• Conceptos generales

El objetivo de este apartado será exponer al lector tres conceptos, elegidos cuidadosamente, que permitirán contextualizar la temática del presente ensayo y elaborar un marco teórico que aproximará al conocimiento de la figura jurídica denominada “órganos constitucionales autónomos”.
Es importante advertir que por las características del presente, no se realiza un estudio exhaustivo de los conceptos que se proponen para introducir al tema, por lo que tales tópicos sólo serán expuestos brevemente.

• El Estado Constitucional y la División de Poderes

El Estado, término fundamental en todas las disciplinas de carácter social, ha sido definido de diversas maneras y desde diferentes posturas, en este trabajo únicamente nos aproximaremos a la definición gramatical y jurídica, mismas que constituyen un punto de partida para formular un marco conceptual, respecto de los órganos constitucionales autónomos.
Gramaticalmente, el vocablo Estado tiene diversas acepciones, consecuentemente se han escogido tres significados de mayor contenido jurídico, a saber: a) conjunto de órganos de gobierno de un país soberano, b) territorio de cada país independiente y c) en el régimen federal, porción de territorio cuyos habitantes se rigen por leyes propias, aunque estén sometidos en ciertos asuntos a las decisiones de un gobierno común 1 .
Como puede apreciarse, este ente constituye en sí mismo, un conjunto de funciones jurídicas, que se materializan a través de una persona jurídica. Es por ello que el concepto de Estado ha sido definido por Jellinek como “la corporación territorial dotada de un poder de mando original” 2.
Por otra parte, la Suprema Corte de  Justicia de la Nación ha expuesto que Estado se define como la sociedad jurídicamente organizada capaz de realizar la totalidad de los fines humanos, cuyos elementos principales son, entre otros, el territorio, la población y el gobierno; cuyos fines pueden resumirse en el bien común que, en cuanto se refiere a toda la población, se convierte en bien público 3.
Completa  esta idea la Suprema Corte de Justicia, señalando que las funciones del Estado son las diferentes formas en que se manifiesta la voluntad del Estado para alcanzar sus fines. Tradicionalmente se les ha clasificado en tres: administrativa legislativa y judicial 4, lo que da origen a la teoría de la división de poderes, misma que abordaremos en puntos siguientes de este ensayo.

• La Constitución

Dentro de la Teoría del Derecho, el término Constitución es fundamental para exponer este concepto se seguirán las ideas de la Dra. Mora Donatto5 , quien señala que  la constitución escrita es un fenómeno relativamente reciente en la historia de la organización de las sociedades, porque es a partir del siglo XVIII cuando comienza la creación de documentos en los que se pretende fijar, por escrito, las normas a las que debe responder la organización política general de la sociedad, con especial interés en los órganos y en los procedimientos a través de los cuales se debe ejercer el poder, así como la forma en que se relacionan tales órganos con los individuos y los derechos que asisten a éstos, al respecto debe decirse que la constitución escrita en la actualidad es la forma de organización del poder en prácticamente todo el mundo, es decir con el surgimiento de éstas nace lo que la teoría del Estado y la del Derecho constitucional denomina Estado constitucional .
En este tenor, el carácter fundamental de la constitución deriva de que en ella el constituyente quiso establecer una serie de fundamentos firmes y prácticamente inamovibles (o al menos alterables con cierto grado de dificultad) de convivencia civil; de la actuación de los poderes públicos sujetándolos a estrictas normas de comportamiento garantizando con ello los derechos de los ciudadanos, la cual está caracterizada por un carácter supralegal, lo que significa que ésta no pueda ser reformada mediante los procedimientos ordinarios de creación o modificación de las normas con rango de ley, y sólo podrá modificarse mediante un procedimiento especial, asimismo, sus preceptos no pueden ser alterados, contradichos o ignorados por la acción u omisión de los poderes público, porque la constitución tiene una valor de derecho más fuerte, que cualquier otra norma6 .
Lo anterior, significa que los mandatos constitucionales no son alterables o modificables por los poderes públicos en su actuación ordinaria, por ello se considera a la Carta Magna como el límite de los poderes del Estado, la norma suprema en todos los ordenamientos jurídicos, lo que desde el punto de vista de la teoría constitucional se ha denominado como el principio de supremacía constitucional.
Sobre estos principios, en lo referente al tema central de estudio se puede decir que la constitución como fuente creadora de los órganos constitucionalmente autónomos, a través del constituyente permanente y conjuntamente con el principio de supremacía constitucional, puede comenzar a vislumbrar, desde la teoría constitucional, algunas de las características principales de dichos órganos, tales como, la dificultad de su extinción debido a los procedimientos extraordinarios de modificación de la constitución, asimismo, el principio de supremacía constitucional hace que la autonomía de los órganos constitucionales sea intocable.

