Revista: CCCSS Contribuciones a las Ciencias Sociales
ISSN: 1988-7833

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LEVANTAMENTO DA PRODUÇÃO CIENTÍFICA SOBRE O CONSELHO TUTELAR NAS BASES DE DADOS SCIELO BRASIL E SCOPUS

. INTRODUÇÃO

Nem sempre crianças e adolescentes foram tratados como sujeitos de direitos. A história mundial denuncia relações de exercício absoluto de poder dos pais em relação aos filhos: infanticídio em razão de deficiência ou doença, crianças lutando em guerras, castigos imoderados, tratamento diferenciado entre filhos do sexo masculino e feminino, entre outros. Apenas na Idade Média, com o Cristianismo, a criança passa a ser protegida sob o prisma religioso da dignidade a todos, o que amenizou o tratamento severo exercido na relação patriarcal (AMIN, 2016). Em que pese os ensinamentos cristãos, Fonseca (2012) relembra que, nessa época, não existia o conceito de infância e as crianças que já agregavam condições de viver sem os cuidados básicos de sua mãe ingressavam na sociedade, onde eram tratados de forma igualitária aos adultos, sendo somente na Idade Moderna que criança se distingue do adulto para fins de sua proteção.
No século XX, com a Convenção para a Repressão do Tráfico de Mulheres e Crianças, as manifestações legislativas em âmbito internacional iniciaram as discussões sobre os direitos de crianças e adolescentes. Logo após, em 1924, a Declaração de Genebra e a Declaração Universal dos Direitos Humanos, em 1948, avançaram no debate de forma consistente ao tratar de cuidados especiais às crianças e também à maternidade.  Em seguida, a Convenção Americana sobre Direitos Humanos – Pacto de San José da Costa Rica – prevê como direitos das crianças a aplicação de medidas de proteção pela família, sociedade e Estado. Entretanto, a Convenção Internacional sobre os Direitos das Crianças, de 1989, é o acordo internacional com maior força, pois determina o mínimo de garantias a serem adotadas pelos países signatários e foi ratificada pelo Brasil, pelo Decreto nº 99.780, em 1990 (FONSECA, 2012).
A promulgação da Constituição Federal brasileira de 1988 colaborou para grandes avanços no que se refere à proteção dos cidadãos, em especial a criança e adolescente. Salienta Amin (2016) que o legislador constitucional atendeu as mobilizações populares e as pressões de organizações internacionais acima mencionadas para ampliar a proteção de crianças e adolescentes no país.
No Brasil, o Código de Mello Mattos, de 1927, foi a primeira legislação que tinha como preocupação o estado físico, moral e mental da criança, além da situação social, moral e econômica dos pais. Posteriormente, em 1979 entrou em vigor o Código de Menores, sob os fundamentos da doutrina da situação irregular (FONSECA, 2012). Sobre essa doutrina, bem explica Amin (2016, p. 49), era “fundada no binômio carência-delinquência”, onde “havia uma consciência geral de que o Estado teria o dever de proteger os menores, mesmo que suprimindo suas garantias”.
A Constituição Federal atual determina o dever da família, da sociedade e do Estado de garantir os direitos básicos às crianças, adolescentes e jovens, com absoluta prioridade. Entre as garantias fundamentais asseguradas está a vida, saúde, profissionalização, educação, lazer e convivência comunitária. A previsão constitucional enfatiza, ainda, o dever de afastá-los de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão (BRASIL, 1988). Com a norma constitucional e a elaboração do Estatuto da Criança e do Adolescente, o país passou a adotar a doutrina da proteção integral no que se refere aos direitos do cidadão com idade inferior a 18 anos.
A doutrina da proteção integral substituiu a doutrina da situação irregular, que possuía caráter assistencial e filantrópico e se ampara nas ideias de autonomia e garantia em que se asseguram os direitos próprios do cidadão a toda criança e adolescente, com a devida observância para a condição humana característica da idade. Constitui um programa de ações destinado às crianças e adolescentes, em que se preconiza garantir a absoluta prioridade e os direitos individuais e fundamentais desses sujeitos que merecem proteção especial (RAMIDOFF, 2011).
