Byron Ramírez Carguacundo *
Lorena Rocafuerte Mindiolaza**
Universidad de Guayaquil, – Ecuador
byron.ramirezc@ug.edu.ec
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RESUMEN
En este artículo tiene como finalidad de realizar una exhaustiva revisión bibliográfica de los diferentes programas de transferencias condicionadas de ingresos en América Latina, con el propósito de evidenciar comparativamente en cuanto a historia, población beneficiada, montos asignados y sus efectos reales medidos a través de evaluaciones realizadas.
Entre los programas a analizar tenemos el Programa Progresa de México, la Asignación Universal por Hijo de Argentina, el Bolsa Familia de Brasil, en los que se analizara el monto asignado y sus efectos reales medidos a través de evaluaciones realizadas.
Evidenciaremos la evolución histórica que han tenidos los programas de Transferencias condicionadas en América Latina, siendo uno de los principales programas sociales para erradicar la pobreza extrema.
Palabras Claves: Transferencia Condicionadas, Ingresos, Social, Programa
ABSTRACT
This article aims to conduct an exhaustive bibliographic review of the different income transfer programs in Latin America, with the purpose of comparatively evidencing history, beneficiary population, allocated amounts and their actual effects measured through evaluations. made.
Among the programs to be analyzed, we have the Progresa Program of Mexico, the Universal Allocation for the Child of Argentina, the Bolsa Família de Brazil, in which the assigned amount and its actual effects measured through evaluations carried out will be analyzed.
We will demonstrate the historical evolution of the programs of conditioned Transfers in Latin America, being one of the main social programs to eradicate extreme poverty.
Keywords: Conditional, Transfer, Income, Social, Program
JEL: G38 - Política pública y regulación
JEL: H24- Impuesto y subvenciones de la renta personal y otras rentas no empresariales
Para citar este artículo puede uitlizar el siguiente formato:
Byron Ramírez Carguacundo y Lorena Rocafuerte Mindiolaza (2018): "Revisión histórica de los programas de transferencias condicionadas de ingresos en América Latina", Revista Observatorio de la Economía Latinoamericana, (julio 2018). En línea:
https://www.eumed.net/rev/oel/2018/07/transferencias-condicionadas-americalatina.html
//hdl.handle.net/20.500.11763/oel1807transferencias-condicionadas-americalatina
Durante las últimas décadas se han implementado en varios países de la región políticas públicas que tienen como finalidad la redistribución del ingreso. Dentro de éstas podemos distinguir las políticas denominadas como “transferencias condicionadas de ingreso”
Es por esto que el presente trabajo de investigación tiene como finalidad realizar una revisión bibliográfica en cuanto a las políticas de transferencias condicionadas de ingreso que se han ejecutado en la región. Entre los programa analizados tenemos el Programa Progresa de México, la Asignación Universal por Hijo de Argentina, el Bolsa Familia de Brasil, además de otros que nos ayudarán a arrojar luces sobre el análisis del tema.
En cuanto al aspecto metodológico realizaremos una comparación en cuanto a historia, población beneficiada, montos asignados y sus efectos reales medidos a través de evaluaciones realizadas. Para al final poder sacar conclusiones y determinar los puntos en los que se debería mejoras y poder hacer recomendaciones de política.
2. Evolución histórica de los programas de TCI
En base a una exhaustiva revisión bibliográfica realizada en múltiples repositorios y bases de datos académicas hemos obtenido valiosa información en lo referente a los fines y objetivos de los programas sociales a analizar. Así también como datos históricos de referencia.
La entidad que más aportes ha tenido a lo largo de las décadas ha sido la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). A través de los programas aplicados tendientes a resolver los problemas de la desigualdad y la pobreza extrema. Además de su importante rol en el campo de la implementación de políticas públicas, también lo es en la etapa del diseño. Es por esto que la CEPAL pone especial énfasis en el diseño de políticas de tipo multidimensional que ataquen los factores que determinan la desigualdad social y la pobreza. Razón por la cual esta institución ha establecido a la protección social como un pilar fundamental de su existencia. (Cecchini & Madariaga, 2011)
Antes de empezar a hacer un recorrido histórico por los diferentes programas de Transferencias Condicionadas de Ingreso, primero deberemos establecer qué son las TCI.
