Francisco De Borja Langelaan Osset*
Universidad Pontificia Comillas (ICADE)
E-mail: borja.langelaan@cepsa.com
Resumen: El presente trabajo pretende realizar una aproximación crítica al Real Decreto 131/2019. En primer lugar, se desarrolla brevemente la importancia actual del papel del consignatario de buques con el objeto de contextualizar la oportunidad de la norma. En segundo lugar, se analizan los artículos y las disposiciones, poniendo su contenido en relación con las dos leyes marítimas fundamentales (LENMAR y TRLPEMM).
Palabras clave: consignatario, consignación de buques, obligación de consignación, Real Decreto 131/2019.
Abstract: The following paper aims undertake a critical appraisal of the Royal Decree 131/2019. Firstly, the ship agent´s role is tackled, so as to contextulize the regulation´s covenience. Secondly, articles and provisions are reviewed, relating its content with the two key maritime laws (LENMAR and TRLPEMM).
Keywords: ship agent, ship consigment, ship consigment obligation, Royal Decree 131/2019.
Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:
Francisco De Borja Langelaan Osset (2020): “Nuevas perspectivas en la obligación de consignación: el real decreto 131/2019, de 8 de marzo, por el que se desarrolla la obligación de consignación de buques”, Revista Contribuciones a la Economía (enero-marzo 2020). En línea:
https://eumed.net/2/rev/ce/2020/1/obligacion-consignacion-buques.html
http://hdl.handle.net/20.500.11763/ce201obligacion-consignacion-buques
El consignatario de buques, o agente marítimo (GABALDÓN GARCÍA) 1, se encuentra regulado actualmente en una doble vertiente jurídica, derivada de la importancia práctica que esta figura ha adquirido en el transporte marítimo, consecuencia del ritmo acelerado del tráfico marítimo2 . El importante desarrollo de dicha figura encuentra su fundamento en que el buque ya no permanece en el puerto el tiempo suficiente para que el capitán pueda realizar todas las gestiones pertinentes3 . Son, en definitiva, un conjunto de actividades administrativas y comerciales relacionadas tanto con el buque como con la carga y/o el pasaje 4. En este sentido, podemos considerar al consignatario como una figura de gran importancia en el tráfico marítimo, que se ubica dentro de los colaboradores (terrestres) en los puertos, del naviero5 , y que hacen posible el ejercicio de la actividad del mismo, pudiendo afirmar que de trata de uno de los principales colaboradores de dicho empresario6 .
Una vez hemos delimitado, siquiera indiciariamente, la importancia del consignatario, vamos a proceder al análisis de la doble dimensión normativa que regula la figura del consignatario. Como apunte histórico, tenemos que señalar que el consignatario de buques no se encontraba regulado expresamente en el Código de Comercio 7, aunque sí mencionado 8, y que, por otro lado, sí encontraba su encaje en la normativa administrativa reguladora del Derecho Portuario9 .
La regulación jurídico-privada del consignatario o regulación de Derecho Privado, se encuentra en los art. 319 a 324 de la Ley de Navegación Marítima (en adelante LENMAR) 10, dentro del Título V. De los contratos auxiliares de la navegación, y podemos definirla como aquella que disciplina las relaciones jurídicas entre el consignatario y el naviero o entre aquél y los destinatarios de las mercancías. Dichos artículos hacen referencia al contrato de consignación de buques. De esta parte de la LENMAR interesa a los efectos del presente trabajo la definición de consignatario que ofrece el art. 319, el cual dispone que se trata de la persona que por cuenta del armador o del naviero asume las gestiones materiales y jurídicas necesarias para el despacho del buque, así como todas las necesidades que el mismo tenga durante su estancia en puerto.
Por otro lado, el art. 10.2 LENMAR regula la imperatividad de la obligación de consignación de los buques extranjeros, excepción hecha de las embarcaciones de recreo, que podrán ser representadas por el propietario o el capitán. Asimismo, se dispone que la obligación de consignación para los buques españoles podrá ser establecida reglamentariamente.
Este es núcleo de nuestro trabajo, a saber, el desarrollo de la obligación de consignación de buques tanto extranjeros como nacionales, así como la creación del Registro de Consignatarios, desarrollo normativo que ve la luz cinco años después de la entrada en vigor de la LENMAR. Debemos matizar que el art.10.2 no entraría en la regulación de Derecho Privado del consignatario, pues se encuentra sistemáticamente en el Título I. De la ordenación administrativa de la navegación. La finalidad de tratarlo en este apartado responde a la necesidad de separar el estudio de la LENMAR de las normas propias del Derecho Portuario.
