja claramente ver que la intención es seguir abriendo el comercio a través de medidas políticas internacionales, y, donde además se señala que se profundizarán los acuerdo económicos existentes (siendo el más grande el Tratado de Libre Comercio con América del Norte y del cual tanto se ha hablado en términos de renegociación, reestructuración, eliminación, entre otros muchos más términos usados) además señala la frase. “estableciendo acuerdos económicos estratégicos”, donde también se deja entrever la intención de voltear a otros lugares a negociar con otros socios comerciales existente pero con los cuales no se habían establecido lazos tan estrechos como los existentes con el TLCAN, permitiendo con esto una mayor diversificación comercial, evitando la dependencia tan focalizada con los Estados Unidos, como ya se mencionó ut supra. Además del TLCAN, México tiene acuerdos como el CAFTA-DR, el acuerdo de asociación con la Unión Europea, acuerdos de libre comercio con Chile, Colombia, la AELC, Israel, Japón, Panamá, Perú y Uruguay y también participa en la Alianza del Pacífico con Chile, Colombia y Perú, es decir, ya cuenta con ciertas bases para poder diversificar sus políticas comerciales internacionales, aunque, debido a su no tan activo uso, podría implicar una revisión, análisis y en su caso modificación de las estructuras regulatorias de los diversos acuerdos.
2 ESTUDIO ANALÍTICO DE LA LEY DE COMERCIO EXTERIOR, LEY ADUANERA, NORMATIVIDAD DE INSTRUMENTOS DE PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES E INVERSIÓN EXTRANJERA Y ACUERDOS COMERCIALES INTERNACIONALES
2.1 Análisis de normas generales
La Ley de Comercio Exterior (LCE) y su reglamento continúan regulando la imposición de medidas no arancelarias. El Ejecutivo tiene la facultad de imponer dichas medidas para regular el comercio de mercancías, a través de acuerdos emitidos por la Secretaría de Economía (SE) o conjuntamente con la autoridad que corresponda, y publicados en el Diario Oficial de la Federación (DOF). Estas medidas, salvo en casos de emergencia, son evaluadas por la Comisión de Comercio Exterior (COCEX) antes de ser impuestas.22 De no aceptar la COCEX la medida propuesta, las instituciones pertinentes deberán revisar el proyecto.
De acuerdo con la LCE [Ley de Comercio Exterior] (art. 16), las medidas no arancelarias pueden ser adoptadas para: corregir temporalmente los desequilibrios en la balanza de pagos; regular la entrada de productos usados, de desechos o de productos que carezcan de mercado sustancial en su país de origen o procedencia; administrar las disposiciones de los tratados o convenios internacionales en los que México sea parte; tomar represalia contra otros países que han restringido las exportaciones mexicanas; impedir prácticas desleales de comercio internacional; y proteger la seguridad nacional, la salud pública, el medio ambiente, o por razones fito zoosanitarias. (OMC, 2017, pág. 55).
México continuó la reforma emprendida en años anteriores con el fin de simplificar los trámites aduaneros y promover el comercio. Las principales reformas fueron: el establecimiento de la Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior (Ventanilla Digital) y la eliminación del uso obligatorio de un agente de aduanas. Asimismo, se ha fomentado el uso de las nuevas tecnologías para inspeccionar la mercadería y se introdujo la posibilidad de rectificar la declaración de importación en cualquier momento del despacho. Con el fin de evitar la subvaluación y la evasión de impuestos, México continúa empleando precios estimados a modo de referencia para la valoración en aduana de ciertas mercancías. Estos precios se utilizan actualmente en el caso de los vehículos usados, los textiles-confección y el calzado independientemente de la procedencia de las importaciones. México hace uso de normas de origen preferenciales y no preferenciales. Las normas de origen no preferenciales se utilizan para determinar el origen de las importaciones sujetas a derechos antidumping o compensatorios, a fin de impedir la evasión fiscal mediante la reexpedición de las mercancías a través de terceros países. (OMC, 2017, pág. 9).
