1. La potestad sancionadora de la Administración Pública y el Derecho Administrativo Sancionador. Breve referencia a sus pautas históricas.

La potestad sancionadora de la Administración Pública ha sido concebida como un poder de actuación1 legalmente atribuido, en virtud del cual el referido ente puede imponer sanciones por las transgresiones del ordenamiento jurídico previamente tipificadas como infracción administrativa por una norma2 . Su origen y desarrollo, se justifica a partir de múltiples causas, las cuales, en su mayor parte, se hacen corresponder con los diferentes momentos que señalan la evolución histórica del Estado. No obstante, paralelo a las transformaciones a que ha estado sujeto el mismo, o como derivación de dicho proceso, han tenido lugar un conjunto de acontecimientos que, de igual modo, se han convertido en marco propicio para la consolidación de esta potestad punitiva.
Hasta nuestros días el Estado ha sido depositario de tres esenciales funciones: la función legislativa, la ejecutiva y la judicial –aunque no son las únicas que ejerce en la actualidad-; pero no siempre, como acontece en el presente, estas funciones estuvieron encargadas a órganos debidamente diferenciados que hicieran posible su adecuado ejercicio. Un pasaje por épocas anteriores, nos ilustra como en el Estado absoluto, todas estas funciones -o poderes como así se concebían- se encontraban concentradas en la figura del monarca. Una misma autoridad, a la vez que fungía como creadora de normas y ejecutora de ellas, poseía la facultad de sancionar los comportamientos contrarios a las disposiciones contenidas en estas, adquiriendo así la triple denominación de órgano legislativo, ejecutivo y judicial.

Los inconvenientes que ello trajo consigo, producto al entrelazamiento y confusión de funciones a que dio lugar, desencadenó en el orden doctrinal un conjunto de planteamientos, los cuales, enfocados en la idea de la necesaria división de poderes que debía existir en el Estado 3, hicieron de Montesquieu 4 su principal exponente. Estos hechos condujeron con posterioridad -salvo algunas excepciones- a la delimitación de los poderes anteriormente establecidos y con ello, su atribución específica a determinados órganos. A partir de entonces, el poder de legislar, el de ejecutar y el de sancionar, quedarían residiendo en entes debidamente diferenciados y delimitados.

Con independencia de que en los órganos judiciales quedó centralizada la facultad sancionadora del Estado, los hechos que acaecieron en lo sucesivo -tomemos como punto de referencia los albores del siglo XVIII- y otros que se venían gestando tiempos atrás, impidieron el mantenimiento de esta atribución de manera exclusiva en dichos órganos. Entes carentes de tal naturaleza, también sobrevinieron en ostentadores de facultades sancionadoras, y ello, debido a las diferentes interpretaciones que le fueron dadas a este principio constitucional revolucionario.

Como consecuencia inmediata de esta realidad, durante el siglo XIX siguieron los países europeos5 vías muy diversas a la hora de regular la potestad sancionadora de sus Administraciones Públicas. En Francia y Alemania por ejemplo, se procedió a una radical jurisdiccionalización de la potestad sancionadora en cuanto que su ejercicio fue encomendado, con ligerísimas excepciones, a los Tribunales, mientras que en otros países, como Suiza, Austria y España, el mismo principio de la separación constitucional de poderes en modo alguno impidió a la Administración ser titular de una potestad sancionadora propia6 .
En estos últimos países, el desarrollo de la potestad punitiva de la Administración Pública ha estado en estrecha relación además con la evolución asumida por el Estado, cuya más reciente transformación la encontramos en el tránsito del modelo de Estado Liberal al Social y Democrático de Derecho. Con la adopción de este nuevo modelo, el Estado ha venido a desempeñar en la sociedad variadas y abarcadoras funciones, por lo que su presencia en la vida y en las relaciones de los ciudadanos se ha hecho cada vez más latente y dentro de él, específicamente, la de la Administración Pública.

Teniendo en cuenta que en cada Estado corresponde al referido ente la realización de la función administrativa de aquel y junto a esta, la de un conjunto de actividades y tareas inherentes al interés general que aseguran su cumplimiento, tales como: la protección de la seguridad ciudadana; la proporción a los ciudadanos, directamente o en colaboración con la iniciativa privada y las organizaciones sociales, de una serie de servicios públicos de carácter cívico social y de solidaridad, entre ellos la sanidad, la enseñanza, la seguridad social, la asistencia a personas con dificultades; la defensa de los bienes colectivos entre los que hay que incluir señaladamente la tutela del medio ambiente y del patrimonio histórico, y la administración de los bienes de dominio público-agua, costas-; la construcción y mantenimiento de las infraestructuras públicas –red viaria y ferroviaria, puertos y aeropuertos, obras hidráulicas, etc.-; el apoyo y promoción del desarrollo de los distintos sectores económicos; garantizar el funcionamiento y acceso a los servicios económicos de interés general -energía, transporte, telecomunicaciones, correos-7 , por solo citar algunas, es más que justificada su presencia en la vida social. Lo es doblemente si se tiene en cuenta que no siempre los intereses imperantes en una determinada sociedad, se prolongan de manera invariable en el tiempo, pues en la misma medida en que la sociedad se transforma, se desarrolla, también cambian sus intereses e incluso se incrementan. Ante esta realidad, es lógico que los marcos en los cuales se encierra el actuar de la Administración Pública se amplíen, lo que al propio tiempo exige de la misma, el estar dotada de un conjunto de medios que permitan el logro efectivo de sus fines, dentro de los cuales no escapan los de sancionar 8. Y así aconteció en el orden práctico.

