Introducción

Seguidamente se presenta de forma sucinta un análisis doctrinario y jurídico de la responsabilidad del Estado y de los funcionarios públicos, con mirar a configurar una serie de consideraciones que enmarquen la temática en el ordenamiento jurídico venezolano.  El sistema de  gobierno en Venezuela, se basa en un Estado Social de Derecho, ya  que es el Estado el que administra el poder y legítimamente administra el ejercicio del poder al reglamentarlo por una Constitución Política y por ende la creación de un orden jurídico. En efecto las distintas personas naturales que ejercen la función pública, se encuentran sometidas ante todo al principio de legalidad y tienen responsabilidad civil, penal, administrativa y disciplinaria por la contravención de los principios contenidos en el ordenamiento legal vigente

1.  Planteamiento de los doctrinarios con respecto a la  responsabilidad del Estado
 De acuerdo con Mora (2007) el ejercicio de la función pública acarrea distintos tipos de responsabilidad (civil, penal, administrativa, disciplinaria y política),  de allí que a lo largo de la revisión y análisis bibliográfico y normativo que se aborda se pretende conocer la responsabilidad, derivada del ejercicio de la función pública a la luz del ordenamiento jurídico venezolano.
En el contexto de la responsabilidad se analiza en un primer momento la responsabilidad del Estado, desde la perspectiva de diversos autores tales como:  Góngora (2000) quien expresa que la obligación del Estado  consiste en  resarcir  a los gobernados por el daño que les cause, ha sido incorporada y regulada sistemáticamente en numerosos países de tradición administrativa y en muchos otros que sin serlos, lo han consagrado como consecuencia de la convicción de que los particulares no deben estar obligados a soportar ciertos sacrificios patrimoniales. Planteamiento inspirado en el principio Romano contenido en la Lex  Aquila, que dice: “quien produce un daño esta obligado a repararlo”. De allí que sea  valido afirmar que el Estado, no debe quedar excluido de esta obligación.
La formulación de un principio de resarcimiento de los daños causados por el funcionamiento de la administración no ha sido tarea fácil, ni en nuestro propio Derecho, ni en el Derecho Comparado. De allí, que para entender  las implicaciones del  Estado, se asume a lo largo del informe,  una breve revisión de la doctrina inherente a la responsabilidad patrimonial del Estado y de los funcionarios públicos.
La Responsabilidad Jurídica,  Según el diccionario de la Real Académia española, el término "Responsabilidad" indica la "obligación de reparar y satisfacer un daño o perjuicio". Otra acepción, según la Académia, es el que se refiere a la responsabilidad como "la deuda u obligación que resulta de un posible yerro."
Para Cabanellas (2000) la responsabilidad es la Obligación de reparar y satisfacer por uno mismo o, en ocasiones especiales, por otro, la pérdida causada, el mal inferido o el daño originado. Y  Responsabilidad del  Estado. Como persona de Derecho Público, sólo es posible hablar de responsabilidad civil; y ello corresponde a concepto relativamente moderno, y a que en tiempos antiguos el Estado, como soberano, o el soberano, como Estado, eran irresponsables.
Se denomina responsabilidad del Estado a la obligación que pesa sobre éste de reparar los daños causados por el hecho ilícito de sus órganos. La responsabilidad del Estado se basa en el principio de que todo daño causado ilícitamente por él, debe ser reparado de buena fe. También se basa en el principio de igualdad ante las cargas públicas, una variante de la igualdad ante la ley, en el sentido de que nadie puede soportar más exacciones o perjuicios de parte del Estado que aquellos que la ley expresamente señala como obligatorios o lícitos.

