Lucas Oliveira Gomes Ferreira*
André Luiz Marques Serrano**
Universidade de Brasília – UnB
E-mail: lucasogf@gmail.com
RESUMO
O efeito flypaper é baseado em evidência empírica de que transferências de um nível do governo para outro tendem a “ficar” com o destinatário sendo usado para prestação de serviços, e não são repassadas aos contribuintes na forma de redução de impostos. O objetivo do presente estudo é realizar pesquisa bibliográfica quanto ao efeito flypaper, verificando quando surgiu, como se deu seu desenvolvimento ao longo dos anos e como vem sendo tratado até os dias atuais. Por fim, foram analisadas as tendências de pesquisas sobre o tema e também as possibilidades para futuros pesquisadores. Os resultados indicaram que o termo surgiu em 1979 e ao longo dos anos a pesquisa foi basicamente empírica, com a utilização de várias variáveis. A principal variável utilizada pelos pesquisadores foi a despesa corrente como variável dependente, enquanto PIB e transferências governamentais foram bastante exploradas.
Palavras-chaves: Municípios Brasileiros. Federalismo fiscal. Transferências. Efeito flypaper.
ABSTRACT
The flypaper effect is based on empirical evidence that grants transferred from one government level to another tend to “stick” with the recipient being used for service provision, and is not passed on to taxpayers in the form of lower taxes. The objective of the research is to carry out bibliographic research regarding to the flypaper effect, verifying when it emerged, how it developed over the years and how it has been treated until nowadays. Finally, research trends on the topic and the possibilities for future researchers were analyzed. The results indicated that the term appeared in 1979 and over the years the research was basically empirical, with the use of several variables. The main variable used by the researchers was current expenditure as a dependent variable, while GDP and government transfers were extensively explored.
Keywords: Brazilian municipalities. Fiscal federalism. Grants. Flypaper effect.
RESUMEN
El efecto flypaper se basa en evidencia empírica de que las transferencias de un nivel de gobierno a otro tienden a "quedarse" con el destinatario utilizado para proporcionar servicios, y no se transmiten a los contribuyentes en forma de exenciones fiscales. El objetivo del presente estudio es llevar a cabo una investigación bibliográfica sobre el efecto flypaper, verificando cuándo apareció, cómo se desarrolló a lo largo de los años y cómo se ha tratado hasta hoy. Finalmente, se analizaron las tendencias de investigación sobre el tema y las posibilidades para futuros investigadores. Los resultados indicaron que la expression apareció en 1979 y, a lo largo de los años, la investigación fue básicamente empírica, con el uso de varias variables. La principal variable utilizada por los investigadores fue el gasto corriente como una variable dependiente, mientras que el PIB y las transferencias gubernamentales fueron ampliamente exploradas.
Palabras clave: Municipios brasileños. Federalismo fiscal. Traslados. Efecto flypaper.
Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:
Lucas Oliveira Gomes Ferreira y André Luiz Marques Serrano (2020): “Uma revisão bibliográfica do efeito Flypaper”, Revista Contribuciones a la Economía (abril-junio 2020). En línea:
https://eumed.net/rev/ce/2020/02/revisao-bibliografica-flypaper.html
http://hdl.handle.net/20.500.11763/ce202revisao-bibliografica-flypaper
1 INTRODUÇÃO
Estudos recentes acerca da ilusão fiscal analisaram suas causas, como Baekgaard, Serritzlew e Blom-Hansen (2016) e verificaram sua influência no ciclo de gastos governamentais, como Abbott e Jones (2016). Além disso, Gérard e Nganghé (2015) examinaram a relação de ilusão com orçamento, enquanto Afonso (2014) examinou relação com a transparência. Ross e Yan (2013) ainda identificam a possibilidade de aumento de taxas ou impostos devido à existência de ilusão.