La progresiva expansión de la Administración Pública en diversos sectores de la sociedad durante el siglo XIX, condujo a su favor, a la atribución paulatina de diferentes potestades: la organizatoria, la reglamentaria, la expropiatoria y unido a estas, la sancionadora. Las complejas actividades a desarrollar, los múltiples fines a cumplir y la necesidad de enfrentar las conductas contrarias a los intereses que la Administración Pública debía defender, exigieron que esta, además de contar con facultades que permitieran ordenar y gestionar  determinados ámbitos de la vida social y en aras de lograr el cumplimiento eficaz de estas funciones, deviniera en depositaria de parte del poder punitivo de Estado 9. De este modo la Administración fue capaz de conservar, y lo ha sido hasta nuestros días, una amplia potestad sancionadora, cuyos contornos se han ido ensanchando, a la par del ininterrumpido desarrollo experimentado por aquella.

A diferencia de lo acontecido en estos países -Suiza, Austria y España-, en aquellos donde el principio de la tripartición de poderes condujo a la judialización del sistema punitivo -Francia, Alemania e Italia-, tuvieron lugar otros acontecimientos que, sumados a los anteriores, también propiciaron la gestación de una potestad sancionadora de la Administración Pública. Al ser los tribunales los órganos en los que quedó monopolizado el poder sancionador del Estado y el Derecho Penal la rama a través de la cual se ejercía, éste hubo de pronunciarse en relación a los múltiples sectores de la sociedad, pues solo a través suyo podían enfrentarse los innumerables comportamientos ilícitos que se producían en estos y en relación a los cuales no constaban ni entes, ni disposiciones legales específicas separados de los tribunales y de las leyes penales que propiciaran su enfrentamiento. Se produjo así una proliferación de la legislación penal especial que, como bien señala Blanca Lozano, condujo a una «hipertrofia del Derecho Penal», con las consecuencias negativas de un debilitamiento de la prevención general por el excesivo uso de la sanción penal y de una sobrecarga de trabajo del aparato judicial que, saturado de procesos penales, muchos de ellos de escasa relevancia social, se encontraba incapacitado para perseguir con eficacia y rapidez los delitos más graves10 .

Ante la imposibilidad de los órganos judiciales para enfrentar cada una de las infracciones que se producían en la sociedad, ya debido al incremento cuantitativo de éstas, al reducido número de operadores con los que contaban dichos órganos para poder llevar a cabo la represión de las referidas infracciones o a la rigidez del sistema que impedía su rápida adaptación a las nuevas situaciones que se venían produciendo en la sociedad y que por consiguiente, generaban lentas respuestas contrario a las soluciones inmediatas que la ciudadanía exigía, se impuso la necesidad de llevar a cabo la despenalización de las conductas delictivas de menor relevancia social, cuya represión fue encomendada a la Administración Pública y para lo cual se procedió a la creación ex novo de un sistema punitivo que armonizara los principios de eficacia y de respeto de las garantías individuales en la punición de estos ilícitos11 . En virtud de este proceso despenalizador, se atribuyó a la Administración Pública, de entre el conjunto de infracciones reguladas por la normativa penal, la punición de aquellas de menor significación para la sociedad, mientras quedó reservada a los órganos judiciales, la represión de aquellas otras que laceraban bienes jurídicos de gran trascendencia.
Este proceso de despenalización de infracciones hubo de extenderse durante largo período de tiempo, hasta el punto de que todavía hoy, cuando han transcurrido más de doscientos años desde que diera inicio, es posible encontrar en relación al mismo algunas manifestaciones; a la vez que se ha hecho acompañar de otro proceso que contrario a sus finalidades, se dirige a la repenalización de aquellas conductas que tienen una importante incidencia en materia de economía y medioambiente, respecto a las cuales se ha incrementado la conciencia social de la necesidad de su represión. Justificado en la existencia de ambos procesos -estrechamente relacionados con las tendencias que marcan el desarrollo del Derecho Penal-,  se ha sostenido el criterio de que la evolución de la potestad sancionadora de la Administración Pública en los países a los cuales nos venimos refiriendo, ha sido el resultado de un continuo proceso de trasvase de infracciones entre el ámbito penal y el administrativo que se ha desarrollado desde la Revolución Francesa del año 1789 y que continúa en la actualidad. 

Lo significativo de cada una de las ideas expuestas, más allá de permitir el análisis de las causas que motivaron la aparición de la potestad punitiva de la Administración en países del área europea y la precisión del momento en que comienza a admitirse su existencia (entre los siglos XIX y XX), radica en reconocer que junto a su conformación y estrechamente relacionado a ésta, ha tenido lugar la de un Derecho Administrativo Sancionador, y con él, la configuración de un sistema punitivo que ha sido capaz de despertar en la doctrina, numerosas polémicas.
II) Presupuestos históricos del Derecho Administrativo Sancionador en Cuba.
Los móviles que condujeron a la paulatina formación del Derecho Administrativo Sancionador en países del área europea, no han sido los mismos para el caso Cuba, aunque podamos encontrar en estos países su punto partida; y ello se debe a la distinta realidad económica, política, social y jurídica que los ha caracterizado. Nuestro archipiélago, ha sido heredero de los legados dejados por la metrópoli española desde la época de la colonia, por lo que desde ella -tomadas a su vez de Francia- fueron trascoladas a Cuba diversas instituciones jurídicas y copiadas, con leves o nulas variaciones, algunas de sus construcciones en el orden normativo. Un breve repaso por las principales disposiciones jurídicas que rigieron en nuestro país en aquel período y las que posteriormente le fueron añadidas, permite corroborar tal consideración, a la vez que nos devela someros antecedentes del Derecho Administrativo Sancionador en Cuba.