La Noción de Estado,  se ha definido por  doctrinarios desde diversos puntos de vista, que ameritan ser revisados para contextualizarlo a la luz de los enfoques  actuales. Para la teoría   Organicista: el Estado, constituye un organismo biológico, esta conformado por las instituciones protectoras del Patrimonio, de la salud, del orden, de la seguridad exterior, entre otros.  
Para la teoría de  Relaciones de fuerza: el Estado es la consecuencia del sometimiento de los más débiles, por los más fuertes.  Según   Jellinek, el Estado es una realidad social en la cual se produce y se aplica el ordenamiento normativo del derecho, y que, por consiguiente, es necesario estudiar al Estado desde dos puntos de vista: real, que exige un estudio sociológico, e ideal, que debe ser considerada por la ciencia jurídica. Mientras   Kelsen  representante de la teoría Normativa, considera que el Estado es pura y simplemente un sistema  normativo de ordenamiento jurídico positivo vigente. Mientras la Teoría Negativa, plantea que la única persona que puede ser vista como tal, es el hombre, por lo tanto la persona física es la única  que tiene personalidad jurídica.  Según esta idea el estado no puede ser persona.
También se promueve la Teoría de la doble personalidad del Estado: doctrinarios sostienen que el Estado tiene una doble personalidad, una de derecho público y otra de derecho privado, ejerciendo en una su soberanía y en otra siendo titular de derechos y obligaciones de carácter patrimonial.
Sin embargo, según la teoría de la personalidad única del Estado: El Estado constituye un mismo sujeto de derecho que actúa, ya sea, en su función de poder público, o como   defensa de sus intereses como persona de derecho privado.

2. Naturaleza Jurídica de la Responsabilidad del Estado

En la doctrina patria la  responsabilidad del Estado se sustenta en  la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), en su propio texto normativo y legislaciones  constituyendo  una norma de derecho público.  La  responsabilidad patrimonial que contempla la  Constitución vigente, se concibe como un  "sistema indemnizatorio que se divide en dos regímenes coexistentes y complementarios como lo son:

• EL régimen de responsabilidad por sacrificio particular o sin falta, en el cual el criterio específico decisivo para la responsabilidad es la imputación a la actividad administrativa de un daño anormal y especial, entrando dentro de este régimen especialmente las actividades lícitas o producto del funcionamiento normal de los servicios públicos o de cualquier actividad estatal o de interés general, donde el fundamento principal va a encontrarse en el principio de igualdad ante las cargas públicas, en ciertos casos apoyado por la doctrina del riesgo.
• El régimen de responsabilidad por funcionamiento anormal o por falta de servicio, en el cual el criterio específico o decisivo para determinar la responsabilidad es ese funcionamiento anormal de los servicios públicos o de cualquier actividad estatal o de interés general."

La responsabilidad patrimonial del Estado se distingue en Derecho Público, como el derecho, que pueden tener los particulares por daños y perjuicios que le hayan sido causados por la responsabilidad del Estado, es decir, por la actuación ilegítima del Estado, de la Administración, de aquella otra que es debida por el Estado al titular de ciertos derechos que ceden ante el ejercicio legítimo de una potestad administrativa.

Todos los actos dictados en ejercicio del Poder Público deben estar sujetos a la Constitución y las Leyes  

Frente a este precepto el  Artículo 25  de la CRBV establece: todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y la ley es nulo, y los funcionarios públicos y funcionarias públicas que lo ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y administrativa, según los casos, sin que les sirvan de excusa órdenes superiores.  
En consecuencia  los mecanismos para la expropiación de bienes particulares los fija en el Artículo 115 de la CRBV el cual dice: se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes.
Las responsabilidades por actos administrativos que lesionan  situaciones jurídicas subjetivas se determinan en el Artículo 140

Según la CRBV en su artículo 140 "El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los o las particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la administración pública".
Sin embargo para que  exista responsabilidad de la administración pública, es necesario  demostrar los siguientes elementos: -el daño en la integridad patrimonial: el daño es una lesión en el patrimonio del particular, siempre que el daño sea antijurídico, es decir que contravenga la norma.   En consecuencia para que el Estado  proceda  a indemnizar este no debe tener el deber jurídico de soportarlo, es decir no debe existir una norma en el ordenamiento jurídico que legitime el daño patrimonial, un ejemplo lo constituye el  pago de impuestos, en este  caso el ordenamiento jurídico habilita a la administración pública a causarlo, esto de acuerdo al principio de legalidad.
Para que el  Estado proceda a indemnizar, el daño debe ser cierto: debe haberse materializado, real, objetivo, verificable con afección al patrimonio de bienes y derechos de los administrados. Así como, debe ser  individualizable: singular respecto a un sujeto o grupo de sujetos determinados, esto es en general, por todos los particulares y que vaya en contra del principio de igualdad ante las cargas publicas e integralidad: ese daño puede ser moral, el daño en el patrimonio del particular no necesariamente debe ser sobre algo material, lo que realmente importa es que sea evaluable económicamente, por ello se habla de integralidad.

