Observatorio Economía Latinoamericana. ISSN: 1696-8352

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ESTADO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: A DIMENSÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL

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INTRODUÇÃO

O debate acerca do papel do Estado em prol do desenvolvimento econômico não é consensual na literatura. Historicamente coexistem teorias que, de um lado, ratificam a relevância do Estado para alavancar a economia de um país e, por outro lado, aquelas que defendem uma intervenção discreta do Estado.
Diante dessa discussão, Evans (1993) resgata o papel histórico desempenhado pelo Estado na condução da mudança estrutural de diversas nações. Segundo o autor, o Estado Nacional foi essencial para a industrialização tanto de países avançados, tais como: Inglaterra, EUA, Alemanha, Japão, França; quanto em países periféricos, como o caso brasileiro.
A compreensão do desenvolvimento é indissociável da análise da influência exercida pelas relações entre os atores sociais. Schneider (2004) ressalta que a intensificação da interdependência das relações sociais ocorreu em uma escala internacional, resultante do processo de globalização dos mercados e das mudanças nos paradigmas políticos e institucionais.
Dito isso, Evans (2004) adverte que o Estado é ator crucial para a criação de vantagens comparativas através do planejamento e implementação de políticas direcionadas para o desenvolvimento econômico. Ou seja, segundo o autor a ideia da teoria das vantagens comparativas, que defende que um país deve se especializar na produção que apresente os fatores abundantes, deve ser substituída pela criação de políticas intencionais de desenvolvimento.
Assim, as políticas públicas são resultantes das interações entre os atores sociais: os capitais e os atores estatais. Além disso, as políticas públicas são fundamentadas pelos seguintes elementos: 1) institucional - política formulada por um ator legitimado, 2) decisório - a política é resultado de decisões sequenciadas, 3) comportamental - fundamenta-se em ações, 4) causal - ações que produzem efeitos na sociedade.
No cenário brasileiro, a Constituição Federal de 1988 marca um momento importante no que tange o regime político e o âmbito das políticas públicas na área social. Draibe (1992) ressalta que as mudanças se direcionaram para uma dimensão universal dos direitos sociais, com vistas a suplantar as lacunas pré-existentes de exclusão de amplos contingentes populacionais. 
Com efeito, o presente artigo tem por objetivo analisar a atuação do Estado brasileiro no que concerne os novos arranjos institucionais e políticas sociais voltadas para o desenvolvimento do país.
Portanto, este artigo se encontra dividido em mais três seções incrementalmente a introdução. A seguir, faz-se uma breve revisão de literatura sobre a temática do papel do Estado; na sequência, realiza-se a exposição do debate sobre as políticas sociais no Brasil, reservando ao último item a apresentação de algumas considerações finais.

