Revista: CCCSS Contribuciones a las Ciencias Sociales
ISSN: 1988-7833

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A POLÍTICA DE PROMOÇÃO DA IGUALDADE RACIAL E O DESENVOLVIMENTO LOCAL DOS QUILOMBOS

1. INTRODUÇÃO

O escopo deste artigo é a pesquisa na literatura e o levantamento em documentos oficiais de indicadores de como tem sido a implantação e a gestão da Política de Promoção da Igualdade Racial no Brasil. Essa pesquisa partiu do histórico de construção da política, do entendimento da legislação que a apoia, dos procedimentos necessários para sua implementação para se aferir o impacto das ações desta política nas comunidades quilombolas. O levantamento dessas informações subsidia a análise da política com base na gestão social e em sua capacidade de contribuir para o desenvolvimento local.
Portanto, interessa ao estudo investigar os entraves à expansão da implementação da política de igualdade racial junto às comunidades quilombolas. Esta pesquisa se interessa, também, pela situação das comunidades quilombolas mineiras, frente às políticas públicas desenvolvidas pelo Governo de Minas para garantir a elas o acesso à justiça social, referente aos direitos fundamentais previstos na Constituição tais como: educação, saúde, segurança pública, meio ambiente, esporte, lazer, cultura e a titulação da territorialidade do espaço ocupado por elas. Sendo esta responsabilidade compartilhada pelos três níveis de Governo: o Federal, o Estadual e o Municipal.

1. A POLÍTICA DE PROMOÇÃO DA IGUALDADE RACIAL

Pode-se dizer que os quilombos, até muito recentemente, não haviam recebido nenhuma espécie de tratamento específico por parte do Estado. Isso veio a acontecer com o advento da Constituição Federal de 1988, onde os direitos dos “remanescentes de quilombos”, com destaque à territorialidade, foram reconhecidos pela primeira vez.

Tal direito é previsto no artigo nº 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal de 1988, sob o enunciado: Aos remanescentes das comunidades de quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos (SCHMITT, TURATTI e CARVALHO, 2002, p.1).

A determinação de relevância pública desse direito se materializou por meio da Política de Promoção da Igualdade Racial, cujo objetivo principal é a redução das desigualdades raciais no Brasil, com ênfase na população negra, mediante a realização de ações exequíveis a longo, médio e curtos prazos, reconhecendo as demandas mais imediatas, definidoras das áreas de atuação prioritária (BRASIL, 2003). Para a implementação dessa política foi previsto pelo Estatuto da Igualdade Racial a criação do Sistema Nacional de Promoção da Igualdade Racial (Sinapir) e em 2013 esse foi instituído pelo Decreto Federal nº 8.136/2013.
O Sinapir é responsável pela execução da Política Nacional de Promoção da Igualdade Racial - PNPIR, que envolve os três níveis de governo. Em nível do Governo Federal, cabe à Secretaria Nacional de Políticas de Promoção da Igualdade Racial - Seppir, órgão de assessoramento do Ministro de Estado de Direitos Humanos na formulação, responsável por coordenar e articular políticas e diretrizes para a promoção da igualdade racial (BRASIL, 2017).
A Seppir foi criada em 21 de março de 2003, dia em que em todo o mundo celebra-se o Dia Internacional pela Eliminação da Discriminação Racial, instituído pela Organização das Nações Unidas (ONU), em memória do Massacre de Shaperville em Joanesburgo, África do Sul, pela Medida Provisória n° 111, posteriormente convertida na Lei nº 10.678 alterada pela Lei nº 13.502/2017, e é fruto do reconhecimento das lutas históricas do Movimento Negro brasileiro (BRASIL, 2017).
A Seppir é responsável pela elaboração, implementação, coordenação, avaliação e acompanhamento da Política Nacional de Promoção da Igualdade Racial, bem como a organização, articulação e coordenação do Sinapir no âmbito nacional. (BRASIL, 2017)
Aos governos estaduais cabe a implantação de um sistema institucional de apoio à implementação da Política. No Governo de Minas, a Subsecretaria de Promoção da Igualdade Racial, subordinada à Secretaria de Estado de Direitos Humanos, Participação Social e Cidadania, por meio da Lei Estadual nº 21.693/2015 e regulamentada pelo Decreto Estadual nº 46.783/2015, é a responsável pela gestão dessa política e pelo estabelecimento de parcerias com os municípios onde existem comunidades quilombolas, para promover o acesso à justiça, e garantir os direitos fundamentais dos quilombolas (MINAS GERAIS, 2015).
Por sua vez, os governos municipais podem instituir, no âmbito municipal, a política de igualdade racial, ao criarem um organismo para esse fim e implementarem o conselho de encaminhamento das questões raciais, para enfrentar o racismo e garantir a participação democrática, por meio da gestão social, com vistas no desenvolvimento local com cidadania.
O Decreto 4.887/20031 determina a autodefinição dos solicitantes, enquanto comunidade remanescente de quilombo, como critério para o seu reconhecimento e a emissão da certidão. O Quadro 1, a seguir, apresenta outros dispositivos legais de apoio à Política.