Paralelamente, existe outro fenômeno denominado efeito flypaper, que estabelece que o recebimento de transferências fiscais incondicionais e sem contrapartida (lump sum) resulta em aumento das despesas públicas locais proporcionalmente maior do que um aumento equivalente na renda pessoal (HINES e THALER, 1995, HAMILTON, 1986). Esse efeito é baseado em evidência empírica de que transferências de um nível do governo para outro tendem a “ficar” com o destinatário sendo usado para prestação de serviços, e não são repassadas aos contribuintes na forma de redução de impostos (AHAMAD e CRAIG, 1997, p.83). Consequentemente, transferências resultam em um nível mais alto de prestação de serviços do que seria o caso se o pagamento fosse feito diretamente aos indivíduos.
Considerando esse contexto, o objetivo do presente trabalho é realizar pesquisa bibliográfica quanto ao efeito flypaper, verificando quando surgiu, como se deu seu desenvolvimento ao longo dos anos e como vem sendo tratado até os dias atuais.
A pesquisa é relevante, pois o federalismo fiscal passa por dificuldades no século XXI principalmente em virtude da instabilidade macroeconômica mundial, fruto da queda do PIB, da diminuição da arrecadação e das diversas crises econômicas e políticas. O presente trabalho é composto pela presente introdução, seguida de referencial teórico, metodologia, resultados e, por fim, considerações finais.
Este trabalho está organizado conforme a seguir. A Seção 2 retrata o estado da arte do tema ilusão fiscal e efeito flypaper. A Seção 3 descreve a forma como foi desenvolvida a pesquisa bibliográfica. A Seção 4 apresenta e discute os resultados surgidos a partir das análises, enquanto a Seção 5 conclui sobre o trabalho.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
Efeito Flypaper – Origem e Impactos
O efeito flypaper ocorre quando um dólar decorrente de uma transferência exógena leva a uma despesa pública significativamente maior do que um dólar na renda dos cidadãos: o dinheiro fica onde ele bate (INMAN, 2008). A expressão de que o dinheiro que o governo envia “fica onde bate” foi usada pela primeira vez por Courant, Gramlich e Rubinfield (1979), em que Arthur Okun, que foi professor na Universidade de Yale e presidente do Conselho de Assessores Econômicos, apelidou de “efeito flypaper” (HINES e THALER, 1995). Desde então, o nome é usado para descrever o fenômeno de que as transferências sem contrapartida estimulam muito mais gastos locais por real transferido do que a renda destinada a cidadãos privados dentro da comunidade (COURANT, GRAMLICH e RUBINFIELD, 1979, p.6).
O efeito flypaper vai de encontro à teoria que estabelece que as transferências incondicionadas e sem contrapartida são consideradas para terem um efeito sobre as despesas locais similar ao efeito de qualquer outra mudança na renda privada da comunidade”, enquanto as transferências condicionadas causam mudanças nos preços relativos e estimulam mais gastos por real transferido do que transferências não condicionadas (COURANT, GRAMLICH e RUBINFIELD, 1979, p.5). Assim, quando não ocorre a esperada equivalência entre os efeitos de um aumento das transferências e da renda privada sobre o gasto em bem público denomina-se flypaper effect (HAMILTON, 1983, OATES, 1972, HINES e THALER, 1995).
Em vez de tais transferências resultarem em uma diminuição nos impostos locais, elas realmente causam um aumento desproporcional nos gastos, o que é contrário ao modelo de eleitor mediano, e é uma anomalia considerando que o governo representa os eleitores (INMAN, 2008). Portanto, há uma propensão significativamente maior para o beneficiário aumentar os gastos públicos em resposta às transferências intergovernamentais lump sum do que em resposta a aumentos equivalentes na renda privada (OATES, 1988).