1- VISÕES SOBRE O PAPEL DO ESTADO NA ECONOMIA: POLÍTICAS DE BEM-ESTAR E SUA DESTITUIÇÃO

O debate sobre o papel do Estado e sua ação no desenvolvimento econômico é algo frequente na literatura. De forma geral, esse debate pode ser sintetizado em duas grandes correntes de pensamento: “(...) teorias que defendem a presença ativa do Estado em prol do desenvolvimento e, por outro lado, aquelas que a julgam desnecessária, ou pouco necessária” (LIMA, 2014, p. 17).
O surgimento e a evolução política do Estado Nação moderno se deram com o liberalismo econômico e até começo do século XX imperava essa corrente teórica. Com a crise de 1929 emergiram novas vertentes hegemônicas, que reconfiguram o papel do Estado na economia e na sociedade.
A luta de classes no século XX possibilitou a manifestação de uma nova forma de Estado que assegurou direitos sociais e políticos. Tal Estado social aparece em um período de intenso progresso do capitalismo, possibilitando que a luta de classes garantisse as demandas sociais, a exemplo das leis trabalhistas.
Com efeito, a história econômica tem evidenciado que, nos países desenvolvidos, o Estado exerceu um papel importante no desenvolvimento econômico, mesmo quando esses países estavam em marcha de catching-up (CHANG, 2003).
Nesse contexto, o Welfare State emerge numa época em que a visão liberal a respeito do papel do Estado estava desestabilizada, especialmente em decorrência da grande crise de 1929 e das repercussões da Segunda Guerra Mundial. Diante disso, manifesta-se uma visão da necessidade da intervenção estatal para encarar os problemas sociais. Alguns elementos contribuíram para efetivar essa visão, tais como: a constituição das políticas Keynesianas, a universalização dos serviços socais e políticas sociais de impulso para demanda e ampliação do consumo na economia.
Dessa forma, o Estado de Bem Estar Social objetivava conduzir uma aliança de neutralidade nas relações entre as classes sociais e na atenuação da crise do sistema capitalista com a garantia pública de ações de combate a crise.
O Estado de Bem Estar Social estava fundamentado na teoria keynesiana nos países europeus e nos Estados Unidos com o princípio norteador de geração do pleno emprego e diminuição das desigualdades sociais entre os cidadãos. Ademais, propõe a visão de que os governos possuem a responsabilidade de garantir um padrão de vida digno para todos os cidadãos. Apesar de ter como base o mercado, o Estado deve intervir para regulação da economia e garantir o pleno emprego e serviços sociais básicos.
A “Era Dourada do Capitalismo”, de 1945 a 1973, possibilitou o acordo entre o capital e o trabalho para sustentar o Welfare State. Todavia, a instabilidade na produção capitalista e a crise do petróleo em 1973 provocaram o esgotamento das políticas de cunho keynesiano e dos acordos firmados entre as classes sociais quanto ao crescimento econômico e proteção social aos trabalhadores (BEHRING; BOSCHETTI, 2007).
O período pós 1970 é marcado pela propagação do ideário neoliberal. O cenário de altas taxas de desemprego e inflação, além do baixo crescimento econômico foram fatores cruciais para consolidar a vertente de pensamento que reprovava a atuação estatal e as concepções advindas do Welfare State. Os neoliberais argumentam a não intervenção do Estado na regulação dos mercados, além da garantia do livre movimento de capitais para uma maior eficiência na redistribuição da renda.
O esgotamento do paradigma fordista-taylorista, entre os anos de 1970 e 1980, foi marcado por um período de reestruturação econômica e reajustamento social e político. Nesse sentido, o aceleramento da informatização veio a fortalecer os investimentos sob a forma de capital financeiro e o abandono por partes dos Estados das políticas econômicas e intervencionistas influenciadas por Keynes.
Outrossim, num cenário de intensa globalização, o Estado Nacional transfere suas responsabilidades para o mercado, os benefícios sociais para a iniciativa privada e a soberania nacional para a ordem dominante mundial com consequências visíveis na desregulamentação e destruição dos direitos sociais (ABREU, 2000). Como mostrado por Laurell (1997, p.163):

(...) o Estado só deve intervir com o intuito de garantir um mínimo para aliviar a pobreza e produzir serviços que os privados não podem ou não querem produzir, além daqueles que são, a rigor, de apropriação coletiva. Propõem uma política de beneficência pública ou assistencialista com um forte grau de imposição governamental sobre que programas instrumentar e quem instruir, para evitar que se gerem “direitos”. Além disso, para se ter acesso aos benefícios dos programas públicos, deve-se comprovar a condição de indigência. Rechaça-se o conceito dos direitos sociais e a obrigação da sociedade de garanti-los através da ação estatal. Portanto, o neoliberalismo opõe-se radicalmente à universalidade, igualdade e gratuidade dos serviços sociais.

Em suma, a crise do keynesianismo se tornou inequívoca no início dos anos 1970 com enormes fragilidades econômicas. Assim, coube ao mercado estabelecer decisões fundamentais na economia, como o componente investimento que possuí amplos impactos públicos. Conforme Drucker (1982) foi concedido as empresas multinacionais o papel de novos agentes sociais no mundo globalizado, determinando os benefícios sociais aos seus funcionários, algo que o Estado já não mais dispunha. Assim, o autor destaca que essa “nova” economia global estabelece regras mais rigorosas aos Estados, principalmente na efetivação das políticas monetárias e fiscais.

1.1 A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA E AS NOVAS CONFORMAÇÕES DO PAPEL DO ESTADO NO CAPITALISMO GLOBAL

Nos países periféricos da América Latina, como o Brasil, a proteção social através de políticas de bem estar e universalização dos serviços básicos nunca ocorrera. De acordo com Faleiros (1991, p. 28):

Nos países pobres periféricos não existe o Welfare State nem um pleno keynesianismo em política. Devido à profunda desigualdade de classes, as políticas sociais não são de acesso universal, decorrentes do fato da residência no país ou da cidadania. São políticas “categoriais”, isto é, que tem como alvo certas categorias específicas da população, como trabalhadores (seguros), crianças (alimentos, vacinas) desnutridas (distribuição de leite), certos tipos de doentes (hansenianos, por exemplo), através de programas criados a cada gestão governamental, segundo critérios clientelísticos e burocráticos. Na América Latina, há grande diversidade na implantação de políticas sociais, de acordo com cada país [...].