• El Estado constitucional

Ahora que se han descrito por separado los conceptos de Estado y Constitución, contamos ya con las premisas básicas para referirnos a otro concepto tan importante como los anteriores, pero de mayor complejidad doctrinal, nos referimos al concepto de Estado constitucional, que  a diferencia de los conceptos que preceden, entraña, sin duda, un contenido totalmente jurídico; al respecto señalaremos que el principio de división de poderes marca el nacimiento del Estado constitucional 7, ya que la división de funciones representa uno de los mecanismos fundamentales para proteger las libertades individuales que caracterizan a este tipo de Estado. Es por ello que a partir de esta teoría, el “contenido mínimo” de la Constitución de cualquier Estado constitucional está caracterizado por dos elementos: a) la protección de los derechos naturales y b) la separación de poderes8 .
Sobre el origen de esta forma de Estado encontramos que el reconocido constitucionalista Justino Eduardo Andrade Sánchez expresa lo siguiente: “La consolidación de un pacto, que se materializa en un documento el ideal contractualista y funda el Estado por la voluntad de sus miembros, a la vez que garantiza a éstos sus libertades y derechos naturales, es la nota esencial del nuevo Estado surgido con la predominancia burguesa sustentada en el bloque ideológico individualista-liberal-humanista. Por eso a este Estado se le puede llamar con justificación Estado Constitucional”. Ante lo expuesto entendemos que la principal característica del Estado Constitucional es que tiene como norma suprema del derecho a la Constitución, lo que supone mecanismos de control de poder.
Por lo expresado consideramos, que en éste se engloba dos conceptos esenciales, Estado y constitución, en el que encuentran su total consolidación, convirtiéndose en indispensable para explicar todo fenómeno jurídico ocurrido al seno de cualquier Estado moderno y es la piedra angular para entender al sistema jurídico. 
Como corolario de las ideas hasta aquí expresadas, estimamos para los efectos del presente trabajo que el Estado es quién detenta el poder y tiene las funciones a su cargo y la Constitución es el instrumento que dispone qué órgano del Estado tendrá determinada atribución.

• Los órganos del Estado mexicano

Antes de referirnos a los órganos que integran el Estado mexicano, se ha decidido recurrir al concepto del principio de la división de poderes porque como se observa éste será uno de los ejes torales del ensayo, la recapitulación breve que se hace en este apartado del principio que ha inspirado obras completas de diversos tratadistas, permitirá al lector una visión más amplia de la figura materia de este estudio, así como de su naturaleza jurídica y características.

Comenzaremos diciendo que la teoría de la división de poderes, tal y como fue adoptada por la Ciencia Política moderna y trasmitida hasta nuestros días, es resultado del poder omnímodo del absolutismo monárquico del siglo XVIII, que hizo advertir a Charles-Louis de Secondat, Barón de la Brède y de Montesquieu, la necesidad de detener al poder mediante el poder, para ello propuso, considerando el sistema político inglés y las ideas de John Locke, su célebre teoría de la división o separación de poderes, consistente en distinguir y dividir las funciones del poder público del Estado en tres: a) legislativa, b) ejecutiva, y c) judicial. Lo que significa que poder público es uno sólo pero deberá ser ejercido por una tríada de órganos depositarios del mismo, cada uno con facultades y atribuciones delimitadas.

Al respecto, como ya ha quedado apuntado el principio de división de poderes marca el nacimiento del Estado constitucional, por lo que los Estados constitucionales modernos lo han adoptado dentro de sus constituciones; en México el poder constituyente de 1917 retomó dicho principio en el primer párrafo del artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el cual se dispone literalmente: “El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.”; no debe omitirse mencionar que son múltiples los antecedentes que preceden a la configuración actual del artículo 49 constitucional.
El antecedente más remoto de la inclusión de la división tripartita del ejercicio del poder público se observa ya en la Constitución de Cádiz, misma que preveía en los artículos 15, 16 y 17, la división de las funciones del Estado, delegando la facultad legislativa en las Cortes, la función ejecutiva en el Rey y la potestad judicial en los correspondientes tribunales, asimismo la Constitución de Apatzingán de 1814 retoma este principio en los artículos 11 y 12; es en el Acta Constitutiva de 1824 donde este principio aparece en los mismos términos que señala la constitución vigente, no se omite señalar que dicha disposición fue retomada en el artículo 6º de la Constitución de 1824 y el 50 de la Carta Magna de 1857 9.
Adicionalmente, podemos mencionar que la división tripartita del ejercicio del poder público de los estados de la República Mexicana se ordenó en términos semejantes a los del ámbito federal, en el texto del artículo 116 constitucional, a partir de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 17 de marzo de 1987, conforme a la cual: “El poder público de los Estados se dividirá para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial…”.
De esta manera, conforme a nuestro texto constitucional, tanto a nivel Federal como de las entidades federativas de la República, quedó establecida en nuestra Carta Magna, la división tripartita del poder público.
Sin embargo, como se expondrá en los capítulos siguientes consideramos que, en la actualidad, dicha división tripartita del poder público contenida en los artículos 49 y 116 constitucionales, no debe ser interpretada de manera estrictamente gramatical, sino de manera sistemática e integral, que permita concluir que la división de los Poderes de la Unión no es absoluta sino flexible 10.
Por lo tanto, debe considerarse que nuestra Carta Magna, además de los órganos que tradicionalmente se estiman para el ejercicio del poder público (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) contempla adicionalmente otro tipo de órganos a través de los cuales se ejercen directamente las funciones del Estado, entre los que figuran, los tribunales agrarios, los tribunales de lo contencioso administrativo, las universidades públicas y los órganos constitucionales autónomos, entre otros.

• Los órganos constitucionales autónomos

Tal como lo señala Miguel Carbonell “una lectura completa y correcta del texto constitucional nos lleva a la conclusión de que en la actualidad la división de poderes se ha enriquecido, porque en la carta fundamental no solamente se reconoce al Poder Legislativo, al Ejecutivo y al Judicial, sino también a los llamados “órganos constitucionales autónomos”. Aunque dichos órganos quizá no son “poderes” en el sentido tradicional del término, lo cierto es que tienen asegurada, por mandato directo del texto constitucional una serie de atribuciones y funciones muy relevantes.” 11Tomando en consideración lo expresado por dicho autor en este apartado nos avocaremos al estudio doctrinal y analítico de los órganos constitucionales autónomos.