Vegh e Vuletin (2015) resumem em cinco grupos as razões de ocorrência de flypaper effect. Primeira, as transferências condicionais não fungíveis que são classificadas erroneamente como incondicionais. Segunda, as variáveis omissas, que podem falseamente suportar efeito flypaper (HAMILTON, 1983). Terceira, o cidadão confunde efeito renda gerado por transferências incondicionais com efeito preço que reduz a média do custo efetivo da despesa pública (COURANT, GRAMLICH e RUBINFIELD, 1979, OATES, 1972). O cidadão não é totalmente informado e falha ao ver o orçamento público (FILIMON et al., 1982) ou, mesmo que totalmente informado, não age completamente racional (HINES e THALER, 1995). Quarta, o papel que instituições políticas ineficientes têm em revelar preferências dos cidadãos (CHERNICK, 1979, KNIGHT, 2002, ROEMER e SILVESTER, 2002) e quinta, tributação discricionária (HAMILTON, 1986, ARAGÓN, 2013, DALHBY, 2011).
Além dessas cinco razões, Vegh e Vuletin (2016) forneceram uma explicação adicional para o efeito flypaper baseado em argumentos de economia como precaução. Um aumento nas transferências fiscais aumenta a variação da renda total menos do que um aumento na renda privada. Consequentemente, o montante de economia preventiva adicional é menor em resposta ao aumento das transferências e o aumento dos gastos públicos correspondentes são mais elevados. Como resultado, quando aumenta fiscal transfers não há tanta economia de recurso, mas quando há increase in private income há maior economia. Em províncias Argentinas, Vegh e Vuletin (2016) encontraram evidências de que o efeito flypaper deveria ser uma função decrescente da correlação entre transferências fiscais e renda privada, e essa relação seria mais forte quanto maior a volatilidade das transferências e da renda privada.
Courant, Gramlich e Rubinfield (1979) argumentam que “os burocratas e os políticos acham mais fácil evitar diminuir impostos quando o governo recebe recursos de repartição tributária do que aumentar impostos quando algum evento exógeno aumenta a renda da comunidade” (COURANT, GRAMLICH e RUBINFIELD, 1979). A teoria normativa da descentralização fiscal baseia-se no pressuposto de que os governantes atendem às preferências do eleitor mediano (OATES, 1972). Embora o efeito flypaper possa ocorrer em função de procedimentos econométricos inadequados na mensuração das elasticidades (CHERNIK, 1979, FISHER, 1982, MOFFITT, 1984, MOFFIT, 1984, MEGDAL, 1987, HINES e THALER, 1995), o mais provável é que os governos não respondem ao eleitor mediano (rejeição da hipótese de que os governos respondem ao eleitor mediano). Surgiram então diversos modelos baseados no conceito de burocrata maximizador do gasto público (NISKANEN, 1971), ou de políticos que buscam maximizar uma função utilidade própria (e não a função utilidade do eleitor mediano), em que há manobras para transformar as transferências recebidas em despesas públicas e não em redução de tributos.
Além do efeito flypaper (observação empírica de que transferências lump sum para os municípios a partir dos níveis mais altos do governo ficam onde elas batem), como uma anomalia na literatura das finanças públicas locais, Hamilton (1983) ressalta também que a perda de peso morto pode ser uma possível causa do efeito flypaper. Em outras palavras, as transferências do nível federal tornam os municípios ineficientes em suas próprias arrecadações, o que já foi verificado também por outros estudos (COSSIO, 1998, RIBEIRO e SCHWENGBER, 2000, DAHLBERG et al., 2008, SCHETTINI, 2012, COSTA, 2013).
Econometricamente, se o coeficiente das transferências lump sum for maior que o do PIB (ou renda), está-se diante do efeito flypaper, que representa o efeito expansivo das transferências sobre os gastos públicos.
Muitos estudos verificaram empiricamente que transferências lump sum estimulam muito mais despesas locais por real do que a renda destinada a cidadãos privados dentro da comunidade (GRAMLICH e GALPER, 1973, GRAMLICH, 1977, FISHER, 1982, WYCKOFF, 1984, 1988, 1991, STRUMPF, 1998). Cossio e Carvalho (2001) verificaram que as transferências constitucionais federais e estaduais destinadas aos municípios provocavam aumento de gastos públicos municipais significativamente maior do que aumentos da renda per capita dos contribuintes em uma amostra de mais de 3500 municípios brasileiros de 1996.