Para a obtenção da certidão de comunidade remanescente de quilombo, seus membros devem seguir o seguinte procedimento: (1) realizar reunião convocada pela associação dos moradores para a autodefinição; e (2) elaborar ata dessa reunião, a ser aprovada pela maioria dos moradores, acompanhada de lista de presença com as assinaturas. Deve ser juntada a essa Ata toda a documentação comprobatória existente que pode ser constituída de fotos, documentos, estudos e reportagens, que atestem a história do grupo e suas manifestações culturais, assim como o relato sintético da história da comunidade. Essa documentação deve ser enviada para a Fundação Cultural Palmares.
A Fundação Cultural Palmares criada pela Lei nº 7.668/1988, entidade vinculada ao Ministério da Cultura é responsável pelos procedimentos administrativos de certificação das comunidades com o escopo de lhes atribuir legalidade para os procedimentos da titulação do território quilombola bem como a implantação das políticas públicas, tais como o Programa Brasil Quilombola. Ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) cabem os procedimentos necessários à titulação do território quilombola, conforme dispõe o artigo 3º do Decreto 4.887/2003.
Com respeito à delimitação do território, essa é função do espaço necessário para a reprodução física, social, econômica e cultural da comunidade envolvida, incluindo não só a área destinada à moradia, mas também aquela reservada ao plantio, à caça, à pesca e ao manejo agroflorestal (BRASIL, 2003).
Os territórios onde vivem os quilombolas significam mais que simples espaços geográficos. A terra, além de garantir a subsistência do grupo, tem importância histórica e cultural por ser o local onde acontecem as transmissões dos valores éticos e morais e dos conhecimentos definidos pelas manifestações, pelas tradições e pelo respeito à ancestralidade.
A certificação das comunidades quilombolas não é garantia da titulação de suas terras e acesso aos benefícios do Programa Brasil Quilombola, especialmente no governo vigente desde de 2016, em virtude de cortes orçamentários com consequências drásticas ao acesso e legalização das terras quilombolas.
O processo de obtenção da titulação das terras quilombolas é moroso e expõem as lideranças comunitárias a ameaças de morte. Em virtude desse risco, as lideranças têm sido assistidas pelo Programa de Proteção dos Defensores de Direitos Humanos da Secretaria de Cidadania do Ministério dos Direitos Humanos, Participação Social e Cidadania do Estado de Minas Gerais.
Essa situação agravou-se quando o governo suspendeu as titulações de áreas quilombolas até que o STF (Supremo Tribunal Federal) concluísse o julgamento de a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) de nº 3.239, que questiona a validade do decreto 4.887/2003 que define os ritos e critérios para titulação terras quilombola (BBC BRASIL, 2017).
Entretanto no dia 08 de fevereiro de 2018, por maioria de votos (oito ministros), o Supremo Tribunal Federal (STF) declarou a validade do Decreto 4.887/2003, garantindo, com isso, a titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades quilombolas, tornando assim a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3239, improcedente. (STF, 2018)
Além disso, colaboram para a piora desse quadro, o desmantelamento e sucateamento do Incra com seu baixo número de servidores, a falta de concursos públicos para provimento de cargos e o corte de investimentos, reproduzindo a precarização dos serviços destinado a favorecer a população negra habitante dos quilombos.
De acordo como o Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc), a lei orçamentária para 2018 prevê corte de 34% no orçamento da Secretaria Nacional de Políticas de Promoção da Igualdade Racial. Até o dia 20 de novembro de 2017, apenas 6% do recurso federal para promoção da igualdade racial havia sido executado, certamente, em virtude da dificuldade de avançar com a política de igualdade racial e das resistências que ela desencadeia.