Durante el periodo examinado México redujo sustancialmente y de forma unilateral los aranceles aplicados; el promedio de los derechos NMF disminuyó del 6,2% en 2012 al 5,5% en 2016. Esta disminución se debió principalmente a una menor protección media acordada a los productos agropecuarios (definición de la OMC), la que se redujo del 20,9% en 2012 al 14,3% en 2016. Los productos no agropecuarios están sujetos a un arancel medio inferior, del 4,6%, que no varió durante el periodo examinado. El tipo arancelario más frecuente, que se aplica al 58,1% de las líneas arancelarias (58,3% en 2012), es el del 0%. Aunque la gran mayoría de los tipos arancelarios son ad valorem, México continúa utilizando aranceles compuestos, los cuales afectan a 44 líneas arancelarias del SA de 2012 (a nivel de 8 dígitos). En la Ronda Uruguay, México consolidó la totalidad de sus líneas arancelarias. Las consolidaciones arancelarias varían del 0 al 254%. Alrededor del 77% del universo arancelario fue consolidado al 35%, un 9% se consolidó a niveles inferiores al 35% y el resto de las líneas se consolidó a niveles superiores al 35%. (OMC, 2017, pág. 10).
México cuenta con dos programas de fomento a la exportación: el Programa para la Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exportación (IMMEX) y el Programa de devolución de impuestos de importación (drawback). (OMC, 2017, pág. 39). A través de estos programas, el país se encarga por un lado de fomentar la exportación, sin embargo, al mismo tiempo se dictan las medidas de control que permitan cuidar la seguridad, el orden público, la preservación de recursos naturales y públicos, el abasto doméstico y la soberanía nacional.
La Ley Federal sobre Metrología y Normalización (LFMN)45 y su Reglamento46 regulan el Sistema Mexicano de Metrología, Normalización y Evaluación de la Conformidad (SISMENEC). El Acuerdo de la OMC sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (Acuerdo OTC) también forma parte integrante de la legislación mexicana. Las Normas Oficiales Mexicanas (NOM), que se exigen en el punto de entrada, se listan en Acuerdos de la Secretaría de Economía (SE).47 De acuerdo con la Ley de Comercio Exterior y con la Ley Aduanera, los importadores deben demostrar, antes de que las mercancías ingresen al país, que éstas cumplen las NOM. (OMC, 2017, pág. 65).
ProMéxico brinda apoyo financiero a las empresas exportadoras o con potencial exportador para que, entre otras cosas, contraten servicios de consultoría, lleven a cabo estudios de mercado o participen en ferias internacionales. En 2015, ProMéxico utilizó Mex$110 millones para apoyar a unos 2.000 beneficiarios, lo que representa un aumento del gasto del 37% y del número de beneficiarios del 21% con respecto a 2014. En 2015, el apoyo otorgado por ProMéxico se destinó principalmente a financiar viajes para participar en misiones comerciales o eventos promocionales (36% del total) y estudios sobre comercio exterior (30%), entre otros servicios de asistencia técnica (cuadro 3.16). De acuerdo con un informe de autoevaluación preparado por ProMéxico en 2015, el 91% de las empresas encuestadas consideraban beneficioso el apoyo prestado por esa institución.91 ProMéxico también ofrece servicios remunerados a las empresas exportadoras. (OMC, 2017, pág. 80).
Bancomext fomenta también las exportaciones a través de otros instrumentos financieros, como el servicio de factoraje internacional, la Garantía Comprador o las cartas de crédito. Mediante el servicio de factoraje internacional, los exportadores directos e indirectos obtienen liquidez al vender sus cuentas por cobrar al banco; Bancomext las compra por hasta el 90% del valor de la factura. La Garantía Comprador es un mecanismo mediante el cual Bancomext otorga garantías (hasta por 3 millones de dólares EE.UU.) a intermediarios financieros ubicados en el extranjero para que puedan financiar la compra de productos y/o servicios mexicanos. Bancomext permite además a los exportadores usar cartas de crédito como medio de pago. Estos tres instrumentos brindan al exportador total cobertura contra el riesgo de impago. (OMC, 2017, pág. 82).
2.2 Acuerdos Comerciales
En materia de acuerdos comerciales a continuación es mostrado un cuadro que resume los principales tratados de México, así como fechas estadísticas que sirven de base para el análisis de los mismos, tales como País con quien se celebra, la fecha de entrada en vigor, la cobertura y las fechas en que fueron notificados a la Organización Mundial de Comercio.
Como ha sido mencionado a lo largo del presente documento, México se encuentra en un proceso de “reingeniería” de sus relaciones comerciales, principalmente debido a los más recientes comentarios vertidos por el Presidente Donald Trump referentes a efectuar una reestructura del Tratado de Libre Comercio, basado en esto, y como parte de dicho proceso de reingeniería o replanteamiento de las políticas económicas internacionales se ha estado volteando a ver opciones con otros socios comerciales, tal y como se comenta en el reporte emitido por la Secretaría de la Organización Mundial de Comercio y que a la letra señala:
En septiembre de 2016, México se encontraba negociando tratados de libre comercio con Jordania, el Paraguay y Turquía. Asimismo, mantiene un proceso de negociación con el Brasil, la Unión Europea y la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) con miras a profundizar los acuerdos suscritos con estos socios comerciales. Durante el periodo examinado también se actualizaron las reglas de origen en los tratados de libre comercio con Colombia, Chile y la AELC con el fin de adecuarlas a las modificaciones introducidas en el Sistema Armonizado en el marco de la OMA. (OMC, 2017, pág. 39).
