I.- INTRODUCCIÓN.

Uno de los principales retos sistémicos de México es la corrupción. La democratización encuentra en ese fenómeno una de sus principales resistencias a causa del desencanto de los ciudadanos hacia la política y los políticos provocando que la participación ciudadana en los asuntos públicos sea menor a la que existe en otros regímenes que viven procesos de liberalización política similares, generando consecuencias negativas en la calidad de la representación política. El desarrollo económico no logra ser óptimo por las cargas al intercambio de bienes y servicios inherentes a la corrupción. Prácticamente todos los aspectos de las políticas públicas que permiten poner al alcance de la población factores de transformación social como salud, educación e infraestructura se ven afectados no solamente por la corrupción sino a veces también por las políticas erráticas para tratar de combatirla que generan una carga regulatoria innecesaria en detrimento de la competitividad de la economía mexicana.

El sistema político mexicano se ha liberalizado, en mayor o menor medida, trayendo entre muchas otras consecuencias la ubicación del tema del combate a la corrupción en un lugar prioritario, al menos en lo discursivo, de la plataforma política de todos los partidos nacionales con registro. Se ha realizado una respetable cantidad de estudios financiados por los sectores público y privado por igual y hasta han surgido instituciones especializadas en el estudio del fenómeno y la difusión de sus conclusiones. Todo ello parece no impactar en sentido positivo las estadísticas en torno al fenómeno ni la percepción de propios y extraños.

La indispensable tutela de los derechos fundamentales, el sistema jurídico mexicano en lo general y los cada vez más sofisticados mecanismos de corrupción han generado que no sean pocos los casos en los que la impunidad triunfe ante la falta de herramientas efectivas para castigar a los involucrados en tan nociva conducta. Este documento propone la utilización sistemática y racional de una figura vigente en la legislación como mecanismo para bajar los índices de impunidad en torno a la corrupción, particularmente en los casos de personas que no obstante formalmente han superado las medidas normales de prevención y combate a la corrupción (ejemplo.- Declaraciones patrimoniales como servidores públicos) sus egresos de manera ostensible no corresponden a sus ingresos, se trata de la figura de la Discrepancia Fiscal.

II.- LA CORRUPCIÓN.

Una definición que resulta útil para los efectos de este argumento es la propuesta por Vázquez Repizo quien propone que "la corrupción es la ejecución de transacciones voluntarias e ilegales entre dos partes (el interesado o sobornador y su cliente o sobornado) con un efecto perjudicial para un tercero (pudiendo ser la administración o la ley), donde el agente corrupto busca, por lo general, un provecho económico."

Existen también en el ámbito normativo, tanto nacional como internacional instrumentos que delimitan para efectos prácticos a las conductas consideradas como corruptas. Un catálogo interesante resulta la enumeración que el artículo VI de la Convención Interamericana Contra la Corrupción hace y que es el siguiente:

"a. El requerimiento o la aceptación, directa o indirectamente, por un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas;

b. El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario público o a una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario público o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas;

c. La realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero;

d. El aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de cualesquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo; y

e. La participación como autor, coautor, instigador, cómplice, encubridor o en cualquier otra forma en la comisión, tentativa de comisión, asociación o confabulación para la comisión de cualquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo."

El texto de la propia convención reconoce que su catálogo puede ser limitado al prescribir en el numeral segundo del propio artículo VI que "La presente Convención también será aplicable, de mutuo acuerdo entre dos o más Estados Partes, en relación con cualquier otro acto de corrupción no contemplado en ella."

El derecho interno también recoge en diversos ordenamientos los supuestos y sanciones de la corrupción. Ejemplo de ello es el Código Penal Federal que tipifica al Cohecho, el Peculado, el Ejercicio Abusivo de Funciones y el Abuso de Autoridad.

Más allá de la cuestión conceptual es relevante no perder de vista los efectos económicos del fenómeno. Se "estima que los niveles de corrupción en México ocasionan un lastre a la producción del país. A nivel agregado se demostró que tal impacto se podría reflejar en un aumento en el Producto Interno Bruto de aproximadamente 146 mil 628 millones de pesos al año" cifra que representa más del doble que el presupuesto de la Universidad Nacional Autónoma de México para el año 2012.

III.- LAS MEDIDAS ANTICORRUPCIÓN A NIVEL FEDERAL EN MÉXICO.