El primer cuerpo normativo de gran trascendencia12 , a partir del cual se aprecian asomos del Derecho Administrativo Sancionador en nuestro país, lo constituye el Código Penal español del año 1870, hecho extensivo a Cuba por Real Decreto de 23 de mayo de 1879. Es concebido de tal manera, no por constituir el primer cuerpo legal que se haya emitido, pues constan con anterioridad al mismo, disposiciones jurídicas en materia administrativa -Ley de 6 de julio de 1859 (Ley de Minas), Reglamento de 9 de julio de 1859 (sobre establecimientos insalubres, peligroso e incómodos), Ley de Orden Público de 23 de abril de 23 de abril de 1870, por solo citar algunos ejemplos 13- en las que también se advierten, respecto aquel, algunos antecedentes; sino porque en comparación con las anteriores, este ha tenido una repercusión jurídica y social más fuerte.

Al interior del presente Código, conformando su contenido, se encontraban regulados además de una pluralidad de delitos, determinadas faltas, concibiéndose ambas categorías como acciones y omisiones voluntarias penadas por ley14 . Estas últimas, entendidas como infracciones a las que la ley señala penas leves15 , conformaban el Libro Tercero del propio texto legal, denominado a tales efectos, "De las faltas y sus penas". Instituidas en diferentes títulos, cuatro eran los tipos de faltas preceptuadas: las faltas contra el orden público; las faltas contra los intereses generales y régimen de las poblaciones; las faltas contra las personas y las faltas contra la propiedad; para cada una de las cuales quedaban previstas sus respectivas sanciones, las que oscilaban entre las penas de multa, reprensión o arresto por períodos cortos de tiempo 16.

Lo significativo de que en este cuerpo normativo además de delitos se regularan faltas y se establecieran respecto a los mismos elementos de distinción, señalaba uno de los primeros pasos que luego tributarían a la configuración del Derecho Administrativo Sancionador cubano. Aún cuando no se hacía alusión a la Administración Pública como ente facultado para imponer sanciones por las faltas establecidas, ni se admitían estas como producidas en algún ámbito concerniente a la Administración; se reconocía, al menos, la existencia de una institución diferente a la de delito, sancionable con penas diferentes a las previstas para este y hasta de menor magnitud, que ameritaba incluso un tratamiento diferente de lo penal. Pero ello no hubo de concretarse en la práctica sino años más tarde. No obstante, fue suficiente su regulación jurídica para que luego fuera tenida en cuenta.

Durante el período en que el Código Penal español del año 1870 mantuvo su validez, se emitieron en nuestro país todo un conjunto de Órdenes Ministeriales, Reglamentos, Leyes, Decretos-Leyes y Decretos, tocantes a múltiples aspectos como: la pesca, la caza y los montes; la aduana, la construcción de obras públicas, la sanidad local y vegetal; el servicio público de transporte y el uso de los bienes de dominio público 17, en relación a los cuales -además de existir pronunciamientos de índole general- se preveían multas por la comisión de determinadas infracciones 18. Con esto, de un modo más concreto, se hacían notar nuevos indicios del Derecho Administrativo Sancionador. De una parte, porque estas disposiciones legales versaban sobre materias propias del Derecho Administrativo y no referentes a otras ramas del ordenamiento jurídico; y de otra, porque en ellas se encontraran previstas determinadas sanciones, expresadas esencialmente en multas, cuya imposición no tenía lugar por la comisión de delitos sino por la de infracciones; a lo que se añadía el hecho de que en su generalidad, estas disposiciones emanaban de Administraciones Públicas.