• Introducción al estudio de los órganos constitucionales autónomos.

En la práctica, como se ha dilucidado en párrafos que anteceden, la división de poderes no ha funcionado de manera absoluta o radical, más bien, los poderes han actuado en sus respectivas esferas de competencia, desarrollando de una forma más flexible las atribuciones que les han sido conferidas por el poder constituyente, interactuando con los demás poderes. Dicha flexibilidad no supone la autorización a los poderes para su debida intromisión en los asuntos que son competencia de otro; en consecuencia, en caso de que uno de los poderes realice actividades que no le han sido encomendadas por el poder constituyente, el poder afectado está legitimado para demandar ante el órgano jurisdiccional competente la declaración de invalidez del acto ilegal, y la reparación del orden constitucional. 12
En este orden de ideas, respecto del tema que nos ocupa debe decirse que la concepción flexible de la teoría de la división de poderes13 resulta fundamental para comprender la posibilidad de la conformación y funcionamiento de órganos distintos a los tres poderes tradicionales, dotados de autonomía constitucional, tales como los órganos constitucionales autónomos.
Al respecto debe reiterarse que la división de poderes prevista en el artículo 49 constitucional no puede ser entendida como una división rígida, sino flexible 14. Por lo anterior es válido sostener que de manera adicional a las tres funciones tradicionales atribuidas a los órganos de poder del Estado Mexicano, el constituyente permanente ha incorporado nueve funciones autónomas15 , a saber:

• La función de protección a los derechos humanos, misma que ha sido designada de manera preferente a la Comisión Nacional de Derechos Humanos, en términos de lo previsto en el artículo 102 constitucional.

• La función de banca central, consistente en la procuración de la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional y encargada de manera preferente al Banco de México, según lo dispuesto en el párrafo sexto del artículo 28 de la Ley Fundamental.

• La función electoral, atribuida de manera preferente al Instituto Nacional Electoral, conforme al numeral 41 del texto constitucional.

• La función de normar y coordinar el Sistema Nacional de Información y Estadística Geográfica, confiada de manera preferente al Instituto Nacional de Estadística y Geografía, conforme a lo dispuesto por el apartado B del artículo 26 constitucional.

• La función de evaluación de la calidad, el desempeño y resultados del sistema educativo nacional en la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior, atribuida de manera preferente al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, conforme a lo dispuesto en la fracción IX. del artículo 3° constitucional.

• La función relativa a dar cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y a la protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados en los términos que establezca la ley,  encomendada de manera preferente al Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, conforme a lo dispuesto en la fracción VIII. del apartado A del artículo 6° constitucional.

• La función relativa a la medición de la pobreza y de la evaluación de los programas, objetivos, metas y acciones de la política de desarrollo social, designada de manera preferente al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, conforme a lo dispuesto en el apartado C del artículo 26 constitucional.

• La función de garantizar la libre competencia y concurrencia, así como prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados, encargada de manera preferente a la Comisión Federal de Competencia Económica, conforme a lo dispuesto en el artículo 28 constitucional.

• La función dedicada al desarrollo eficiente de la radiodifusión, las telecomunicaciones, la regulación, promoción y supervisión del uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, así como del acceso a infraestructura activa, pasiva y otros insumos esenciales,  atribuida de manera preferente al Instituto Federal de Telecomunicaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 28 constitucional.

Por lo expuesto, en el siguiente punto de este capítulo daremos un breve panorama histórico que nos permitirá dilucidar la evolución de la creación de los órganos constitucionales autónomos.

• Breves antecedentes históricos de la creación de los órganos constitucionales autónomos.

En general, puede observarse que los órganos constitucionales autónomos surgen a partir de la Segunda Guerra Mundial16 , sin embargo, el concepto doctrinal que hace referencia a éstos surge a partir de finales del siglo XIX, en obras tales como las del célebre tratadista Jellinek denominadas “Sistema de los derechos públicos subjetivos” y “Teoría general del Estado” en las que maneja una teoría de los órganos constitucionales; asimismo, otros tratadistas como Santi Romano en Italia, o García Pelayo en España también se han ocupado de enriquecer las teorías clásicas de la división de poderes.
Como puede observarse su creación replantea la teoría clásica de la división de poderes, la cual no debe concebirse como la separación rígida de funciones y atribuciones, sino como una distribución de facultades entre órganos del Estado17 , los cuales requieren de relaciones, controles e intervenciones recíprocas. Asimismo, las razones por las que surgen estos órganos son múltiples: enfrentar los efectos perniciosos de la partidocracia, especialización técnico-administrativa, cumplimiento de funciones que no deben estar sujetas a la coyuntura política, pero que son parte de las atribuciones naturales del Estado

En México ante la exigencia social de que la administración no sólo actúe, sino que resuelva los problemas sociales, es decir, que sea eficaz, se han producido cambios en la estructura organizativa, así como, en el modo del ejercicio de la actividad estatal; es por ello que durante los últimos sexenios se han creado una serie de órganos dotados de mayores rangos de autonomía, en materias que se encontraban anteriormente a cargo de la administración centralizada o bajo la tutela del Ejecutivo 18; ello ha dado nacimiento a una política legislativa constante para la dotación gradual de mayor autonomía a dependencias y órganos del Poder Ejecutivo, hasta llegar a la plena autonomía constitucional, como consecuencia de lo anterior, surgen los órganos constitucionales autónomos, mismos que figuran en nuestra constitución como órganos constituidos por las necesidades y circunstancias políticas-sociales de nuestro entorno, como se observa éstos órganos han surgido a la par de los tres Poderes de la Unión. 19

Cabe mencionar que en nuestro País, por primera vez, se adoptó dicha forma jurídica en la nueva configuración del Banco de México, incluida en la reforma del artículo 28 constitucional publicada el 20 de agosto de 1993.

