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Comit Director: |
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Carlos Barrios Napurí
Instituto Crecimiento, Lima, Perú
consultorabarrios@hotmail.com
Resumen
El sistema condominial de agua potable y alcantarillado sanitario es
una tecnología sanitaria apropiada para la expansión y la renovación de
las instalaciones sanitarias urbanas. Se está introduciendo en Lima,
Perú luego de haberse desarrollado en Brasil y aplicado en Bolivia, pero
con mucho mayor incidencia en la participación comunitaria. La
participación tiene en esta ciudad, como antecedentes, el haberse
formado empresas comunales de abastecimiento de agua en su periferia que
subsisten en base al trabajo voluntario de sus dirigentes y subordinadas
a las condiciones de mercado. Estas experiencias dan pautas relevantes
para el desarrollo del mercado sanitario, entre las poblaciones pobres.
Palabras clave:
Agua y saneamiento. Sistemas condominiales. Consumo humano.
Participación comunitaria.
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En el Perú se están desarrollando innovaciones tecnológicas en el sector
de agua y saneamiento, tendientes a ampliar la cobertura, donde el nivel
de participación que se exige lleva a un importante desarrollo de
capacidades. Estas capacidades pueden convertirse en un factor clave
para implementar nuevas medidas ante la crisis del agua.
1 Antecedentes
El sistema condominial de agua potable y alcantarillado sanitario es una
tecnología apropiada y de bajo costo desarrollada en Brasil en la década
de 1980, que se promueve como una manera de lograr que los servicios de
saneamiento a través de redes de alcantarillado estén al alcance de las
zonas de expansión de las ciudades, donde residen las familias de
menores ingresos . Las ventajas en costos de esta tecnología la anuncian
como posible de ser considerada para aplicarse extensamente en las zonas
de ampliación de las grandes ciudades y en la renovación de la
infraestructura sanitaria, especialmente en ciudades medianas y
pequeñas.
El sistema condominial usado en Brasil, se replicó en Bolivia, en la
ciudad de El Alto, vecina a La Paz, en 1998. Esas son poblaciones muy
pobres (aproximadamente 60% de estas familias viven por debajo de la
línea de pobreza) con bajo nivel de consumo de agua y con dificultades
para modificar sus hábitos hacia prácticas de higiene modernas. En esa
ciudad se han suministrado conexiones condominiales de agua a 1,977
familias en 8 vecindarios y de alcantarillado a 4,050 familias en 9
vecindarios .
No obstante estar priorizada como una tecnología nueva acorde a las
necesidades de las poblaciones pobres, ni es una tecnología nueva ni
surgió para los pobres.
En el Perú, hay varias experiencias antiguas de esta alternativa y,
probablemente, en otros lugares también las existan. Entre las décadas
de los 50 a 70 fueron construidos sistemas condominiales en la costa
norte, en viviendas de los complejos azucareros de Pátapo, Tumán, Pucalá,
Pomalca (Región Lambayeque), los cuales siguen funcionando por largo
período . Asimismo, respecto a destinarse a los usuarios pobres, en
Brasil son actualmente atendidos más de tres millones de habitantes de
la capital, Brasilia; destacándose que usan esta tecnología los
millonarios de las ricas manzanas, los habitantes de conjuntos
habitacionales de clase media y los pobladores de las favelas (las áreas
urbanas periféricas) .
La opción técnica de los sistemas condominiales instalados en Brasil y
Bolivia se está replicando ahora en Lima – Perú. Sedapal, la empresa de
agua y saneamiento de Lima, desde el 2004, desarrolló experiencias
piloto en varios asentamientos humanos. Desde el 2006, dentro de la
estrategia “Agua para todos”, se está introduciendo a los lugares donde
es alta la demanda por contar con la habilitación urbana de agua y
desagüe.
2 Descripción técnica del sistema
Este sistema de redes de abastecimiento de agua y desagüe considera a
cada cuadra, manzana o bloque determinado de viviendas como si se
tratara de un solo edificio. El mismo sistema que se aplica en vertical,
a los edificios, con los pisos uno encima de otro; se aplica en
horizontal, a las viviendas tal como se encuentran, una al lado de la
otra. Existe para cada uno de esos conjuntos de viviendas, denominados
condominios, una sola salida de desagüe hacia el colector principal que
pasa cerca de ese sitio.
Las ventajas en los costos de instalación de los sistemas condominiales
sobre los sistemas convencionales, son significativas en materiales y
mano de obra, esto último especialmente por la menor excavación de
zanjas y el movimiento de tierras.
Comparando ambos sistemas para las redes de agua potable y el
alcantarillado, se percibe lo siguiente.
El Sistema Convencional tiene:
En el agua potable: Mayor longitud de redes principales. Mayor volumen
de excavación. Diámetro mínimo 110 mm. Profundidad mínima 1 m.
En el alcantarillado: Mayor longitud de redes principales. Mayor
volumen de excavación. Diámetro mínimo 200 mm. Profundidad mínima 1.20
m.
Sistema Convencional
El Sistema Condominial tiene:
En el agua potable: Menor longitud de redes principales. Menor volumen
de excavación. Mayor facilidad para reducir pérdidas. Menor tiempo de
ejecución de obra. Diámetro mínimo de la red 63 mm. Profundidad mínima 1
m. Diámetro mínimo del ramal condominial 25 mm. Profundidad mínima 0.30
m
En el alcantarillado: Menor longitud de redes principales. Menor
volumen de excavación. Mayor facilidad en mantenimiento. Menor tiempo de
ejecución de obra. Diámetro mínimo de la red 160 mm. Profundidad mínima
1.20 m. Diámetro mínimo del ramal condominial 110 mm. Profundidad mínima
0.50 m
Sistema Condominial
Este sistema para alcantarillado comprende las conexiones privadas
colectivas dentro del condominio o bloque de viviendas, las redes
colectoras públicas principales y la unidad de tratamiento.
Así, en una ciudad o en un asentamiento humano, el sistema completo se
compone de varios microsistemas o condominios, ubicados cada uno de
ellos en agrupaciones de edificaciones independientes.