La regulación jurídico-pública del consignatario o regulación de Derecho Público Portuario, deriva de las relaciones del consignatario con la Administración Marítima, en orden a la prestación de sus servicios en puerto. En este sentido podemos afirmar, siguiendo a PULIDO BEGINES 11, que la consignación de buques se trata de un servicio comercial de los que se realizan en los puertos, pues es una actividad de naturaleza comercial que no tiene el carácter de servicio portuario12 , pero que está vinculada a la actividad portuaria, como dispone el art. 138 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (en adelante TRLPEMM)13 . El desempeño de servicios comerciales se realizará en régimen de concurrencia, previa autorización y cumplimiento de las condiciones particulares que establezca cada Autoridad Portuaria (art. 139. 1 y 2 TRLPEMM).
El TRLPEMM también ofrece una definición de consignatario, o agente consignatario en la nomenclatura de la Ley, conceptuándolo como “la persona física o jurídica que actúa en nombre y representación del naviero o del propietario del buque” (art. 259.1 TRLPEMM). En segundo lugar, prescribe que el consignatario es responsable directo ante las Autoridades Marítimas del pago de las tasas y otros conceptos que se originen por la estancia del buque en puerto, siendo responsable solidario el naviero o propietario del buque (art. 259.2 TRLPEMM). Seguidamente, establece como garantía del cumplimiento de las obligaciones del consignatario frente a la Autoridad Portuaria o la Capitanía Marítima, el depósito de garantías económicas o avales bancarios suficientes, de acuerdo con lo que se establezca en el art. 113 del mismo cuerpo normativo (art. 259.3 TRLPEMM).
Finalmente, regula la renuncia unilateral a la consignación por parte del consignatario. Dicha renuncia deberá ser comunicada tanto a la Autoridad Portuaria como a la Capitanía Marítima y será efectiva respeto a cada una cuando se hayan satisfecho las deudas pendientes con cada una hasta el momento de la comunicación de la renuncia (art. 259.4 TRLPEMM). Este último punto constituye también parte del objeto del desarrollo reglamentario objeto del presente trabajo, junto a otros aspectos que tratamos seguidamente. Por otro lado, el art. 310.1.b) TRLPEMM regula la responsabilidad solidaria del consignatario junto con el naviero por las infracciones administrativas relacionadas con la estancia del buque en puerto.
En cuanto a la necesidad y oportunidad de la norma, nos limitamos a transcribir el texto de la Consulta pública sobre el proyecto de real decreto por el que se determinan las obligaciones de consignación de buques14 :
“Se trata de aprovechar todos aquellos aspectos que incidan en el mejor funcionamiento de las Administraciones marítima y portuaria, al objeto de mejorar la calidad y eficiencia del tráfico marítimo, en el que el consignatario juega un papel clave entre los actores, públicos y privados, que intervienen en el mismo”.
Por lo que respecta a los problemas que se pretenden solucionar con el mismo:
“Actualmente, en el ámbito marítimo hay una notable indefinición en relación con el régimen de establecimiento y actuación de los consignatarios que termina por perjudicar el desenvolvimiento ordinario del tráfico marítimo”.
No le falta razón a esta última apreciación, pues ni la LENMAR ni el TRLPEMM cuentan con una definición sobre cómo se establecen y cómo deben actuar los consignatarios, como ya hemos tenido ocasión de comprobar, al analizar las vertientes pública y privadas de las normas reguladoras del consignatario de buques. Así, el Real Decreto, que fue publicado en el BOE el 23 de marzo de 2019 y que entrará en vigor el 1 de julio de 2019, procederá a desarrollar reglamentariamente dicha cuestión.
Comienza el Real Decreto haciendo énfasis en la importancia que ha adquirido el agente marítimo o consignatario, convirtiéndole en una de los actores fundamentales para el correcto funcionamiento del negocio marítimo. Prosigue indicándonos que son dos las leyes principales que, dentro del Derecho Marítimo español, regulan la figura del consignatario. Ambas las hemos mencionado ya y aquí no queda más que destacar la importancia que el presente Real Decreto otorga a aquellas leyes y la descripción que de las mismas hace en su preámbulo.
