Revista: CCCSS Contribuciones a las Ciencias Sociales
ISSN: 1988-7833

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CORRUPÇÃO: NOTAS PARA REFLEXÃO

1. Introdução
O principal desafio enfrentado pelos governos refere-se à implementação de políticas públicas que garantam o acesso da população aos direitos fundamentais e sociais previstos na Constituição Federal, para o que são essenciais os recursos oriundos da arrecadação pública. Observam-se, em todas as esferas de governo, problemas relacionados à execução de políticas públicas nas áreas mais sensíveis à sociedade, como saúde e educação. Tais problemas envolvem a execução de programas sociais ineficientes, incompletos e com distorções. Os governos alegam, entre as mais diversas justificativas, a falta ou insuficiência dos recursos disponíveis para uma aplicação mais eficiente nas políticas sociais.
Ao mesmo tempo em que cabe ao Estado proporcionar o bem-estar à coletividade, também se percebe as dificuldades na obtenção dos recursos financeiros para implementação destas políticas em razão da elevada demanda por serviços públicos e reduzidos recursos financeiros disponíveis. Por conseguinte, os recursos disponíveis muitas vezes são objeto de malversações consubstanciadas em gestões ineficientes e atos de corrupção cuja consequência é o esvaziamento do erário, dificultando a liquidez pública.
Ugaz (2016), presidente da organização não goveridntal Transparência Internacional, ressalta que “em muitos países, as pessoas são privadas de suas necessidades mais básicas e vão dormir com fome todas as noites por causa da corrupção, enquanto os poderosos e corruptos aproveitam estilos de vida luxuosos de forma impune”.
Segundo a organização não goveridntal Transparency International (2018) a corrupção afeta as sociedades por vários ângulos, e em alguns casos pode custar vidas. O custo da corrupção pode ser dividido em quatro categorias principais: política, econômica, social e ambiental. No viés político a corrupção pode se tornar um obstáculo para a Democracia e o Estado de Direito, na medida em que coloca em risco a legitimidade das instituições. No âmbito econômico, a corrupção esgota a riqueza nacional e afugenta investimentos internacionais, em razão de dificultar o desenvolvimento de estruturas justas de mercado e distorce a concorrência, o que, por sua vez, prejudica o investimento, e no âmbito social, corrói o tecido social da sociedade. Isso mina a confiança das pessoas no sistema político, nas suas instituições e na sua liderança. Um público desconfiado ou apático pode então se tornar outro obstáculo para desafiar a corrupção1 .

2. Corrupção: conceitos e dimensões
São inúmeras as definições de corrupção 2, das quais destacam-se algumas. De acordo com Huntington (1975) corrupção é o comportamento de autoridades públicas que se desviam das normas aceitas a fim de servir a interesses particulares (p.72).  
Bobbio (1998, p.222-223) designa a corrupção como “o fenômeno pelo qual um funcionário público é levado a agir de modo diverso dos padrões normativos do sistema, favorecendo interesses particulares em troca de recompensa”. Trata-se de uma forma de exercer influência ilícita, ilegal e ilegítima. Para o autor, “em ambientes estavelmente institucionalizados, os comportamentos corruptos tendem a ser, ao mesmo tempo, menos frequentes e mais visíveis que em ambientes de institucionalização parcial ou flutuante”.
Neste trabalho são apresentadas algumas correntes que buscam explicar o fenômeno da corrupção, a saber: a juspositiva, a vertente estrutural-funcionalista e a abordagem da economia política pela atuação dos rent seeking ou caçadores de renda, que fundamentam a pesquisa realizada.