Nesse prisma, o Estatuto da Criança e do Adolescente, lei nº 8.069/90, concretiza o preceito da proteção integral com a orientação dos princípios da prioridade absoluta e do superior interesse da criança e do adolescente. A prioridade absoluta “primazia em favor das crianças e dos adolescentes em todas as esferas de interesse. Seja no campo judicial, extrajudicial, administrativo, social ou familiar o interesse infanto-juvenil deve preponderar” (AMIN, 2016, p. 63). O constituinte, dessa forma, optou por eleger a pessoa menor de 18 anos como sujeito especial de proteção, tendo como principal garantia a preferência plena sob os demais cidadãos.
O princípio do superior interesse da criança e do adolescente trata de orientação ao legislador e ao aplicador da lei para que atentem às necessidades desses sujeitos como critério de interpretação ou elaboração das regras (FONSECA, 2012). Logo, para que se cumpra o melhor interesse, deve-se observar em qualquer situação a melhor medida a ser aplicada levando em consideração o interesse da criança e do adolescente, o qual em certas ocasiões podem ser distintas dos interesses dos demais, inclusive dos pais.
Digiácomo e Digiácomo (2013) esclarecem que o Estatuto da Criança e do Adolescente apresenta duas propostas fundamentais, em que a primeira seria a elevação da condição da pessoa com idade inferior a 18 anos como sujeito de direitos e não apenas objetos de invenção do Estado e da família, e a segunda seria o desenvolvimento de uma nova política de atendimento orientada pelos princípios da descentralização político-administrativa e da participação da sociedade civil.
Para tornar a doutrina da proteção integral eficaz, o constituinte adotou, portanto, além dos princípios do superior interesse e da prioridade absoluta, o princípio da descentralização político-administrativa em que a comunidade participa de forma direta por meio do Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente e Conselho Tutelar (AMIN, 2016). Sobre essa perspectiva trata o artigo 227, §7º da Constituição Federal, o qual determina que, no atendimento dos direitos da criança e do adolescente, será considerado o referido princípio e a participação da população por meio de organizações representativas. O Estatuto da Criança e do Adolescente rege as atividades de todos que atuam no desenvolvimento de ações que beneficiam crianças e adolescentes, no entanto, os atores que participam da rede proteção não devem restringir suas atividades ao estrito cumprimento das normas estabelecidas na legislação, o que significa o dever de cooperar de forma ativa e decisiva no contexto social de atuação através principalmente de atendimentos em prol da efetividade na garantia dos direitos fundamentais (RAMIDOFF, 2011).
O Estatuto da Criança e do Adolescente determina que, uma das diretrizes de atendimento da política à criança e ao adolescente, será a criação dos conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente. Tais Conselhos de Direitos, por determinação legislativa, são órgãos deliberativos e controladores das ações inerentes ao tema, tendo assegurada a participação popular paritária, por meio de organizações representativas (BRASIL, 1990). Bem explica Digiácomo (2007, p. 115), “surge, então, o Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente, como órgão autônomo, intersetorial, com competência para deliberar políticas públicas em prol da criança e do adolescente e também efetuar o permanente controle de sua execução por parte do administrador público”. Dessa maneira, confere aos conselhos a prerrogativa e o poder de decisão e fiscalização das políticas implementadas pelo administrador público (DIGIÁCOMO, 2007). Tavares (2006) complementa que os conselhos são criados por lei e se diferem das demais formas de participação popular previstos no ordenamento jurídico, em razão do seu caráter permanente e do foco específico na política de atendimento, sendo ainda, considerada uma atividade de interesse público relevante exercido sem remuneração.