El Código Penal español de 1870, puso fin a su vigencia con la entrada en vigor en el año 1936 del Código de Defensa Social, así como toda su legislación complementaria. Organizado en cuatro libros, en el tercero de ellos quedaba regulado lo referente a las contravenciones -institución jurídico-penal que sustituyó a las denominadas faltas del Derecho anterior19 -. Su redacción estuvo motivada esencialmente por dos razones, una, en las diferencias constatables entre faltas y contravenciones, que exigía en el orden legislativo una reorientación en su tratamiento; la otra, en la necesidad de unificar o uniformar las sanciones establecidas por leyes especiales 20.
Respaldadas en estas ideas, se incluyen en el Libro III del Código de Defensa Social, aquellas infracciones que atacan primordialmente ciertos preceptos o disposiciones dictadas para la mejor organización social, que afectan condiciones de existencia individual o social no esenciales o de carácter secundario dañinas en mínimo grado o llevadas a cabo sin la marcada intención de causar un daño al efectuarlas y que se castigan primordialmente a fin de prevenir posibles males, clasificando así dichas contravenciones: contra el Orden Público; contra el Régimen Seguridad de las poblaciones; contra las buenas costumbres y el decoro público; contra las prescripciones sanitarias; contra las Leyes del trabajo; contra la integridad personal; contra el derecho de propiedad y contra las disposiciones de carácter administrativo21 .
Lo característico de los preceptos en que se encontraban reguladas las contravenciones enunciadas, era su reiterada remisión a otras disposiciones jurídicas -figuraban así Leyes, Decretos, Decretos-Leyes, Reglamentos, convertidas todas en su complemento22 -, por lo que no era difícil advertir que se trataban de normas penales en blanco. Asimismo, más allá de constituir preceptos sancionadores de hechos concretos, se dirigían a evitar la producción de daños y peligros. En correspondencia con ello, aún cuando las referidas contravenciones no constituían hasta ese momento parte integrante de un Derecho Administrativo Sancionador debidamente conformado, lo cierto es que se hacía notar desde ese entonces uno de los caracteres que a este le atribuiría Alejandro Nieto, quien hubo de considerarlo como un Derecho de riesgos23 .
Si bien el Código de Defensa Social, como señalábamos anteriormente, estaba dirigido a unificar e incluso uniformar las sanciones establecidas por leyes especiales, dándole carácter judicial al procedimiento sancionador y sustrayéndolo de la jurisdicción administrativa al cual estaban sometidos anteriormente24 ; ello no impidió que durante su vigencia, nuevas disposiciones jurídicas fueran emitidas. Ya expresadas en Leyes-Decretos, Decretos, Resoluciones, Circulares o Acuerdos, referidas a la sanidad, a los servicios públicos de transporte, acueducto y electricidad; a la caza, la pesca, la hacienda pública, el orden público o el sistema de aduanas, por solo citar algunas, quedaron reguladas en ellas diversidad de aspectos. Algunas devinieron en contentivas de determinados reglamentos25 , otras por su parte, llegaron a establecer determinadas prohibiciones26 . Sin embargo, entre el conjunto de disposiciones legales adoptadas, encontramos aquellas otras que anunciaban nuevos indicios del Derecho Administrativo Sancionador y de la potestad sancionadora de la Administración Pública en nuestro país.
Teniendo en cuenta que algunas de dichas disposiciones, contenían expresas habilitaciones sancionadoras a favor de entes ajenos a los órganos judiciales -destáquese aquí Directores de Ministerios o entidades y Ministros- 27; que se establecían en las mismas reglas para la tramitación de expedientes por infracciones de disposiciones legales o reglamentarias de carácter social 28; que algunas hasta se pronunciaban sobre la amnistía de delitos y contravenciones, correcciones disciplinarias o gubernativas impuestas, era evidente que en el ámbito penal, pero sobre todo en el administrativo, venían produciéndose importantes cambios que alejaban toda posibilidad de mantener exclusivamente en órganos judiciales el poder de sancionar. 
La protección de los bienes de nuestra sociedad socialista, se fue adecuando paulatinamente a fórmulas muchos más prácticas y más humanas, dejando a la consideración de los tribunales de lo penal aquellas cuestiones altamente lesivas a la sociedad y al ser humano y dándole un tratamiento administrativo a las que carecían realmente de peligrosidad social por la escasa entidad de sus consecuencias y las condiciones personales de su autor; de acuerdo con la definición socialista de lo que debía ser o no delito y ello obedecía a que a medida que se iba consolidando la Revolución, los bienes e intereses a tutelar venían variando e influyendo en los mecanismos a utilizar para tutelarlos, teniendo en cuenta el factor humano 29.  
De este modo, con posterioridad al triunfo de la Revolución fueron dictadas en nuestro país disposiciones legales que reconocían determinadas conductas infractoras fuera de la legislación penal y de todo tratamiento sobre la base de la técnica penal, entre las que se encontraban: la Ley 1059, de 27 de septiembre de 1962, que corregía administrativamente, sin intervención de los tribunales, las violaciones sobre licencias, autorizaciones o permisos de circulación relacionados con el transporte motorizado de carga o pasaje; la Ley 1278, de 11 de septiembre de 1974 modificativa de la Ley 1234, de 15 de junio de 1971 sobre “Régimen de Carné de Identidad y Registro de Direcciones”; la Ley 1279, de 9 de octubre de 1974, “Ley de Registros Pecuarios y Razas Puras”; la Ley 1312, de 29 de septiembre de 1976 “Ley de Migración” y la Ley 1313, de 29 de septiembre de 1976 “Ley de Extranjería”, con iguales soluciones30 .    
La existencia de normas penales que resultaban incongruentes con el desarrollo económico, político y social que se venía produciendo en el país, a pesar de las modificaciones introducidas en ellas desde el triunfo revolucionario de 1959 31, exigieron la necesidad de adoptar un nuevo Código Penal acorde con los ideales de Estado Socialista, que desde la Constitución cubana de 1976 se comenzó a gestar en el país 32. Por ello, en sustitución del Código de Defensa Social que regía en Cuba desde el año 1936, se promulga, bajo la denominación de Ley 21 de 15 de febrero de 1979, un nuevo Código Penal.