En el Cuaderno No.95 de la CEPAL que data de junio de 2011 se presenta una conceptualización que se presenta a continuación: “los programas de transferencias condicionadas consiste en la entrega de recursos monetarios y no monetarios a familias en situación de pobreza o pobreza extrema que tienen uno o más hijos menores de edad, con la condición de que estas cumplan con ciertas conductas asociadas al mejoramiento de sus capacidades humanas”. (Cecchini & Madariaga, 2011)
La corresponsabilidad es el elemento central en este tipo de políticas. Corresponsabilidad entendida como la contraprestación por parte de los beneficiarios de los programas en el cumplimiento de un determinado números de asistencias a controles médicos y la escolaridad de sus hijos. Todo esto con el fin de garantizar un mínimo de bienestar y cortar con la transmisión intergeneracional de la pobreza. Este aspecto es un rasgo común para la mayoría de programas de TCI conservándose ligeras diferencias en la etapa del diseño de dichos programas.
Dentro de la bibliografía revisada, también encontramos sinónimos, por ejemplo: programas de transferencias monetarias condicionadas, programas de transferencias en efectivo condicionadas o CCT, en inglés conditional cash transfers.
Alrededor del tema se ha generado múltiples debates principalmente los que señalan la alta predisposición a ser utilizados como instrumento de control político por parte de los gobiernos de turno en cada país. Esto lo podemos ver reflejado en el tiempo de las campañas electorales donde se pone en el centro de la misma la ampliación, reducción e incluso la eliminación de las políticas de este tipo aplicadas en cada país. Un aspecto que ha sido bastamente elogiado por el mundo académico y por la opinión pública es el de la focalización con enfoque de género en el proceso de elección del beneficiario principal de los programas de TCI.
Según datos recogidos por la CEPAL. Este tipo de programas TCI se han venido aplicado en 18 países latinoamericanos beneficia a alrededor de 25 millones de familias, algo así como 113 millones de personas, más o menos el 19% de la población total y un costo del 0.4% del producto regional. (Cecchini & Madariaga, 2011)
La década de los 90´s del siglo pasado fue el punto de partida de la aplicación de los programas de TCI. Empezando con el Programa Bolsa Familia en algunas municipalidades de Brasil, que funcionaba por medio de la entrega de un estipendio monetario entregado periódicamente. En el año 1997 apareció el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) en México que consistía en un aporte económico y una dotación de alimentos básicos y servicios de salud.
Una cuestión importante que diferencia a un programa de otro es la centralidad y el enfoque que va tomando en cada país de acuerdo a las directrices planteadas por las políticas sociales en su conjunto.
2.1. El programa Bolsa Familia
Este programa es considerado el más grande del mundo en su tipo en cuanto a cobertura territorial y presupuesto asignado. Inició en 2003, establecía como principal factor de elegibilidad el ingreso económico total de la familia. El desembolso económico rondaba desde los 22 reales brasileños hasta los 200 reales, es decir al tipo de cambio de aquella época en un valor entre los 11 y los 98 dólares americanos. El pago se da de modo mensual, de preferencia a las mujeres jefas de hogar en efectivo o en asignaciones directas a sus tarjetas de débito. Todo esto luego de cumplir con las condicionalidades, la educación y la visita al médico de los hijos de los beneficiarios.
El aspecto sanitario era en el que más se enfatizaba, ya que establecía condicionantes específicas de acuerdo a la edad de los hijos. Por ejemplo los niños menores de 7 años tenían que inmunizarse.
En el ámbito educativo se plantaba la obligación de tener al menos el 85% de asistencia a la escuela de los miembros de la familia menores de edad. Ambas tareas eran monitoreadas por los prestadores de los servicios sanitarios y educativos.
En su etapa de mayor expansión, el programa alcanzó los 13 millones de beneficiarios, algo así como 1/4 de los hogares brasileños. Al año 2011 se alcanzó la cifra de R$ 76 billones de reales brasileños.