Apesar do Congresso Nacional ter autorizado um orçamento de cerca de R$22 milhões para as políticas de promoção da igualdade racial (Programa 2034) em 2017, até ontem (20), Dia Nacional da Consciência Negra, apenas R$ 1,4 milhão (6%) desse recurso tinha sido executado. Nenhum centavo foi gasto, por exemplo, com o Disque Igualdade Racial, que atende vítimas de racismo. Para 2018, o cenário é ainda mais grave: a proposta orçamentária para o próximo ano (PLOA 2018) prevê redução de 34% em relação à dotação inicial de recursos para essa área, que vai passar a contar com apenas R$16 milhões. Além disso, desapareceu o orçamento para “apoio ao desenvolvimento sustentável das comunidades quilombolas, povos indígenas e povos e comunidades tradicionais”. Para a assessora política do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc), Carmela Zigoni, a redução orçamentária proposta pelo governo Temer para políticas de promoção da igualdade racial, “revela os mecanismos do racismo institucional e um flagrante descaso com os jovens e as mulheres negras deste país” (INESC, 2017).

A prática de contingenciamentos dos recursos é recorrente não apenas desse governo, mas também dos que o antecederam. Todos os anos área econômica contingencia recursos para assegurar o superávit primário. Isso esclarece em parte a baixa execução orçamentária dos órgãos da administração pública, como é o caso da Seppir e soma-se a isso ao fato da Secretaria não ser um órgão executor e sim articulador, ou seja, sua função é formular, coordenar, promover, fomentar, acompanhar e avaliar a execução das ações de igualdade racial em outros Ministérios. Diante desse cenário, torna-se necessário encontrar alternativas mais eficientes para que os recursos sejam efetivamente executados em sua totalidade.

1. GESTÃO SOCIAL NA POLÍTICA DE PROMOÇÃO DA IGUALDADE RACIAL?

As novas práticas de gestão das políticas públicas desencadearam no Brasil a criação de espaços institucionais de relacioidnto entre o Estado e a sociedade civil, na forma de conselhos e fóruns. Entre eles, o Conselho de Promoção da Igualdade Racial tem por atribuição propor e avaliar/monitorar os programas e as políticas públicas relativas à questão racial, bem como fiscalizar a sua execução (FREITAS, FREITAS e DIAS, 2012, p. 1202).
Em Minas Gerais, no ano 2004, foi criado o Fórum pela Promoção da Igualdade Racial – FOPPIR. Congrega nesse fórum mais de vinte entidades que atuam na promoção da igualdade racial, além de envolver grupos de discussões em mais de cinquenta municípios de Minas Gerais. O FOPPIR é um evento de articulação e formação política para o exercício da cidadania da população negra por meio de palestras, grupos de discussões temáticas, oficinas práticas, intercâmbio de expressões culturais, além de trocas de experiências. Hoje o fórum tornou-se um evento referência em Minas Gerais na luta pela igualdade racial, onde se discutem e propõem políticas públicas transversais voltadas para a promoção de igualdade racial nas  áreas de  educação, trabalho e renda, economia popular solidária, saúde, cultura, juventude, mulher, comunidades quilombolas, controle e gestão social, etc.
Outra forma de organizar os movimentos sociais negros é no formato de associações jurídicas, e com destaque às comunidades quilombolas, trata-se de uma exigência para titulação de seu território conforme disposto no o artigo 24 da Instrução Normativa Nº 57/2009 que diz:

[...] o INCRA realizará a titulação mediante a outorga de título coletivo e pró-indiviso à comunidade, em nome de sua associação legalmente constituída, isso indica que a necessidade das comunidades se organizarem juridicamente em forma de associação. (BRASIL, 2009)

Esta forma de gestar, equipada com instrumentos participativos, relativos à obrigatoriedade de criação de organismo municipal e à formação dos conselhos de atuação local e o fórum, realiza parcialmente a gestão social, que se pleidnte incorporada constituir-se-ia em importante ferramenta para a transformação social e o desenvolvimento local.
Segundo Iizuka, Dias e Aguerres (2011, p. 750) “Gestão social é uma dimensão humana do próprio desenvolvimento que envolve o empresário, o pesquisador e o ativista dos movimentos sociais”. A institucionalização proposta na Política realiza o máximo de aproximação com a população contemplada ao requerer a constituição da associação dos moradores do território remanescente de quilombo, pois a titulação do território será feita em nome da associação
Fischer, Melo, Carvalho et al (2006) destacam o foco da gestão social centrado na transformação, visando o desenvolvimento em espaços locais, mesmo que virtuais.

A gestão adjetivada como social orienta-se para a mudança e pela mudança, seja de micro unidades organizacionais, seja de organizações com alto grau de hibridização, como são as inter organizações atuantes em espaços territoriais micro ou macro escalares. Múltiplas formas de poder são exercidas em diferentes escalas, na construção paradoxal e controvertida de utopias traduzidas em programas, projetos e ações de desenvolvimento que ocorrem em espaços territoriais e virtuais (FISCHER, MELO, CARVALHO et al (2006, p. 796).

Ao contrário da gestão tecnoburocrática, monológica, a gestão social é participativa, dialógica, ou seja, a tomada de decisão é exercida por meio dos diferentes atores sociais que agem com racionalidade comunicativa, expõem suas demandas e prioridades até que haja um acordo (TENÓRIO, 1.998, p. 16).
Além disso, a gestão social tem como finalidade “[...] proporcionar condições à emancipação dos indivíduos, baseando-se na democracia deliberativa, na formação da consciência crítica de seres humanos dotados de razão” (CANÇADO, 2013, p. 107).
Segundo Tenório (apud CANÇADO, 2013), a gestão social inverte os pares de palavras “Estado-sociedade” e “capital-trabalho” para “sociedade-Estado” e “trabalho-capital”, ressaltando a importância da sociedade e do trabalho como protagonistas dessas relações. Para ampliar a discussão, Tenório (apud CANÇADO, 2013) inseriu o par de palavras sociedade-mercado onde a sociedade deve ser, também, protagonista no processo de interação com o mercado, ou seja, nas definições relativas à economia.
Cançado (2013) adiciona a essa proposição a cidadania deliberativa na intermediação da relação entre sociedade e mercado.

[...] a cidadania deliberativa significa em linhas gerais, a legitimidade das decisões dever ter origem em processos de discussão orientados pelos princípios da inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum [. Dessa forma,] faz jus à multiplicidade de formas de comunicação e une os cidadãos em torno de um auto entendimento ético (CANÇADO, 2013, p. 112).