Debe destacarse que mediante las correspondientes reformas constitucionales se crearon recientemente los siguientes órganos constitucionales autónomos:

• Mediante reforma constitucional publicada en Diario Oficial de la Federación el día 26 de febrero del año 2013, se creó el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.

• Mediante reforma constitucional publicada en Diario Oficial de la Federación el día 11 de junio de 2013se crearon el Instituto Federal de Telecomunicaciones y la Comisión Federal de Competencia Económica.

• Mediante reforma constitucional publicada en Diario Oficial de la Federación el día 7 de febrero del año 2014 se creó, como órgano constitucional autónomo, el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos.

•  Mediante reforma constitucional publicada en Diario Oficial de la Federación el día 10 de febrero del año 2014 se creó el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, y el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos.

Como puede observarse, actualmente el texto de nuestra Carta Magna incluye nueve órganos constitucionales autónomos, a saber, el Banco de México, el Instituto Nacional Electoral, la Comisión Nacional de Derechos Humanos, el Instituto de Nacional de Estadística y Geografía, el Instituto Federal de Telecomunicaciones, la Comisión Federal de Competencia Económica, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos.

• Concepto doctrinal de los órganos constitucionales autónomos.

Por lo expresado en puntos anteriores, observamos que hoy día dentro del derecho constitucional y administrativo contemporáneos, es aceptado por la mayoría de los doctrinarios, la idea que dentro de un Estado haya funciones distintas a la legislativa, ejecutiva y judicial, que pueden ser llevadas a cabo por órganos diferentes a los tradicionales, debido a la necesidad de perfeccionar las formas de actuación de los órganos públicos y la distribución de sus funciones, mismas que son ejecutadas por los órganos constitucionales autónomos.
Por lo dicho, enunciaremos algunas de las definiciones más comunes de este concepto en la doctrina existente, lo anterior, para estar en posibilidad de comprender satisfactoriamente la naturaleza jurídica de dicha figura.
En principio, en la doctrina internacional, encontramos que García Roca, en lo general, define a dichos órganos como “aquellos inmediatos y fundamentales establecidos en la Constitución y que no se adscriben claramente a ninguno de los poderes tradicionales del Estado, son generalmente órganos técnicos que no se guían por intereses partidistas o coyunturales y para su funcionamiento ideal no sólo deben ser independientes de los poderes tradicionales sino de los partidos o de otros grupos o factores reales de poder… son órganos de defensa constitucional y la democracia…”20
Generalmente, los organismos constitucionales autónomos, son órganos técnicos de control que no deben orientarse por intereses de partidos políticos o de circunstancias políticas determinadas, requiriendo para su adecuado funcionamiento, no sólo de autonomía de los poderes tradicionales, sino de los ya mencionados partidos políticos, y de todo tipo de grupos o factores de poder.
Asimismo, se entiende por órganos constitucionales autónomos aquellos que -de manera fundamental e inmediata- se establecen en la Constitución y que no se adscriben con precisión a ninguno de los poderes tradicionales del Estado. Representan una evolución de la teoría clásica de la división de poderes porque se asume que puede haber órganos ajenos a los tres poderes tradicionales sin que se infrinjan los principios democráticos o constitucionales.
Son órganos de equilibrio constitucional y político, y los parámetros bajo los cuales desempeñan su función no pasan por los criterios inmediatos del momento sino que preservan la organización y el funcionamiento constitucional. En última instancia, son órganos de defensa constitucional y de la democracia y, por eso, es preciso que estén contemplados en la Constitución a fin de que ella regule su integración y estructura para que su funcionamiento posterior sea independiente.
Finalmente, puede concluirse que dentro del sistema jurídico mexicano, los órganos constitucionales autónomos son aquellos a los que les está confiada la actividad directa e inmediata del Estado, y que, en los límites del derecho objetivo, que los coordina entre sí, pero no los subordina unos a otros, gozan de una completa independencia y paridad recíproca, se encuentran en el vértice de la organización estatal, no tienen superiores y son sustancialmente iguales entre sí, no están incluidos en ni uno solo de los poderes u órganos tradicionales del Estado, saliéndose del sistema tripartita plasmado tanto en nuestros artículos 49 como 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Como se observa en los párrafos que anteceden, en la doctrina existen algunos textos en los que se define el concepto de la figura jurídica materia de nuestra exposición, sin embargo en la actualidad no existe una definición constitucional o legal que permita su identificación de manera inequívoca. Sin embargo, podemos mencionar que a la fecha, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado en dos tesis jurisprudenciales, cuáles son las notas distintivas y características de los órganos constitucionales autónomos, mismas que serán expuestas y analizadas en el punto siguiente del presente ensayo.

