Andrés Masilo (CV)
Concepción Herrera Alcázar (CV)
andresmasilo@hotmail.com
Instituto Politécnico Nacional
Resumen
Con este artículo se realizó una descripción general de la evolución histórica de la coordinación fiscal en México, incluyendo una síntesis de la reforma constitucional de 1917, un resumen de las derivaciones de las convenciones nacionales fiscales, un análisis de la evolución de la Ley de Coordinación Fiscal y una explicación de la reforma de la Ley en el 2007. También, se realizó un análisis comparativo de los artículos correspondientes a las participaciones estatales (ramo 28) antes y después de la reforma del 2007. Por último, se efectuó un análisis transversal entre las participaciones percibidas por el Estado en los años 2008, 2009 y 2010 y las que hubiera percibido antes de la reforma.
Abstract
With this article was performed an overview of the historical evolution of the tax coordination in Mexico, including a summary of the constitutional reform of 1917, a summary of the consequences of the fiscal national conventions, an analysis of the evolution of the Law of Fiscal Coordination and an explanation of the reform of the Law in 2007. Also, was implemented a comparative analysis of the articles corresponding to the participations funds of each state (branch 28) before and after the reform of 2007. Finally, was performed a cross-sectional analysis between the funds received by the State in the years 2008, 2009 and 2010 and the ones calculated before the reform.
Palabras claves: finanzas públicas, coparticipación fiscal, participaciones del Estado de Michoacán, Ley de Coordinación Fiscal.
Introducción
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal nace con el objetivo de resolver el conflicto, entre la federación y los estados, sobre las facultades tributarias que no eran exclusivas de la federación. Es decir, buscaba evitar la múltiple imposición, que si bien no estaba prohibida por la constitución, no favorecía a la implementación de un sistema fiscal uniforme e integral entre la federación y los estados. Para que la coordinación fiscal pudiera concretarse se debió cumplir con dos preceptos fundamentales, en primer lugar, se ajustó a lo que indica el último párrafo de la fracción XXIX del artículo 73 constitucional en donde se establece que la federación debe participar a los estados de la recaudación de los impuestos que le son exclusivos y en segundo lugar, que la federación debía de participar a los estados de la recaudación de aquellos impuestos que los estados no pudieran aplicar, para no causar una doble imposición. Si bien, con la coordinación se buscaba lograr un sistema fiscal uniforme e integral para todo el país, el costo más importante para lograr este sistema fue la concentración en la Federación de la administración de todos los recursos fiscales. Los primeros pasos para establecer el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal se dieron en las convenciones nacionales fiscales de 1925, 1933 y 1947. Posteriormente, en 1953, fue aprobada la primera versión de la Ley de Coordinación Fiscal entre la Federación y los estados. Finalmente, en 1978, se aprobó la Ley de Coordinación Fiscal vigente en la actualidad. Con esta Ley, los estados tienen la opción de solicitar a la Secretaría de Hacienda adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, por lo que ambos tienen que suscribir un convenio de coordinación que les dará derecho a participar de los distintos fondos establecidos en la Ley, de acuerdo a las bases estipuladas en ésta. A cambio, los estados no impondrán gravámenes, o los mantendrán en suspenso, sobre impuestos federales participables. También, los estados tienen el derecho de decidir no adherirse al Sistema, en cuyo caso, pueden establecer libremente impuestos, salvo los señalados en la fracción XXIX del artículo 73 constitucional, por los que seguirán recibiendo las participaciones señaladas en la Ley. En relación al cobro de derechos, los estados también tienen la opción de adherirse o no al Sistema. Si deciden adherirse, deben de respetar lo estipulado en la Ley de Coordinación Fiscal y si deciden no adherirse, pueden establecer libremente el cobro de derechos. La última reforma sustancial a la Ley se realizó en el año 2007 y entró en vigencia el 21 de diciembre de ese mismo año. La reforma se enfocó, primordialmente, en la modificación de las fórmulas de distribución de los fondos participables y de aportaciones.