En cuanto al proceso de evaluación de este programa podemos afirmar que en su diseño no se dejó debidamente establecida una metodología de evaluación a futuro. A diferencia del caso de otros programas de TCI que dejaron planteado desde su diseño directrices con respecto a su evaluación como por ejemplo los Programas Progresa de México y Bono de Desarrollo Humano de Ecuador. Como resultado de lo anterior se registra menos información en cuanto a determinados aspectos tales como: la nutrición, la pobreza, el consumo, la salud, educación. etc. (Fiszbein & Norbert Schady, 2009)
En los últimos años se han realizado evaluaciones del programa basado en modelos de enfoque ecológico, que han reportado importantes efectos positivos sobre todo en el ámbito de la mortalidad infantil. (Rasella. D, Aquino. R,Santos. C, Paes.R ,Barreto.M.L, 2013)
Por ejemplo se ha encontrado que Bolsa Familia ha contribuido a la reducción de la tasa de mortalidad infantil en niños menores a 5 años. Cuyas causas son atribuibles principalmente a los efectos asociados a la diarrea y la desnutrición.
En el año 2003 arrancó la primera evaluación de este programa, el cual concluyó 3 años después. Antes de esta primera evaluación se había creado una estela de duda acerca de la real eficiencia de los recursos públicos. Luego de la presentación de los principales hallazgos hubo cambios en las actitudes de los tomadores de decisiones y se generó certidumbre en cuanto a la obtención de fondos y la expansión de cobertura del programa.
2.2. Programa Progresa de México
En el año de 1997 se lanza el programa Progresa en México, el cual en el transcurso de los años sufrió cambios de nombre, en 2002 se renombró Oportunidades y por último lleva el nombre de Prospera desde 2014 hasta la actualidad.
A diferencia del enfoque regional y municipal del programa Bolsa Familia, Progresa fue lanzado a escala nacional con el objetivo fundamental de reemplazar a los programas de subsidios alimentarios.
Luego de la identificación de los primeros beneficiarios en el área rural, en pocos años comenzó a incluirse a la población urbana. Otra diferencia importante es la del enfoque que se le dio a Progresa, a diferencia de Bolsa Familia que tenía su eje principal en la Educación, Progresa se enfocó en reducción de las condiciones de pobreza.
2.3. Programa Opportunity NYC.
Su implementación tuvo tal repercusión a nivel mundial que incluso inspiró a programas similares en lugares tan disimiles como Nueva York, lugar en que el cual tomó el nombre de Opportunity NYC.
Por lo general estos programas reúnen las siguientes características:
2.4. Programa de Asistencia para la Educación Secundaria de la mujer de Bangladesh
Es importante destacar que el programa pionero de este tipo fue diseñado y ejecutado en Bangladesh en el año de 1994 y llevó el nombre de Asistencia para la Educación Secundaria de la mujer. Se financió a través de préstamos del Banco Mundial. Consistía en el pago de una cierta cantidad de dinero en efectivo y el otorgamiento de una matrícula correspondiente a las mujeres de zonas rurales que había terminado la escuela primaria. Entre las condicionalidades principales tenemos:
Dado que el número de programas de transferencias condicionadas ha aumentado esto ha traído consigo el aumento de tipos de tipologías utilizadas para su clasificación. Por ejemplo el programa aplicado en Bangladesh, en la actualidad se conoce como programa de transferencias condicionadas de tipo estratificadas debido a su enfoque en el cubrimiento de los gastos de educación. Además de este tipo existen los que tiene como característica principal su incondicionalidad. Es decir las transferencias condicionadas o no condicionadas pueden llevar también el nombre de donaciones, estipendios o subsidios.
Existe también lo que se conoce como transferencias en especie, las cuales en su mayoría están dadas en forma de provisiones comida o de provisiones de alimentación escolar. En muchos países los programas de transferencias en especies se vuelven condicionales a partir de determinado nivel de escolarización.