O período compreendido pelos anos 1980, marcados pela crise da dívida, e os anos 1990, com a intensificação da política neoliberal e políticas de estabilização econômica, foram caracterizados pela diminuição do papel do Estado na economia e uma reestruturação industrial no Brasil.
No contexto brasileiro, pode-se observar que a reestruturação produtiva realçou a transmutação no modo de organização da produção e na nova forma de regime de acumulação do capital. Para além disso, as mudanças organizacionais modificam o modo de ser dos trabalhadores que, entre outras consequências, passam a se sujeitar a total precarização do trabalho (ALVES, 2007).
Nesse sentido, a década de 1980 trouxe à tona as políticas neoliberais, rompendo com as ideias do movimento anterior ancorado no Estado de Bem Estar Social. Além disso, a desregulamentação trabalhista, diminuição dos salários e o aumento do desemprego são porventura uma das piores consequências da globalização sem limites no cenário mundial, sem esquecer de mencionar o total desprezo com os excluídos.
As mudanças e os novos desafios impostos ao Brasil se inserem num ambiente de ajuste estrutural que o país tem passado ao decorrer das últimas décadas. Dito disso, algumas constatações são relevantes, entre estas, a questão social e seu agravamento quanto a exclusão social, além do desmonte do Estado no âmbito social.
Nesse contexto, é importante levantar que a Carta Magna de 1988 trouxe uma nova demarcação na formulação de políticas públicas no Brasil, tendo em vista a descentralização política com a autonomia direcionada aos municípios no que tange a capacidade de implementação das políticas. A Constituição Federal de 1988 tornou-se um marco nos direitos sociais, ao mesmo tempo impôs novos desafios para a gestão pública quanto a execução desses direitos, principalmente em um país marcado por grandes disparidades econômicas e sociais. Para além dos desafios, a CF 1988 possui uma grande relevância ao preconizar direitos sociais como direitos universais e inalienáveis do cidadão.
Arretche (1996) aborda algumas justificativas que defendem a descentralização, entre estas destacam-se: maior proximidade entre os atores sociais e locais, superação da setorialização, possibilidade de uma democracia representativa e maior iniciativa nos comportamentos políticos e econômicos na sociedade.
Apesar da CF 1988 seguir na contramão do que vinha sendo defendido, o quadro geral de análise mostra que o ajuste brasileiro se encontrou totalmente vinculado ao circuito da mundialização do capital. Na década de 1990, o Brasil se integrou ao ajuste da América Latina no que diz respeito aos ditames do Consenso de Washington e as determinações do Fundo Monetário Internacional (FMI), resultando numa inclusão subordinada e periférica na nova Ordem Mundial. Tal processo é marcado por liberalização comercial, produtiva e financeira e alterações no papel do Estado, as quais foram conduzidas pelo governo Collor e solidificadas pelos governos FHC.
O ajuste do programa de estabilização, atrelado a busca a qualquer custo da inserção da economia nos circuitos globais, teve como consequências vastas alterações no contexto econômico e político do Brasil. Nesse sentido, o país transfigurasse em um ambiente livre para o capital produtivo e especulativo. Tal configuração vulnerabilizou o trabalho e a classe trabalhadora, constituindo no desmonte da proteção social e direitos fundamentais (CASTEL, 1997).
Em síntese, a política neoliberal de abertura econômica, a privatização e desregulamentação dos mercados, intensificaram os efeitos mais traiçoeiros da terceira Revolução Industrial, através da demasiada concentração e centralização do capital (POCHMANN, 1998).
Num contexto de neoliberalismo como doutrina político-econômica, a privatização e liberalização do mercado passam a ser o mantra do movimento neoliberal, sendo transformado em objetivo das políticas de Estado (HARVEY, 2005).
É importante destacar que o neoliberalismo vai atingir de formas distintas os países, a depender das características culturais e históricas, pela forma de regime político adotado e pelo grau de organização e conformação da classe trabalhadora. No caso brasileiro, a questão social está intrinsecamente associada à conjuntura vivida pelo país seja em níveis político, econômico ou social. Assim, as políticas sociais devem ser compreendidas como um produto histórico do desenvolvimento capitalista e de suas contradições.
Nesse sentido, é irrefutável que a globalização debilita o Estado-Nação, isso não se restringe a competência de gerar políticas pró mercado, mas principalmente, na implementação de políticas de cunho mais social e que busque atenuar as desigualdades sociais. Sob o comando de grupos multinacionais e das grandes potências, o quadro político se mostra cada vez mais frágil e desregulado.
No âmbito econômico, a globalização vai ser marcada pela desnacionalização financeira e intensa mobilidade do capital, além da vantagem da eliminação de fronteiras espaciais e temporais com as tecnologias de informação e comunicação. No quadro político, a maior perda diz respeito à autonomia do Estado nacional, ao centralizar as decisões em um grande minoritário de grandes empresas e instituições com poder econômico global. Assim, os atores mais relevantes na globalização passam a serem os conglomerados e as empresas transnacionais que possuem o poderio tecnológico, produtivo, comercial e financeiro.