Souza (2003) verificou que os pequenos municípios e os receptores de royalties são os menos eficientes, com pior relação entre receita total e serviços públicos oferecidos. Cossio (2003) verificou existência de efeito flypaper nos municípios brasileiros, o que significa em aumento do setor público na economia, pois o recurso transferido a estados e municípios em vez de resultar em corte de impostos locais, se transforma em despesa adicional local em cada ente.
Mendes (2002) identificou que a captura de recursos pelos municípios brasileiros é mais intensa nas cidades beneficiadas pelos critérios de partilha das transferências, principalmente as cidades pequenas e as que recebem montante alto de royalties de petróleo. Recursos disponíveis elevados, sem opção eficiente de gasto, geram sobra de recursos disponíveis para serem capturados por salários elevados, obras desnecessárias e outros dispêndios ineficientes. Mendes (2005) analisou a captura das transferências recebidas por governos locais e os resultados indicraram que ela cresce com o aumento do grau de ilusão fiscal, a redução do poder de barganha do eleitor, nos governos locais sobrefinanciados e com a elevação da pobreza.
Mattos, Rocha e Arvate (2011) verificaram que transferências a municípios brasileiros afetam negativamente eficiência na arrecadação e positivamente a renda privada, ou seja, verificaram empiricamente o contrário do que o efeito flypaper estabelece. Vegh e Vuletin (2015) testaram províncias argentinas e estados brasileiros e confirmaram associação positiva entre o grau do efeito flypaper e alíquota tributária. Eles também confirmaram que o efeito flypaper é maior quanto menor a elasticidade de substituição entre gastos privados e públicos, e desaparece para graus muito altos de substituição.
Em estudo mais recente, Diniz et al. (2017) verificou que os municípios do estado da Paraíba que têm receitas próprias maiores são os mais eficientes, enquanto os que recebem mais recursos do que enviam para o Fundo de Manutenção Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) são menos eficientes. Simão e Orellano (2015) não verificaram especificamente a ocorrência de efeito flypaper, mas verificaram que a receita municipal exerce impacto positivo inesperado sobre o recebimento de transferências do SUS pela modalidade fundo a fundo em municípios brasileiros de 2002 a 2010. Também identificou indícios de que pode haver fatores políticos influenciando o recebimento de recursos do SUS.
O efeito flypaper tem muita relação com outras áreas. Ao analisar por que o federalismo fiscal existe, Gondon (1983) concorda que pode haver muitas vantagens em descentralizar a tomada de decisões do governo, mas também evidencia muitas maneiras pelas quais a tomada de decisões descentralizada pode levar a ineficiências, uma vez que o governo local ignorará os efeitos de suas decisões sobre os níveis de utilidade dos não residentes. Quanto a esse aspecto, pode haver vantagens e desvantagens.
Entre as vantagens, os overnos locais conhecem melhor as preferências de seus cidadãos do que o governo central (OATES, 1972, p.13, AHAMAD, HEWITT E RUGGIERO, 1997, HEMMING e SPAHN, 1997, GRAMLICH, 1993) e eficiência econômica é reforçada pelo fornecimento de uma alocação de recursos que é mais sensível aos gostos dos consumidores. A descentralização pode aumentar a eficiência estática e dinâmica na produção de bens públicos, bem como pode promover melhor tomada de decisão pública, obrigando a um reconhecimento mais explícito dos custos dos programas públicos (OATES, 1972, p.13)
Quanto às desvantagens, ocorre falta de correspondência entre receita e despesa para que governantes e governados sintam-se comprometidos com o adequado uso dos recursos públicos (BAHL e LIM, 1994). Além disso, o governo central é incapaz de criar um sistema de transferências conforme teoria normativa (INMAN e RUBINFELD, 1996).