La voluntad política, la presión social, el derecho interno y los instrumentos internacionales suscritos por México han provocado que con el paso del tiempo se hayan instaurado mecanismos, preventivos y correctivos, que giran en torno principalmente a tres aspectos fundamentales; la evolución patrimonial de los servidores públicos, el control de las adquisiciones y arrendamientos de bienes y servicios, la fiscalización del ejercicio de los recursos públicos y la simplificación y automatización de trámites. En todos los casos la efectividad, según los estudios independientes citados, pareciera ser marginal. De entre tales medidas se enuncian, por su relevancia, las siguientes:

a) Declaración de situación patrimonial de los servidores públicos.-

Con la finalidad de supervisar que la evolución patrimonial del los servidores públicos sea acorde con su nivel de ingreso, es la información que están obligados a presentar con fundamento en el artículo 36 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, bajo protesta de decir verdad, los servidores públicos respecto de la situación de su patrimonio, a través del sistema declaraNET Plus que tiene en operación la Secretaría de la Función Pública del Gobierno Federal.

Existen 3 tipos de declaración a saber:

Declaración inicial.- Es aquella que se presenta al ingresar al servicio público por primera vez, reingresar como servidor público después de 60 días naturales de la conclusión del último encargo, o al cambiar de dependencia o entidad.

Declaración de conclusión.- Cuando se concluye un encargo público.

Declaración de Modificación Patrimonial.- Cuando se informa sobre la modificación patrimonial durante el mes de mayo de cada año, aún habiendo presentado declaración inicial entre enero y abril.

La eficacia de tal medida es como decíamos marginal, al menos para abatir los índices que estudios como el citado de Transparencia Mexicana generan.

Las causas son diversas y van desde que no se exige una valoración fidedigna de las acciones de empresas que pueden ser propietarias de grandes patrimonios hasta que no existe una obligación legal exigible para que los cónyuges que contrajeron matrimonio bajo el régimen de separación de bienes revelen a sus consortes los elementos de su patrimonio, lo que abre un enorme margen de maniobra para quienes intentan ocultar el producto de actos de corrupción.

Del simple análisis del Registro de Servidores Públicos Sancionados de la Propia Secretaría de la Función Pública del Gobierno Federal se puede concluir que la abrumadora mayoría de las sanciones impuestas por situaciones relacionadas a la evolución patrimonial de los servidores públicos son por no haber presentando en tiempo y forma la declaración de situación patrimonial y no por investigaciones y procedimientos iniciados por os datos expresados en la misma.

b) Automatización vía internet de las adquisiciones y arrendamientos del sector público; COMPRANET.-

El mayor comprador de bienes y servicios a nivel nacional es, por mucho, el Gobierno Federal. Casi la cuarta parte del Presupuesto de Egresos de la Federación se gasta en adquirir o arrendar bienes y servicios. Solamente en el año 2007 las contrataciones por adjudicación directa ascendieron a alrededor de 38 mil 482 millones de pesos. Todo un banquete para las mafias existentes en torno a las compras gubernamentales.

Siendo entonces que la más importante fuente de corrupción, al menos en lo que a volumen económico respecta, era y es, el presupuesto para las adquisiciones públicas y en el contexto de la implementación del Tratado de Libre Comercio para América del Norte que exigía la automatización de las compras gubernamentales fue que en el año de 1996 se inició la etapa embrionaria de lo que después sería COMPRANET, una plataforma cibernética que permitiera minimizar el contacto entre los funcionarios públicos y los proveedores de gobierno. La plataforma ha evolucionado junto con el internet sin embargo los índices de corrupción no han sufrido disminuciones importantes y la cifra de contratos otorgados mediante adjudicación directa como se dijo en el párrafo anterior no bajó prácticamente nada en la primera década de existencia del sistema.

c) La fiscalización del ejercicio del gasto público; Las Auditorías.-

El control del gasto público, no solo para combatir la corrupción sino para verificar su adecuado ejercicio general, tiene fundamentalmente dos vertientes, una interna y otra externa.

La interna la ejerce la Secretaría de la Función Pública generalmente a través de los órganos internos de control de cada dependencia o entidad y en no pocos casos recurriendo a despachos externos de auditoría. Es un mecanismo más o menos eficiente del control del gasto sin embargo no ha logrado ser el fiel de la balanza para reducir los índices de corrupción y la percepción relativa a los mismos.

La externa la ejerce la Auditoría Superior de la Federación que como organismo del Poder Legislativo ejerce funciones de control prevista en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación supervisada por una Comisión de Vigilancia. Este mecanismo es si bien el que menos sanciones administrativas ha generado, es el que más sustantivamente ha detectado, denunciado, procesado y resarcido el daño en casos de corrupción.

d) La mejora regulatoria y la simplificación administrativa.-

Uno de los elementos indispensables para combatir la corrupción es la simplificación de los trámites que el gobernado debe hacer frente a la autoridad para acotar áreas de oportunidad para los actos de corrupción. La estrategia federal se ha centrado fundamentalmente en dos vertientes la estrategia de mejora regulatoria y la automatización de trámites.

En lo que a la mejora regulatoria se refiere la estrategia se ha centrado en la operación de una estrategia de regulación base cero operada a través de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, por sus siglas COFEMER.