2.1 Abordagem Juspositiva

Na abordagem juspositiva, sob a ótica da criminologia jurídica, a corrupção abrange várias tipologias desde a corrupção ativa, passiva, infrações penais e civis contra a administração pública e atos de improbidade administrativa. Nessa linha, há a existência dentro do sistema jurídico de leis que definem a corrupção classificando certas condutas como ilícitos de natureza penal, civil e administrativa (VIEIRA, 2013; HAYASHI, 2017).
Na teoria do positivismo jurídico3 os autores atribuem a corrupção como decorrência de uma deslegitimação da ordem jurídica e da ineficácia das leis. Assim, a concepção juspositiva da corrupção está atrelada à violação das leis, as quais foram constituídas pelo poder soberano e está assentada sobre uma concepção moral em torno do bem comum. Logo, a corrupção é uma infração formal da lei, transcendendo os próprios limites da norma jurídica. A tradição jurídica assume que o ato corrupto é o delito tipificado na lei de diversos países, cujo critério de demarcação conceitual é a legalidade (FILGUEIRAS, 2004; VIEIRA,2008).
No Brasil, a corrupção se encontra positivada e está prevista no arcabouço jurídico nacional. O Código Penal tipifica vários crimes contra a administração pública, como corrupção passiva e ativa, concussão. Na esfera cível existe a Lei de Improbidade Administrativa, que enumera os atos que violam a probidade por meio de atos de enriquecimento ilícito, que causam prejuízo ao erário e ferem os princípios da Administração Pública (Lei 8.249/1992). Em 2014 passou a vigorar a denominada Lei anticorrupção que aplica sanções a pessoas jurídicas que permitem atos de corrupção, ainda não abarcadas pela legislação anterior.

2.2 Abordagem Estrutural-funcionalista

  A segunda abordagem, de cunho sociológica denominada de estrutural-funcionalista, procura compreender a relação entre corrupção e modernização, os fatores que podem contribuir ou emperrar o desenvolvimento de sociedades tradicionais e subdesenvolvidas, impedindo ou fomentando sua modernização. Nessa abordagem, a corrupção representa uma disfunção no interior dos sistemas sociais, responsável por reproduzir uma estrutura predatória, configurando-se em um conjunto de comportamentos ilegais que incide diretamente na execução das regras sociais pelos indivíduos (HUNTINGTON, 1975; FILGUEIRAS, 2009).
Na perspectiva estrutural funcionalista a corrupção é encontrada nos sistemas sociais de forma latente ou manifestada, surgindo de forma mais acentuada nas sociedades subdesenvolvidas em razão da baixa institucionalização política, e as estruturas sociais e das normas éticas e morais tem um papel relevante na manutenção da corrupção. Nesse sentido, a teoria da modernização, em uma perspectiva evolucionista, aborda os processos de mudança social e suas interferências na sociedade, como a ocorrência de corrupção nesse processo.  Desse modo é necessário entender a estrutura das instituições, as normas sociais e o processo de modernização destas estruturas para compreender o fenômeno da corrupção (HUNTINGTON, 1975; FILGUEIRAS, 2009).
A perspectiva estrutural funcionalista destaca que o fenômeno da corrupção é influenciado pelas normas socioculturais, tradições culturais e valores sociais presentes em determinadas sociedades, os quais são considerados como fundamental para motivar ou coibir as práticas de corrupção. Estes fatores se relacionam diretamente ao grau de corrupção presente. Quanto mais desenvolvida institucionalmente a sociedade for, menor a chance de a corrupção prosperar (HUNTINGTON, 1975; FILGUEIRAS, 2009).