Las viviendas de cada grupo conectan las salidas de sus desechos
líquidos, no debajo de las vías vehiculares que rodean las manzanas sino
por las veredas peatonales; o, si la topografía lo obliga, por el
interior de los lotes, con el permiso de cada uno de los dueños.
3 La experiencia en Brasilia, Brasil
João Miranda, de Condominium Empreendimentos Ambientais Ltda., empresa
en Brasil que trabaja en los sistemas de abastecimiento de agua y
saneamiento, señala las siguientes conclusiones y recomendaciones de la
experiencia en su país :
La red condominial de agua ofrece una gran economía en las
inversiones, con ahorros de casi un 50%, sin perder la eficiencia en la
calidad de los servicios. Con el mismo dinero casi se puede duplicar el
número de viviendas atendidas.
Ofrece mayores facilidades para la construcción de los sistemas, con la
extraordinaria reducción en los ítems más críticos de las redes, y la
extensión de la red de distribución en alrededor de un 20% del diseño
convencional, que implica la retirada y la reposición de revestimiento,
la excavación, así como la profundidad y el volumen de excavación de las
troncales condominiales.
La simplicidad de la concepción condominial favorece el control en
términos cuantitativos en las conexiones individuales con hidrómetros
instalados en la conexión y en la troncal de la cuadra; instalando un
medidor en el punto de alimentación del condominio.
El mantenimiento y la operación son más simples, debido al registro de
cuadra, para la intervención en la troncal condominial o en la conexión
individual, pues sólo se desabastece el condominio atendido y los
registros de paradas que son utilizados para cerrar pequeñas
áreas-sectores cuando haya interferencia en la red de distribución.
La menor inversión para instalar el sistema en Brasil también ha sido
estudiada por otros autores. Bakalian encontró ahorros de costos de
alrededor de 40% en sistemas de alcantarillado . Luduvice, al estudiar
la experiencia de 10 años de este sistema en Brasilia, encontró que los
ahorros de costos habían sido del orden del 40% al 50% .
El sistema condominial, en su aplicación, ensaya diversos niveles de
participación comunitaria en el momento de instalación del sistema, que
varía según el grado de intervención social. Esta variación va de una
participación mínima, cuando toda la construcción es realizada por el
concesionario y ninguna regla es cambiada por la población, hasta un
nivel de máxima participación, donde la población interviene en la
elección de las soluciones para las troncales, el diseño de las
instalaciones de interconexión condominial, el pago de la inversión y
las decisiones sobre las tarifas.
La decisión sobre el nivel de participación comunitaria que se adopta
debe tener sustento en el conocimiento de la ciudad y de las necesidades
y limitaciones de la población. Es a partir de esto que se debe definir
el nivel hasta el cual es viable la participación comunitaria, para
hacer que el modelo condominial se instale y se logren cambios positivos
en el incremento del uso del agua potable y alcantarillado, en el
mantenimiento de las redes y en las prácticas sanitarias.
5 La experiencia en El Alto, Bolivia
La instalación de los sistemas condominiales se desarrolló por
iniciativa del Gobierno de Bolivia y fue ejecutada en base a una alianza
estratégica entre el Viceministerio de Servicios Básicos, el Programa de
Agua y Saneamiento, PAS, la Agencia Sueca de Cooperación para el
Desarrollo Internacional, ASDI, y la empresa concesionaria de los
servicios para La Paz y El Alto.
La experiencia combinó varios componentes aplicados de manera integrada
como son: a) un innovador diseño de ingeniería para las redes; b) la
participación de la comunidad en la construcción y el mantenimiento de
los ramales condominiales; c) la educación sanitaria y ambiental para
apoyar la instalación de las conexiones familiares; d) la promoción de
líneas de micro-crédito para financiar la construcción de baños al
interior de los domicilios.
A través de varios estudios de la aplicación de estos sistemas en El
Alto (uno censal, otro comparativo pre y post proyecto y otro
comparativo entre el sistema condominial y el convencional), se ha
dimensionado el rendimiento técnico, el impacto social y la evaluación
económica y financiera de la experiencia.
Rendimiento técnico
Con la aplicación del modelo condominial en El Alto, se ahorró en la
inversión mediante dos fuentes diferentes y complementarias:
La primera, el ahorro en costos de materiales como resultado de la menor
longitud y diámetro de las tuberías. La segunda, el ahorro en mano de
obra como resultado de que en los servicios condominiales las zanjas
pueden ser más cortas y menos profundas; elevándose significativamente
el ahorro cuando existe participación comunitaria en trabajo voluntario
para la preparación del terreno, la excavación de zanjas, el tendido de
tuberías, la colocación de fosos sépticos y el llenado de zanjas.
En la experiencia de El Alto, el ahorro en materiales representó el 10%
de la reducción total de costos; mientras que el ahorro en mano de obra
representó alrededor del 90%, dado que el sistema condominial demanda
más mano de obra que el sistema convencional. Con el sistema condominial,
se lograron ahorros de alrededor del 50% en los costos en la instalación
de la red en comparación al sistema convencional, incrementándose así la
atención de nuevos asentamientos y más familias.
Impacto social
El Impacto Social, es medido a través del porcentaje de conexiones
condominiales en relación al total de viviendas, de la instalación de
instalaciones sanitarias intra domiciliarias y de los cambios en los
hábitos de higiene, indicadores que pueden demostrar las mejoras en la
calidad ambiental, la salud y la calidad de vida.
Esta experiencia señaló que el éxito de la aplicación del modelo
condominial está dado fundamentalmente por el soporte técnico y social
brindado a las familias. Es este soporte el que posibilitó que la
población beneficiaria sea más conciente de sus propios problemas de
saneamiento y asuma la responsabilidad de trabajar para solucionarlos.
La promoción social y la participación en la instalación del sistema,
motivó positivamente a los vecinos a priorizar la instalación del
equipamiento sanitario básico de las viviendas elevando el consumo
domiciliario de agua potable.