La COFEMER es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Economía, cuyo propósito es garantizar la transparencia en la elaboración y aplicación de las regulaciones, y que éstas generen beneficios mayores a sus costos para la sociedad.

Para contribuir al objetivo de una regulación de calidad, que incremente el bienestar social y fomente la competitividad, la COFEMER:

Revisa y dictamina los proyectos de nueva regulación, para que sean sencillos y fáciles de cumplir;

Recibe y toma en cuenta los comentarios del público, respecto de los proyectos de nueva regulación;

Realiza propuestas de mejora al marco regulatorio vigente en sectores específicos;

Lleva un inventario de trámites federales y busca su simplificación; y promueve la mejora regulatoria y la competitividad a nivel nacional, en conjunto con el Sector Privado, los Estados y los Municipios.

En apoyo a su labor, la COFEMER cuenta con un consejo asesor, el Consejo Federal para la Mejora Regulatoria, conformado por representantes de los distintos sectores del país.

La efectividad de la COFEMER para disminuir los índices de corrupción ya citados es difícil de medir dado que sus objetivos se centran, desde la concepción de la institución como en su metodología de trabajo, a elevar la competitividad económica. Sin embargo si consideramos que los índices en lo general no han mejorado con el paso del tiempo desde la creación de tal institución podemos inferir que su influencia es también marginal.

La otra estrategia, la de la automatización de trámites, ha sido ejecutada a nivel federal principalmente mediante la página de internet www.encuentra.gob.mx en el que se puede acceder a un enorme catálogo de trámites. Sí mismo los portales de las dependencias tienen la obligación de difundir los requisitos, costos, y plazos de sus trámites para evitar que la complicación de los mismos genere corrupción.

IV.- LA DISCREPANCIA EN MATERIA FISCAL.

La discrepancia fiscal consiste en la presunción legal de que si una persona gasta más de lo que declara haber ganado es porque está omitiendo declarar u ocultando sus verdaderos ingresos.

Apareció por primera vez en el artículo 85 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta de 1980 como primer parámetro de control adicional del crecimiento patrimonial fiscalizable. La redacción del artículo original, su ubicación inespecífica dentro de la ley y la falta de armonía con el Código Fiscal hicieron que nunca fuera una herramienta efectiva de fiscalización pero de cualquier manera es el primer antecedente de la figura en nuestra legislación.

Fue para el año 2011 que se llegó a la más reciente redacción de lo que hoy es el artículo 107 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta y a la armonización con una red de disposiciones complementarias que permiten que su aplicabilidad para controlar los incrementos patrimoniales no declarados sea mayor. Tales disposiciones dicen:

"Artículo 107 LISR.- Cuando una persona física, aun cuando no esté inscrita en el Registro Federal de Contribuyentes, realice en un año de calendario erogaciones superiores a los ingresos que hubiere declarado en ese mismo año, las autoridades fiscales procederán como sigue:
I. Comprobarán el monto de las erogaciones y la discrepancia con la declaración del contribuyente y darán a conocer a éste el resultado de dicha comprobación.
II. El contribuyente, en un plazo de quince días, informará por escrito a las autoridades fiscales las razones que tuviera para inconformarse o el origen que explique la discrepancia y ofrecerá las pruebas que estimare convenientes, las que acompañará a su escrito o rendirá a más tardar dentro de los veinte días siguientes. En ningún caso los plazos para presentar el escrito y las pruebas señaladas excederán, en su conjunto, de treinta y cinco días.
III. Si no se formula inconformidad o no se prueba el origen de la discrepancia, ésta se estimará ingreso de los señalados en el Capítulo IX de este Título en el año de que se trate y se formulará la liquidación respectiva.
Para los efectos de este artículo también se consideran erogaciones los gastos, las adquisiciones de bienes y los depósitos en cuentas bancarias o en inversiones financieras. No se tomarán en consideración los depósitos que el contribuyente efectúe en cuentas que no sean propias, que califiquen como erogaciones en los términos de este artículo, cuando se demuestre que dicho depósito se hizo como pago por la adquisición de bienes o de servicios, o como contraprestación para el otorgamiento del uso o goce temporal de bienes o para realizar inversiones financieras ni los traspasos entre cuentas del contribuyente o a cuentas de su cónyuge, de sus ascendientes o descendientes, en línea recta en primer grado.
Cuando el contribuyente obtenga ingresos de los previstos en este título y no los declare se aplicará este precepto como si hubiera presentado la declaración sin ingresos. Tratándose de contribuyentes que tributen en el Capítulo I del Título IV de la presente Ley, se considerarán, para los efectos del presente artículo, los ingresos que los retenedores manifiesten haber pagado al contribuyente de que se trate.
Se considerarán ingresos omitidos por la actividad preponderante del contribuyente o, en su caso, otros ingresos en los términos del Capítulo IX de este Título, los préstamos y los donativos que no se declaren o se informen a las autoridades fiscales, conforme a lo previsto en los párrafos segundo y tercero del artículo 106 de esta Ley.