2.3 Abordagem econômica da Corrupção: Teoria Rent Seeking

A abordagem de cunho econômico sob a ótica da economia política, parte do pressuposto de que os altos custos da corrupção emperram o desenvolvimento econômico de uma nação. Essa abordagem busca explicar a corrupção pela ação dos rent seeking e atuação de atores políticos no contexto das instituições que buscavam maximizar seus interesses por meio do aumento da renda em detrimento dos recursos públicos, violando as regras de conduta do sistema econômico e social (FILGUEIRAS E AVRITZER, 2011).
A partir dos anos 1980, a economia política buscou explicar o fenômeno da corrupção a partir de uma abordagem econômica para um problema político, em que se destacam o comportamento de empresários com o objetivo de obter privilégios no mercado, utilizando-se de recursos ou intervenção pública, maximizando seus lucros em detrimento de toda sociedade (FILGUEIRAS, 2009).
Nessa linha destaca-se a Teoria da Escolha Racional sob a ótica do neoinstitucionalismo, por meio da qual parte-se da premissa de que o comportamento racional é prioritariamente de caráter individual e egoístico, e os indivíduos racionalizam suas decisões por julgamentos amorais, orientando-se por seu interesse egoísta e comportando-se com base no utilitarismo em suas relações econômicas, sociais e políticas. Nesse sentido, os agentes racionais buscam maximizar os meios mais eficazes para a obtenção de seus desejos, cujo interesse maior é a redução dos custos e ampliar os benefícios ao próprio favor (OLIVEIRA JÚNIOR et al; LUSTOSA MENDES, 2016).
O Neoinstitucionalismo da Escolha Racional destaca o caráter utilitarista do comportamento individual como motor das ações corruptas frente as falhas institucionais, cujo cálculo utilitário sempre será o guia da ação racional (OLIVEIRA JÚNIOR et al; LUSTOSA MENDES, 2016).
Em condições onde os benefícios pessoais sejam maiores que os riscos de punição, atores racionais tendem a efetivar condutas corruptas. O agente maximiza os melhores meios para a obtenção de vantagens aos seus interesses pessoais, tal como os agentes econômicos do mercado. O ator racional não atua com vistas ao interesse público e sua atuação não se pauta pela opinião pública (LEMES GOMES, 2010).
A partir desses pressupostos surge o conceito do rent seeking, o qual busca uma explicação do problema do consumo de recursos por conta da competição entre agentes pela obtenção ou manutenção de monopólios. Essa competição proporcionaria transferências de rendas entre diferentes grupos dentro da sociedade, rendas essas criadas artificialmente por conta da intervenção do Estado sobre os mecanismos de mercado (FILGUEIRAS, 2008; KRUEGER, 1974).
O rent seeking dissemina a ideia de que a corrupção ocorre quando os atores que exercem prerrogativa de Estado se beneficiam da competição existente entre diferentes atores econômicos pela captação da renda disponível, por meio da obtenção ou manutenção dos monopólios que lhes propiciem transferências de renda decorrentes da intervenção goveridntal. Essas transferências seriam constituídas da diferença entre os preços estabelecidos a partir de monopólios estatais num arranjo institucional falho e os preços num mercado competitivo (SILVA, 1995).
Krueger (1974) destaca que em muitas economias orientadas para o mercado a atuação do governo sobre a economia faz surgir possibilidades de obtenções de rendas, denominadas aluguéis, os quais passam a ser disputados por muitas pessoas. Essa competição pela obtenção dos aluguéis pode ser legal, quando não há desperdício de recursos produtivos. Por outro lado, quando há a possibilidade de recebimento de propinas e outras vantagens causaria uma disputa pelos cargos do Estado que viabilizassem tais transferências.
Nesse sentido, quando o Estado passa a interferir politicamente na alocação dos recursos cria-se um ambiente favorável para a emergência dos caçadores de rendas, que se mobilizarão para captação destas rendas, e, na medida em que as referidas possam a gerar recompensas para si próprios, desviam os recursos originalmente destinados a criação de renda e passam a alocar na atividade de caçadores de renda, cuja consequência é a transferência de rendas. No entanto, esse fato somente ocorre em sociedades em que o desenvolvimento institucional é frágil e contempla uma estrutura de valores e regras sociais que permite a atuação desses caçadores de renda, em detrimento ao interesse coletivo. A atividade caçadora de renda está relacionada com a atividade de transferência de renda (MONZANI NETO, 2001).