En comparación con el cuerpo normativo que le precedió, además de los nuevos aspectos que en él se introdujeron, recogiendo el sentir de nuestro pueblo y el pensamiento de nuestros dirigentes sobre la necesidad y conveniencia de sustraer de la esfera penal determinadas conductas para su tratamiento en la vía administrativa33 , de su contenido quedó eliminado lo relativo a las contravenciones, pasando a ser consideradas, en algunos casos, delitos leves y en otros, infracciones que la legislación no penal sanciona con multas administrativas34 . Respecto a estas últimas y como resultado de la exclusión de que fueron objeto en el Código Penal de 1979, bajo el nombre “Sobre las infracciones administrativas”, comienza a regir en nuestro país el Decreto-Ley 27 de 27 de octubre de 1979.
El nuevo régimen legal, calificado por Gómez Treto “ reflejo del cambio jurídico más radical dado en Cuba con respecto a esta materia de las violaciones leves de la legalidad” 35, en tanto reguló por primera vez las llamadas infracciones administrativas -transformando en estas algunas de las antiguas contravenciones penales-, figuró como portador de un conjunto de infracciones administrativas concernientes al orden público, la seguridad general, el ornato de las poblaciones, la salud y la propiedad; definiendo como tales “las acciones y omisiones que, no constituyendo delitos, lesionan levemente dichos ámbitos”36 . Conjuntamente con estas, quedaron instituidas para los casos en que se produjeran, las respectivas sanciones a imponer, los entes encargados de su imposición y ejecución, el procedimiento a seguir para ello, así como la posibilidad de interponer recurso ante las inconformidades que tuvieran lugar37 .
El Decreto Ley 27 reproducía gran parte de las contravenciones del derogado Código de Defensa Social. La diferencia fundamental consistía en que no se instituyó  la sanción de privación de libertad admitida por algunas contravenciones por el legislador del Código de Defensa Social; y que dada la lenidad de las sanciones pecuniarias que establecía, el procedimiento para imponerlas quedó sustraído del sistema judicial y atribuido a órganos administrativos de inspección y de policía38 . Los inconvenientes que en el orden práctico imprimió el procedimiento establecido en el Decreto-Ley 27 de 1979 para la aplicación y el correspondiente cumplimiento de las sanciones impuestas, unido a los que se advertía podrían derivar de la implantación de diversos tipos de procedimientos destinados a sancionar las acciones u omisiones resultantes de la infracción de las normas atinentes a la protección del medio ambiente y el uso racional de los recursos naturales39 , al amparo de lo establecido en la Ley 33 de 1981 y su legislación complementaria 40; motivó la conveniencia de instrumentar un procedimiento más adecuado, generalizador de su ámbito de aplicación y atemperado a la estructura y funcionamiento de los órganos y organismos del Estado 41. Bajo esta premisa, se erigió como documento rector en materia de infracciones administrativas, el Decreto-Ley 80 de 28 de marzo de 1979 42.
Caracterizado por lo genérico de los contenidos establecidos en sus normas, quedaron regulados en este Decreto-Ley, de manera precisa, los postulados básicos sobre los cuales, sin importar el ámbito en el que se encontraran enmarcadas, las infracciones administrativas cobrarían cuerpo y vida. En correspondencia con lo anterior, este cuerpo legal incluyó dentro de su contenido una nueva y más completa definición de infracción administrativa, concibiendo por tal “la violación de las normas y disposiciones legales de carácter administrativo definidas en la legislación, no constitutiva de delito, resultante de la acción u omisión de persona natural o jurídica, y por la comisión de la cual, por sí o por otro, se responderá administrativamente” 43. Respecto a ella también hubo de dejar consignado el diferente carácter, personal o institucional que podría tener, atendiendo al ente del cual dimanara, bien se tratara de una persona natural o de dirigentes de entidades estatales o sociales o cualquier otra persona jurídica; las posibles sanciones a imponer por su comisión; las autoridades facultadas para su aplicación y ejecución -entre los que figuraba inspectores estatales, dirigentes y funcionarios de los organismos de la Administración del Estado, los miembros de la Policía Nacional Revolucionaria y demás miembros del Ministerio del Interior que expresamente se encontraran autorizados-; el procedimiento a seguir a tal fin; así como la forma en que debían proceder dichos entes ante el incumplimiento de la obligación derivada de la sanción impuesta y los posibles recursos a interponer en caso de inconformidad 44.
Se constataba así una gran similitud entre los Decretos-Leyes 27 y 80 de los años 1979 y 1984 respectivamente, pero con la salvedad de que en este último, no era objeto de tratamiento jurídico ni la tipificación de las conductas sancionables, ni las cuantías de las multas a imponer correlativas a ellas, encomendándose su regulación al Consejo de Ministros a través de los diferentes cuerpos normativos que por él, a tales efectos, serían emitidos, teniendo siempre en cuenta, la rama, subrama o actividad a la cual respondía 45. En virtud de esta habilitación legal, el Decreto 123 de 29 de marzo de 1984 sobre “Infracciones contra el ornato público, la higiene y otras actividades”, se erigió en el primer cuerpo legal que vendría a complementar el Decreto-Ley 80 de 198446 ; con posterioridad al cual, toda una producción legislativa en materia de infracciones administrativas comenzó a tener lugar.   