En primer lugar, se indica que el TRLPEMM establece la regulación de las responsabilidades del consignatario frente a la Administración Pública (vertiente de Derecho Público Portuario). En este sentido, se hace mención a los arts. 259 (obligaciones frente a las Autoridades Portuarias y Marítimas) y 310.1.b) (responsabilidad solidaria del consignatario por infracciones administrativas relacionadas con la estancia del buque en puerto) del TRLPEMM. En segundo lugar, se hace referencia a la LENMAR como norma que regula la relación contractual entre el armador y el naviero, es decir, la vertiente de Derecho Privado de la consignación. De este cuerpo normativo el Real Decreto destaca el art. 320 (régimen jurídico de las relaciones internas entre el consignatario y el naviero) 15 y el art. 10. 2 (régimen general de visita y estadía). Es este último precepto el núcleo y base del desarrollo reglamentario objeto del presente estudio y que, como señala el preámbulo, acoge la posibilidad abierta por la LENMAR de extender la obligación de consignación de buques también a los buques de bandera española en determinados supuestos.
Finalmente, solo queda destacar del preámbulo, la importancia que se le otorga a la necesidad de completar la regulación del consignatario. En consecuencia, se señala que dicha necesidad llevó a incluir este Real Decreto en el Plan Anual Normativo de 201816 . De las restantes cuestiones que trata el preámbulo, nos ocuparemos al hilo del análisis de sus distintas disposiciones.
Por lo que respecta a su estructura, se trata de un Real Decreto dividido en dos capítulos, diez artículos y cinco disposiciones de diverso carácter. Por lo que respecta al Capítulo I, éste se ocupa de las disposiciones generales (objeto, definición de consignatario de buques, obligación de consignación para los buques nacionales y obligaciones de consignación para los buques extranjeros). En cuanto al Capítulo II, se establecen las relaciones de los consignatarios con la Administración Marítima y las Autoridades Portuarias (cumplimiento de sus obligaciones, cambio de consignatario, requisitos para el ejercicio de su actividad y registro de consignatarios).
Señala el artículo primero que el objeto de la norma recae sobre el desarrollo de las condiciones de establecimiento y ejercicio de la actividad del consignatario en el puerto, independientemente de que se trate de un puerto de titularidad estatal o autonómica17 . Es de señalar que, si bien se trata de una norma reglamentaria por la que se desarrolla la obligación de consignación, ninguna referencia se realiza a tal obligación en el objeto del mismo. Una denominación más acertada para podría haber sido “Real Decreto por el que se desarrolla la obligación de consignación y las condiciones de establecimiento y ejercicio de su actividad”. Título que, sin duda, es más extenso que el presente y que habría respondido mejor a la regulación contenida en el mismo. Finalmente, se podría haber incluido el objetivo del Real Decreto mencionado en la Consulta pública sobre el mismo18 , con la siguiente redacción adaptada: “Asimismo, es objeto del reglamento dotar al Derecho Marítimo de seguridad jurídica y transparencia en lo que al funcionamiento de los consignatarios se refiere”.
A los efectos de esta norma, su artículo segundo entiende por consignatario la “persona natural o jurídica que se ocupa, por cuenta del armador o del naviero, en cuyo nombre y representación actúa, de las gestiones materiales y jurídicas necesarias para el despacho y demás atención del buque en puerto”. De acuerdo con el preámbulo, este concepto de consignatario integra los elementos principales que están reflejados en los conceptos de consignatarios recogidos en los arts. 319 LENMAR y 259 TRLPEMM.
A destacar tres cuestiones. Primera, el Real Decreto, como el TRLPEMM, señala que el consignatario podrá ser persona física o jurídica, cuestión que la LENMAR no matiza 19. Segunda, salvo lo ahora apuntado, el concepto de consignatario apuntado en el presente Real Decreto coincide casi exactamente con el ofrecido por la LENMAR. Tercera, mientras que el TRLPEMM no hace referencia a “gestiones materiales y jurídicas necesarias para el despacho y demás atención del buque en puerto”, la LENMAR y el Real Decreto sí lo hacen. Lo que es indudable es que actúa por cuenta y nombre de su principal 20.
La obligación de consignación de buques es uno de los pilares fundamentales del desarrollo reglamentario del Real Decreto, junto con el desarrollo de las condiciones de establecimiento y ejercicio de su actividad, y que trae causa del art. 10.2 LENMAR. Este precepto, como hemos apuntado ya, establece la obligación de consignación de los buques extranjeros en puertos nacionales, excepción hecha de las embarcaciones de recreo, dejando abierta la posibilidad de establecer reglamentariamente la misma obligación para los buques nacionales. Es este último aspecto el que es objeto de desarrollo reglamentario.
Por lo que respecta a los buques nacionales que hagan escala en un puerto español (art. 3), se establece que la consignación será obligatoria cuando el armador o el naviero no dispongan de un consignatario dentro de su organización para realizar las gestiones pertinentes frente a la Administración Marítima y las Autoridades Portuarias, con exclusión de las embarcaciones de pesca y recreo. Dicha consignación deberá cumplir con los requisitos del Real Decreto. En cuanto a los buques extranjeros (art. 4), deberán tener consignatario en los puertos españoles, salvo las embarcaciones de recreo que podrán ser representadas directamente por su propietario o capitán 21.