Lo anterior deja en claro la estrategia futura del país a fin de contrarrestar los posibles efectos de una renegociación del TLC, y que, con independencia de los resultados, el objetivo va encaminado a la diversificación.
Algunos de los rasgos importantes de la estructura productiva actual y del intercambio comercial de México se originaron a fines del siglo pasado y principios de éste. El desarrollo de la infraestructura ferroviaria, con importante participación
de capital extranjero, contribuyó a integrar la actividad económica nacional y a vincularla más con los mercados externos, principalmente con el estadounidense y el británico. El comercio exterior logró desempeñar un papel importante en el crecimiento económico mediante el incremento en la producción y exportación
de minerales y productos agrícolas; sin embargo, el sector agropecuario no exportador se rezagó, el auge industrial no se mantuvo por limitaciones del mercado interno, y, en general, la población no se benefició de este proceso. (Phillips, 1988, pág. 1).
La referencia previa es citada precísamente para comparar en torno a los temas que giraba el comercio internacional antes y comparar con lo presente. En el siglo XX, que es lo que relata la cita, se observa la tendencia hacia las palabras clave tales como: infraestructura ferroviaria, mercado británico como participación extranjera y exportación de minerales, temas que, en la actualidad no son tan repetitivos o importantes, aunque si bien, el mercado Estadounidense sigue siendo pilar en la política internacional, ya no lo es con la misma agudeza el británico, que en aquel entonces lo era.
3 IMPLICACIONES ECONÓMICAS PARA EL SECTOR PRODUCTIVO NACIONAL Y EXTRANJERO DERIVADAS DE LAS DISPOSICIONES VIGENTES
Una política más que México ha utilizado es la relativa al Antidumping, donde, según la OMC, estas medidas han crecido en más del 50% en los últimos 6 años, donde la mayoría van encaminados a productos relacionados con el acero, aunque también resaltan productos como los textiles, papel, plástico, algunos alimentos, principalmente.
El marco normativo que rige sobre las medidas antidumping, compensatorias y de salvaguardia no cambió desde el último examen. México es un utilizador activo de medidas antidumping (AD) y tenía 64 medidas antidumping definitivas en vigor al 30 de noviembre de 2016. Esto representa un 68,4% más que el número reportado en el examen anterior para diciembre de 2011, cuando había 38 medidas. (OMC, 2017, Pág. 10).
A continuación se muestra un fragmento más del documento de la Organización Mundial de Comercio que señala detalles sobre otros sectores productivos que se ven involucrados en las medidas proteccionistas del país:
El sector agropecuario y pesquero se considera un sector estratégico en México por su contribución a la reducción de la pobreza y al desarrollo económico. Uno de los objetivos más importantes de la política agrícola mexicana es garantizar la seguridad alimentaria por medio de un incremento en la productividad. Por lo tanto las autoridades consideran necesario proteger y apoyar al sector. Aunque el arancel medio sobre los productos agropecuarios (definición de la OMC), se redujo del 20,9% en 2012 al 14,3% en 2016, sigue estando por encima del arancel medio (5,5%). Además en promedio, los derechos más elevados por categoría de la OMC se continúan aplicando a los productos agropecuarios, específicamente al azúcar y la confitería, y a los animales y productos de origen animal, con aranceles del 40,9% (63,3% en 2012) y del 24,8% (48,2% en 2012) respectivamente. Algunos productos agrícolas están sujetos a aranceles estacionales y otros a aranceles compuestos, cuya parte específica varía según el contenido del azúcar. México continúa prestando apoyo al sector mediante una serie de programas que se establecen anualmente. La mayoría de estos programas son de cobertura nacional y abarcan cualquier tipo de actividad agrícola. Sin embargo, existen algunos programas específicos, cuyos beneficiarios son solamente los pequeños productores de café, frijol y maíz o las personas en condiciones de pobreza extrema. (OMC, 2017, Pág. 10).
No obstante que las medidas proteccionistas de antidumping han incrementando drásticamente, existen muchos otros sectores – precísamente los no listados en las referencias arriba señaladas - donde el libre comercio fluye con medidas más ligeras y libres lo cual ha permitido que el país cuente con inversión extranjera interesante, principalmente en el ramo manufactureros que representó más de la mitad de la Inversión Extranjera Directa, seguido en mucho menor grado de la minería y el comercio, mayormente de los Estados Unidos de Norteamérica.