Transcurridos ocho años desde la promulgación del Código Penal del año 1979, otro sería el entorno reinante a su alrededor, por cuanto las razones que motivaron su entrada en vigor, no permanecieron inmutables. Nuevas políticas criminales comenzaron a tomar auge en el ámbito del Derecho Penal, conducentes a reducir los marcos de su aplicación, lo que de conformidad con el progreso experimentado en la implementación de distintas vías para hacer frente a las perturbaciones de la legalidad, se convirtieron en la nota inspiradora a los fines de adoptar un nuevo Código Penal coherente con dichos acontecimientos. Se estableció así la Ley 62 de 29 de diciembre de 1987, derogatoria de la Ley 21 de 25 de febrero de 1979.
El nuevo Código Penal instituido, redujo varios de los marcos penales sancionadores47 que hasta ese momento regían para Cuba -algunos de los cuales contaban con penas muy altas y llegaban a prever incluso la pena de muerte- y destipificó como delitos, aquellas conductas leves que bien podían ser objeto de tratamiento no penal48 . Las referidas conductas no permanecieron desamparadas, fueron acogidas en el interior de las normas que pasarían a integrar el Decreto-Ley 99 de 25 de diciembre de 1987, “De las Contravenciones personales”; con cuya promulgación, Cuba se dotaría a sí misma, de un importante cuerpo legal en materia administrativa sancionadora.
La propuesta de emisión del presente Decreto-Ley, no estuvo justificada exclusivamente en la necesidad de instrumentar un cuerpo legal en el que constaran los delitos destipificados con la puesta en vigor del nuevo Código Penal cubano y a partir del cual pudiera darse a los mismos un tratamiento similar al que el Decreto-Ley 80 de 1984 otorgaba a las infracciones administrativas; sino en propiciarnos una legislación a través del cual se asegurara el debido cumplimiento de las medidas administrativas impuestas. Por esa razón, se consideró prudente separar en diferentes disposiciones legales, las violaciones no delictivas o contravenciones cometidas por personas jurídicas, de las contravenciones personales 49 -las cuales aparecían reguladas de conjunto en el  Decreto-Ley 80 de 1979-, simplificando aún más, los aspectos a tratar por una u otra y contribuyendo con ello a su mayor efectividad50 . Así las cosas, con la instauración del Decreto-Ley 99 del año 1987, no solo quedaron simplificados muchos de los aspectos contenidos en el cuerpo legal que le antecedió y al cual vino a sustituir íntegramente, sino que en reemplazo de la categoría “infracción administrativa” en aquel establecida, instituyó el de contravención, definiendo por tal “la infracción de las normas o disposiciones legales que carecen de peligrosidad social por la escasa entidad de sus resultados”, concepto que hasta hoy ha permanecido vigente. 
Dando cumplimiento a lo dispuesto en el apartado primero de la Disposición Final Primera del Decreto-Ley 9951 , se promulga el Decreto-Ley 141 de 24 de marzo de 1988, relativo a las Contravenciones del Orden Interior. Entre las contravenciones que este Decreto-Ley regulaba, se hallaban las referentes al orden público, a la seguridad colectiva, al régimen de propiedad, a la economía nacional, al régimen de protección contra incendios, del carné de identidad y de licencia de conducción; para las cuales quedaban establecidos sus respectivas sanciones y los entes facultados para imponerlas. De ese modo, una nueva disposición legal indicaba la existencia en Cuba de una potestad sancionadora de la Administración Pública y junto a ella, la de Derecho Administrativo Sancionador.  
Con posterioridad a la promulgación de este Decreto-Ley, toda una producción legislativa tuvo lugar en materia de contravenciones, influenciada por las transformaciones que en el orden económico y social comenzaban a producirse en el país. Tales fueron los cambios y tal su repercusión, que comenzaron a emitirse en el territorio nacional un gran número de Decretos-Leyes y Decretos reguladores de contravenciones52 ; a partir de los cuales se darían apertura a una nueva etapa del desarrollo del Derecho Administrativo Sancionador en el país, que iniciaría en los años noventa y se extendería hasta nuestros días.
Como resultado de este amplio proceso de emisión de disposiciones legales en materia de contravenciones, la Administración Pública cubana fue consolidando paulatinamente su potestad sancionadora, fue apropiándose de nuevos y más amplios espacios en los cuales ejercer dicho poder y fue nutriéndose a su vez, de importantes cuerpos normativos en los que aquella, hubo de encontrar abrigo. Aún con su carácter disperso y su falta de sistematicidad, Cuba logró de esta manera conferirse, a sí misma, un Derecho Administrativo Sancionador, que si bien no ha alcanzado un desarrollo equiparable al de los países europeos anteriormente analizados, ha servido de base para la gestación y proliferación de una nueva e importante manifestación del ius puniendi Estado.
III) Actualidad de la potestad sancionadora de la Administración Pública y del Derecho Administrativo Sancionador en Cuba.
El surgimiento y desarrollo de la potestad sancionadora de la Administración Pública y del Derecho Administrativo Sancionador en nuestro país, como se ha hecho notar, ha tenido lugar en virtud de diferentes causas. Algunas de ellas derivan de la repercusión de modernas tendencias del Derecho Penal dentro del ordenamiento jurídico cubano; mientras otras, encuentran su razón de ser en las transformaciones económicas y sociales producidas en la sociedad o en el progresivo desarrollo alcanzado por la Administración Pública. En correspondencia con estas causas, el Derecho Administrativo Sancionador y la potestad sancionadora de la Administración Pública se nos presentan, en la actualidad, manifestados de disímiles formas y en diversidad de ámbitos.