Los cambios de hábitos de higiene, que están fuertemente asociados al
componente de educación sanitaria de la promoción social, fueron más
categóricos cuando se dieron mejoras domiciliarias mediante la conexión
de agua y alcantarillado y el equipamiento sanitario en el interior de
la vivienda. Las familias que recibieron educación sanitaria y ambiental
mejoraron de manera significativa sus prácticas sanitarias. Algunos
ejemplos que demuestran esto es que el porcentaje de aguas servidas
arrojadas a las calles descendió del 77% antes del proyecto, a 58%
después del mismo, mientras que el porcentaje de agua reciclada dentro
de la vivienda descendió de 36% a 25% .
Evaluación económico financiera
El objetivo planteado fue elevar al máximo el beneficio social del
sistema condominial, entendiéndolo como la suma del beneficio para el
usuario (acceso al servicio de agua y alcantarillado) así como para la
empresa que presta el servicio de agua potable (mayor consumo de agua).
La evaluación económica se inició considerando el sistema condominial
desde una perspectiva social, es decir tomando en cuenta los costos y
beneficios al margen de quién los reciba, y continuó con la evaluación
financiera, particularizando la bondad del sistema separadamente para la
empresa y para los usuarios.
El objetivo económico de elevar al máximo el beneficio social se calculó
sumando:
El ahorro en la instalación del sistema condominial respecto a la
conexión convencional en materiales y mano de obra, valorando el aporte
de trabajo comunal a precios de mercado del trabajo y los costos de
promoción social, menos el costo de oportunidad de los usuarios por el
tiempo invertido en el trabajo voluntario para la instalación y el
mantenimiento del sistema.
A esto se agrega el beneficio adicional que obtiene la empresa que
abastece el agua por el incremento de la demanda, estimando la
diferencia de consumo de agua entre el sistema condominial y el
convencional; y
el beneficio adicional que obtiene el usuario por su aprendizaje en el
proceso y por el incremento del consumo de agua, también comparando el
sistema condominial con el convencional.
Respecto a la inversión en la conexión condominial con relación a la
convencional, se encontró que el ahorro de alrededor del 50% en los
costos en la instalación de la red se reduce al 40% una vez que se
contabilizan los costos de la promoción social requerida para lograr la
participación de la comunidad y el costo de oportunidad del trabajo de
los pobladores. En general, el ahorro absoluto es del orden de US$ 100
por conexión.
Respecto al beneficio adicional que obtiene la empresa del agua y
alcantarillado por el incremento del consumo de agua se vio qué la
construcción de baños fue, en promedio, 35% mayor en los vecindarios con
sistema condominial que en los del convencional. Los promotores, luego
del período de aprendizaje, trabajaron 2.3 días por conexión condominial
y en el estudio se encontró que, un día adicional de trabajo social por
conexión incrementa la probabilidad de construcción de baños
domiciliarios en 4%.
Además se encontró que las familias que no construyeron baños, no
experimentaron un cambio significativo en su consumo de agua. Pero, el
consumo sí se incrementó significativamente en las familias que
construyeron sus propios baños. En promedio, las familias con baño
consumen 1.9 metros cúbicos mensuales más que las familias con
alcantarillado pero sin baño. Esta diferencia es estadísticamente
significativa.
Lecciones de El Alto-La Paz
Al concluir exitosamente la ejecución del Proyecto Piloto El Alto, hacia
septiembre del 2000, se contaba con un modelo alternativo de menor
costo, probado y validado: el sistema condominial, el cual, replicado a
escala más amplia, permitiría ampliar las coberturas de las redes de
acueducto y alcantarillado, en especial hacia las poblaciones de menor
ingreso con menores índices de cobertura.
Sin embargo, el uso generalizado de este modelo, no era posible hasta
que no se modificaran las normas y estándares vigentes en el país, de
obligatorio cumplimiento para todos los ejecutores de proyectos de este
tipo.
La idiosincrasia boliviana es muy apegada a los aspectos formales de los
procesos. La sensibilidad política alrededor de los temas del agua
potable y la participación del capital privado en el sector, con
inversión francesa en la empresa abastecedora de agua de La Paz y El
Alto, al momento de introducir los cambios a las normas, dieron origen a
un proceso fuertemente participativo y de búsqueda de consenso con que
se desarrolló el proceso. Este proceso, si bien permite obtener
resultados o propuestas mucho más ricas y generar apoyo a la iniciativa
de parte de los grupos sociales involucrados, en la medida en que la
asumen como propia, requiere de tiempos más largos para su desarrollo.
Aquí el tiempo no alcanzó y la empresa extranjera se retiró de Bolivia.
Esto enseña que en la estrategia de implementación, la evaluación de
riesgos y aun en el diseño de indicadores de evaluación, se debe tener
en cuenta que se está en procesos de institucionalización de un nuevo
modelo. Ello implica cambios de políticas, leyes, normas técnicas y
similares, que deben ser asumidos por la respectiva autoridad
gubernamental.
Así, los representantes de los gobiernos deben ser la primera “población
objetivo” en las estrategias de comunicación, para demostrar la bondad
de la propuesta.
5 La experiencia en Lima, Perú, con los sistemas condominiales.
En Lima, Perú, los sistemas condominiales se introdujeron por inducción
del Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial, a inicios del
2003.
Se había preparado un proyecto para atender a la periferia urbana de la
ciudad de Lima, donde no llegan aun ni las redes de abastecimiento de
agua ni las de alcantarillado y es probable que transcurran varios años
hasta que esas poblaciones se puedan conectar a la infraestructura
sanitaria urbana; pero este fue desestimado. La prioridad no era la
periferia urbana, donde las redes demorarían en llegar; sino las zonas
inmediatas de expansión de las redes, para hacer que estas se instalen
con mayor rapidez.
La ciudad
Por ser Lima Metropolitana una ciudad atípica, es importante ubicarse en
su contexto. Lima es una ciudad que, rápidamente, se convirtió en muy
extensa.
■ En el subsuelo, está muy próxima la napa freática, por lo que no puede
tener edificios muy altos (normalmente, los más grandes no tienen más de
20 pisos), por lo que debe tener un crecimiento horizontal (mucho más
costoso).