(...) O Estado-nação como espaço da regulação econômica, torna-se enfraquecido, e sua autonomia e competência, incertas. Isso acaba comprometendo a capacidade de coordenação política e de promoção do desenvolvimento por parte dos Estados, e os governos tornam-se menos efetivos na formulação de políticas sociais que venham ao encontro das necessidades geradas pela lógica do mercado" (SIQUEIRA, 2002, p. 04).

Nesse sentido, é contundente que a globalização debilita o Estado-Nação, isso não se restringe a competência de gerar políticas pró-mercado, mas principalmente, na implementação de políticas de cunho mais social e que busque atenuar as desigualdades sociais. Sob o comando de grupos multinacionais e das grandes potências, o quadro político se mostra cada vez mais frágil e desregulado.
Como salientado por Chesnais (1996), os avanços das tecnologias de informação e comunicação emergem como um facilitador da globalização do capital. Em certa medida, o determinante do grau de autonomia das políticas nacionais é como a relação de dependência aos mercados financeiros. Dessa forma, os países “periféricos” em virtude da submissão econômica e tecnológica, perdem capacidade de manobra da política monetária e fiscal. Além do mais, a própria a relação com o comércio internacional mostra o grau de fragilidade e deficiência estrutural na competição com ditas estruturas protagonistas do ponto de vista comercial.
Dessa maneira, as políticas econômicas nacionais se sujeitam a tal processo e o papel da promoção do gasto autônomo que promova o investimento, renda e emprego ficam limitados. Segundo Martins (1992, p. 8):

Estados, empresas e classes têm que se submeter às decisões dos mercados financeiros e arcar com as consequências daí resultantes, não podendo mais seu destino transcorrer independentemente, à revelia do movimento do dinheiro no mercado mundial. Quem dita os rumos, sejam quais forem as consequências para a vida das sociedades, é o interesse do lucro financeiro

Em síntese, a crise não possibilitou que a economia do país acompanhasse o movimento de integração internacional e, diante do fenômeno da globalização, ficava evidente a fragilidade da estrutura brasileira. Dentre as consequências diretas desse processo se sobressaem as alterações no papel do Estado-nação, notadamente quanto a perspectiva de fornecer um sistema de proteção social que atenue os efeitos perversos do processo de acumulação.
No Brasil, as políticas sociais surgem num contexto de desenvolvimento urbano com o agravamento da problemática social, principalmente no entorno das grandes aglomerações do país, que entre outras consequências teve o crescimento da pobreza, desemprego e da exclusão social, política e econômica. Nesse sentido, a próxima seção busca tratar da problemática e agenda das políticas sociais no contexto brasileiro.

2- A AGENDA DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL: DO PROCESSO DE DEMOCRATIZAÇÃO À REFORMA DA AÇÃO DO ESTADO

A partir da década de 1970, no Brasil, emerge o debate em torno da reforma da ação estatal na dimensão social. Posteriormente, nos anos 1980, o contexto do processo de democratização fortaleceu esse debate, motivado pelas ações inovadoras oriundas dos governos estaduais e, sobretudo, com a Constituição Federal de 1988.
Conforme Draibe (1997), as políticas sociais brasileiras possuem três fases diferenciadas. A primeira, abrange a década de 1930 aos anos 1970; a segunda, coincide com a década de 1980 e relevância para a Nova república; e, a terceira, inicia-se com a Constituição de 1988. Cada fase descrita se diferencia de acordo com o cenário econômico, político e social, como também pelas associações entre os diversos atores (governo, trabalhadores e empresários), que conformam diferenciadas correlações de forças de acordo com a unidade e organização de cada grupo.
Para Vieira (1995), as desigualdades sociais não devem ser confrontadas com força policial mas como caso de política. Diante das indagações, foram constituídas as políticas sociais compreendidas aqui como o “conjunto de programas e ações continuadas no tempo, que afetam simultaneamente várias dimensões das condições básicas de vida da população” (DRAIBE, 1997, p. 14).
As propostas adotadas tinham como base uma maior democratização mediante a participação dos cidadãos no processo de tomada de decisão. A descentralização e a participação social eram pontos essenciais para a superação dos pontos críticos do padrão histórico de intervenção do Estado brasileiro no aspecto social. Sendo assim, as políticas sociais obedeciam a uma visão universalista de direitos sociais, com vistas a reduzir o corporativismo e a atenuar a exclusão de parcela da população no acesso a esses direitos.
A agenda constituída nesse período contou com a presença de diferentes atores sociais, desde profissionais diretamente envolvidos na prestação de serviços públicos, bem como movimentos sociais. De forma geral, a participação de diferentes camadas sociais no processo de formação da agenda contribuiu para elevar o processo de democratização e incluir a população no acesso ao atendimento estatal.
Entretanto, o cenário da década de 1990 redefine a atuação do Estado brasileiro. Com a crise fiscal do período houve limitação do governo em atuar na área social, ratificando a relevância e a preocupação em questões como eficiência, eficácia e efetividade da intervenção do Estado.
A figura 1 abaixo ilustra a agenda social do governo federal brasileiro, bem como seus eixos constituintes e as respectivas iniciativas. A atuação do Estado no aspecto social tem por objetivo reverter um quadro histórico de desigualdades que assola o território nacional, desigualdades essas que são visíveis em diferentes vertentes. Assim, são formuladas políticas que possam superar as condições de vulnerabilidade social nos diferentes aspectos. 