3. O Combate à Corrupção

A corrupção é considerada um fenômeno globalizado presente tanto em países reconhecidos como desenvolvidos, como em países com baixo desenvolvimento, divergindo nas dimensões e intensidade. A comunidade internacional preocupada com os impactos da corrupção e reconhecendo o seu caráter transnacional e a necessidade da cooperação internacional para o combate desse fenômeno, a partir da década de 1990, resolveu estudar medidas destinadas a combater a corrupção, criando instrumentos de cooperação e harmonização de suas legislações, surgindo diversos acordos multilaterais que passaram a ser celebrados. Governantes de todo o mundo se mobilizaram no intuito de desenvolver instrumentos internacionais que abrangessem a prevenção, a criminalização, a cooperação internacional e a recuperação de ativos (CGU, 2016).

3.1 Organismos Internacionais que atuam no enfrentamento à corrupção

O Brasil, alinhado à tendência mundial de combate à corrupção, vem ampliando e fortalecendo sua relação com outros países, visando à cooperação e a integração nesse objetivo comum. Desse modo, ratificou três principais atos internacionais multilaterais que tratam especificamente sobre o combate à corrupção, internalizando o regime transnacional de combate à corrupção, a saber: a Convenção Interamericana contra a Corrupção; a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção; e a Convenção sobre o Combate à Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais (CGU, 2016). Na sequência, são detalhados individualmente:

a) ConvençÃo das Nações Unidas Contra a Corrupção - UNCAC4

No âmbito das Nações Unidas, a referida Convenção é o documento anticorrupção que conta com o maior número de países signatários (140), adotada pela Assembleia-Geral das Nações Unidas em 31 de outubro de 2003, na cidade de Mérida, México. A UNCAC é o maior e mais completo instrumento contra a corrupção. No Brasil, ela foi ratificada pelo Decreto Legislativo N.º 348, de 18 de maio de 2005, e promulgada pelo Decreto Presidencial N.º 5.687, de 31 de janeiro de 2006. Referido documento nasceu com o interesse em delinear um acordo global e capaz de prevenir e combater a corrupção em todas as suas formas (CGU, 2016).
A UNCAC trata de quatro temas principais: a prevenção; a criminalização dos atos de corrupção; a cooperação internacional; e a recuperação de ativos. No capítulo que trata sobre prevenção à corrupção, a convenção prevê que os Estados Partes programem políticas públicas efetivas contra a corrupção que promovam a participação da sociedade e reflitam os princípios do Estado de Direito, tais como a integridade, a transparência e a accountability, entre outros (CGU, 2016).

b) Convenção Interamericana Contra a Corrupção

A Convenção Interamericana contra a Corrupção, assinada no âmbito da Organização dos Estados Americanos (OEA), é um instrumento que visa promover e fortalecer o desenvolvimento dos mecanismos necessários para prevenir, detectar e punir a corrupção, bem como promover ações que assegurem a cooperação entre os países signatários (CGU, 2016).
A Organização dos Estados Americanos (OEA) foi criada para alcançar nos Estados-membros, como estipula o Artigo 1º da Carta, “uma ordem de paz e de justiça, para promover sua solidariedade, intensificar sua colaboração e defender sua soberania, sua integridade territorial e sua independência”. Hoje, a OEA congrega os 35 Estados independentes das Américas e constitui o principal fórum goveridntal político, jurídico e social do Hemisfério. Para atingir seus objetivos mais importantes, a OEA baseia-se em seus principais pilares que são a democracia, os direitos humanos, a segurança e o desenvolvimento (OEA, 2018).
Assim, a Convenção Interamericana contra a Corrupção foi firmada em Caracas, Venezuela, em 29 de março de 1996. O Projeto da Convenção contou com a aprovação e assinatura de vinte e um (21) Estados, incluindo o Brasil, e a Convenção entrou em vigor em 6 de março do ano seguinte, a partir do depósito do segundo instrumento de ratificação nos termos do seu artigo XXV. Hoje, a Convenção conta com a assinatura de todos os trinta e quatro (34) Estados-membros da OEA, tendo amplo alcance e reconhecimento no contexto regional (CGU, 2016, p.5)