4 IMPACTO EN LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS NACIONALES DE LA LEGISLACIÓN EN MATERIA DE COMERCIO E INVERSIÓN INTERNACIONAL
La globalización es uno de los factores de actualidad que más impactan el mercado internacional y las políticas correspondientes en el mundo debido a que la comunicación y acercamiento es cada vez más cercano y estrecho. La globalización hace que converjan los mejores talentos de cada área para al final del camino concluir con un producto final, es decir, un producto final elaborado con el mejor talento del mundo. Para poder hacer converger esos talentos es indispensable que exista comunicación y que las materias primas integrantes del producto final estén al alcance unas de otras, en otras palabras, tienen que poder ser transportadas las diferentes materias primas de los diferentes lugar hasta un punto que les permita su ensamble final, todo esto debe terminar en un precio de venta competitivo, en caso contrario, se deberá prescindir de aquellas áreas o países que, aunque posean materia prima de buena calidad, no puedan incorporarse porque su transportación sea muy costosa y sacaría del mercado al producto final. Lo ya menciona hace de los costos un factor imperante en la decisión de incorporar cierta materia prima a un producto final o no. A su vez, tanto los costos de transportación como de producción se ven impactados por el tema “energético” como pilar fundamental en ello, y es por eso que a continuación se plasma una referencia estadística e histórica donde México ha tenido cambios, y a la letra señala:
En 2013 México llevó a cabo una enmienda constitucional que afectó el sector energético y de las telecomunicaciones. En lo relativo a la energía, la reforma constitucional tiene, entre otros, el objetivo de fomentar la inversión en el sector. Consiguientemente se eliminaron algunas restricciones a la inversión privada (nacional y extranjera), excepto en las actividades consideradas estratégicas. A pesar de la reforma que intentaba aumentar la competencia en el sector, tanto PEMEX como la CFE continúan teniendo una importante participación en el mercado.
Sin embargo el Estado puede otorgar contratos a entes privados para participar en estas actividades, cuando las compañías estatales no cuenten con la tecnología ni los recursos necesarios.
Como resultado de la reforma del sector energético, la petroquímica básica y la generación y comercialización de energía eléctrica han dejado de estar consideradas como áreas estratégicas, es decir, ya no están reservadas de manera exclusiva para el Estado. Asimismo, la IED puede ahora alcanzar el 100% en las actividades de comercialización de gasolina y distribución de gas licuado de petróleo, antes reservada a las personas físicas mexicanas y a las empresas mexicanas con cláusula de exclusión de extranjeros. Similarmente en lo relativo a la construcción de ductos para el transporte de petróleo y sus derivados, y la perforación de pozos petroleros y de gas, que anteriormente requerían una resolución favorable para que la IED pudiera superar el 49%. México creó además un fondo para administrar, invertir y distribuir los ingresos derivados de la exploración y explotación de los hidrocarburos y para establecer una reserva de ahorro a largo plazo. La reserva no se ha constituido aún ya que los ingresos no han alcanzado el mínimo necesario para su activación (4,7% del PIB). (OMC, 2017, Pág. 12-13).
De acuerdo a comunicado de prensa del Fondo Monetario Internacional [FMI], Su Director Ejecutivo concluyó la Consulta del Artículo IV con México correspondiente a 2015, resumiendo lo siguiente:
El FMI resalta los esfuerzos de México para mejorar la disciplina fiscal y la rendición de cuentas, manteniendo la suficiente flexibilidad para responder a circunstancias cambiantes. En el contexto de la Consulta del Artículo IV realizada en 2015, el FMI sugirió a las autoridades mexicanas explorar posibles iniciativas para fortalecer, aún más, la Ley de Responsabilidad Fiscal en el futuro, incluyendo la consideración de un ancla nominal de largo plazo y cláusulas de excepción más estrictas, así como mejoras institucionales. Asimismo, el FMI expresó su apoyo a la propuesta de un marco de responsabilidad fiscal para gobiernos estatales y locales, destacando que la creación de capacidad institucional en los niveles de gobierno local es clave para su exitosa implementación.
5 EVASIÓN Y ELUSIÓN Y SUS IMPLICACIONES JURÍDICAS, ECONÓMICAS Y SOCIALES
Artículo 108, Código Fiscal de la Federación 2017, México.- Comete el delito de defraudación fiscal quien con uso de engaños o aprovechamiento de errores, omita total o parcialmente el pago de alguna contribución u obtenga un beneficio indebido con perjuicio del fisco federal. (Código Fiscal de la Federación [CFF], 2017, Pág. 130).