La configuración de la responsabilidad patrimonial del estado, exige que se establezca  una relación de causalidad (causa-efecto) entre la actividad lícita o ilícita y el daño que lo provoca, que causa la responsabilidad patrimonial y por el cual se demanda.  Sin embargo existen ciertas causas que pueden condicionar la relación causa-efecto: acontecimientos de fuerza mayor, ajenos o externos  al Estado. La administración pública también puede alegar la culpa de la víctima para exonerarse de responsabilidad, este es el caso en que el afectado no actuó con la diligencia que se le exige.

Tomando en consideración lo planteado, se expresa en  primer lugar, que la responsabilidad del Estado se puede generar por daños causados a los particulares por culpa imputable a la Administración, como consecuencia de los actos u omisiones de sus funcionarios conforme a los principios del artículo 1.185 del CC. Se trata, en este caso, de daños causados por lesiones imputables al funcionamiento anormal de la Administración que es el que origina el hecho ilícito, es decir, por lesiones producidas por actividades ilegales, contrarias a derecho o que no son realizadas con sometimiento pleno a la ley y al derecho como lo exige el artículo 141 de la Constitución, y que sean imputables a los funcionaros o titulares de los órganos del Estado.

En segundo lugar, que la responsabilidad del Estado se puede también generar por daños causados a los particulares por lesiones imputables al funcionamiento anormal de la Administración Pública, pero sin que sea necesario establecer culpa alguna de los funcionarios o titulares de los órganos del Estado, como consecuencia de la teoría del riesgo de acuerdo con lo establecido en los artículos.

Los principios orientadores de la actuación de la administración pública  se recogen en el  Artículo 141 de CRBV  que  preceptúa: "La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho".

Esta  concepción de  administración pública  que se ha venido plasmado en nuestras leyes ha tenido influencia de las doctrinas que lo largo de la historia han dejado  legado al derecho administrativo entre las que se cita la influencia de la Escuela de Viena, representada por  Kelsen & Merkl, formularon la teoría gradualista o de la doctrina pura del derecho, considerando como función esencial del estado la  formación  del Derecho por  grados y de la jerarquía de los actos estatales , actualmente encontrados en la Pirámide de Kelsen, que  considera que toda actividad del Estado es creadora de norma jurídica.
La Escuela Francesa: representada por  sus creadores León  &  Hauriou, consideraban  que la administración es la actividad estadal destinada a lograr el funcionamiento de los servicios públicos. Hauriou expresa al respecto: “No hay apenas materias de derecho público más importantes que éstas de la responsabilidad pecuniaria de las administraciones públicas y de los funcionarios”.
La teoría de la separación de poderes fue común a diversos pensadores del siglo XVIII que la enunciaron durante la Ilustración, como Alexander Hamilton, John Locke, Jean-Jacques Rousseau y Montesquieu. La separación de poderes o división de poderes (en latín trias política) es una ordenación y distribución de las funciones del Estado, en la cual la titularidad de cada una de ellas es confiada a un órgano u organismo público distinto. Junto a la consagración constitucional de los derechos fundamentales, es uno de los principios que caracterizan el Estado de Derecho moderno.

Por su  parte,  Lares (1983) define  la administración, como la actividad realizada por la rama ejecutiva del poder público, el decir, por el conjunto de órganos Estadales, regidos por relación de dependencia a los cuales corresponde frecuentemente la misión de ejecutar las leyes.