Breve historia de la coordinación fiscal
Reforma constitucional de 1917
A partir de la reforma constitucional de 1917, el Gobierno Federal adquirió los derechos a establecer las contribuciones fiscales sobre cualquier hecho o acto jurídico. Por su lado, las entidades federativas también lograron el derecho de establecer contribuciones, pero con las limitantes de los artículos 117, 118 y 131. Por lo cual, ambos gobiernos estaban en condiciones de cubrir sus necesidades de recursos, independientemente, el uno del otro. Por lo que, la reforma constitucional, en cuanto a competencias para establecer impuestos, estableció la participación de los ingresos fiscales entre el Gobierno Federal y las entidades federativas. Pero lo que la reforma no incluyó fue la separación de las fuentes tributarias sujetas a gravamen fiscal por cada uno de los gobiernos. Tampoco adjudicó, al Gobierno Federal, las fuentes tributarias más importantes, lo que generó una sobre tributación generalizada en todo el país.
Convenciones nacionales fiscales
Se realizaron tres Convenciones Nacionales Fiscales, antes de aprobar la primera versión de la Ley de Coordinación Fiscal. En la Primera y Segunda, se dieron los primeros pasos para la conformación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. La primera tuvo lugar en 1925, en ésta se aprobó un reparto provisional de las facultades tributarias entre los dos niveles de gobiernos y se limitaron los gravámenes exclusivos de cada gobierno. Entre febrero y marzo de 1933, se realizó la segunda convención, en ésta se analizó y discutió la idea de la coparticipación tributaria. En 1943, entre la Segunda y Tercera Convención, se realizó una nueva reforma constitucional, en la cual, entre otros cambios, otorgó al Congreso de la Unión –artículo 73, fracción XXIX– atribuciones exclusivas para imponer contribuciones sobre determinados rubros, como por ejemplo, sobre el comercio exterior, sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales y sobre la producción y consumo de tabaco labrado y gasolina. Además, incluyó, en esta misma fracción, un párrafo en donde las entidades federativas debían de participar a los municipios de la recaudación de las contribuciones especiales. También, estableció en el artículo 117, fracciones VII y IX, prohibiciones a los estados para gravar ciertos rubros. La tercera convención se realizó en octubre de 1947 y tuvo como objetivo establecer un sistema de coordinación entre el Gobierno Federal y las entidades federativas que asegurara la uniformidad y coherencia del sistema fiscal. También, se estudió la implementación de un sistema de colaboración tributaria para reducir al mínimo los gastos de administración y control fiscal.
Aprobación de la Ley de Coordinación Fiscal
Como consecuencia de las negociaciones realizadas en la Tercera Convención, se aprobó en 1948 la Ley del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles. Esta Ley permitía que los estados participaran de su recaudación, siempre y cuando, suprimieran sus impuestos locales sobre el comercio y la industria. Posteriormente, en 1951, se agregó la facultad para que la Federación celebre convenios de coordinación con las entidades federativas para su recaudación y participación. La primera versión de la Ley de Coordinación Fiscal se aprobó en 1953. Pero hasta 1970, sólo 15 de los 29 estados habían suscripto convenios de coordinación con la Federación, para la participación del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles. En 1970 el Gobierno Federal reformó este impuesto estableciendo una tasa de 10% a los artículos de lujo, por el cual, sólo los estados coordinados podían recibir una participación adicional del 40% de su recaudación. Esta reforma influyó para que, paulatinamente, los 14 estados restantes se coordinaran. En 1973, se realizó una nueva modificación de este impuesto elevando la tasa del 3% al 4%, quedando el porcentaje uniforme para todo el país. También se estableció que, de la recaudación, el 55% fuera para la federación y el 45% restante para los estados, es decir, un aumento de 5 puntos. La Ley de Coordinación Fiscal, vigente en la actualidad, se aprobó el 27 de diciembre de 1978 y entró en vigor, definitivamente, el 1 de enero de 1980. Con la aprobación de la Ley, se eliminaron un total de 18 impuestos federales, 392 impuestos y derechos estatales y 209 municipales. También, con la aprobación de la Ley se creó el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) que tiene como fin, aún hoy en día, el de regular la cooperación entre la Federación y los estados, armonizar el sistema tributario mediante la coordinación y colaboración intergubernamental y desarrollar, perfeccionar y vigilar la correcta implementación del Sistema. En un principio, la Ley, constaba de dos partes, la primera incluía los fondos de participación (ramo 28), de los cuales los más importantes eran el Fondo General de Participaciones y el Fondo de Fomento Municipal y la otra parte, contenía la creación de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales. Hasta la reforma del 2007, la Ley sufrió algunos cambios, entre 1990 a 1996, se realizaron ajustes a la estructura de la Ley y a la fórmula del Fondo General. En 1997, como parte de un proceso de descentralización del gasto, se introdujeron los fondos de aportaciones federales (ramo 33), con la intención de transferir a los estados los recursos para cubrir los gastos de educación y salud.