C) Convenção da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico – OCDE

A OCDE constitui foro composto por 35 países, dedicado à promoção de padrões convergentes em vários temas, como questões econômicas, financeiras, comerciais, sociais e ambientais. Suas reuniões e debates permitem troca de experiências e coordenação de políticas em áreas diversas da atuação goveridntal (CGU, 2016).
A OCDE elaborou uma Convenção sobre o combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais, cujo objeto é tratar da adequação da legislação dos Estados signatários às medidas necessárias à prevenção e combate à corrupção de funcionários públicos estrangeiros perpetrados por pessoas físicas e/ou jurídicas quando da condução de ações comerciais que envolvam dois ou mais países (CGU, 2016).
A Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais, aprovada no âmbito da Organização para a Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OCDE), é um instrumento que visa combater os atos de corrupção na esfera do comércio internacional, bem como adotar ações que assegurem a cooperação entre os países signatários. A Convenção da OCDE foi firmada em 17 de dezembro de 1997 pelos Estados-membros, juntamente à Argentina, Brasil, Bulgária, Chile e República Eslovaca, tendo entrado em vigor no ano de 1999. No Brasil, a Convenção foi ratificada em 15 de junho de 2000 e promulgada pelo Decreto Presidencial nº. 3.678, de 30 de novembro de 2000 (CGU, 2016).

d) Transparência Internacional - Transparency International - TI

No cenário Internacional existe a organização não goveridntal Transparency International ou Transparência Internacional, cujo objetivo é erradicar a corrupção e promover a transparência, responsabilidade e integridade em todos os níveis e em todos os setores da sociedade, trabalhando em conjunto com corporações e organizações com e sem fins lucrativos, e com governos e órgãos internacionais comprometidos com a luta contra a corrupção (TRANSPARÊNCIA INTERNACIONAL, 2018).
A Transparência Internacional, criada em 1993 por um grupo de pessoas, é uma organização não goveridntal, sediada em Berlim na Alemanha, mas possui escritórios em mais de 100 países no mundo, inclusive no Brasil, trabalha em conjunto com governos, empresas e cidadãos para impedir o abuso de poder, suborno e negócios secretos (TRANSPARÊNCIA INTERNACIONAL, 2018).
Calcula anualmente o Índice de Percepção de Corrupção (Corruption Perceptions Index - CPI) em 180 países no mundo inteiro, classificando os países a partir dos índices de percepção da corrupção pública. O CPI usa uma escala de zero (altamente corrupto, com altos índices de percepção à corrupção) para 100 (muito limpo). Isto significa que quando mais próximo de 100 o país apresenta índices baixíssimos de percepção à corrupção, indicando um menor nível de corrupção. Por outro lado, quanto mais próximo de zero, há uma maior percepção à corrupção, indicando elevados índices de corrupção (TRANSPARÊNCIA INTERNACIONAL, 2018).
O índice não representa uma métrica para avaliar o aumento ou redução da corrupção, mas tem como objetivo quantificar “o quanto que as pessoas – nacionais ou não – acham que as diversas instituições de um determinado país são corruptas”, ou seja, a sensação que a sociedade em geral tem em relação à corrupção naquele país. No ano de 2017, a publicação do índice de Percepção da Corrupção evidenciou o cenário mundial da percepção da corrupção.

Nas Américas, o Canadá aparece como o país em que a percepção à corrupção é menor, na oitava posição no ranking global, e a Venezuela, por sua vez, apresenta o maior índice de percepção à corrupção, com um escore de 18, bem próximo de zero, na posição 169ª no ranking global.
De acordo com dados da Transparência Internacional, divulgados em 2018, em relação à pesquisa realizada em 2017, o Brasil passou a ocupar a 96ª colocação no ranking internacional, contra a posição nº 79 apresentada na pesquisa relativa ao ano de 2016. O índice brasileiro sofreu uma redução de 3 (três) pontos, passando de 40 em 2016, para 37 em 2017, ou seja, declinou em direção ao escore de maior percepção da corrupção. Países latinos americanos como o Uruguai, Chile e Argentina apresentaram índices melhores do que o Brasil, que atualmente divide a 96ª posição com Colômbia, Indonésia, Panamá, Peru, Tailândia e Zâmbia, atrás de países como Timor Leste, Sri Lanka, Burkina Faso, Ruanda e Arábia Saudita (EL PAÍS, 2018).
O quadro 1 demonstra a evolução do CPI em alguns países, no período de 2012 a 2017. Nota-se que em países como Nova Zelândia, Dinamarca e Finlândia os índices se localizam próximos ao escore 100, ou seja, com baixíssima percepção à corrupção, ocupam as primeiras posições clean no ranking do CPI, pouco variam ao longo dos anos.