A cidadania deliberativa se concretiza na esfera pública que exerce o papel de intermediadora entre Estado, sociedade e mercado, em processo participativo de diálogo, abalizado necessariamente no entendimento (e não no convencimento ou negociação) entre as partes. Assim, “[...] o procedimento da prática da cidadania deliberativa na Esfera Pública é a participação” (CANÇADO, 2013, p. 112). Ou seja, se inicia com a participação que deve evoluir para uma participação engajada e deliberativa.
O potencial transformador da gestão social se funda na superação da percepção individual de mundo. Isso, por meio de “um acordo alcançado por meio da discussão crítica, da apreciação intersubjetiva” (CANÇADO, 2013, p. 113). É com o diálogo e a participação das pessoas que se alcançam os objetivos sociais, sendo o desafio obter interação baseada na solidariedade entre Estado, sociedade e mercado.
Portanto, a boa governança local é o centro da gestão social e, para seu eficaz funcioidnto, torna-se necessária a existência de espaços de participação democrática e deliberativa dos cidadãos, sendo preciso proporcionar condições para essa participação, levando-se em conta que o conflito de interesses é componente complementar do ideário democrático, ou seja, as decisões são descentralizadas pelo Estado, que continua conduzindo o processo democrático, harmonizando eficiência com o aperfeiçoamento da democracia para a efetiva participação do cidadão (CANÇADO, 2013).
Desta forma, podemos traduzir gestão social como sendo uma prática inovadora na criação e implementação de políticas públicas em que o cidadão é coautor. Assim, o cidadão assume seu papel como protagonista no cenário político.
Portanto “quanto maiores forem os canais de diálogo, colaboração, harmonização das ações e apoio da sociedade civil” (SEPPIR, 2003, p. 9), mais se garante o êxito da política de igualdade racial. Espera-se que as instituições da sociedade civil assumam o protagonismo na formulação, implementação e monitoramento da referida política e não atuem apenas como simples interlocutores de demandas sociais.
As organizações da sociedade civil podem contribuir para a “[...] ampliação da consciência popular sobre a importância das ações afirmativas de modo a criar uma sólida base de apoio social” (SEPPIR, 2003, p. 9). Para isso é necessário assumirem a tarefa de colocar em ação os instrumentos de gestão democrática. Um deles é o Conselho de Promoção da Igualdade Racial, em âmbitos nacional, estadual e municipal, composto por representantes goveridntais e da sociedade civil. O conselho, embora não seja deliberativo, é espaço de diálogo para definição das prioridades e rumos da política. E as associações de moradores quilombolas, bem como suas instituições representativas, tem papel preponderante nas discussões e decisões dos conselhos de Igualdade Racial.
Em Minas Gerais as comunidades são representadas no conselho estadual pela Federação das Comunidades Quilombolas do Estado de Minas Gerais – N'Golo, e no âmbito nacional, pela Coordenação Nacional de Articulação das Comunidades Negras Rurais Quilombolas – CONAQ.
Não bastam a lei e o “status” que configuram o regime político como democrático. Para garantir a cidadania ativa é preciso diminuir as desigualdades e incentivar a educação política da população. Tal aprendizado se dá, principalmente, com a participação qualificada nos diversos espaços sociais (SCHENATO, 2013, p. 143).
Em Minas Gerais, a adesão ao Sinapir tem sido deficitária, com as questões relacionadas às comunidades quilombolas. Dados da Fundação Cultural Palmares indicam a existência de 255 certificados de autodefinição de comunidade remanescente de quilombo em Minas Gerais (FCP, 2018). Essa certificação qualifica as comunidades contempladas a obter os benefícios proporcionados pelo Programa Brasil Quilombola, citados no início desse tópico.
Entretanto, apenas os municípios de Belo Horizonte, Contagem e Nova Lima fizeram sua adesão no Sinapir, tornando-se, assim prioritários frente aos recursos oferecidos pelo Programa Brasil Quilombola. Esse fato mostra que a Política de Promoção da Igualdade não tem se generalizado junto aos municípios mineiros.