Existen múltiples artículos de diversas normas que comentan lo relacionado con defraudación fiscal, sin embargo, el artículo previo es uno de los principales que encuadran y muestran detalles al respecto, para efectos del presente documento se muestra solo el primer párrafo del mismo ordenamiento, el cual permite ver el panorama y encuadre global.
Una de las principales funciones del gobierno es precísamente la de procurar en mayor beneficio entre la población y, debido a la estructura de ingresos de México, una de las principales fuentes de recursos para lograr esos objetivos es la fuente tributaria o recaudatoria de contribuciones. Ahora bien, existen varias formas de eficientizar la recaudación y una de ellas es la de evitar la evasión, al evitarla, por consecuencia lógica los ingresos aumentarán. Éste tema ya ha sido recomendado a México por varias instituciones tanto nacionales como internacionales, tal es el caso de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico, cuya recomendación literal se encuentra a continuación:
México necesita mantener inversiones que fomenten el crecimiento y políticas sociales para acercarse a los estándares de vida promedio de la OCDE y reducir la pobreza. Por ello, debe continuar el esfuerzo significativo realizado a lo largo de los últimos años para fortalecer la recaudación tributaria, en especial con miras a lograr un sistema impositivo más eficiente y con una mayor independencia de los ingresos petroleros. (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico [OCDE], 2011, Pág 5).
La instauración de la factura electrónica es un gran paso para evitar la evasión, en Chile, de donde fue tomada la idea, ha tenido buenos resultados. A medida que la recaudación crezca, los servicios a la sociedad serán mejores, eliminando cada vez más los índices altos de pobreza del país, además de que permite la creación de infraestructura necesaria para que la economía fluya de manera cada vez más adecuada.
6 POSIBLES ADECUACIONES O MODIFICACIONES NECESARIAS EN LA LEGISLACIÓN ECONÓMICA INTERNACIONAL, BAJO DIVERSAS CONCEPCIONES IDEOLÓGICAS
Las diversas leyes y demás ordenamientos jurídicos referentes al comercio internacional en México, igual que en los demás ámbitos, requieren una constante revisión y modificación para adaptarse a los cambios que el comercio cotidiano dicta en su práctica diaria, esto para no quedarse obsoletos. Son muchas las regulaciones aplicables en esta materia, por lo cual, a continuación se abordarán análisis y propuestas de solo algunas de ellas, precisamente aquellas de mayor representatividad.
6.1 Reglas de Origen y subvaluación.
Operaciones con riesgo de valor y origen: De enero a marzo del 2017, se realizaron 866 análisis de valor, 73% más que en el mismo periodo de 2016 y se emitieron 161 órdenes de embargo por subvaluación, 40 órdenes más que en año anterior (33.1% más), cuto monto asociado fue de 25.8 millones de pesos (0.6% menor en términos reales al año anterior). (SHCP, 2017, Pág. 11).
El mundo actual es cada vez más globalizado, lo que conlleva a que cada día sea más retador el hecho de identificar si un producto es originario de cierto país o no, es decir, cumplir con la normatividad relacionada a las “Reglas de origen” (Artículo 36 A, inciso d ó Art 54 fracción III, ambos de la Ley Aduanera; 3 fracción II, 5 fracción IV y Título III de la Ley de Comercio Exterior, solo por citar algunos ejemplos de los múltiples fundamentos legales existentes), en otras palabras, un cierto artículo puede haber sido ensamblado en México, pero la mayoría de sus partes son asiáticas, o tal vez las piezas son también mexicanas pero esas piezas a su vez fueron fabricadas con materias primas de Europa, etcétera. Las legislación actual ya contempla éstos términos, sin embargo, debido a esa mezcla cada vez más compleja de los productos, o, también, debido a las nuevas estrategias de política internacional relacionadas a la diversificación de mercados viendo socios comerciales diferentes a solo los enmarcados a los del TLCAN, esto además aunado a una posible renegociación del TLCAN, impera la necesidad de analizar y confirmar la cobertura legislativa actual y sus posibles adaptaciones a estos cambios, el hecho de no atender estas situaciones puede llevar a un estado de “incertidumbre” a las empresas que deben estar al cuidado del cumplimiento de estas regulaciones, ejemplos de esto lo podemos ver en México donde empresas consideran que están clasificando y pagando sus contribuciones correctamente pero al final, después de alguna auditoría, no resulta de esa manera, esto se debe principalmente a una incorrecta interpretación de la ley, y esto no es un problema aislado de México, un ejemplo internacional se encuentra en el documento llamado: 10 casos de estudio: Aduanas - Comercio Exterior - Comercio Internacional - Relaciones Internacionales del autor Duayner Salas Chaverri, de la Universidad de Costa Rica que señala varios casos donde han existidos problemas de mal clasificación de “reglas de origen”, uno de ellos fue el de la empresa llamada “Helados Sarita”, donde después de una revisión tomando en cuenta tanto el Tratado General de Integración Económica Centroamericano (TGIEC) como la Oficina de Verificación de la División de Normas y Procedimientos de la Dirección General de Aduanas se determinó que el polvo de leche utilizados por esa empresa no era originario de los países centroamericanos con los cuales se tenía un acuerdo y por lo tanto se le condenó a pagar un arancel mucho más alto al originalmente cubierto.