Reforma del 2007
En el 2004 se realizó la primer Convención Nacional Hacendaria promovida por la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), cuyas conclusiones y acuerdos dieron pie, en parte, a las reformas de la Ley del año 2007. Con esta reforma, se intentó que los estados obtuvieran mayores recursos tributarios e incrementaran la eficiencia en su administración, por medio de los siguientes cambios: la expansión de las facultades tributarias, el ajuste de las fórmulas de distribución de los fondos de participaciones y aportaciones y la creación de un nuevo fondo llamado Fondo de Fiscalización. Es importante aclarar que, como este artículo trata, en síntesis, sobre las participaciones recibidas por el Estado de Michoacán del Fondo General, del Fondo de Fomento Municipal y del nuevo Fondo de Fiscalización, antes y después de la reforma de la Ley, el análisis y las descripciones que se realizarán se harán únicamente sobre estos fondos. Antes de la reforma, la distribución de las participaciones se realizaba, en su mayoría, a través de cuatro fondos: el Fondo General de Participaciones, equivalente al 20% de la Recaudación Federal Participable (RFP); el Fondo de Fomento Municipal, equivalente al 1% de la RFP, la coordinación de derechos, también, equivalente al 1% de la RFP y la Reserva de Contingencia, con el 0.25% de la RFP. El Fondo General se distribuía en tres partes, la primera, en función a la población (45.17%), la segunda, en función a la variación de la recaudación de los impuestos asignables (45.17%) –estas dos últimas con un sentido resarcitorio– y por último, en proporción inversa a las dos primeras partes, con el objetivo de neutralizar el avance de las mismas (9.66%) –éste con un sentido redistributivo–Con el nuevo esquema, el Fondo General, se distribuye de la siguiente manera: se toma como base el valor nominal de las transferencias por participaciones del año 2007 y se calcula el excedente, entre estas participaciones y las del año en curso. Este excedente se distribuye en función a: los aumentos de la actividad económica (60%), el crecimiento del producto bruto de las entidades federativas, los incrementos de la recaudación local (30%) y por último, en función al nivel de la recaudación local (10%). En cuanto al Fondo de Fomento Municipal, al igual que el Fondo General, se toma como base el valor nominal de las transferencias por participaciones del año 2007 y se calcula el excedente, entre estas participaciones y las del año en curso. Este excedente se distribuye con las mismas variables que se utilizaban originalmente, pero mediante una fórmula que premia el incremento en la recaudación del agua y del predial del municipio. El Fondo por la Coordinación en Derecho se distribuía de acuerdo al coeficiente efectivo de las participaciones obtenidas del Fondo General y de la Reserva de Contingencia, cuya distribución se realizaba en función a la entidad que tuviera el menor coeficiente de participación efectiva. Con la reforma, los recursos derivados de la coordinación de derechos y de la Reserva de Contingencia se integraron al Fondo de Fiscalización, que se distribuye de acuerdo a: el porcentaje de la recaudación estatal sobre el producto bruto interno de la entidad (30%), el valor de la mercancía embargada o asegurada (10%), la recaudación del régimen de pequeños contribuyentes (30%) y la recaudación del régimen de contribuyentes de intermedios (30%).
Cuadro comparativo de los artículos correspondientes a las participaciones estatales (ramo 28) antes y después de la reforma del 2007
Para este análisis comparativo sólo se tomó en cuenta las partes de los artículos que tratan la creación y distribución de los tres fondos principales de participaciones: el Fondo General, el Fondo de Fomento Municipal y el nuevo Fondo de Fiscalización.