4. Considerações Finais

A corrupção é considerada a raiz dos problemas encontrados em várias áreas constituindo um entrave para o desenvolvimento das nações, uma vez que subtraem das economias nacionais recursos expressivos que poderiam ser investidos no desenvolvimento sustentável, na redução das desigualdades e inclusão social.
A presença da corrupção e seus impactos negativos despertou o interesse de estudiosos, que se debruçaram sobre o tema, a partir dos quais surgiram estudos em diversas abordagens para o fenômeno, sendo que alguns desses estudos foram apresentados no referencial teórico deste trabalho de forma ampla, embora ainda haja muito que se pesquisar.
Os fatos evidenciados a corrupção neste trabalho podem ser relacionados a pelo menos duas vertentes que estudam a corrupção e foram apresentadas neste estudo: a primeira, a corrente juspositiva, que atribui a corrupção a uma deslegitimação da ordem jurídica e da violação das leis, as quais foram constituídas pelo poder soberano e estão assentadas sobre uma concepção moral em torno do bem comum. No caso em estudo foram verificadas várias violações da lei e assim atribuídos às condutas os crimes de corrupção e lavagem de dinheiro, conforme constam das ações penais e sentenças estudadas.
A segunda corrente, a teoria rent seeking, diz respeito à atuação dos “caçadores de renda” em um ambiente de regulação econômica, em que a ação ilegal na captação da renda disponibilizada pelo Estado ou suas empresas é considerada como corrupção, já que desvirtua o interesse público e passa a favorecer grupos específicos que se reúnem em torno desta atividade.

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*Mestra em Políticas Públicas e Desenvolvimento pela Universidade Federal da Integração Latino-Americana. E-mail: zairacornelio@hotmail.com
** Doutor em Desenvolvimento Econômico pela Universidade Federal do Paraná. Professor do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas e Desenvolvimento e do Pós-Graduação em Economia da Universidade Federal da Integração Latino-Americana. E-mail: gilson.oliveira@unila.edu.br
1 Esse artigo foi integralmente extraído da dissertação de mestrado de “Um Estudo Sistematizado sobre a Corrupção e Atuação das Empreiteiras Contratadas pela PETROBRÁS: notas sobre a Operação Lava Jato” elaborada e apresentada pela primeira autora, em 2019, no Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas e Desenvolvimento da Universidade Federal da Integração Latino-Americana.
2 A palavra corrupção, derivada do latim, significa deterioração, estrago ou apodrecimento da matéria, putrefação, desmoralização, utilizada analogamente no cotidiano para designar atos impróprios que deterioram uma série de práticas sociais, jurídicas, econômicas. Referido termo é utilizado para designar um gênero muito amplo de transgressões (SILVA, 1995; VIEIRA, 2013).
3 No positivismo jurídico, o Direito Posto pelo Estado é que regula as relações entre os povos e o Estado. É o conjunto de Leis que se fundam na vontade do legislador (BOBBIO, 1995). O Positivismo jurídico é a concepção de acordo com a qual é necessário que o soberano monopolize o uso da força para que os homens possam participar de forma privada da criação do interesse público. A norma jurídica materializa o interesse público (FILGUEIRAS, 2004).
4 UNCAC - Do inglês, United Nations Convention Agaisnt Corruption, como é mundialmente conhecida.


Publicado: 15/11/2019

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