Siguiendo con el análisis de las reglas de origen y sobre la forma en que los países intercambian productos y materias primas se presenta la siguiente cita:
La estructura productiva de una economía tipo, tiene cierto grado de complejidad que se manifiesta en el proceso de transformación de bienes y generación de servicios. En un primer momento se generan insumos para la producción, los mismos que a su vez serán utilizados en procesos posteriores como la producción de bienes semielaborados. Del algodón se obtienen los hilados e hilos de algodón, y desde aquí el proceso pasa a la fabricación de productos elaborados (ver esquema 2).
En la cita previa se puede observar Se cruzan las líneas señalando que los productos de un país pueden ser usados como materia prima para producir un producto diferente en otro país y que posiblemente el producto final regrese ya terminado al país que originalmente fue proveedor de materia prima, es un proceso complicado pero gráficamente se puede apreciar los flujos. Estos “cruces” se vuelven cada vez más comunes, e inclusive, en la actualidad ya no solo los productos son los que se intercambian, sino también los servicios, donde, pudiera darse el caso que un Ingeniero proporcione asesoría telefónica o por internet o por cualquier otra vía remota hacia otros países, en ocasiones sin necesidad de trasladarse físicamente, caso que todavía complica más la determinación del origen del producto final.
6.2 Contrabando y Corrupción.
El embargo de mercancías introducidas ilegalmente fue por un valor de 3 mil 408.7 millones de pesos (586.6% mayor en términos reales que en 2016) y la determinación de contribuciones omitidas por 860.6 millones de pesos, derivado de la revisión y fiscalización (carga y pasajeros) en las aduanas del país, 615 millones de pesos más que en 2016 (233.5% en términos reales), por los conceptos de reconocimiento aduanero, órdenes de embargo, verificación de mercancía en transporte, secciones aduaneras, garitas, salas de pasajeros, entre otros. (SHCP, 2017, Pág. 11).
En múltiples ocasiones el entonces Jefe del SAT, Aristóteles Núñez, hizo énfasis en el impacto que el contrabando implica en la economía nacional, tal es el caso del artículo publicado por el periódico La Jornada En Línea el 8 de octubre del 2014 donde se señala lo siguiente:
Veracruz, Ver. El contrabando en México, particularmente en cuatro áreas productivas -textiles, calzado, software y juguetes-, provoca pérdidas millonarias de casi 30 mil millones de pesos al año en la producción, reveló Aristóteles Núñez Sánchez, jefe del Servicio de Administración Tributaria (SAT), antes de iniciar el Primer Foro Regional de Combate al Comercio Ilícito que se inauguró el martes y continuará el jueves. (Rivera M, 2014. Párrafo 1).
Las mencionadas referencias centralizan la atención sobre los retos del contrabando en el país, incluso con cifras estadísticas vertidas por el propio gobierno mexicano, aún en épocas diferentes. Todas las cifras son impactantes, pero, en particular vale la pena repetir los valores de la cifra de los embargos de mercancía introducidas ilegalmente que muestra un incremento del 586.6% respecto del mismo periodo del año inmediato anterior.
Las cifras previas, son las oficiales de fuente del gobierno mexicano. Además, un dato adicional de análisis es el que abarca el monto de las mercancías que se encuentran en el país y que no fueron detectadas por las revisiones de las autoridades correspondientes, el monto es incierto por obvias razones. El cuestionamiento lógico y obligado es ¿Cómo llegaron?, ¿medidas de control insuficientes? ¿leyes no actualizadas e imperfectas? ¿corrupción?, dejando de lado las suposiciones y opiniones débiles de fundamento serio, la respuesta no existe con precisión, sin embargo, es un tema de análisis para una potencial modificación a la normatividad y prácticas de comercio internacional.