2.5. Programa Chile Solidario
En 2002 arranca la ejecución del programa de TCI denominado Chile Solidario que forma parte del Sistema de Protección Social chileno, cuyo objetivo es el de dejar atrás la pobreza extrema a través de la atención social a las familias en territorios vulnerables. Este programa arrojó como resultado evidencia de mejoras en el bienestar por causa del mejor acceso a subsidios, mejores condiciones laborales y de ingreso, mejoras en cuanto a vivienda y la caída del porcentaje de pobres.
En cuanto a los resultados de este programa, en una evaluación realizada por el Banco Mundial, este programa explica un 35% de la reducción de pobreza extrema. En cuanto al ingreso de los hogares, el programa explica el aumento que va desde el 2% al 5%. El empleo en los hogares beneficiarios mejoró. Por último se muestra que alcanzó casi el 100% de retención escolar.
Luego de haber revisado las características principales podemos concluir que todos reúnen una serie de aspectos comunes que se mantiene invariables de país en país:
Conforme se fueron extendiendo los programas de TCI alrededor del mundo, también creció el interés de investigadores e instituciones acerca de la evaluación y el análisis de dichos programas. Es más los programas de TCI son uno de los tópicos más investigados dentro de las ciencias sociales. Para la mayoría de programas TCI existe una gran variedad de estudios cuantitativos estadísticos y econométricos, la mayoría de estos empleando diferentes técnicas de medición de impacto a través de métodos de conformación de grupos aleatorios de tratamiento y control.
3. Aspectos Teórico Relevantes de las TCI
La fundamentación teórica producida en la región latinoamericana en cuanto al tema de las TCI no es muy abundante, debido a lo reciente de su implementación. Sin embargo, son los organismos financieros internacionales los que han llevado la vanguardia en cuanto a llevar a cabo procesos de evaluación a dichos programas.
El inicio de estos procesos de evaluación empezó en la década de los 90, enfocados en los primeros programas implementados en Brasil y México. En esta década se comenzó a sistematizar los procesos de diseño, ejecución e implementación de los programas de TCI debido principalmente al crecimiento de la demanda de éstos por parte de los demás países de la región.
En el caso de Progresa de México, su primera evaluación fue realizad en el año 1998 y se la encargaron a la International Food Policy Research (IFPRI), instituto de investigación con sede en Washington D.C. Dicho instituto formó un equipo de 20 investigadores y presentó los resultados a mediado del año 2000. Este estudio concluye que las acciones llevadas por el programa Progresa en el ámbito educativo fueron eficientes. Pero además destacan que podría ocurrir un efecto denominado de influencias mutuas, es decir los programas de más antigua creación influían en el diseño de los nuevos programas.
Dentro del ámbito académico, el estudio de este tipo de programas ha despertado mucho entusiasmo, no solo por parte de los investigadores sino también por parte de las instituciones financieras internacionales. Esto se da principalmente gracias a la evidencia empírica que muestra su eficiencia en incrementar el capital humano de los hogares más vulnerables de la región.
Por ejemplo el Reporte Anual del Banco Interamericano de Desarrollo del año 2005 (https://publications.iadb.org/handle/11319/1381) concluye que los programas TCI son grandemente exitosos en la lucha contra la pobreza, la desigualdad, el acceso a servicios básicos y la acumulación de capital humano.
Por otra parte, en el Reporte Anual de 2007 se concluye que en la mayoría de países estos programas están bien focalizados, reducen la pobreza de los hogares más pobres y mejoran la salud y educación de los menores.
Sucesivamente fueron apareciendo nuevas evaluaciones luego de la evaluación inicial a Progresa, realizadas principalmente por personal de Instituciones Financieras Internacionales; todas concluyeron algunas características comunes: llegan a los sectores más pobres de la población, impactan positivamente en la acumulación del capital humano, reducen pobreza en el largo y el corto plazo y son capaces de eliminar la transmisión inter-generacional de la pobreza.
Por último vamos a resumir los principales elementos fundamentales que configuran el marco teórico de los programas de TCI, que aparecen en la mayoría de investigaciones acerca de los programas TCI.