Si se tienen en cuenta los diferentes espacios donde la Administración Pública ha sido capaz de desplegar su función y por consiguiente, ejercer algunas de sus potestades -destáquense aquí la potestad sancionadora y la disciplinaria-, es perceptible como, junto a estas últimas, el Derecho Administrativo Sancionador se materializa a través de un número considerable de disposiciones legales; las que expresadas en Leyes, Decretos-Leyes o sencillamente Decretos, regulan pluralidad de contravenciones que, o bien se agotan en el plano interno de la Administración Pública o traspasan dicho plano. Pero hasta aquí solo se advierte una de las formas -la más trascendental- en que se hallan expresados la potestad punitiva de la Administración y el Derecho Administrativo Sancionador cubano. Otro de los aspectos que marca con gran vehemencia el contexto en el cual se desenvuelve la potestad sancionadora de la Administración Pública, no así el Derecho Administrativo Sancionador por no constituir parte integrante del mismo sino del Derecho Penal como rama ordenadora, y que deriva precisamente de tendencias minimalistas de este, lo constituye la variante establecida en el apartado 8.3 del Código Penal vigente.
La inclusión del apartado 3 al artículo 8 del Código Penal, es una modificación introducida por el legislador, que obedece precisamente a una política de despenalización. Esta alternativa tiene su antecedente en el artículo 342, apartado 2, de la Ley 62 de 1987; y se pone en vigor mediante el artículo 1 del Decreto Ley 175, de 17 de junio de 1997, que quedó redactado como sigue: “En aquellos delitos en que el límite máximo de la sanción aplicable no exceda de un año de privación de libertad, o de multa no superior a trescientas cuotas o ambas, la autoridad actuante está facultada para, en lugar de remitir el conocimiento del hecho al Tribunal, imponer al infractor una multa administrativa, siempre que en la comisión del hecho se evidencie escasa peligrosidad social, tanto por las condiciones personales del infractor como por las características y consecuencias del hecho” 53.
Lo primero que destaca cuando se procede a la lectura del citado precepto legal, el cual constituye en sí mismo un principio de oportunidad reglada, es que la potestad sancionadora de la Administración Pública entra a tomar parte, no en virtud de conductas previamente tipificadas en ley como contravención administrativa o delito que dada sus características, amerita ser tratado por un orden legal diferente al habitualmente utilizado cuando se producen y concurren todas las circunstancias que hacen posible corroborar su existencia, sino en razón de sanciones preestablecidas de reducida dimensión -señaladas solo para determinados delitos y en razón de determinadas circunstancias-, que hacen de su aplicación más pertinente en relación a la vía penal54 .
Si se acude nuevamente al análisis del citado precepto legal, pero esta vez se contrasta su contenido con lo establecido en la normativa penal, es constatable como esta alternativa arrastra tras sí, toda una pluralidad de delitos que se enmarcan en las denominaciones genéricas siguientes: delitos contra la Administración y la Jurisdicción; delitos contra la seguridad del tránsito en la vía pública; delitos contra la salud pública; delitos contra el orden público; delitos contra la economía nacional; delitos contra el patrimonio cultural; delitos contra la fe pública; delitos contra la vida y la integridad corporal; delitos contra los derechos individuales; delitos contra los derechos laborales; delitos contra el normal desarrollo de las relaciones sexuales, la infancia y la juventud; delitos contra el honor y delitos contra los derechos patrimoniales.
Cuando se analiza lo dispuesto por el legislador respecto a cada uno de los delitos que integran los grupos de ilícitos penales anteriormente establecidos, se aprecia, en comparación con otros delitos, como su connotación social es menos trascendente. Ello no significa que estemos negando su significación, sino que reconociendo la que poseen para el mantenimiento y preservación de las relaciones sociales, se haga notar como los efectos que derivan de su comisión, no son lo suficientemente gravosos y perjudiciales para con la sociedad en su conjunto, o para aquel que en sentido específico resulte lesionado. De tal manera que, evitando una respuesta penal a los mismos, por todos los inconvenientes que acarrea la imposición de una pena privativa de libertad aún cuando sea de corta duración, puedan encontrar resguardo en otro régimen legal menos lesivo que este y tal vez hasta más efectivo, si llegara darse alcance a la referida finalidad55 .
No cabe dudas de que la alternativa contenida en el artículo 8.3 de nuestra ley penal sustantiva, dota en la actualidad a la potestad sancionadora de la Administración Pública de nuevos ámbitos de actuación, además de aquellos que por su propia naturaleza le vienen encomendados por ley. Sin embargo, no constituye esta variante el único elemento a partir del cual se ilustra el contexto actual en el que se desenvuelve la potestad sancionadora de la Administración.
Como expresamos con anterioridad, el Derecho Administrativo Sancionador cubano se informa a partir de un conjunto de disposiciones legales relativas a ámbitos contravencionales diversos. De ahí que influenciado por estas, pueda hallarse al poder punitivo de la Administración Pública manifestado de formas diferentes a la enunciada; ello, teniendo en cuenta la divergente naturaleza de los cuerpos legales que en cada caso lo rigen, las múltiples materias sobre las cuales recae y la diversidad de entes facultados, de acuerdo a lo establecido previamente en Ley, para ejercerlo. En correspondencia con lo anterior, nuevos elementos ponen al descubierto la realidad que circunda a nuestro Derecho Administrativo Sancionador y a la potestad administrativa sancionadora; por un lado, la pluralidad de disposiciones legales que regulan la referida potestad y por otro, la pluralidad de autoridades y planos, a través de los cuales ésta se ejerce y materializa.
IV) El control jurisdiccional de los actos administrativos sancionadores de la Administración Pública.
Si bien resulta sumamente beneficioso para todo Estado el contar con un amplio y variado sistema de sanciones, que incluye tanto las que corresponden imponerse por hechos tipificados como infracciones administrativas o contravenciones, como las que resultan de hechos tipificados previamente como delitos y por tanto aplicables en vía penal; resulta peligroso el hecho de que la Administración Pública éste dotada de amplios poderes sancionadores, sobre todo cuando pueden ponerse en juego importantes derechos, libertades e intereses de los ciudadanos.  