Os motivos elencados pelas instâncias goveridntais referem-se a dificuldades decorrentes dos seguintes fatores: (a) falta de autonomia financeira, administrativa e política dos órgãos de promoção da igualdade racial; (b) gestão desarticulada na implementação da política, em virtude da inexistência do poder de intervenção junto aos demais setores (agricultura, educação, habitação, saúde, transporte e obras, esporte), dificultando o desenvolvimento de ações transversais na implementação da política de igualdade racial; (c) descontinuidade das ações a cada mudança de governo; (d) dificuldade em estabelecer prioridades em um cenário de demandas acumuladas há séculos; (e) baixa representatividade dos quilombolas nos espaços de poder; e, (f) desinteresse político por parte dos poderes públicos municipais.
Uma das poucas comunidades quilombolas a receber a titulação da terra em Minas Gerais foi a de Porto Corís, no município de Leme do Prado, no vale do Jequitinhonha. Mesmo assim, a comunidade perdeu seu território histórico para dar lugar a uma barragem, sendo transferida para a Fazenda Mandassaia, no mesmo município (CEDEFES, 2008). Muito embora a titulação não tenha assegurada a permanência da comunidade em seu lugar de origem, condição necessária para a preservação do estoque cultural preservado no espaço, a titulação garantiu o direito a outra terra, sem, entretanto, evitar os traumas da transferência da população impactada.
A experiência de implementação da Política em Minas Gerais, onde a adesão efetiva foi tão pequena, apenas 3 (três) municípios, isso nos leva a crer que o seu nível de comprometimento com a gestão social foi insuficiente. Observou-se que as medidas de incentivo adotadas pela Seppir para implementar uma política de promoção da igualdade racial nos municípios não têm sido atrativas e os municípios não têm garantia de capitarem os recursos do governo federal para execução dos projetos e programas destinados às comunidades quilombolas pois dependem da participação dos mesmos nos editais de chamada pública apresentando projetos que nem sempre são aprovados pela equipe técnica da Seppir.

DESENVOLVIMENTO LOCAL NOS TERRITÓRIOS QUILOMBOLAS

O entendimento do conceito de desenvolvimento local não é simples. Em palestra realizada durante o III Simpósio de Socialização da Produção Acadêmica do UNA intitulada “Desafios do Desenvolvimento2 ”, o professor João Antônio de Paula (2014) mencionou diversos significados, em português e em outras línguas, para a palavra desenvolvimento. Nesse exercício, chamou a atenção para a palavra espanhola “desarrollo”, cujo significado pode ser entendido como deixar manifestar forças transformadoras e produtoras de desenvolvimento. Associando tal significado ao entendimento da gestão social, daí já é possível identificar pistas para o entendimento do desenvolvimento local o qual envolveria forças disponíveis no local.
Outra fala que continuou a sinalizar para o desenvolvimento pretendido envolve a consideração das transformações que conduziram à formação econômica, social e capitalista no Brasil, momento em que o professor afirmou que os grandes processos históricos foram marcados pela incompletude. Como exemplos, citou a independência do Brasil, a abolição da escravidão e a reforma agrária. Segundo ele, a primeira não significou, de fato, a prevalência dos interesses do povo brasileiro. A abolição, única grande revolução social brasileira, foi um processo inconcluso, pois libertou os negros, mas os manteve marginalizados, excluídos dos direitos sociais básicos, resultando, hoje, na liderança da população negra no “ranking” da pobreza no país. Por último, a reforma agrária, até hoje, não obteve êxito em reverter a concentração da propriedade da terra. Tais afirmações desencadeiam a buscas de explicações para o fracasso desses importantes eventos em reverter a elevada concentração de pobreza nesse país, conforme já mencionado, frequentada principalmente pela população negra.
Segundo Paula (2014), a “República” ao invés de garantir a equidade e o desenvolvimento, tem servido, ainda e a despeito de algum avanço durante os governos socialistas depostos em 2016, como instrumento para concentração de renda, riqueza, e poder junto à elite brasileira. De acordo com o palestrante, para efetivar o desenvolvimento é preciso garantir distribuição de renda e riqueza, mediante acesso da população brasileira à educação de qualidade, à saúde, ao saneamento, à qualificação e ao treiidnto. Para isso são necessárias reformas estruturais. Sugere-se, também, a adoção plena da gestão social na implementação das políticas.
Amartya Sem (1993) considera o desenvolvimento um processo que possibilite a expansão das capacidades individuais, segundo ele, tem a ver com a liberdade individual e sua expansão, ao garantir ao cidadão o direito de ser protagonista desse processo e não apenas seu beneficiário indireto (SEN, 2010). Ou seja, aos locais devem ser proporcionadas condições de autonomia e capacidade de realização para se auferir desenvolvimento local. 