•  Naturaleza jurídica y características de los órganos constitucionales autónomos.

Como se ha podido apreciar en la presente exposición, es viable sostener que los órganos constitucionales autónomos están a la par de los Poderes de la Unión porque, al igual que éstos, han sido creados por el Constituyente Permanente para desarrollar una función primaria que le ha sido encomendada de manera preferente, esto los convierte en órganos originarios del Estado Mexicano 21

Acerca de la naturaleza jurídica de los órganos constitucionales autónomos, podemos afirmar que debido a la función sui generis que desempeñan dentro del sistema político mexicano es difícil establecerla, sin embargo, consideramos que éstos son personas de Derecho público que forman parte del Estado Mexicano y debe atenderse a la naturaleza de su función para determinar exactamente su naturaleza jurídica. Así las cosas, podemos calificarlos como entes a los que las Constitución atribuye un conjunto de competencias a través de los cuales el Estado ejerce su poder, independientemente de las tres funciones tradicionales. Es una entidad atípica que aunque forma parte del Estado y no se encuentra sujeta a los controles propios de la administración pública.
Por lo anterior, si entendemos a los organismos constitucionales autónomos, como aquellos que existen independientemente a los tres poderes 22 establecidos, esto es organismos dotados de autonomía plena, tanto presupuestalmente como decisivamente y sin sometimiento alguno a otro órgano estatal, consideramos primordial referirnos en este apartado en primer término al concepto de autonomía 23, en lo general, como la independencia de acción de los órganos del Estado 24.
Respecto de lo que corresponde a las características de estos órganos, podemos decir que la mayoría de los autores mexicanos siguen las ideas del maestro García Pelayo, quién considera que las notas esenciales de éstos son 25: 1. La inmediatez, es decir, estos órganos deben estar establecidos y configurados directamente en la Constitución, es el propio texto constitucional el que prevé su existencia y no se limita simplemente a mencionarlos, sino que determina su composición, los métodos de designación de sus integrantes, su status institucional y sus competencias principales; 2. La esencialidad, ya que resultan centrales para la configuración del modelo de Estado, son necesarios para el Estado constitucional de derecho, es decir, se vuelven necesarios e indefectibles pues si desaparecieran se vería afectado el sistema constitucional en su conjunto; 3. La dirección política, toda vez que estos entes participan en la dirección política del Estado y de ellos emanan actos ejecutivos, legislativos o jurisdiccionales que contribuyen a orientar de modo decisivo el proceso de toma de decisiones, es decir, inciden en la formación de la voluntad estatal, ya sea en los procesos de toma de decisiones o en la solución de conflictos al interior del Estado de que se trate; 4. La paridad de rango, dado que mantienen con los otros órganos y poderes relaciones de coordinación y nunca de subordinación, debido a que se ubican fuera de la estructura orgánica de los poderes tradicionales, sin embargo, ello no significa que no sean controlables o revisables por otro poder; y, 5. La autonomía orgánica, funcional y, en ocasiones, presupuestaria.

Conjuntamente con los criterios aportados por García Pelayo, Jaime Cárdenas Gracia 26 considera que se podrían adicionar los siguientes27 : 1. La autonomía o independencia, no exclusivamente formal, sino también financiera. Los órganos constitucionales autónomos exigen de un presupuesto que no esté prescrito por la ley secundaria, o sea el resultado de los acuerdos políticos del momento, sino de una disposición constitucional que determine, con toda precisión, las bases sobre las cuales debe otorgársele; 2. Integración de los órganos constitucionales autónomos y el estatuto de sus titulares. Este principio debe entenderse como la necesidad de que los titulares de los órganos constitucionales autónomos, preferentemente, deben ser propuestos por el Poder Legislativo con mayorías calificadas iguales o superiores a las dos terceras partes del Congreso o Asamblea. Contar con las garantías o estatuto personal de los magistrados del Poder Judicial del Estado, esto es: la selección justa e imparcial, la inamovilidad, una remuneración suficiente, prohibición de su reducción, y en su caso remoción; 3. Apoliticidad. Los órganos constitucionales autónomos son órganos de carácter técnico y nunca político. Sus integrantes no podrán ser miembros o militantes de cualquier partido político; 4. Inmunidades. Aspecto íntimamente ligado a las garantías judiciales. Los titulares de estos órganos pueden ser removidos por incurrir en responsabilidades. Sin embargo, deberán contar con cierto tipo de inmunidades que les permitan el pleno desempeño del cargo; 5. Responsabilidades. Los órganos constitucionales autónomos informarán periódicamente de sus actividades al Congreso y a los ciudadanos; 6. Transparencia. Los actos y decisiones de estos órganos, salvo casos excepcionales, pueden ser consultados por cualquier ciudadano; 7. Intangibilidad. Serán órganos permanentes, o bien, en caso de modificación, se podría exigir un procedimiento de reforma constitucional más reforzado que el procedimiento de reforma constitucional ordinario.
Adicionalmente, debemos apuntar que en años recientes la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido en dos tesis jurisprudenciales28 los criterios que deben ser observados para identificar a un organismo como plenamente autónomo a diferencia de una gran cantidad de órganos que gozan de autonomía técnica, funcional o financiera pero que no pueden ser catalogados en esa categoría. Para nuestro Tribunal, las características de los órganos constitucionalmente autónomos son: a) Deben estar establecidos directamente por la Constitución Federal; b) Deben mantener, con los otros órganos del Estado, relaciones de coordinación; c) Deben contar con autonomía e independencia funcional y financiera; d) Deben atender funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.