De una lectura conjunta de ambos preceptos parece dejarse entrever que un buque extranjero siempre deberá tener un consignatario externo a su organización y que cumpla con los requisitos del Real Decreto, pues nada dice el art. 4 sobre la posibilidad de que la consignación no sea obligatoria, por disponer éste de un consignatario dentro de su propia organización. Otra posibilidad es que el buque extranjero pueda tener esa consignación interna, aunque no esté mencionado expresamente en el texto, y entonces no aplicaría la obligación de consignación.
Por otro lado, resulta llamativo que el legislador haya relegado a un segundo plano la obligación que da nombre al Real Decreto, en vez de haberla ubicado en el objeto del mismo. Consideramos que una estructura más acertada de la norma habría podido obtenerse sacando de las disposiciones generales los arts. 2 y 3, a los que se debería de haber dado un Capítulo aparte. También se echa en falta, dentro de las disposiciones generales o de un capítulo específico, una definición abstracta y genérica de “obligación de consignación”. Por ello, podría haberse definido dicha obligación como aquella según la cual los buques mercantes españoles o extranjeros deberán contar con la asistencia de un consignatario en los puertos en los que operen, salvo las excepciones contempladas por el art. 10.2 LENMAR, el presente Real Decreto y el resto de normas que resulten aplicables.
La relación del consignatario con la Administración Marítima, entendida ésta en sentido amplio, estaba regulada antes del Real Decreto en el art. 259 TRLPEMM, que ya hemos comentado, y se dedican ahora seis artículos a regular dicha relación.
De acuerdo con el art. 259 TRLPEMM, el consignatario es responsable, como hemos visto ya, de dos aspectos fundamentales: 1º. Pago de las liquidaciones por tasas u otros conceptos devengados por la estancia del buque en puerto y 2º. Aportación de las garantías o avales bancarios suficientes para garantizar sus obligaciones. Además, podemos añadir su responsabilidad solidaria en materia de sanciones administrativas, establecida en el art. 310.1.b TRLPEMM, también comentado anteriormente.
Pues bien, ahora el Real Decreto señala que, en el cumplimiento de las obligaciones establecidas por la regulación de Puertos del Estado y Marina Mercante, así como otros requisitos exigidos al mismo (art.5.1), el consignatario deberá desplegar una debida diligencia y que todas las comunicaciones con la Dirección General de la Marina Mercante, Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias, se realizarán a través de medios electrónicos (art.5.2.). Surge una observación de este precepto en relación a la debida diligencia.
Consideramos esta mención innecesaria, pues el TRLPEMM ya contempla que la prestación de los servicios comerciales por el consignatario deberá cumplir con la autorización y las condiciones particulares que establezca la Autoridad Portuaria en cuestión (art. 139.2 TRLPEMM). En este sentido, las autorizaciones se extinguirán, entre otras causas, por la revocación por incumplimiento de las condiciones reguladas en el título habilitante, así como por el incumplimiento de las condiciones particulares (art. 139.6. b) y c) TRLPEMM). Por lo ahora expuesto, consideramos que la falta de diligencia por parte del consignatario es subsumible en alguno de los supuestos del art. 139.6, pues ningún sentido tendría que un consignatario que no desempeña su labor en puerto con la debida diligencia de un ordenado auxiliar de la navegación22 vea su autorización renovada año tras año, así como si provoca daños o perjuicios en el puerto a la Autoridad Portuaria o a terceros, ya sea por acción, omisión o negligencia.
En caso de sustitución o cesión en la consignación del buque 23, independientemente de la causa, el consignatario saliente deberá comunicarlo a las Autoridades Marítimas y Portuarias a través del medio oportuno (art. 6.1) y cuando deje de ejercer la función, satisfará las deudas que tenga pendientes con la Autoridad Portuaria y la Capitanía Marítima hasta el momento en el que realiza la comunicación. El consignatario entrante, por su parte, deberá comunicar a dichas Autoridades la aceptación de la consignación en la misma forma que el consignatario saliente, es decir, a través de la ventanilla única. La eficacia del cambio se producirá desde la comunicación de la aceptación y con posterioridad a la renuncia (art. 6.3).
Este precepto encuentra su norma de base en el art. 259.4 TRLPEMM, según el cual, el consignatario puede renunciar unilateralmente a la consignación, comunicándolo fehacientemente a las Autoridades correspondientes, y siendo eficaz respecto a cada una, una vez satisfechas las deudas existentes con las mismas, hasta el momento de la comunicación.