Por sua vez, o Conselho Tutelar, segundo o artigo 131 do Estatuto da Criança e do Adolescente (BRASIL, 1990) é um órgão permanente e autônomo, não jurisdicional, formado por pessoas escolhidas pela sociedade e encarregado de, no âmbito municipal, adotar providências concretas destinadas à tutela dos direitos de crianças e adolescentes. É uma imposição constitucional decorrente da forma de associação política adotada, que é a participação pública, tem como mandatário a sociedade e deve ser o braço forte a zelar pelos direitos da infância e adolescência (TAVARES, 2016).
Entre suas atribuições destaca-se o atendimento de crianças e adolescentes que se encontram em situação de risco com a aplicação das medidas protetivas previstas em lei; requisitar serviços públicos da área de saúde, educação, serviço social, previdência, trabalho e segurança; atender e aconselhar os pais ou responsável; promover e incentivar, na comunidade e nos grupos profissionais, ações de divulgação e treinamento para o reconhecimento de sintomas de maus-tratos em crianças e adolescentes; e assessorar o Poder Executivo local na elaboração da proposta orçamentária para planos e programas de atendimento dos direitos da criança e do adolescente (BRASIL, 1990).
Os Conselhos Tutelares desempenham atividades bastante complexas, visto que, além do atendimento em caso de ameaças ou violações dos direitos das crianças e adolescentes, devem também participar da formulação de políticas públicas, informando sobre os problemas existentes na comunidade aos órgãos responsáveis. Além disso, o Estado brasileiro, ao editar lei especial visando à proteção da pessoa com idade inferior a 18 anos, criou mecanismos para coibir violações e ameaças a esses direitos, sendo que a instituição dos Conselhos Tutelares vem a servir para esse fim.
Estão vinculados administrativamente ao Poder Executivo Municipal. Contudo, não são órgãos de governo e sim órgãos do Estado. Na maior parte das vezes, fazem atendimento à população desassistida, mas não são órgãos de assistência social. São responsáveis por acompanhar crianças até 12 anos incompletos que tenham cometido ato infracional, mas não são órgãos de segurança pública. Apesar de suas determinações serem obrigatórias, não é um órgão jurisdicional. (NASCIMENTO, et al., 2009)
Duas características do Conselho Tutelar merecem destaque: a autonomia funcional e a desjurisdicionalização do atendimento, sendo que a segunda refere-se ao fato de que os Conselhos Tutelares atendem aos casos em que, em princípio, não exigem uma decisão judicial e que podem ser resolvidos social e administrativamente e aquela diz respeito a não subordinação dos Conselhos Tutelares aos Poderes Executivos e Legislativo Municipais ou ao Poder Judiciário e Ministério Público, no desempenho de suas atribuições legais. Contudo, não estão isentos de prestar contas de suas ações e gastos aos órgãos responsáveis pela fiscalização.
Os municípios devem priorizar a criança e o adolescente, criando seus próprios programas e projetos, mas só terão resultados positivos caso respeitem as peculiaridades de sua sociedade, visto que cada comunidade tem as suas características e necessidades específicas principalmente no que diz respeito à elaboração de políticas públicas. É certo que há diretrizes federais que servem de parâmetro no desenvolvimento das ações municipais, mas o saber-social de cada localidade é essencial na elaboração e execução de políticas públicas voltadas à infância e à adolescência.
Como se percebe pelas atribuições estatutárias, o Conselho Tutelar deve atuar de forma preventiva, levantando situações que representem ameaças aos direitos das crianças e adolescentes e tomando providências para que essas ameaças não resultem em violações (COSTA, 2007). Além disso, ressalta-se que, quando há violações, cabe ao Conselho Tutelar realizar medidas para saná-las o mais rapidamente possível.
Cabe, assim, aos Conselhos Tutelares, a apreciação de questões que envolvem problemas de justiça social (ISHIDA, 2007), ameaças às crianças e adolescentes e violações de seus direitos. Transparece que o estudo sobre o órgão tutelar é fundamental e de suma importância, uma vez que os seus atos e contribuições influenciam de forma direta na garantia de direitos de crianças e adolescentes do município que atua.
Nessa perspectiva, o objetivo da presente investigação é, por meio de uma abordagem teórico-empírica, analisar a produção científica sobre o Conselho Tutelar nas plataformas SciELO Brasil e Scopus.