■ En las últimas décadas, el crecimiento poblacional de Lima
Metropolitana fue muy acelerado, por la migración rural-urbana. Fue un
crecimiento tanto en números absolutos como en relativos.
o En el censo de 1940 la ciudad tenía 662 mil habitantes, el 9% del
país.
o Luego de 21 años, 1961, subió a un millón 900 mil habitantes, al 18%
del país.
o 11 años después, en 1972, tuvo 3 millones 400 mil habitantes, el 24%
del país.
o 9 años después, en 1981, tuvo 4 millones 800 mil habitantes, el 27%
del país.
o 12 años después, en 1993, tuvo 6 millones 400 mil habitantes, el 28%
del país.
o Ahora, en el 2007, tiene más de 8 millones de habitantes, el 30% del
país.
■ Esta velocidad de crecimiento demográfico es la más grande en términos
absolutos en Latinoamérica y El Caribe y, porcentualmente, solo es
superada por Santo Domingo; aunque esa es otra escala por tratarse de
una ciudad que en el 2000 solo tenía un millón y medio de habitantes.
■ Así, Lima es un caso extremo de problemas de velocidad. La velocidad
de crecimiento demográfico superó largamente a la velocidad de
crecimiento de la infraestructura urbana de la capital, repercutiendo en
el patrón de asentamiento poblacional.
En crecimientos normales, la ciudad formal crece primero con la
habilitación urbana (vías de acceso, instalaciones eléctricas y
sanitarias), luego con la construcción de viviendas, hasta que están
pintadas, y por último con el traslado de la población para habitarlas.
La secuencia normal es habilitación urbana, construcción de viviendas y
su ocupación; pero Lima no es normal.
En las ciudades con explosión demográfica el itinerario es al revés.
Primero se va a vivir, luego se construye la vivienda y luego se
habilita la ampliación de la ciudad. Previamente, los migrantes llegan a
zonas donde viven sus parientes, se da hacinamiento, son pobres y no
tienen posibilidades de comprar una vivienda, deciden luchar por tener
su casa propia sin pasar por la economía de mercado y se organizan.
Primero invaden un terreno. Hay enfrentamiento de los invasores con la
policía y a veces unos cuantos muertos. Si el terreno es privado el
enfrentamiento es mayor y en varios casos son desalojados. Si el terreno
es del Estado, luego de los primeros choques, la autoridad decide
políticamente que la policía se retire. Los invasores ocupan el terreno,
se van a vivir ahí en una vivienda provisional, hecha de esteras (paja)
o de palos y plásticos. Así se comienza. Hay personas que participan en
este proceso convirtiéndolo en fuente de ingresos, los traficantes de
terrenos, que invaden, hacen suyos unos terreno durante unos años hasta
que adquieran más valor y luego los venden. Luego de 5 a 10 años, a
veces más, en ese sitio ya se tiene un buen porcentaje de viviendas con
materiales definitivos y, después de una o dos décadas, según la
distancia al centro de la ciudad, ya se tiene completa la habilitación
urbana: las principales vías asfaltadas, las redes de electricidad
instaladas y las redes de agua y alcantarillado que se conectan a las
viviendas.
Hasta que no llegan estas conexiones domiciliarias, los pobladores
compran agua a los camiones cisterna; resultando así que los urbanos más
pobres son los que compran el agua más cara del país. Y como la
manipulación del agua en el camión cisterna no es fácil, tampoco en los
depósitos de la vivienda, se contamina el agua previa al consumo humano
y se eleva el indicador más sensible, el índice de mortalidad infantil
(el de los niños menores de 5 años) por causas de la mala calidad del
agua (principalmente fallecen por EDA-Enfermedades diarreicas agudas,
pero también la morbi-mortalidad señala a la parasitosis, la acarosis y
a otras enfermedades de la piel).
Prioridad: El cambio tecnológico con los sistemas condominiales
No obstante las urgencias sociales de los ámbitos peri-urbanos, la
prioridad fue atender a las zonas inmediatas de expansión de las redes.
El argumento fue simple. Los escasos recursos presupuestales para la
ampliación de cobertura de alcantarillado obligan a los gobiernos a ser
más eficientes en la inversión. Elegir el sistema condominial de
alcantarillado sanitario y no el convencional, es elegir entre dos
alternativas con la misma calidad de servicio y con igual sostenibilidad
en el tiempo, pero casi duplicando el número de conexiones implementadas
con la misma inversión.
A diferencia de la experiencia de Brasilia donde fue mínima la
participación del usuario, en la intervención promocional de Lima se
promovió su organización y su empoderamiento. Durante los años 2005 –
2006 se ejecutaron obras, con recursos propios de la empresa, en 11
asentamientos humanos considerados como proyectos pilotos y en 3
asentamientos la población cofinanció la obra.
El modelo condominial incorpora a los usuarios en un proceso decisorio y
participativo durante su concepción e implantación; de tal forma que la
obra ya no es vista como una propiedad ajena, sino como parte integrante
de la comunidad. Se genera un sentido de propiedad que conduce a la
mejor utilización de la infraestructura instalada.
Durante la intervención se aplican estrategias y metodologías
participativas y educativas, con actividades de sensibilización,
acompañamiento, movilización y capacitación. Al plantearse que la
intervención se orienta a mejorar la calidad de vida de los pobladores,
las familias que van con la idea que se trabajen obras de ingeniería en
sus viviendas, se encuentren con que también tienen que ser capacitadas
en prácticas de higiene (como y cuando lavarse las manos), en los
riesgos existentes para la salud, en el cuidado del agua, en el cuidado
de las instalaciones, en el mantenimiento preventivo y además encuentran
que tienen que organizarse para trabajar en el cuidando el agua, las
instalaciones, la salud y el medio ambiente en coordinación con el
Centro y los puestos de salud de la localidad.
Este, en la práctica, es un cambio de paradigma.
Hay necesidad de cambios, por ejemplo en los conceptos del aspecto
legal, en la línea que separa lo público y lo privado. Todo proyecto de
agua y saneamiento donde invierte el Estado, tiene que ser un proyecto
de inversión pública. Pero en el sistema condominial se requiere que de
cada vivienda salgan 2 tubos de desagüe, uno del inodoro y otro de los
lavaderos, que deben pasar por cajas atrapagrasa. Estas instalaciones
son parte del sistema, pero son intradomiciliarias, instalaciones de uso
privado, que deben ser financiadas en los proyectos públicos.