En primer lugar, los programas TCI implican intervención del Estado por el lado demanda, las cuales son mucho más acordes a los principios del mercado que las del lado de la oferta.
Otra de las conclusiones expresa que la causa fundamental de la transmisión inter-generacional de la pobreza son las grandes deficiencias en el campo de la salud y educación.
Una conclusión más recurrente suele ser la del cambio del rol asistencialista de las ayudas económicas por otro con un enfoque que apunte hacia el desarrollo social.
Por último podemos agregar que los programas de TCI en cuanto su temporalidad centran sus esfuerzos en etapas determinadas de la vida de las personas, como son la infancia, con el apoyo en la alimentación; el momento de la gestación y en la etapa de la tercera edad.
4. Efectividad de los Programas de TCI en América Latina
Dentro del sector de la academia y del Gobierno se ha venido evidenciando mucho entusiasmo en cuanto a la aplicación de este tipos de política públicas redistributivas, a tal punto que se ha casi la totalidad de organismos evaluadores internacionales muestran estudios con resultados positivos.
4.1. Efectividad en el Sector Educativo
En el área educativa, la mayoría de estudios llegan a las mismas conclusiones. Entre las conclusiones más interesantes tenemos que hay una clara mejoría en los indicadores de acceso al sistema educativo, la cantidad de alumnos matriculados en primaria y secundaria aumentó significativamente. Además en el tema de deserción escolar también se presenta una baja importante en la cantidad de alumnos desertores, con mayor predominancia en Brasil y México debido a la ejecución de larga data de este tipo de programas en dichos países.
4.2. Efectividad en el Sector Sanitario
Una mejora en términos de salud preventiva se ha experimentado en la mayoría de países donde se ha ejecutado los programas de TCI, principalmente en términos de vacunación, control prenatal y la reducción de la incidencia de las enfermedades prenatales.
Otro dato interesante es el incremento presentado en el consumo alimenticio de las personas beneficiadas, lo cual no quiere decir que se haya mejorado los índices nutricionales ya que en muchos de los países analizados aún son persistentes los casos de anemia.
En este sentido en el caso mexicano del Programa Oportunidades se detectó que el problema de la anemia de los niños tenía que ver con el tipo de hierro que les era suministrado como complemento alimenticio, el cual era de mala calidad y no era absorbido correctamente.
4.3. Efectividad en la Reducción de la Pobreza
Las evaluaciones clasifican los efectos en la reducción de la pobreza en función del plazo, es decir en efectos de corto y de largo plazo. La evidencia empírica en el corto plazo muestra un rendimiento menor, ya que es lógico que la transferencia tenga un efecto inmediato en el nivel de ingreso y consumo de las familias beneficiarias al superar el umbral de pobreza.
Existe mucha discusión acerca del modo más efectivo de evaluar este tipo de programas. Por un lado existe la corriente de hacer un análisis de antes y después de la aplicación del programa. Idea refutada por otro lado, por los que apoyan la idea de evaluar mediante la técnica de conformación de grupos de control y tratamiento. Esta última es la más utilizada en la actualidad. Establecer se ha convertido en un dilema más importante en el ámbito de la evaluación de políticas públicas.
Una crítica que se le hace a este tipo de programas es la falta d efectividad en cuanto a los indicadores de aprendizaje. Es por todos conocidos que la mayoría de países latinoamericanos no ha tenido buenas calificaciones en las pruebas internacionales de aprendizaje, como las pruebas PISA. Es decir no se ha avanzado en torno al problema de la calidad del aprendizaje, por tano no podemos hablar de una completa efectividad de los programas de TCI.
La causa de la brecha presentada es debido a que asume de manera implícita que la educación y el aprendizaje es lo mismo, muchos evaluadores hacen énfasis en que se hace una discriminación en cuanto a la calidad de la educación provista a los pobres en comparación con la educación que reciben las clases altas.
En conclusión aún se maneja un alto grado de incertidumbre en los evaluadores de política en cuanto al aprovechamiento real que se estaría generando con la implementación de políticas de TCI.
Bibliografía
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