También en materia de cambio de consignatarios tendremos que acudir a las distintas condiciones establecidas por cada Autoridad Portuaria y vigentes en cada momento y, en su caso, a los requisitos o informaciones complementarias que puedan requerir. Baste como ejemplo señalar que el Pliego de condiciones particulares para la prestación del servicio comercial de consignación de buques en el puerto de Melilla de 2017, establecía que “la renuncia […] no será efectiva […] hasta pasados dos meses, exclusivamente a los efectos de recepción de citaciones administrativas de la Autoridad Portuaria […], que durante ese plazo se podrán practicar al consignatario”24 .
El Real Decreto establece que en el ejercicio de su actividad el consignatario deberá cumplir con las condiciones establecidas por la Autoridad Portuaria en cuestión, así como prestar atención continua al buque y mantener contacto permanente con las Autoridades Marítimas y Portuarias (art. 7). En este sentido, si el consignatario se plantea ejercer sus actividades en Melilla, deberá acudir al pliego de condiciones particulares de dicha Autoridad Portuaria, si lo que se plantea es ejercer en Las Palmas de Gran Canaria, deberá acudir al concreto pliego de condiciones esta Autoridad y así sucesivamente. Nuevamente, y como sucedía cuando hablábamos del cambio de consignatario, tendremos que acudir a los pliegos de condiciones particulares que establezca la Autoridad Portuaria correspondiente en los que, por cuestiones de extensión, no vamos a entrar aquí en más detalle. En cuanto a la atención continua al buque y al contacto permanente con las Autoridades, echamos en falta una mayor concreción de estas obligaciones. Dicha concreción podría haberse realizado en el mismo artículo con un numeral 3.
En la línea de lo previsto para la publicidad registral del armador y del naviero (arts. 65 y 146 a 148 LENMAR) y del naviero no armador (arts. 16 y 19 Código de Comercio), así como para dicha publicidad por lo que respecta a los buques y empresas navieras (arts. 251, 252 y Disp. Ad. 16ª. TRLPEMM), el Real Decreto crea en su art. 8 el Registro de Consignatarios, regulando las siguientes cuestiones:
Para la prestación de los servicios comerciales de consignación, los consignatarios deberán contar con los recursos y medios que establezcan las Autoridades Portuarias de los puertos en los que se pretenda ejercer la actividad (art. 9). Esta previsión del Real Decreto debemos ponerla en relación con el art. 259 TRLPEMM, por el cual el consignatario debe prestar garantías o avales bancarios suficientes para garantizar sus obligaciones, y 139.2 TRLPEMM, por el cual los prestadores de servicios comerciales deberán cumplir con las condiciones particulares de cada Autoridad Portuaria en cuyo puerto se vaya a ejercer la actividad de consignación, así como de las demás disposiciones normativas aplicables.
Se establece como obligación del consignatario, asegurar el cumplimiento de las reglas y formalidades sobre la estadía de buques en puerto, establecidas por Capitanes Marítimos, Autoridades Portuarias y demás Administraciones Públicas que ejerzan funciones y control en los puertos (art. 10). Dicha previsión del Real Decreto deber ser leída en conjunto con el art. 10.1 LENMAR, regulador del régimen general de visita y estadía. El citado precepto prescribe que dicho régimen se regirá en primer lugar por la legislación portuaria y en lo no previsto por ésta, supletoriamente por la LENMAR y las demás leyes y reglamentos aplicables 27.
El presente Real Decreto contiene cinco disposiciones sobre los temas que se comentan a continuación.
La Disp. ad. única (Intercambio de información con las autoridades aduaneras) prescribe que los Ministerios de Fomento y Hacienda establecerán medidas de coordinación para disponer por medios electrónicos de los datos del Registro a efectos del cumplimiento de las funciones de las autoridades aduaneras. La Disp. der. única, como en otras normas, deroga cuantas normas reglamentarias se opongan a este real decreto.
Más interesante es la Disp. Final 1ª, la cual faculta al Ministro de Fomento a dictar aquellas disposiciones que sean necesarias para desarrollar y ejecutar el presente Real Decreto. En este sentido, ya hemos apuntado algunas ideas que convendría aclarar y desarrollar en este brevísimo Real Decreto. Por último, tenemos la Disp. final 2ª (Título competencial), en virtud de la cual el Estado dicta la presente norma dada su competencia exclusiva en materia de marina mercante (art. 149.1. 20ª CE) y la Disp. final 3ª (Entrada en vigor), la cual determina el ámbito temporal del real decreto (aplicable el 1 de julio de 2019).
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