Hay más cambios. Se cambia la visión de los usuarios. Las exigencias y
tipo de trabajo de las empresas consultoras y contratistas que
implementan los servicios condominiales. Ya no solo se requiere el
trabajo de ingenieros sino también el de sociólogos y trabajadores de
salud. Además, se requiere un cambio en la perspectiva de SEDAPAL. El
objetivo de los proyectos ya no es tener las instalaciones de agua y
saneamiento sino, en lo general, mejorar la calidad de vida; y en lo
específico, reducir la morbi-mortalidad causada por enfermedades
derivadas del agua. Los indicadores que actualmente se aplican para
evaluar el consumo del agua, los conocidos como “las 5 C” que son
Cobertura, Cantidad, Continuidad, Calidad y Costo, tienen así plena
ubicación; y los usuarios tienen que participar en la sostenibilidad
asumiendo las tareas de mantenimiento preventivo.
La población usuaria de cada Asentamiento Humano debe organizar un
“Comité de Agua y Saneamiento” – CAS y, en cada condominio, elegir
promotores ambientales. Las familias usuarias hacen el mantenimiento
preventivo y el correctivo leve con monitoreo del CAS y los promotores;
quienes recurren a SEDAPAL cuando se requiere un mantenimiento mayor,
con uso de equipos especiales o para reparar daños en el sistema.
Los miembros designados del condominio tienen la responsabilidad de
efectuar una revisión del ramal condominial que usan, cada dos a tres
meses. Se lleva un registro de ocurrencias, en el cual deben anotar las
revisiones efectuadas a los ramales condominiales, con fechas y
observaciones recogidas durante la revisión. Con estas observaciones el
Comité de Agua y Saneamiento – CAS, determina si se efectúa una limpieza
para evitar un atoro en determinado tramo o tramos del ramal. Además
verifica si hay deterioro en las cajas condominiales y/o tuberías, y si
se debe solicitar la intervención de SEDAPAL. En otras palabras,
previene, vigila y avisa.
El control de la calidad del agua lo hace SEDAPAL, con sus parámetros
físico químicos y bacteriológicos. Pero la vigilancia de la calidad del
agua, entendida como la relación entre la calidad del agua, las
condiciones de saneamiento y la morbi-mortalidad; e incluso, el control
de la calidad del servicio de abastecimiento de agua y saneamiento, pasa
a ser una tarea colectiva.
Se reitera así que el éxito de este sistema depende de la actitud de los
usuarios y de la organización comunitaria que se promueva. Los usuarios
deben estar conscientes del tránsito de aguas servidas que salen y/o
cruzan por sus lotes; y la organización que se forma debe asumir su
responsabilidad por dar al sistema, en cada condominio, el mantenimiento
programado.
De esta forma, se tiene que aplicar una metodología donde existan tres
ejes transversales en todas las etapas del proyecto:
La Promoción: compromisos e interrelaciones entre los facilitadores de
Sedapal y la población.
La Capacitación: con el objetivo de generar cambios en aspectos de
salud, servicios y medio ambiente.
La Organización: con la finalidad de establecer la estructura
requerida para la sostenibilidad de los servicios.
Además, hay que dar énfasis en relacionar la implementación de los
sistemas condominiales la culminación de las instalaciones sanitarias al
interior de la vivienda, para asegurar la adecuada utilización de la
infraestructura instalada. Para conectarse es obligación del usuario
tener instalado, como mínimo, un lavadero multiuso, un inodoro y una
trampa de grasas.
La filosofía del proyecto, que considera a la población como el actor
principal de desarrollo, con una estrategia de intervención que promueve
la participación de la población tanto en la implementación del proyecto
como después de entregada la obra y puesto en funcionamiento el
servicio, obliga así a la empresa a avanzar en su desarrollo
organizacional. No hay opción que cambiar, a esta tecnología de menor
costo por usuario, si se tiene que atender a la demanda.
En el Perú, aproximadamente el 29% de la población urbana carece de
saneamiento (5,2 millones de habitantes). Sólo en Lima, cerca de un
millón de personas no dispone de este servicio. Los requerimientos de
inversión en alcantarillado sanitario para cumplir con las metas del
milenio propuestas representan cerca de US$ 104,8 millones anuales
durante diez años, 6,3 veces la inversión promedio del sector en los
últimos ocho años .
6 La experiencia previa en Lima, Perú, con los Sistemas Autónomos de
Abastecimiento de Agua
La prioridad de los sistemas condominiales sustituyó, en el 2003, a la
prioridad de los sistemas autónomos que venía de la década anterior.
En 1991 llegó a Lima la epidemia, la pandemia de El Cólera. Ella hizo
evidente que el problema no solo era de disponer de cantidad de agua
para consumir sino de la calidad del agua que se consume. Como respuesta
a la epidemia se crearon, en lugares sin redes de abastecimiento de agua
potable, sistemas de abastecimiento que garanticen la calidad durante el
período en que la expansión de las redes aun no llega a la periferia
creciente de la ciudad.
Se construyeron los denominados Sistemas Autónomos de Abastecimiento de
Agua, que eran (son) abastecidos por camiones cisterna, formados por un
reservorio, redes secundarias, piletas y, eventualmente equipos de
bombeo; los que se entregaban a la población de los asentamientos
humanos donde se construyen.
La gestión de estos sistemas es autónoma. Los usuarios y usuarias
administran los sistemas, operando como empresa comunal dentro de un
modelo de gestión decidido con activa participación comunitaria. La
construcción de los sistemas es acompañada así por la educación
sanitaria y la capacitación en la administración, operación y
mantenimiento.
Después de la epidemia y hasta el 2001 se construyeron 186 sistemas con
una cobertura de más de 330 mil habitantes. Luego de 4 años en promedio
se encontró que 29 no funcionaban (una tasa de desactivación menor del
4% anual) y 157 si funcionaron (85%), de los cuales 37 dejaron de ser
sistemas autónomos por haber llegado hasta sus zonas las redes de agua
potable y alcantarillado; y 120 continuaban operando como sistemas
autónomos. Algunos sin reservorio (14), otros con reservorio (55) y
otros con reservorio y sistemas de bombeo (51).