Constituye un hecho más que probado el que la Administración Pública actúa en ámbitos muy diversos, sobre los cuales debe decidir e incluso imponer sanciones administrativas cuando las circunstancias así lo ameriten. Pero el ejercicio de tal potestad, aún cuando se realice siguiendo los requerimientos legales establecidos, puede dar lugar al quebrantamiento no solo de algún trascendental derecho del ciudadano, sino además de sus libertades e intereses legítimos como señalábamos con anterioridad. Por ello, a los fines de poder impugnar los actos administrativos derivados del ejercicio de la actividad sancionadora de la Administración Pública y que pudieran resultar lesivos a los intereses de los particulares, un número considerable disposiciones legales que rigen en materia de contravenciones e infracciones administrativas 56 abren la posibilidad a los destinatarios de estos tipos de actos, de interponer diferentes recursos entre los que se sitúan: el de apelación, el de reforma y el de alzada; característicos de la vía administrativa y agotables en la misma.
No obstante lo anterior, si bien por una parte, conforme a lo establecido en la normativas contravencionales vigentes pueden interponerse los recursos anteriormente señalados, ante las inconformidades que pudieran suscitarse en virtud de lo dispuesto por la Administración Pública en determinado acto administrativo como resultado del ejercicio de su potestad sancionadora; dichas normas vetan a su vez la posibilidad de establecer ulterior recurso en vía judicial una vez que agotada la vía administrativa e incluso, la de establecer más de un recurso en esta última. Ello sin dudas constituye un gran inconveniente al que se enfrentan los destinatarios de las normas jurídico-administrativas y también los operadores del Derecho.
Si analizamos lo preceptuado en el artículo 656 de la Ley de Procedimiento Civil, Administrativo, Laboral y Económico cubana vigente 57, se advierte que el referido precepto también ofrece otra posibilidad de impugnación de los actos administrativos de la Administración Pública en vía judicial, siempre y cuando tras su emisión se quebranten derechos legalmente establecidos –y aquí se establece un nuevo límite, como condición previa para la impugnación del acto, debe haberse quebrantado un derecho legalmente establecido-; posibilidad que se complementa además con lo establecido en los artículo 670 58 y 67259 del propio cuerpo legal y que posee una gran importancia a los fines de garantizar la seguridad jurídica del ciudadano y de preservar la confiabilidad en el sistema de justicia. En este sentido los operadores jurídicos y particularmente los jueces, no deben perder de vista, en su actuar cotidiano, esta y otras tantas posibilidades que la Ley ofrece.
Como ya se ha señalado en párrafo precedentes, la Administración Pública goza a diferencia de otros órganos del Estado de determinadas prerrogativas, que la hacen titular de un conjunto de potestades: la organizatoria, la expropiatoria, la disciplinaria, la reglada, la discrecional, la reglamentaria y la sancionadora; a partir de las cuales puede organizarse a sí misma, llevar a cabo la expropiación de determinados bienes en tanto un interés o necesidad pública así lo requiera, sancionar disciplinariamente a quienes se desempeñen dentro de su ámbito interno como dirigentes o funcionarios, emitir reglamentos o sancionar correctivamente a los particulares que quebranten las disposiciones contravencionales vigentes. Pero de los actos administrativos que se emitan en virtud del ejercicio de alguna de estas potestades, pudieran tener lugar la afectación de intereses y derechos legítimos del ciudadano o del administrado, ante lo cual cabe la posibilidad de reclamar en vía administrativa y a lo que está obligada a responder la Administración Pública conforme al principio de autotutela que rige su actuar. Sin embargo, aún cuando la Administración Pública pueda responder ante la reclamación interpuesta a favor del reclamante e incluso resarcir los daños y perjuicios ocasionados, cabe la posibilidad de que no siempre suceda así y se lacere de manera significativa la libertad o algún derecho legítimo del ciudadano con su actuar e incluso de su no actuar.  
Ante tal realidad, urge que nuestros órganos de justicia tomen un papel protagónico en el control de los actos que dicte la Administración Pública, de los cuales no se excluyen los actos administrativos sancionadores -algunos de ellos  van dirigidos a imponer una medida correctiva en virtud de la comisión de una contravención o infracción administrativa; a imponer medida disciplinaria a un dirigente o funcionario (cuando de ejercicio de la potestad disciplinaria se trata); o destinado a disponer la confiscación de determinado bien-, pues hasta en el más sencillo de los casos la Administración Pública puede abanderarse como quebrantadora de algún trascendental derecho.
No podemos ignorar que mientras mayores, más amplios son los poderes que ostenta la Administración Pública, mientras más se incrementan los ámbitos en los cuales puede ejercitar esta su potestad sancionadora, mayores son las probabilidades de afectar intereses y derechos de los ciudadano; por consiguiente, mayores posibilidades existen de provocar la inseguridad jurídica de los ciudadanos y su no confiabilidad en el sistema de justicia. Corresponde a los tribunales de justicia por tanto, atacar de raíz los males que con su actuar pudiera ocasionar la Administración, sobre todo en estos últimos tiempos en que su presencia entre nosotros se hace más latente. Es en los órganos judiciales, al amparo de lo establecido en el artículo 120 de nuestra Constitución60 , en los que el Estado cubana ha depositado la facultad de impartir justicia en nombre del pueblo; por consiguiente, ningún otro órgano salvo los Tribunales Populares, se encuentra legitimado para compeler a la Administración ha adoptar una decisión conforme a Derecho y para restituir la justicia social por ella quebrantada. De esto deben estar conscientes legisladores, abogados, fiscales y jueces. 

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