Articulo 167 LISR.- Se entiende que, entre otros, son ingresos en los términos de este capítulo los siguientes:
I. ———————–
XV: Los ingresos estimados en los términos de la fracción III del artículo 107 de esta Ley y los determinados, incluso presuntivamente por las autoridades fiscales, en los casos en que proceda conforme a las leyes fiscales.

Artículo 59 CFF.- Para la comprobación de los ingresos, o del valor de los actos, actividades o activos por los que se deban pagar contribuciones, las autoridades fiscales presumirán, salvo prueba en contrario:
I. ——————-
III. Que los depósitos en la cuenta bancaria del contribuyente que no correspondan a registros de su contabilidad que esté obligado a llevar, son ingresos y valor de actos o actividades por los que se deben pagar contribuciones.

Articulo 109 CFF.- Será sancionado con las mismas penas del delito de defraudación fiscal, quien:
I. Consigne en las declaraciones que presente para efectos fiscales, deducciones falsas o ingresos acumulables menores a los realmente obtenidos o determinados conforme a las leyes. En la misma forma será sancionada aquella persona física que perciba dividendos, honorarios o en general preste un servicio personal independiente o esté dedicada a actividades empresariales, cuando realice en un ejercicio fiscal erogaciones superiores a los ingresos declarados en el propio ejercicio y no compruebe a la autoridad fiscal el origen de la discrepancia en los plazos y conforme al procedimiento establecido en la Ley del Impuesto Sobre la Renta."

V.- LA UTILIDAD DE LA FIGURA COMO HERRAMIENTA DE COMBATE A LA CORRUPCIÓN.

Al tratarse de una figura cuyo supuesto se actualiza con la simple presunción legal de irregularidad fiscal de una persona que gasta más de lo que declara ganar resulta para efectos prácticos una herramienta más eficaz que todas las descritas en este trabajo para combatir la corrupción y sus efectos, mismas que requieren de un largo proceso administrativo. Bastará una adecuada coordinación de las autoridades encargadas del combate a la corrupción con las de carácter fiscal para que ante la presunta o probable comisión de hechos punibles se ejecute una verificación de la situación fiscal del sujeto señalado, respetando siempre las garantías individuales y la normatividad relativa al sigilo de la información fiscal.

VI.- CONCLUSIÓN.

Si las medidas implementadas a nivel federal ya expuestas en este trabajo y que han generado tan sólo en la administración actual casi ocho mil servidores públicos sancionados por la Secretaría de la Función Pública han tenido poco o nulo efecto en los índices de corrupción y de percepción sobre la misma, como se ha argumentado aquí, podemos entonces sugerir la utilización de la figura de la discrepancia fiscal, que por su naturaleza acorta el trecho hacia las sanciones penales por evasión fiscal, como mecanismo para abatir la impunidad de los hechos delictivos relativos a la corrupción logrando así disminuir la incidencia de los mismos y el altísimo costo financiero, cultural, social y político asociado al fenómeno. La solución planteada en este documento atiende los efectos de la corrupción esperando que al disminuir la impunidad disminuya el índice delictivo asociado. Atender sus causas será la única forma de erradicar este cáncer para el desarrollo de nuestro país.

BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA

CARDENAS, Jaime, "El estado de la fiscalización y el control legislativo al poder en México, dentro del libro "La autonomía constitucional de la Auditoría Superior de la Federación" Ackerman, John M.
Astudillo, César,
Coordinadores, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México, 2009.

Código Fiscal de la Federación.

Gaceta Parlamentaria, Número 3127-II, jueves 28 de octubre de 2010. "Iniciativa que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público; y de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, a cargo de la diputada Gabriela Cuevas Barron, del Grupo Parlamentario del PAN."

Ley del Impuesto Sobre la Renta

Transparencia Mexicana, "Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno, Informe Ejecutivo 2010" México 2010.

VAZQUEZ REPIZO, Jaime, "El Impacto Económico de la Corrupción" en México" para Pluralidad y Consenso, Décima Segunda Edición, Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República, Dirección General de Estudios Legislativos, Política y Estado. México 2010.

FUENTES DE INTERNET:

Convención Interamericana Contra la Corrupción, fuente: www2.scjn.gob.mx/tratadosinternacionales/.../22563001.doc

http://noticias.universia.net.mx/vidauniversitaria/noticia/2011/12/09/897047/presupuesto-unam-2012.html

http://rsps.gob.mx/Sancionados/main.jsprsps.gob.mx/