Oates (1972) estabelece um dilema que grandes jurisdições são capazes de ter ganhos de escala e internalizar benefícios mais do que pequenas jurisdições. Quanto ao tipo de tributação a ser realizada por cada nível, alguns autores defendem que somente alguns poucos tributos devem ser de competência tributária dos governos locais, como impostos sobre propriedades e serviços públicos não puros, como lixo e licença automotiva. Quanto ao lado da prestação de serviços, autores afirmam que um grande número de bens públicos deve ser provido pelos governos locais (OATES, 1972, AHAMAD, HEWITT e RUGGIERO, 1997, HEMMING e SPAHN, 1997, GRAMLICH, 1993). Já os governos centrais ficariam com os serviços de caráter nacional, como defesa, estabilidade monetária, seguro desemprego e relações internacionais, os quais devem ser fornecidos pelo governo central (OATES, 1972).
De acordo com as teorias tradicionais do federalismo fiscal, as transferências intergovernamentais podem ser usadas para reduzir os problemas associados à descentralização, como desigualdade, externalidades e baixa qualidade dos bens públicos locais. Nesse sentido, transferências devem ser utilizadas nos casos de desequilíbrio vertical, que é a diferença entre receita e gastos dos diferentes níveis de governo em determinado período de tempo, decorrente do maior controle de receitas pelo governo central e de despesas pelos governos locais.
A forma mais comum de se operacionalizar esse tipo de transferência é através da destinação aos governos locais de um percentual da arrecadação de um determinado tributo central ou estadual para o município. A União Européia adota o maior nível de descentralização possível através do subsidiarity principle (Hemming e Spahn, 1997). A distribuição de recursos aos municípios pode ocorrer com base em fórmula, de acordo com o princípio da derivação ou ainda por meio de uma sobretaxa local (piggyback) adicional à alíquota cobrada pelo governo central em um determinado imposto federal.
Conforme enfatizado por Gramlich (1977, p.223), a demonstração mais antiga do efeito de diferentes tipos de subsídios no orçamento dos níveis mais baixos do governo foi de Scott (1952) e posteriormente aprofundada por Wilde (1971). Economicamente, efeitos distintos ocorrem quando esses diversos tipos de transferência são destinados aos municípios.
3 METODOLOGIA
A análise bibliométrica foi realizada inicialmente na pesquisa da origem do termo efeito flypaper. Os primeiros trabalhos foram levantados, bem como os mais citados, para fins de analisar quando foi o ponto inicial que a pesquisa desse termo iniciou.
Embora o termo tenha surgido em determinado período, na década de 70, estudos anteriores observavam o fenômeno, mesmo não tendo esse nome ainda. Por isso, estudos desde antes dessa época foram considerados por tratarem do mesmo assunto ou de assunto relacionado a transferências governamentais, ilusão fiscal, aspectos tributários e níveis de governos federal, estadual e municipal.
Em seguida, realizou-se levantamento de vários estudos que tratavam do tema para fins de compreender exatamente o que o termo efeito flypaper trata, em que consiste, como é pesquisado, quais são as variáveis estudadas nos estudos bibliométricos. Nessa etapa também foi feito quadro com os trabalhos que trataram de variáveis usadas em estudos econométricos. Essa etapa é importante porque permite realizar a etapa seguinte, que é de análise das tendências e futuras pesquisas que podem ser realizadas na área.
Por fim, realizou-se análise das tendências e futuras pesquisas que podem ser realizadas na área. Quanto à pesquisa relacionada ao efeito flypaper é possível realizar vários estudos, sejam eles econométricos ou não.
4 RESULTADOS
Conforme demonstrado no referencial teórico, o tempo foi batizado em 1979, embora haja relatos anteriores a essa época. Esse fenômeno ficou amplamente conhecido e passou a ser estudado por diversos pesquisadores por todo o mundo.
Gramlich (1977) realizou grande pesquisa bibliográfica à época e verificou que vários estudos relacionados a transferências governamentais se relacionavam com o que ficou conhecido como efeito flypaper.