Sistemas de Abastecimiento sin Reservorio (14)
Un sistema de abastecimiento sin reservorio es un sistema en donde las
piletas públicas se abastecen directamente de las redes de Sedapal. La
red de Sedapal alimenta las redes secundarias del sistema para luego
abastecer a las piletas públicas. De manera general, la operación es
bastante simplificada, limitándose al mantenimiento de las piletas
públicas y sus accesorios y en menor grado a las redes secundarias. La
responsabilidad sobre estos sistemas suele estar a cargo de "delegados
de la pileta", quienes asumen también las tareas de administración, que
para este caso se simplifica al cobro de cuotas para el pago del consumo
de agua de la pileta que registra la factura de Sedapal.
Sistemas de Abastecimiento con Reservorio (55)
Estos sistemas tienen dos variantes. La primera, es aquella donde el
reservorio (siempre apoyado) es abastecido mediante camiones cisterna
para que a través de las redes secundarias alimente a las piletas. La
segunda variante (que se presenta en menor escala) es aquella en la que
el reservorio es abastecido por las redes de Sedapal y, a través de las
redes secundarias, llega a las piletas. La operación, mantenimiento y
administración se encuentra a cargo de unidades de gestión, casi en la
totalidad de casos comunitarias y muy pocas concesionadas.
Sistemas de Abastecimiento con Reservorio y Sistema de Bombeo (51)
Estos sistemas tienen tres variantes: La primera es aquella en que el
reservorio (elevado o apoyado) es alimentado por el camión cisterna. La
segunda es aquella en la que se alimenta al reservorio desde la red de
Sedapal. La tercera y última es aquella en que el reservorio es
alimentado indistintamente por las redes de Sedapal y por el camión
cisterna (sistema mixto). En forma similar al caso anterior, la
operación, mantenimiento y administración del sistema se encuentra a
cargo de unidades de gestión, comunitarias o concesionarias.
Sedapal construyó surtidores de agua para abastecer a los camiones
cisterna que trasladan el agua a los reservorios. Cuatro años después de
funcionar estos sistemas, sin intervención ni de Sedapal ni de las ONGs
que los construyeron, se evaluaron las organizaciones comunales que
administraban los sistemas autónomos, desde una perspectiva empresarial.
Variables de la evaluación empresarial
Se les entendió como empresas comunales de abastecimiento de agua, que
por lo general se denominaban COVAAP- Comité Vecinal de Administración
del Agua Potable. Las categorías de análisis y variables empleadas en la
evaluación fueron las siguientes:
La Demanda del usuario
▪ Generación de la demanda.
▪ La demanda de agua: Motivaciones: Calidad, Cantidad, Precio.
▪ Servicio de abastecimiento
▪ Percepción y valoración de la sostenibilidad del servicio:
Operatividad, Gestión, Participación Comunitaria y Factores externos.
▪ Satisfacción de la demanda.
La Operatividad
▪ Tipología de los Sistemas según su infraestructura: Sistemas de
Abastecimiento sin Almacenamiento, Sistemas de Abastecimiento con
Almacenamiento y Sistemas de Abastecimiento con Almacenamiento y equipos
de Bombeo.
▪ Las Fuentes de Abastecimiento de los Sistemas: Red de Sedapal o
Camiones Cisterna.
▪ La infraestructura de los Sistemas: Reservorios de Almacenamiento,
Sistemas de Bombeo o Impulsión, Redes de Distribución y Piletas
Públicas.
▪ Medición de la calidad de agua: En el reservorio y en las Piletas
Públicas.
▪ La operación de los sistemas
▪ Continuidad de la operación
▪ Crecimiento y transformación de los sistemas
La Gestión
▪ Ubicación de los sistemas en el mercado
▪ Modelos de gestión: Gestión de la empresa comunal (COVAAP- Comité
Vecinal de Administración del Agua Potable), Gestión del concesionario o
Gestión de la organización vecinal.
▪ Apropiación de los sistemas por los usuarios
▪ Necesidad de un apoyo institucional continuo
▪ Los responsables de la conducción
▪ Los instrumentos de gestión
▪ Costos y resultados económicos
▪ Factores de riesgo de la sostenibilidad: Riesgos en la Operatividad,
Riesgos en la Gestión, Participación y Competencia
▪ Empresa comunal urbana
▪ Referencias legales
La Participación Comunitaria
▪ La participación en la organización vecinal: Las organizaciones
vecinales. Las organizaciones funcionales. Las actividades empresariales
comunales.
▪ La gestión comunal del agua: Relaciones de conflicto / colaboración
entre las organizaciones vecinales y las empresas comunales: Liderazgos.
Procesos de participación en la gestión
▪ La participación en la gestión de la empresa comunal: Percepción de la
participación. Participación en las Asambleas que tratan sobre el agua
▪ Comportamiento de la participación según género: En la existencia y
construcción de los sistemas. En las directivas de las empresas
comunales.
▪ La vigilancia comunitaria e iniciativas de la población
Los Factores Externos
▪ Entorno del mercado: El abastecimiento de agua. Precios del agua.
Modalidades de compra del agua.
▪ Entorno del mercado: La competencia
▪ Entorno institucional
▪ Entorno gremial: Centralización de las empresas comunales.
La Sostenibilidad
▪ Componentes del Índice de Sostenibilidad: Condición Física. Manejo
Financiero. Operación y Mantenimiento. Satisfacción del usuario.
Voluntad para sostener el sistema.
▪ El Índice de Sostenibilidad
▪ El Índice de Sostenibilidad y sus correlaciones con: Operatividad.
Gestión. Participación.
Se comprobó que en aquellas empresas comunales de abastecimiento de agua
potable (COVAAP-Comité Vecinal de Administración del Agua Potable), que
administraban sistemas autónomos donde se había alcanzado a cubrir sus
costos de operación y mantenimiento, la sostenibilidad dependía de las
condiciones de operatividad de los sistemas, de la idoneidad de su
gestión y del nivel de participación comunitaria en su conducción.