A expansão das liberdades é vista, por essa abordagem, como o principal fim e o principal meio do desenvolvimento. O desenvolvimento consiste na eliminação de privações de liberdade que limitam as escolhas e as oportunidades das pessoas de exercer ponderadamente sua condição de agente. A eliminação de privações de liberdades substanciais, argumenta-se aqui, é constitutiva do desenvolvimento (SEN, 2010, p.9).

Machado (2014) ensina o caráter do desenvolvimento realizado “no local, para o local, e do local”, lembrando que o termo local é difuso e polissêmico, surgindo em determinadas situações “como lugar (território, região e área dispostos e ordenados materialmente); como espaço (cenário, ambiente, situação e práticas sociais singulares); ou as duas concepções dependendo do tipo de problema ou ação que se quer praticar” (MACHADO, 2014) 3.
Dowbor (2006) acrescenta, ainda, a necessidade de reconciliar a democracia política e a democracia econômica. Para isso é preciso associar desenvolvimento local com o conceito de cultura do desenvolvimento, para tanto...

[...] resgatar o potencial econômico da gestão local não envolve apenas eficiência de gestão empresarial e pública, envolve também colocar uma parte maior da economia na escala onde as pessoas têm sobre ela um controle maior, resgatando assim o controle sobre as suas próprias vidas. Uma economia que passa a pertencer ao cidadão abre mais espaço para uma política que pertença ao cidadão (DOWBOR, 2006, p. 4).

Regata-se novamente na palestra do professor Paula (2008) a sintetize da ideia de desenvolvimento local em seus resultados para o local, cujo “sentido [...] deve ser o de melhorar a qualidade de vida das pessoas (desenvolvimento humano), todas as pessoas (desenvolvimento social), as pessoas que estão vivas hoje e as que viverão no futuro (desenvolvimento sustentável) ” (PAULA, 2008, p. 6). Adiciona-se a essa ideia a importância do protagonismo dos locais. 
Então, pensar no desenvolvimento local dos territórios quilombolas passa por tornar a comunidade protagonista frente à Política de Igualdade Racial, assim como pela adoção plena dos princípios da gestão social em sua implementação e no envolvimento da comunidade, privilegiando a participação deliberativa, o coletivo e a solidariedade. Dessa forma, cada um de seus membros é transformado em um sujeito social, apto a viver a cidadania deliberativa e capaz de promover o dinamismo gerador do desenvolvimento local.