6.3 Complejidad de la normatividad en la materia.
Ley Aduanera, Reglamento de la Ley Aduanera, Tratado de Libre Comercio con América del Norte, Ley de Comercio Exterior, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Reglas de Comercio Exterior, Misceláneas Fiscales, Ley de Seguridad Nacional, Código Fiscal de la Federación, Código Penal Federal, Tratados para evitar la doble tributación, Reglas BEPS (Base Erosion and Profit Shifting), Acuerdos de Intercambio de Información con más de 14 países, Ley FATCA, más de 15 acuerdos amistosos; estas y varias otras normas y tratados integran el ámbito de estudio del presente documento, el comercio exterior. Esta lista de literaturas son expuestas a efectos de dar contexto a la amplitud que la normatividad representa, aún con ellas en vigor, los retos persisten y es donde la duda radica sobre si continuar legislando es la mejor opción, o por el contrario, si la solución radica más bien en el sentido opuesto, es decir, en la simplificación más que la amplitud de regulaciones.
6.4 Simplificación de Clasificaciones Arancelarias.
En cuestiones de Ley de Impuestos Generales de Importación y Exportación (LIGIE) se resalta la necesidad de simplificar el número de fracciones arancelarias contenidas en las regulaciones mexicanas, que actualmente ascienden a 12,498, según palabras de Juan Díaz Mazadiego, titular de la Dirección General de Comercio Exterior de la Secretaría de economía, de las cuales alrededor de 5,000 podrían ser eliminadas o fusionadas con otras que tengan mayor movimiento tanto en número de operaciones como en volumen monetario que representan. Esto ya ha sido tema de discusión en varios eventos y reuniones tales como ruedas de prensa, reuniones con organismos de profesionistas como el Instituto Mexicano de Ejecutivos en Comercio Exterior (IMECE), en la Organización Mundial de Aduanas, al cual México pertenece, entre otros.
6.5 Tecnologías de la Información
Al primer trimestre del 2017 se llevaron a cabo 62.5% menos actos de control que los realizados al mismo trimestre de 2016. No obstante, la recaudación incrementó, lo que se debe a una mejor programación de los actos derivada del uso de la factura electrónica. (SHCP, 2017, Pág. 9).
Digitalización y tecnología de la información es un tema de actualidad que las reformas a la normatividad, no solo en materia de comercio exterior, sino en todas las áreas, deben contemplar con mayor énfasis precisamente para adaptarse al ritmo que la tecnología avanza. Las reformas actualmente elaboradas, aunque ya incluyen parte de éste tema, quedan algunos otros temas que no se han incorporado, principalmente en temas de definiciones, validez de firma de documentos de manera electrónica, de relaciones con otros países donde no cuentan con los mismos avances tecnológicos, entre otros.
6.6 Diversificación del Comercio Regional
El Tratado de Libre Comercio con América del Norte como fue mencionado en párrafos previos del presente documento es el principal acuerdo sobre el cual se basan las operaciones comerciales internacionales del país, donde, justo ahora, están puestos los reflectores en temas como de diversificación comercial con enfoque a otras regiones. Esos otros acuerdos no han tenido adaptaciones suficientes precísamente porque su auge no era tan relevante, y es donde los organismos específicos se encuentran actualmente trabajando para poder reactivarlos. En referencia al Tratado de Libre Comercio con América del Norte ya se han pensado algunos cambios potenciales, sin embargo, aún se sigue en espera de la posición que tomen Estados Unidos para emitir las reformas aplicables. Un ejemplo sobre cambios ya planteados al comercio exterior para la diversificación se puede observar en la propuesta formal presentada por el senador de la república por parte del Partido de la Revolución Democrática, Armando Ríos Píter, donde se proponen cambios a diversos artículos de la Ley de Comercio Exterior, de la Ley de Seguridad Interior y de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público con el objetivos de eliminar la dependencia de las importaciones de maíz de los Estados Unidos de Norteamérica, resaltando que dicha propuesta fue ya turnada a las Comisiones Unidas de Comercio y Fomento Industrial y de Estudios Legislativos.
6.7 Antidumping y medidas protectoras del mercado interno.
Las medidas antidumping establecidas en las regulaciones mexicanas es un tema también pendiente de analizar, principalmente pensando en el cambio de dirección que se pretende dar a la política económica referente a diversificar mercados internacionales a otras regiones, en donde, el tema de aranceles protectores de la economía local, como lo es el antidumping, deberían ser analizados, tal como ya lo ha hecho ver la Organización Mundial de Comercio a México, principalmente en temas como calzado, textiles y alimentos.