Obviamente, las que no cubren sus costos, quiebran.
Marco teórico empleado para el estudio de los
Sistemas Autónomos de Abastecimiento de Agua
Resultados del estudio
La estrategia de intervención fue adecuada. Se desarrolló una intensa
labor de promoción que favoreció la participación comunal en la
organización para ejecutar el proyecto, en la construcción de las obras,
en la capacitación para su administración y en la definición del modelo
de gestión aunque; luego de la inauguración, terminó muy prontamente la
asistencia externa prevista. La población se apropió del sistema y desde
la puesta en marcha asumió su gestión.
Empresarialmente, el proyecto tuvo un vacío: No se cubrió toda la cadena
productiva.
A un extremo de la cadena estaban los surtidores de agua de Sedapal, la
empresa de agua de Lima, donde se abastecían los camiones cisterna. Al
otro extremo estaban las empresas comunales (COVAAP) que vendían el agua
a las familias.
Como el presupuesto de inversión no alcanzó, no se pusieron conexiones
domiciliarias sino una pileta pública cada 10 viviendas. Diariamente el
operador del COVAAP llevaba su manguera para llenar de agua los
depósitos domiciliarios en pago contra entrega. El vacío en la cadena no
estaba en los extremos sino en el eslabón del centro, el camión
cisterna. La comercialización no operó dentro de un sistema de venta
directa del agua de Sedapal a los COVAAP, donde los transportistas
cobran separadamente por el flete. Lo que se incrustó fue un servicio
privado, que operó como comerciante mayorista que se abastecía de la
distribuidora Sedapal y vendía al minorista COVAAP.
La responsabilidad social de Sedapal no alcanzó así a los COVAAP.
Sedapal vendió el agua potable a una tarifa especial para zonas de
extrema pobreza y en 2 años Sedapal no subió el precio. La directiva de
los COVAAP tuvo un intenso trabajo, voluntario. Pero los transportistas
incrementaron el precio en más de 4 oportunidades, generando problemas
en la sostenibilidad de varias de estas empresas comunales.
“Tenemos conocimiento que el agua es barata en Sedapal, 5 soles en el
surtidor. El transporte les demora 15 minutos. En vaciarla demoran 5
minutos. Y por el traslado y entrega el camión cisterna sube el precio
al COVAAP entre 37.50 a 40 soles. Nosotros quisimos alquilar camiones y
encontramos camiones más grandes y a menos costo, cuando fuimos a
contratar al camión ya no quisieron. Se ponen de acuerdo. Son un
monopolio, nos bloquearon. Al tener cerradas las puertas tuvimos que
aceptar la subida del precio”. (Entrevista a Nelly Raza, COVAAP de Siglo
XXI, San Juan de Lurigancho, Lima. Enero del 2003).
Este tipo de problemas no se trató al momento de formular y ejecutar el
proyecto. No eran temas de ingeniería, ni temas de salud y medio
ambiente, que eran los temas clásicos cuando se veían los proyectos de
agua y saneamiento.
Estos eran temas empresariales y, en ese entonces, quienes trabajaban en
agua y saneamiento los descartaban por partir de una visión social. Esta
omisión en el enfoque fue perjudicial. Ciertamente, el agua potable es
un derecho. Pero no hay que verla solo como un derecho. También hay que
ver al servicio de mejoramiento de su calidad y de abastecimiento
domiciliario, con un enfoque económico. Este servicio tiene el carácter
de mercancía. No solo basta la perspectiva social; es imprescindible
también la económica, empresarial.
6. Los otros escenarios del Perú
En el resto de ámbitos urbanos del Perú se tienen, como problemas
relevantes, la obsolescencia de las instalaciones de agua y saneamiento,
muchas de las cuales ya superaron su vida útil, y la insolvencia de las
empresas prestadoras de servicios que impide renovarlas. Los sistemas
condominiales podrán tener aquí un papel relevante en esos ámbitos,
tanto para la ampliación de la cobertura como para el reemplazo de las
redes, cuando las exigencias de renovación sean más álgidas.
El Perú tiene una población estimada en 27,5 millones de habitantes, de
la cual 11.7 millones no tiene acceso a servicios básicos de saneamiento
(32% en el área urbana y 70% en el área rural). A esta crítica situación
se suma el hecho de que sólo el 22% de las aguas residuales reciben
algún tipo de tratamiento previo a su disposición final.
Respecto a los sectores más pobres, el modelo de desarrollo que en el
sector de agua y saneamiento se ha venido implementando el Perú, durante
varias décadas, se ha basado en el asistencialismo. En ciudades
intermedias, pequeñas y en ámbitos rurales, con fondos del tesoro
público y de la cooperación internacional, se han construido sistemas de
alcantarillado y letrinas en distintas zonas. Este esfuerzo no ha
producido mejoras significativas en los indicadores de salud e impacto
ambiental. Actualmente, muchos de estos sistemas de alcantarillado están
deteriorados y las letrinas no tienen un uso adecuado; muchas de ellas
sirven de almacén, de refugio de animales o se destinan para otra
actividad distinta a la disposición segura de excretas humanas.
¿Cuáles son los factores que atentan contra un cambio importante en el
acceso al saneamiento seguro de las poblaciones pobres? Hay unos más
obvios que otros. La inversión pública es insuficiente para atender el
total de necesidades, sobre todo cuando se trata de poblaciones en
extrema pobreza, con geografía complicada y de difícil acceso. Otro
factor es que la población no prioriza el saneamiento dentro de sus
necesidades básicas.
Pero también hay un escaso desarrollo de una oferta tecnológica que
responda con eficiencia y oportunidad a las expectativas económicas y
culturales de la población.
Por ejemplo, desde el 2002, con el cambio climático, en las zonas
alto-andinas las lluvias son más fuertes e irregulares. Las emergencias
por eventos fríos se han venido presentando anualmente en forma
reiterada a partir del 2002 a la fecha . Entre 1995 y el 2001 se tenían
entre 7 y 35 emergencias por año. Del 2002 al 2005, las emergencias
climáticas subieron entre 139 y 531 al año. En otras palabras, en estas
zonas el cambio climático ya se inició. En el 2002 las emergencias de
mayor incidencia fueron las Nevadas; mientras que en el 2004 fueron las
Heladas .