3. Fundamentos  doctrinarios y legales de Responsabilidad del Funcionario Público

Según  Hernández (2004) el  funcionario público es  aquella  persona que se vincula a una administración pública con una relación mucho más  duradera y exigente que la frecuente en las relaciones privadas y que le ofrece expectativas de ascenso carrera.
De acuerdo con la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 28 de septiembre de 2001: el funcionario público  puede asumirse  desde  dos puntos de vista: a)  formal o legal, según la cual la condición de funcionario aparece cuando están presente un conjunto de requisitos previstos en la ley, b) desde el punto de vista material, según el cual toda persona que presta servicios en la administración publica bajo un régimen legal determinado.
Observando esta Corte que subyacen en las dos concepciones citadas, dos notas características de singular importancia, la prestación singular del servicio a un ante u órgano publico del Estado y que dicho servicio se encuentra sometido a un régimen legal determinado, configurando todo ello en una relación del sujeto con el organismo empleador, constituyéndose lo que se ha denominado relación de empleo público.
Lo anterior permite señalar que una condición para ser funcionario público es trabajar para un ente público y un segundo elemento es que el ejercicio de las funciones como empleado público debe estar regulado por la Ley de Carrera Administrativa.
De lo anterior se desprende y a juicio de Mora (2007) que se conocen  dos categorías fundamentales de responsabilidad, a saber: En primer lugar la Civil que se encuentra a su vez subdividida por la responsabilidad contractual y la extracontractual y en segundo lugar la responsabilidad penal que se encuentra subdividida en responsabilidad criminal y responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito.

Conclusiones

Una vez realizado el análisis  jurídico de la constitución de la República Bolivariana de Venezuela y sus leyes en materia de responsabilidad del Estado  y de los funcionarios públicos se concluye con respecto al primer aspecto lo siguiente:

• Según la Doctrina de Brewer(2007) el principio de Responsabilidad Patrimonial: tiene obligación resarcidora  del Estado, bajo la denominación general “Responsabilidad Administrativa”, encierra todas las reparaciones debidas por el Estado por daños causados por actividades administrativas tanto ilícitas como lícitas. En cuanto a responsabilidad por hecho ilícito sigue rigiendo el derecho civil.
• La responsabilidad del Estado puede generarse por daños causados a los particulares por culpa imputable a la administración como consecuencia de los actos u omisiones de sus funcionarios conforme a los principios contemplados en el artículo 1.185 del Código Civil.
• La responsabilidad del Estado puede generarse por daños causados a los particulares por lesiones imputables al funcionamiento anormal de la administración pública
• La responsabilidad del Estado por daños causados a los particulares sin que haya culpa imputable a la administración  y por tanto aun cuando haya habido sometimiento pleno a la ley y al derecho, y sean derivados de lesiones causadas por el funcionamiento normal de la administración.
• El Estado sujeta su actuación al principio de igualdad ante las cargas públicas y la aplicación de la teoría del riesgo según el caso.
• La responsabilidad el Estado tiene base constitucional en el Artículo 140.  “El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los o las particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la administración pública”

En cuanto a la Responsabilidad de los Funcionarios Públicos se concluye: 

• Según la Doctrina la responsabilidad del funcionario público se deriva por un hecho, acto o omisión de la persona, que impone la obligación de reparar un daño ocasionado, bajo la garantía del principio de legalidad y evitando el abuso de la discrecionalidad administrativa.
• En la administración pública la responsabilidad del funcionario se aplica de manera individual en el ejercicio de la función pública, administrativa de Estado, disciplinaria del funcionario, sancionadora del contratado y obrero y política.  
• Los funcionarios y empleados públicos, responden civil, penal, administrativa y disciplinariamente por los bienes y recursos públicos de conformidad con la ley. En correspondencia con el artículo 21 de la Ley contra la Corrupción: los funcionarios y empleados públicos responden civil, penal, administrativa y disciplinariamente por la administración de los bienes y recursos públicos, de conformidad con lo establecido en la ley.
• La Responsabilidad de los funcionarios en Venezuela, está consagrada en el Artículo 139 de la Constitución, conforme a la cual, «el ejercicio del Poder Público acarrea responsabilidad individual por abuso o desviación de poder o por violación de la constitución o de la Ley".
• El principio de responsabilidad de los funcionarios públicos tiene una base constitucional  contenida  en el  artículo 6  de la CRBV: el gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que la componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables y se contempla en la constitución de la RBV una doble garantía de responsabilidad a favor del ciudadano que esta dada  por la garantía personal del funcionario que establece el artículo 139 de la constitución.

• Referencias Bibliográficas

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Góngora, P (2000) Principio de Legalidad y responsabilidad Patrimonial del Estado. Universidad de México. México
Hernández, J (2004). El concepto de funcionario publico en la nueva Ley contra la corrupción.
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Lares,  E  (2001) Manual de Derecho Administrativo. UCV
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