De modo geral, os principais objetivos da Agenda Social se traduzem: na busca pela redução das desigualdades sociais; numa gestão integrada das políticas; incentivo do pacto federativo entre União, estados e municípios. Através da promoção da inclusão social com a cidadania e fortalecimento dos mecanismos de controle social. Nesse sentido, um dos grandes desafios da agenda é assegurar resultados, especialmente no acesso ao público que comumente não tem acesso às políticas públicas.
Em tese, a Constituição de 1988 foi importante ao universalizar o direito básico, como o da saúde. No entanto, a década de 1990 traz consigo o fortalecimento do paradigma neoliberal, como visto na seção anterior, distanciou o Estado dos compromissos com a área social. Em suma, historicamente a atuação do Estado na área social assentou-se nas relações entre capital e trabalho, em que as débeis intervenções das políticas públicas em âmbito social demonstram insuficiências que afetam grande parte da população, resultando em condições precárias de sobrevivência desses indivíduos que avultam as demandas nas áreas da saúde, educação, habitação, entre outros.

CONCLUSÕES

O processo de acumulação no capitalismo traz consigo diferenciações do modo quanto a forma de expansão nos diferentes países, tanto nas relações sociais, políticas e econômicas. Além disso, o sistema se reproduz a partir de hierarquização entre os países, isto é, estes apresentam importância e influência distintas no mundo.
Como exposto ao longo do trabalho, o Estado de Bem Estar Social e sua concepção histórica e social padece com a crise dos anos 1970 e o surgimento do neoliberalismo na década de 1980. A Carta Magna de 1988 foi na contramão do que vinha se passando no contexto mundial do neoliberalismo ao estabelecer direitos sociais universais com atuação do Estado na criação e implementação das políticas públicas para assegurar tais direitos.
O advento do neoliberalismo no Brasil faz com o Estado perca uma de suas importantes prerrogativas, ou seja, o controle das políticas econômicas e do espaço nacional. Apesar de ainda ter ação na definição de “vantagens comparativas” como parceiro das grandes empresas, políticas anticíclicas e suporte ao mercado financeiro.
Dessa maneira, o Estado passou a ser uma mera ponte entre a economia nacional e mundial, no qual as grandes empresas são as maiores beneficiadas. A diminuição dos gastos e direitos sociais e a diminuta atuação do Estado, têm se apresentado como modo de se atingir a auto regulação da economia e dos mercados.
Em suma, a perda da autonomia do Estado-Nação está atrelada a intensa globalização financeira e a constituição de espaços de produção globais no comércio global. Nesse sentido, a efetivação das políticas sociais retratam a realidade prática de uma nação dependente e subordinada ao neoliberalismo, que em última instância prediz que cada indivíduo assegure seu bem estar ao invés de ser associado a uma garantis de Estado. Assim, os principais desafios na nova geração é impulsionar a participação para transformar a vida mais democrática, solidária e sustentável. Nisso, a necessidade de novas capacidades nas políticas sociais é manifestada para o enfrentamento de modo adequado as desigualdades e pobreza que tanto assolam o país.

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*Doutoranda em economia pela Universidade Federal de Uberlândia (UFU). Mestre e graduada em economia pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN).
** Doutoranda em economia pela Universidade Federal de Uberlândia (UFU). Mestre em Estudos Urbanos e Regionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN). Graduada em Economia pela UFRN.

Recibido: 23/07/2018 Aceptado: 01/10/2018 Publicado: Octubre de 2018

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