De lo expuesto, puede observarse con nitidez cómo en el texto de la Ley Suprema y en su interpretación ha permeado y se ha consolidado la noción de los órganos autónomos como órganos dotados de potencia constitucional suficiente para ser considerados como órganos análogos a los Poderes de la Unión.

• Diferencias entre el órgano constitucional autónomo, el organismo público descentralizado de la Administración Pública y el organismo descentralizado del Estado.

En este punto, y teniendo estructurado un panorama doctrinal, estimamos pertinente distinguir a los órganos constitucionales autónomos de las figuras jurídicas que por sus características similares le son más próximas, nos referimos al organismo público descentralizado de la Administración Pública29 y el organismo descentralizado del Estado. Al respecto vale la pena mencionar que, debido a su similitud mas no identidad, algunos autores tales como el maestro Rafael I. Martínez Morales identifican a los órganos constitucionalmente autónomos en alguna de dichas categorías 30.
Al respecto, estimamos importante destacar que en México existen dos clases de organismos públicos descentralizados; el descentralizado del Estado 31, utilizado para personificar a las universidades autónomas y el organismo público descentralizado de la administración pública, empleado para la realización de diversas actividades disímbolas encomendadas a ésta.32
En lo referente a los organismos descentralizados del Estado, debe enfatizarse que la creación de dichos organismos pretende la descentralización del Estado, no de la administración pública, lo que significa que sus atribuciones no se desprenden de las asignadas al Ejecutivo, sino que se desgajan de las atribuciones genéricas del Estado, por ello este tipo de organismos no queda subordinado a los poderes federales en una relación de jerarquía o tutela, sino que guarda una relación de coordinación y de colaboración. Como características de estos organismos señalaremos las siguientes: a) es una creación de la ley, b) tiene personalidad jurídica propia, c) cuenta con patrimonio propio, d) no se adscribe al ámbito de ninguno de los poderes del Estado, d) su objeto consiste en la prestación de una parte del servicio público de educación, e) está dotado de una amplia autonomía prevista en el artículo 3° constitucional. 33
Por otra parte, los organismos públicos descentralizados de la administración pública, están creados en el esquema de la descentralización administrativa por servicio, en el cual se otorga, mediante un procedimiento específico, personalidad jurídica y patrimonio propios a ciertos entes, confiriéndoles, además, autonomía orgánica relativa respecto del órgano central, para encargarles actividades técnico-administrativas específicas que originalmente consistieron en la prestación de un servicio público. Éstos están caracterizados con los siguientes elementos: a) son creados mediante una ley o decreto, b) cuentan con personalidad jurídica propia, c) cuentan con patrimonio propio, d) tienen un estatuto y regulación propios, e) realizan una actividad técnica, f) son tutelados y vigilados por parte de la administración central y g) su personal se incluye en el universo de servidores públicos.
Como resultado de lo brevemente expuesto en líneas anteriores, nos permitiremos hacer una distinción entre las tres figuras jurídicas mencionadas en el presente punto.
En relación a las diferencias entre el órgano constitucional autónomo y el organismo descentralizado del Estado, pese a que en ambos casos se trata de instituciones públicas dotadas de una amplia autonomía, se advierten grandes diferencias entre uno y otro, lo que permite conceptuarlos como categorías distintas que evitan su confusión.

Las principales diferencias que permiten distinguirlos son las siguientes:

• El órgano constitucionalmente autónomo es creado por el constituyente y su creación, objeto, integración y funcionamiento es plasmado en la Carta Magna a diferencia del organismo descentralizado del Estado que es producto de la ley.
• Hasta ahora el organismo descentralizado del Estado se crea para hacerse cargo de la prestación de una parte del servicio público específico, la educación superior, a diferencia del órgano constitucional autónomo que es creado para ser el principal depositario de una función del Estado, en cuya materia es la máxima autoridad. 34

Asimismo, diferenciaremos al órgano constitucional autónomo del organismo público descentralizado de la administración pública de la siguiente manera:

• El órgano constitucionalmente autónomo es creado por el constituyente y su creación, objeto, integración y funcionamiento es plasmado en la Carta Magna a diferencia del organismo público descentralizado de la administración pública, si bien es cierto su creación tiene fundamento constitucional, este es creado por el Congreso de la Unión o del Ejecutivo Federal y su objeto, integración y funcionamiento es plasmado en una ley o decreto.35
• En la actualidad el organismo público descentralizado de la administración pública se crea para hacerse cargo de la prestación de un servicio público a diferencia del órgano constitucional autónomo que, como ya se mencionó, es creado para ser el principal depositario de una función del Estado, en cuya materia es la máxima autoridad.
• Adicionalmente, debe decirse que el órgano constitucional autónomo, como se ha mencionado reiteradamente, no se encuentra sujeto a ninguno de los Poderes de la Unión, sin embargo, el organismo público descentralizado de la administración pública se sujeta a la tutela y vigilancia de la administración central, lo anterior, para dar congruencia y transparencia a la administración de la que forman parte (es decir, se encuentran sectorizados).