Emergencias a nivel nacional por eventos fríos. Período 1995 al 2005
Fuente: Sistema Nacional de Defensa Civil “Plan Nacional de Contingencia
ante la ocurrencia de eventos fríos y/o heladas 2006”. Anexo A.
En este contexto ambiental, las letrinas del modelo hoyo seco ventilado
tienen mucho mayor riesgo de inundarse y convertirse en un riesgo
epidemiológico. Es necesaria otra tecnología de saneamiento, incluso con
mayor aceptación cultural. Pueden haber inventos, pero faltan
empresarios que los introduzcan al mercado.
Es imperioso un cambio de paradigma en los modelos de intervención.
Salir del enfoque de asistencialismo y pasar a desarrollar un mercado
sanitario para los más pobres, promoviendo la participación decidida y
responsable del sector privado empresarial.
7. Políticas de saneamiento
Procurar el crecimiento del mercado sanitario no significa negar la
necesidad de los subsidios. En los años recientes, en los diversos
países de Latinoamérica y el Caribe, se han efectuado reformas en el
sector que tienen muchas características comunes.
▪ Se ha dado la separación institucional entre las funciones de
definición de políticas sectoriales, de regulación económica y de
administración de los sistemas.
▪ Se están profundizando y consolidando procesos de descentralización en
la prestación de los servicios.
▪ Existe el interés generalizado en promover la participación privada.
▪ Se reconoce la necesidad de formular nuevos marcos regulatorios a las
empresas, marcos que no solo se refieran a una economía de la regulación
que aplique teoría de los juegos.
▪ También hay consenso en la exigencia, nacida de la crisis de los años
ochenta, de que los servicios deben tender a autofinanciarse.
Ahora bien, para avanzar en la autofinanciación, deben crearse sistemas
de subsidio para grupos de bajos ingresos. En el Plan Nacional de
Saneamiento 2006-2015 se señalan 4 principios que sustentan las
políticas de saneamiento del Perú.
1° Las tarifas / cuotas deben cubrir costos de operación, mantenimiento
e inversiones
2° Los subsidios deben dirigirse a los más pobres.
3° Los subsidios a la inversión deben ligarse a la eficiencia en la
prestación de los servicios
4° Promover alianzas público privadas para lograr la viabilidad
financiera y mejorar la gestión de los prestadores de servicios
Téngase en cuenta que América Latina y el Caribe es la región que tiene
la peor distribución de ingreso en todo el mundo y, en los últimos años,
la distribución del ingreso no muestra resultados alentadores. Para la
CEPAL (2003) , la tasa de pobreza supera al 44% y la indigencia abarca a
un 20%. Estas cifras significan que, en 2003, el número de personas
pobres en los países de la región se elevó a casi 227 millones,
incluidos 102 millones de indigentes. Con estas disparidades en la
distribución del ingreso, los reajustes de tarifas que procuran el
autofinanciamiento están frenados por la baja capacidad de pago de parte
importante de la población.
8. Lecciones y perspectivas
Respecto a la perspectiva empresarial
Si bien el disponer de agua es un derecho humano, imprescindible para
llevar una vida saludable, esto no niega que los servicios de
abastecimiento de agua y saneamiento tengan un valor económico comercial
y, por tanto, se rijan por las leyes del mercado.
Los servicios deben cubrir sus costos en forma sostenida, permitiendo la
reinversión necesaria para su continuidad. La cultura del no pago atenta
contra la sostenibilidad del servicio. Esto es, se atenta contra el
derecho al agua, que ha sido reconocido como tal por las Naciones Unidas
en el 2002.
Ahora se prioriza la sostenibilidad, y se cuenta ya con suficiente
experiencia acumulada para afirmar que cuando el servicio ofertado
corresponde a la demanda, la sostenibilidad de los proyectos de agua y
saneamiento es pronunciadamente mayor.
Para la tarea de dar correspondencia a la relación entre la oferta y la
demanda, es necesario tener una perspectiva de cadena productiva.
Ciertamente, es necesario que los miembros de los hogares adopten
decisiones informadas sobre los tipos de sistemas y los niveles de
servicios a los que pueden acceder. También es necesario que se
desarrollen y encuentren disponibles las opciones técnicas de menor
costo y mayor beneficio que puedan satisfacerlas. Incluso, a esas
opciones técnicas debería entendérselas como tecnologías apropiadas.
Pero además, desde la perspectiva de la cadena productiva, esto es, en
la cadena de empresas en relaciones directas de insumo-producto y los
cluster, es necesaria la vigilancia ciudadana al sector.
Es necesario desarrollar un mercado sanitario, promover una oferta
tecnológica que responda con eficiencia y oportunidad a las expectativas
económicas y culturales de la población. Estimular la participación
decidida y responsable del sector privado empresarial, incentivando y
fortaleciendo una oferta que responda eficientemente a sus exigencias de
accesibilidad y calidad. Pero también es necesario monitorear al sector,
impidiendo que alguno de los eslabones de la cadena productiva, por el
hecho de concentrar poder económico, se apropie del excedente de toda la
cadena.
Respecto a los sistemas condominiales
Para la implantación de la tecnología condominial, es necesario adecuar
la normatividad que reglamenta el aspecto técnico. Asimismo, establecer
las directrices básicas para el componente social.
La variabilidad en los criterios e intensidad de las intervenciones
sociales indican que aun cuando esa actividad es importante para la
sostenibilidad del sistema, a una mayor intervención no necesariamente
corresponde un mejor funcionamiento, siendo sí el cumplimiento de los
criterios técnicos un requisito indispensable.
No obstante, la participación de los beneficiarios en la toma de
decisiones sobre aspectos que inciden directamente en su modo de vida,
es un beneficio de la tecnología condominial de trascendente importancia
para la sostenibilidad del sistema. Al crearse el vínculo entre el
beneficiario y el sistema que se está implantando, se tiene mayor
cuidado en su utilización.
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Comit Director: |
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