6.8 Bases gravables a la importación.
En relación con la Ley Aduanera y más en específico en lo referente a la base gravable de la importación de vehículos usados señalado en el artículo 78 de la citada legislación, los integrantes del grupo parlamentario del PRI de la cámara de diputados federal emitieron el 23 de febrero del 2017 una propuesta sobre modificar dicha base gravable, dado que, por la exposición de motivos vertida en el documento, la base actual supera la realidad, ocasionando con esto, que al ser la base de cálculo más grande por consecuencia el pago de contribuciones será también mayor. La principal razón de esta sobrevaloración radica en el porcentaje de depreciación de la unidad, el cual, según el tercer párrafo del multicitado artículo 78 de la ley Aduanera es del 30%, siendo que éste porcentaje debe ser mayor. Este tema es considerado relevante, sobretodo por el impacto que pudiera tener en el auge acelerado que el país ha mostrado en la industria manufacturera automotriz.
7 ANÁLISIS Y CONCLUSIONES
El crecimiento de la productividad de México repuntó recientemente en los sectores que se beneficiaron de las reformas estructurales: energético (electricidad, petróleo y gas), financiero y de telecomunicaciones. La apertura comercial, la inversión extranjera directa, la integración en las cadenas globales de valor y los incentivos a la innovación han impulsado las exportaciones, en especial las de automóviles. Sin embargo, otros sectores se han rezagado, al verse afectados por regulaciones locales demasiado rigurosas, instituciones jurídicas débiles, informalidad arraigada, corrupción y desarrollo financiero insuficiente. Es indispensable llevar a cabo reformas adicionales para solucionar estos problemas. (OCDE, 2017, Pág. 4).
El anterior es solo un ejemplo de las recomendaciones que algunas instituciones tanto locales como internacionales han hecho a México referentes a la necesidad de efectuar reformas a las normatividades actuales. Gran enfoque está puesto en aquellas que regulan la política económica internacional y el comercio exterior, principalmente por ser el TLCAN un tema de actualidad, así como la diversificación de mercados internacionales que el país está buscando.
El país ha buscado solucionar los retos a través de la creación de leyes y normas, lo que ha llevado a contar actualmente con un gran número de ellas, complicando su estudio, entendimiento y ejecución. La creación de las leyes es un paso indispensable, sin embargo, no se debe de abusar de ello, para que exista un balance su creación debe ir acompañada con la instauración de controles eficientes que realmente permitan su aplicación, además que deben ser simplificadas, claras y de fáciles de entender.
Es un hecho que existen actos ilegales en el país, tales como: mercancías de contrabando encontradas y decomisadas, presencia de evasión fiscal y otras faltas a las regulaciones que ya fueron documentadas a lo largo del presente estudio, todo ellos mencionados por la OCDE, la OMC, SHCP, entre otras instituciones más. Estas prácticas erosionan el gasto público, dinero que si fuera recuperado por las autoridades mejoraría la situación social y económica del país. Por esto, es imperante solucionar los problemas desde la raíz, siendo el primer paso detectar el motivo que los genera, cualquiera que éste sea, pudiendo ser la corrupción, contrabando, debilidad en los controles de auditoría, lagunas en las leyes, etcétera, y como segundo paso, perfeccionar la normatividad en cada uno de ellos.
Se documentó que México se encuentra reforzando algunas medidas antidumping y proteccionistas del mercado interno especialmente en algunos segmentos económicos. Por otro lado, el país está planeando diversificar su mercado comercial internacional, esto obliga a reanalizar las regulaciones actuales para asegurar que ambas se encuentren en sintonía. Al respecto, es recomendable re-analizar que las regulaciones no sean, por un lado, muy protectoras del mercado interno que puedan llegar a obstaculizar las importaciones de estas nuevas regiones, pero tampoco demasiado abiertas que puedan causar daño al mercado interno, dicho en otras palabras, las normas deben usarse como herramienta que permita regular el correcto flujo comercial.
En resumen, se concluye que si existe la necesidad de reformar la normatividad en materia de comercio exterior para adaptarse a los cambios que las políticas económicas internacionales están teniendo tanto en México como en el mundo, pero, es de aclararse que las reformas sugeridas no son para aumentar el volumen de los artículos de las leyes actuales, sino más bien su reducción y simplificación que permitan al usuario una más fácil y acertada aplicación de las mismas.
“La frase: Injusto pero legal, es el primer paso al esclavismo. Porque lo justo da vida a lo legal, lo legal no puede dar muerte a lo justo. Si lo legal da muerte a lo justo, está dando muerte a sí mismo.”
Luis Miguel Zavala López
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