Finalmente, no debe olvidarse que no todos los entes que la Constitución califica como autónomo o dotados de autonomía cumplen con las características o los fines de los órganos autónomos, tal como los describe la doctrina. Un ejemplo al respecto puede encontrarse en los tribunales agrarios y los de lo contencioso-administrativo, si bien es cierto no están adscritos directamente a poder alguno, carecen de algunos rasgos distintivos de los órganos constitucionales autónomos, tales como, la participación directa en la política del Estado, así como, fungir como componente fundamental en la estructura constitucional.36

• Análisis crítico a los órganos constitucionales autónomos y conclusiones del autor.

Una vez que se ha expuesto desde el punto de vista doctrinal el concepto, naturaleza jurídica y características de nuestro objeto de estudio, en el presente apartado se pretende formular un análisis crítico de los órganos constitucionales autónomos y algunas conclusiones, con las que se dará cumplimiento a los objetivos planteados en la elaboración de este ensayo.

Como se ha expuesto, la realidad estatal contemporánea ha devenido compleja y problemática, por lo que ha surgido la necesidad de perfeccionar los órganos públicos y la distribución de funciones, así los órganos constitucionales autónomos surgen bajo la idea de equilibrio constitucional basada en los controles de poder evolucionado de esta forma la teoría tradicional del Estado, que sin perder su esencia, los considera como el resultado de una distribución de funciones, para hacer más eficaz el desarrollo de actividades encomendadas al Estado. Como ya se ha señalado, los órganos constitucionales autónomos no están subordinados respecto de algún otro órgano del Estado y uno de los rasgos de su autonomía es su independencia de los demás órganos constitucionales y no se adscriben directamente a ninguno de los poderes del Estado.
Por lo expuesto, y siguiendo la concepción flexible de la teoría de la división de poderes es posible colegir que hasta la fecha ha sido voluntad del Poder Constituyente y del poder revisor de la Constitución constituir y organizar nueve diversos órganos del poder que son autónomos e independientes entre sí, a los cuales le ha sido atribuidas de manera preferente las funciones del Estado mexicano, a saber: a) Congreso de la Unión; b) Ejecutivo Federal, c) Poder Judicial de la Federación; d) Comisión Nacional de los Derechos Humanos;
e) Banco de México; f) Instituto Nacional Electoral, g) Instituto Nacional de Estadística y Geografía, h) Instituto Federal de Telecomunicaciones, i) Comisión Federal de Competencia Económica, j) Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, k) Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, e l) Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos.
No omitimos, señalar que consideramos que esta formulación doctrinal contrasta con la concepción clásica de los tres Poderes de la Unión como únicos depositarios del poder soberano y las funciones del Estado Mexicano, sin embargo, debido al dinamismo y dialéctica en la evolución del Derecho administrativo y constitucional contemporáneo, estimamos que esta concepción e interpretación de la distribución de funciones del poder público, puede reflejar de mejor manera la realidad del texto constitucional vigente, que está en una constante evolución y alejamiento del principio rígido de la división de poderes.
Asimismo, del estudio doctrinal se puede concluir que no hay un concepto claro de lo que es un órgano constitucional autónomo ni hay definición normativa de su naturaleza jurídica; pues debido a la función sui generis que desempeñan dentro del sistema político mexicano es difícil establecerla, no obstante, podemos concluir que éstos son personas de Derecho público que forman parte del Estado Mexicano y debe atenderse a la naturaleza de su función para determinar exactamente su naturaleza jurídica. Así las cosas, podemos calificarlos como entes a los que las Constitución atribuye un conjunto de competencias a través de los cuales el Estado ejerce su poder, independientemente de las tres funciones tradicionales. Es una entidad atípica que forma parte del Estado y no se encuentra sujeta a los controles propios de la administración pública.
Por otra parte, es de gran importancia señalar que a partir del año 2007 la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha referido a esta figura jurídica sui generis y ha definido en dos tesis jurisprudenciales37 los criterios que deben ser observados para identificar a un organismo como plenamente autónomo a diferencia de una gran cantidad de órganos que gozan de autonomía técnica, funcional o financiera pero que no pueden ser catalogados en esa categoría. Para nuestro Tribunal, las características de los órganos constitucionalmente autónomos son: a) Deben estar establecidos directamente por la Constitución Federal; b) Deben mantener, con los otros órganos del Estado, relaciones de coordinación; c) Deben contar con autonomía e independencia funcional y financiera; d) Deben atender funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad; por lo anterior, hemos tomado estas características para poder diferenciar cuando estamos en presencia de un órgano constitucional autónomo y cuando se trata de un organismo público descentralizado de la Administración Pública o de un organismo descentralizado del Estado.
Adicionalmente, debe decirse que en el desarrollo de la presente investigación se encontró autores como el Dr. Fernández Ruíz, que señala que atendiendo a las características que entraña la creación de un órgano constitucional autónomo, deberían reformarse los artículos 49 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos vigente, para incorporar a los órganos constitucionales autónomos como un cuarto poder; sin embargo, si el criterio se apega a la concepción flexible de la división de poderes, se entenderá que la división de poderes prevista en el artículo 49 constitucional no puede ser entendida de manera rígida sino flexible, es por ello que puede afirmarse que de manera adicional a las tres funciones tradicionales atribuidas a los órganos de poder del Estado Mexicano, el constituyente permanente ha incorporado nueve funciones autónomas, por lo que se consideraría innecesario incorporar al texto constitucional dicha reforma, ya que ésta no añadiría a los órganos constitucionales autónomos mayor de legitimación o validez legal.
Al margen de lo señalado, se estima necesario incorporar al texto constitucional vigente, la definición exacta de la naturaleza jurídica de los órganos constitucionales autónomos, así como un término común para referirlos, lo anterior, a fin de darle una mayor congruencia a lo preceptuado en la Carta Magna.
Conclusiones del autor