Como o fenômeno requer basicamente análise econométrica para verificar sua existência ou não, a seguir são analisadas as variáveis que foram utilizadas e os respectivos autores que as utilizaram em suas pesquisas.
Percebe-se que a utilização da despesa corrente como variável dependente é uma das mais utilizadas pelos pesquisadores. Alguns autores estão relacionados a várias variáveis, principalmente porque a pesquisa do efeito flypaper requer verificar a renda da população estudada, o recebimento de transferências lump sum, que são denominadas incondicionadas e sem contra-partida, bem como as despesas do ente local. Logo, esse é o motivo principal da despesa ser uma das variáveis mais citadas pelos pesquisadores analisados.
A partir dos dados e análises realizadas, verificou-se que o termo surgiu em 1979, quando foi batizado por um pesquisador americano. Ao longo dos anos a pesquisa foi basicamente empírica, com a utilização de várias variáveis. A principal variável utilizada pelos pesquisadores é a despesa corrente como variável dependente. Outras variáveis também foram bastante exploradas, como PIB e transferências governamentais.
5 CONCLUSÕES
O federalismo fiscal consiste na descentralização de competências para os entes subnacionais, os quais, com autonomia e não soberania, passam ter competência tributária de determinados tributos e também competências para fornecer bens e serviços à comunidade local. O conceito de efeito flypaper é baseado em evidência empírica de que transferências de um nível do governo para outro tendem a “ficar” com o destinatário sendo usado para prestação de serviços, e não são repassadas aos contribuintes na forma de redução de impostos (AHAMAD e CRAIG, 1997, p.83). Consequentemente, transferências resultam em um nível mais alto de prestação de serviços do que seria o caso se o pagamento fosse feito diretamente aos indivíduos.
Estudos recentes acerca da ilusão fiscal analisaram suas causas (BAEKGAARD, SERRITZLEW e BLOM-HANSEN, 2016), verificaram sua influência no ciclo de gastos governamentais (ABBOTT e JONES, 2016), examinaram sua relação com orçamento (GÉRARD e NGANGHÉ, 2015) ou transparência (AFONSO, 2014), e identificam a possibilidade de aumento de taxas ou impostos devido à existência de ilusão (ROSS e YAN, 2013).
Com base no fenômeno denominado efeito flypaper, que estabelece que o recebimento de transferências fiscais incondicionais e sem contrapartida (lump sum) resulta em aumento das despesas públicas locais proporcionalmente maior do que um aumento equivalente na renda pessoal (HINES e THALER, 1995, HAMILTON, 1986), este estudo foi proposto com o objetivo realizar pesquisa bibliográfica quanto ao efeito flypaper, verificando quando surgiu, como se deu seu desenvolvimento ao longo dos anos e como vem sendo tratado até os dias atuais.
O efeito é baseado em evidência empírica de que transferências de um nível do governo para outro tendem a “ficar” com o destinatário sendo usado para prestação de serviços, e não são repassadas aos contribuintes na forma de redução de impostos (AHAMAD e CRAIG, 1997, p.83). Consequentemente, transferências resultam em um nível mais alto de prestação de serviços do que seria o caso se o pagamento fosse feito diretamente aos indivíduos.
A partir dos dados e análises realizadas, verificou-se que o termo surgiu em 1979, quando foi batizado por um pesquisador americano. Ao longo dos anos a pesquisa foi basicamente empírica, com a utilização de várias variáveis. A principal variável utilizada pelos pesquisadores é a despesa corrente como variável dependente. Outras variáveis também foram bastante exploradas, como PIB e transferências governamentais.
Estudos futuros podem considerar análises bibliométricas por regiões ou países do mundo, bem como por amplitude de governo, como governos centrais ou locais. Além das extensas análises econométricas, é possível realizar estudos bibliométricos, que permitem da amplitude da situação do tema da pesquisa no campo científico.
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