Efectos de la reforma en las participaciones para Michoacán
Para estudiar los efectos que tuvo la reforma sobre las participaciones del Estado durante el período 2008-2010, se realizó un análisis comparativo transversal entre las participaciones percibidas por el Estado en los años 2008, 2009 y 2010 del Fondo General, del Fondo de Fomento Municipal y del Fondo de Fiscalización y las que hubiera percibido por los mismos fondos, pero calculadas sobre la base de las fórmulas de distribución indicadas en la Ley, antes de la reforma del 2007. Para calcular los coeficientes de distribución de las participaciones del Fondo General, con las fórmulas anteriores a la reforma, se utilizó, para la primer parte, el dato de la población usado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) para la determinación de los coeficientes de distribución de este Fondo en los años 2008, 2009 y 2010. Para calcular el coeficiente de la segunda parte, como la SHCP ya no utiliza como variable los Impuestos Asignables y tampoco informa sobre los mismos, se utilizó una regresión lineal, con datos históricos de los últimos siete años, anteriores al 2008, en el cual se usó como variable independiente la RFP, misma que explica en más de un 84% la variación del coeficiente. Con respecto a los coeficientes de la última parte, también se utilizó el mismo procedimiento que en la segunda parte, pero como variable independiente, se usó las participaciones pagadas por el Fondo General, mismo que explica en más de un 90% la variación del coeficiente. Por otro lado, al Fondo General se le sumó el monto calculado por el resarcimiento del 80% de la recaudación de las Bases Especiales de Tributación (BET) de 1989, cuya determinación no ha sufrido cambios. La siguiente tabla muestra las diferencias anuales entre las participaciones recibidas por el Fondo General y las calculadas con la Ley anterior, para el período 2008-2010.
Para calcular los coeficientes de distribución de las participaciones correspondientes al Fondo de Fomento Municipal, con las fórmulas anteriores a la reforma, se utilizó el dato de recaudación de agua y predial por entidades usado por la SHCP para la determinación de los coeficientes de distribución de este Fondo, correspondiente a los años 2008, 2009 y 2010. La siguiente tabla muestra las diferencias anuales entre las participaciones recibidas por el Fondo de Fomento Municipal y las calculadas con la Ley anterior, para el período 2008-2010.
En cuanto al cálculo de los coeficientes para la distribución de los recursos por el Fondo de la Coordinación de Derechos, se utilizaron las participaciones estimadas para el Estado, correspondientes a las tres partes del Fondo General para cada uno de los años analizados. Por último, no se efectuó ningún cálculo para determinar los fondos que le pudieran haber correspondido al Estado por la Reserva de Contingencia, ya que, durante los últimos diez años anteriores al 2007, los únicos estados que han recibido dichos recursos han sido: Baja California, Sinaloa, Sonora, Tabasco y el Distrito Federal. La siguiente tabla muestra las diferencias anuales entre las participaciones recibidas por el Fondo de Fiscalización y las calculadas con la Ley anterior, para el período 2008-2010.
De acuerdo a las diferencias mostradas por las tablas, los cambios en la Ley, representaron un incremento neto positivo de las participaciones de $749,910,251 en los tres años. Del Fondo General y el Fondo de Fiscalización el aumento representó un total de $1,022,235,851. Pero, por otro lado, el Fondo de Fomento Municipal tuvo una caída total de $272,325,600.
Conclusión
Con la implementación de la coordinación fiscal, se intentó establecer un sistema tributario más uniforme e integral entre las entidades federativas y la Federación. Esto permitió eliminar impuestos y derechos repetitivos y coordinar algunas tareas de recaudación. Pero, por consecuencia, se llevó a una concentración de la administración, de la mayoría de los recursos fiscales, en la Federación y una pérdida de las facultades de la recaudación fiscal por parte de los Estados. Con la última reforma de la Ley, se intentó que los estados aumentaran sus recursos tributarios e incrementaran la eficiencia en su administración. De acuerdo a los resultados obtenidos, se puede concluir que, a pesar de las pérdidas calculadas en las participaciones del FFM, el monto total de las participaciones se ha incrementado.
Bibliografía