• Debido al empuje de las corrientes doctrinarias actualmente imperantes en el Derecho constitucional y administrativo, emergen los órganos constitucionales autónomos cuya aparición pone a discusión la antigua división tripartita de los poderes públicos.
• Se aprecia que la estructura orgánica del Estado mexicano ha sido modificada significativamente desde 1917 a la fecha, principalmente durante la última década del siglo XX, se introdujeron diversos entes jurídicos de carácter atípico, que no dependen orgánicamente de ninguna de los tres órganos tradicionales que ejercen el poder en México.
• Se concluye que aunque la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé distintos órganos dotados de autonomía, no todos los entes que la Constitución califica como “autónomo” o “dotados de autonomía” cumplen con las características o los fines de los órganos constitucionales autónomos aquí estudiados, tal como los describe la doctrina.
• Para efectos de su estudio, doctrinalmente se han ubicado a los órganos constitucionales autónomos como parte de la administración pública federal 38, por las funciones de carácter administrativo que desempeñan.
• Dentro del sistema jurídico mexicano, los órganos constitucionales autónomos son aquellos a los que les está confiada la actividad directa e inmediata del Estado, y que, en los límites del derecho objetivo, que los coordina entre sí, pero no los subordina unos a otros, gozan de una completa independencia y paridad recíproca, se encuentran en el vértice de la organización estatal, no tienen superiores y son sustancialmente iguales entre sí, no están incluidos en ni uno solo de los poderes u órganos tradicionales del Estado, saliéndose del sistema tripartita plasmado tanto en nuestros artículos 49 como 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
• Aunque no hay definición normativa de la naturaleza jurídica de los órganos constitucionales autónomos, y aunque debido a la función sui generis que desempeñan dentro del sistema político mexicano es difícil establecerla, consideramos que éstos son personas de Derecho público que forman parte del Estado Mexicano y debe atenderse a la naturaleza de su función para determinar exactamente su naturaleza jurídica. Motivo por el cual concluimos que podemos calificarlos como entes a los que las Constitución atribuye un conjunto de competencias a través de los cuales el Estado ejerce su poder, independientemente de las tres funciones tradicionales. Son una entidad atípica que aunque forma parte del Estado y no se encuentra sujeta a los controles propios de la administración pública.
• Las características de los órganos constitucionalmente autónomos son: a) Deben estar establecidos directamente por la Constitución Federal; b) Deben mantener, con los otros órganos del Estado, relaciones de coordinación; c) Deben contar con autonomía e independencia funcional y financiera; d) Deben atender funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.
• Siguiendo la concepción flexible de la teoría de la división de poderes es posible colegir que hasta la fecha sido voluntad del Poder Constituyente y del poder revisor de la Constitución constituir y organizar siete diversos órganos del poder que son autónomos e independientes entre sí, a los cuales le ha sido atribuidas de manera preferente las funciones del Estado mexicano, a saber: a) Congreso de la Unión; b) Ejecutivo Federal, c) Poder Judicial de la Federación; d) Comisión Nacional de los Derechos Humanos; e) Banco de México; f) Instituto Nacional Electoral; g) Instituto Nacional de Estadística y Geografía; h) Instituto Federal de Telecomunicaciones,
  i) Comisión Federal de Competencia Económica, j) Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, k) Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, e l) Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos.
• Consideramos que la creación de los órganos constitucionales autónomos no altera la teoría tradicional de la división de poderes, ya que aunque son autónomos a los poderes primarios (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) éstos forman parte del Estado Mexicano, por lo anterior, se concluye que éstos se ubican a la par de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial, ya que, como se ha reiterado no se adscriben directamente a ninguno de éstos.
• Se estima que los órganos constitucionales autónomos, se constituyen como verdaderos poderes, entendido dicho término como funciones del Estado, porque tienen funciones independientes, reconocidas y garantizadas por la Constitución y son capaces de emitir actos definitivos; esto es, ulteriormente inmodificables por otros órganos, salvo en algunos casos por el Poder Judicial de la Federación.
• Los órganos constitucionales autónomos contribuyen, no sólo a ampliar el margen de actuación de la entidad estatal por cauces diferentes a los tradicionales, sino también al redimensionamiento y al equilibrio de los poderes mismos, se constituyen efectivamente como un contrapeso eficiente de control constitucional.
• Aunque algunos doctrinarios y partidos políticos han propuesto una reforma a los artículos 49 y 116 constitucionales, para incorporar a los órganos constitucionales autónomos como un cuarto poder, nosotros consideramos innecesario incorporar al texto constitucional una reforma a dichos artículos constitucionales, ya que ésta no implicaría que los órganos constitucionales autónomos contaran con un grado mayor de legitimación o validez legal;
• Se considera que las reformas al texto constitucional propuestas no han tomado en consideración ubicar a los órganos constitucionales autónomos en un sólo rasgo y proponer rasgos comunes que los identifique en lo esencial y que permitan hacer las distinciones propias de su competencia técnica, cualidad que a fin de cuentas parece constituir su rasgo definitorio, por ello se estima necesario incorporar, entre otros elementos, la definición exacta de la naturaleza jurídica y adoptar un término común para referirse a los órganos constitucionales autónomos a fin de dar una mayor congruencia al texto constitucional vigente.

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