CONSIDERAÇÕES FINAIS: A POLÍTICA DE PROMOÇÃO DA IGUALDADE RACIAL E O DESENVOLVIMENTO DO TERRITÓRIO QUILOMBOLA

Percebem-se princípios da gestão social na execução da Política Nacional de Promoção da Igualdade Racial e no regulamento do Sistema Nacional de Promoção da Igualdade Racial (Sinapir) ao se destacar a gestão democrática, que envolve a participação da sociedade civil na proposição, acompanhamento e realização de iniciativas, por meio dos conselhos e das conferências de Promoção da Igualdade Racial, fóruns incentivo à participação das associações quilombolas.
Esperava-se que, o Programa Brasil Quilombola, como instrumento de implementação da Política de Igualdade Racial, enfim, viesse a contribuir para o desenvolvimento local nos territórios quilombolas, resultando possivelmente nos seguintes benefícios: (1) a titularidade da terra; (2) acesso aos programas sociais de habitação, saúde, saneamento, eletrificação e recuperação ambiental; (3) o atendimento pelos programas sociais, como o Programa Bolsa Família; (4) as medidas de preservação e promoção das manifestações culturais e esportivas; e, (5) as linhas de financiamento para atividades econômicas.
Porém, para que se torne de fato efetivo o Programa precisa se aprofundar nos princípios da gestão social, que se manifestam, atualmente, apenas na obrigação de implementação de espaços de interlocução, quais sejam: os conselhos de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, previstos na legislação que institui a Política de Igualdade Racial, fóruns e associações quilombolas. Nesses espaços, os quilombolas podem exercer sua cidadania e participação social, desde que deles participem, inicialmente por meio da obtenção dos certificados de autodefinição como comunidade quilombolas junto à Fundação Cultural Palmares. Contudo, essa certificação não é garantia de titulação das terras e nem medida suficiente ao acesso aos benefícios do Programa Brasil Quilombola.
Essa dificuldade de concretização da Política se reflete, por exemplo, na baixa execução do orçamento a ela destinada (6%, em 2017) e no pequeno número de municípios onde se concretizaram os benefícios da Política em Minas Gerais. Certamente existem dificuldades de outras naturezas que barram sua implementação efetiva e generalizada. É conhecida a resistência dos proprietários de terra que, frequentemente, se traduz em atos violentos. Por outro lado, acredita-se na existência de barreiras à organização dos quilombolas no formato coletivo para fazer jus aos benefícios da Política.
Vislumbra-se um cenário futuro para a Política de Igualdade Racial carente de aprofundamento da luta, visto que os desafios, previamente existentes, se agravaram, tendo em vista o atual cenário político brasileiro e os cortes orçamentários sofridos nos últimos anos. Assim, o direito quilombola referente à titulação do território ficou mais distante de se concretizar, em virtude do descompromisso do atual governo com as questões quilombolas. Soma-se a isso o desmantelamento e sucateamento do Incra, organismo que tem sofrido com o baixo número de servidores, falta de concursos públicos para provimento de cargos e o corte de investimentos, resultando na precarização do trabalho ofertado aos quilombolas.
Mesmo diante de tal cenário de desmonte da Política de Promoção da Igualdade Racial e de baixa execução do orçamento, o poder público municipal deveria se habilitar, mediante adesão ao Sinapir, para pressionar por recursos junto ao Programa Brasil Quilombola e lutar por concretizar os benefícios junto às comunidades quilombolas.
Mas, se considerarmos os princípios da gestão social como requisitos indispensáveis ao sucesso de políticas de promoção de populações em condições desfavoráveis de desenvolvimento, percebe-se, na implementação da Política por meio do poder público, a ausência de medidas que ampliem o conhecimento da Política e do Programa junto aos contemplados por ela, a falta de ações que incentivem a mobilização dos interessados, a carência de poder de reivindicação e de articulação política dos quilombolas, entre outros aspectos. Esses são fatores relevantes que fragilizam o acesso dos quilombolas ao Programa Brasil Quilombola.
Tendo em vista a vinculação entre a gestão social e o desenvolvimento local, neste caso do território quilombola, esse somente resultará da implementação da Política de Promoção da Igualdade Racial se a adesão ao Programa for protagonizada pela comunidade e assumida pelo poder público local.
Isso implica em seu reconhecimento enquanto quilombola, no conhecimento pleno da Política, no exercício de seus direitos e de suas obrigações, em síntese, em sua autonomização frente ao Programa e em sua organização no formato coletivo. Portanto, é imprescindível que a comunidade tenha entendimento pleno das condições de acesso coletivo e o significado da ação coletiva, num processo participativo desencadeado na base da comunidade, cujos membros passem a se compreenderem como parceiros numa identidade cultural a ser preservada e valorizada, em primeiro lugar, por eles mesmos.

REFERÊNCIAS
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* Mestre em Gestão Social, Educação e Desenvolvimento Local do Centro Universitário UNA. e-mail: cleveralves@gmail.com.
** Professora Programa de Pós-Graduação em Gestão Social, Educação e Desenvolvimento Local do Centro Universitário UNA. E-mail: profa.edimeiamaria@gmail.com
1 O Decreto 4.887/03 é baseado na Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho - OIT sobre Povos Indígenas e Tribais.
2 Palestra proferida pelo Professor João Antônio de Paula no III Simpósio de Socialização da Produção Acadêmica, em 20 de novembro de 2014, no Centro Universitário UNA. Anotações realizadas por Clever Alves Machado.
3 Palestra proferida pela Professora Lucília Regina de Souza Machado no III Simpósio de Socialização da Produção Acadêmica, em 20 de novembro de 2014, no Centro Universitário UNA. Anotações realizadas por Clever Alves Machado.

Recibido: 03/04/2018 Aceptado: 22/06/2018 Publicado: Junio de 2018

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