2. METODOLOGIA

Para a consecução do objetivo proposto, foi realizada a busca nas bases de dados SciELO Brasil e Scopus, por meio do unitermo “Conselho Tutelar”. Na base de dados SciELO Brasil obteve-se o retorno de 42 resultados. Já base de dados Scopus, a qual encontrou rês resultados. Contudo, verificou-se que na primeira base de dados utilizada havia 11 artigos repetidos, e que na segunda base de dados, os três artigos encontrados já estavam indexados na base SciELO Brasil.
Excluídas as redundâncias, houveram 31 artigos remanescentes. Além disso, o único critério de busca foi o unitermo mencionado, não sendo utilizado outros filtros, como a limitação por ano da publicação, por exemplo.
De posse dos artigos retornados, foram levantados os seguintes indicadores: ano da publicação, periódico em que o artigo foi publicado, local da publicação, grande área de conhecimento de atuação do primeiro autor (por meio da consulta aos seus respectivos currículos Lattes), reincidência de autores nas publicações, instituição de vínculo do primeiro autor, enfoque temático majoritário, o tipo de investigação (teórica ou de campo) e nos casos dos trabalhos de campo, a forma de abordagem do problema (quantitativa, qualitativa ou mista).
Os dados obtidos foram organizados por meio de planilha do software Microsoft Excel 2013 e posteriormente analisados.

3 RESULTADOS E DISCUSSÃO

Com referência aos trabalhos analisados, tem-se que os mesmos foram publicados entre os anos de 2000 e 2015, sendo 2008 e 2011 os anos com maior incidência de publicações, conforme se observa no Gráfico 1:

É notável que, após a primeira publicação não houveram publicações no biênio seguinte, havendo também uma lacuna nos anos de 2007, bem como 2016 e 2017, cabendo-se ressaltar que, em relação ao 2017, a alimentação das bases de dados nem sempre ocorre em tempo real, e que tal ano segue em curso. Dessa forma, possivelmente surja o acréscimo de publicações no decorrer deste.
Nos anos 2000, 2003, 2004 e 2006 foram publicados apenas um trabalho por ano e em 2008 e 2011 foram publicados quatro trabalhos em cada ano, sendo estes os anos com o maior número de publicações. Em 2010 e 2013 foram publicados dois artigos em cada ano e em 2005, 2009, 2012, 2014 e 2015 houve a publicação de três artigos em cada ano. Dessa forma, verificou-se a variação entre zero e quatro artigos por ano, sem uma tendência linear, tanto crescente quanto decrescente.
Com relação aos periódicos em que se realizaram as publicações, os 31 artigos estão distribuídos em 18 periódicos distintos, conforme pode ser observado na Tabela 1:

Como pode se verificar, em oito destes periódicos foram publicados mais de um artigo, sendo que aqueles que se destacaram entre seus pares foram Ciência e Saúde Coletiva, Psicologia: Ciência e Profissão, e Psicologia em Estudo, tendo os dois primeiros quatro, e o último três publicações. Verifica-se que os periódicos, em sua maioria, têm como área majoritária, as Ciências Humanas e Ciências da Saúde, destacando-se ainda a existência de seis periódicos da subárea da Psicologia
A distribuição das publicações de acordo com a instituição de vínculo do primeiro autor, por Estado e região do Brasil, se deu da seguinte forma: 12 em São Paulo, seis no Rio de Janeiro, seis no Distrito Federal, três no Paraná, dois em Minas Gerais, um em Santa Catarina e um no Rio Grande do Norte.
Essa constatação vai em encontro ao estudo de Sidone, Haddad e Mena–Chalco (2016, p. 17) que ao pesquisarem a evolução da produção e redes de colaboração científica no Brasil, concluíram que “se verifica enorme heterogeneidade espacial das atividades de pesquisa científica, onde o padrão regional da distribuição das publicações e dos pesquisadores é altamente concentrado na região Sudeste, com destaque às capitais dos estados”.
Os mesmos autores também verificaram que a cidade de São Paulo concentra cerca de 20% da produção científica brasileira e que, segundo a Royal Society, está entre as 20 que mais produziram ciência no mundo na última década (SIDONE; HADDAD; MENA-CHALCO, 2016).
Considerando-se a secção regional do Brasil, pode-se perceber que a região Sudeste teve o maior número de publicações, seguida da região Centro-Oeste e logo após da região Sul. Sendo assim, nota-se que os periódicos em questão pertencem a apenas sete Estados brasileiros e se concentram em quatro regiões. O Gráfico 2 ilustra esses dados convertidos em porcentagem:

No que tange aos autores principais de cada publicação, houve 29 autores distintos nas 31 publicações analisadas, sendo que dois autores publicaram dois trabalhos sobre o tema em questão, e os demais apenas um. Não houve análise em relação às coautorias.
Com relação à grande área de conhecimento de atuação do primeiro autor, sendo esta embasada na Tabela de Áreas de Conhecimento proposta pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico Tecnológico (CNPq), obtiveram-se os resultados mostrados no Gráfico 3:

Verifica-se, portanto, a predominância evidente de duas grandes áreas de conhecimento: Ciências Humanas e Ciências da Saúde. Curiosamente, percebe-se que não houve publicações na área da Ciências Sociais Aplicadas.
No que diz respeito à instituição de vínculo do primeiro autor, constatou-se a existência de 22 instituições diferentes, conforme demonstrado na Tabela 2. Apenas cinco instituições tiveram mais de um trabalho publicado. A Universidade de São Paulo (USP) – campus Ribeirão Preto – teve o total de seis publicações, seguida de Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), Universidade Federal do Espírito Santo (UFES), Universidade Estadual da Paraíba (UFPB) e Universidade do Oeste de Santa Catarina (UNOESC), todas com duas publicações.

Das 22 instituições que publicaram sobre o tema, 21 são brasileiras e portuguesa (Universidade do Minho). Dentre as universidades brasileiras, percebe-se que 15 são públicas e seis são privadas. No mesmo sentido, as cinco instituições de vínculo do primeiro autor que publicaram mais de um estudo sobre o tema em questão tratam-se universidades públicas.
O Instituto Lobo – associação que tem como objetivo contribuir para solução dos problemas brasileiros nas áreas de educação, ciência e tecnologia através principalmente de pesquisas – realizou um estudo sobre a produção científica nas instituições de ensino superior do país no ano de 2011. Segundo o estudo, as dez instituições que mais publicaram trabalhos científicos entre as 83 pesquisadas, concentraram 65,28% da produção total do país, sendo que todas eram universidades públicas.
Para Hilu e Gisi (2011), a grande diferença nos números que evidenciam a maior produção científica em pesquisas acadêmicas por parte das instituições públicas justifica-se pelo fato de que o setor público está mais estruturado no que diz respeito à pesquisa do que o setor privado, em razão, principalmente, das políticas educacionais existentes no país. No mesmo estudo ainda se complementa que:

O universo das instituições de ensino superior privadas que investem em programas de pós-graduação stricto sensu ainda é muito pequeno, o que faz com que grande parte dos recursos financeiros seja destinada às IES públicas. Tal situação ocorre porque em grande parte as IES privadas sobrevivem de mensalidades e o custo para a pesquisa científica é elevado (HILU; GISI, 2011, p. 6).

Além disso, segundo o Ranking Universitário Folha (RUF) 2017, que classifica as instituições brasileiras a partir dos indicadores pesquisa, ensino, mercado, internalização e inovação, das 50 melhores universidades do país, apenas sete são privadas.
Percebe-se, portanto, que a Tabela 2 condiz com a realidade no que tange a pesquisa científica no país, pois evidencia que, entre as instituições de vínculo do primeiro autor, 71,42% são instituições públicas. Outro fator que coaduna com as estatísticas apresentadas é que as cinco instituições que compõem o topo da lista que mais obtiveram publicações sobre a temática são públicas.
As publicações analisadas se enquadram em diferentes enfoques temáticos, tendo sido evidenciado que 18 publicações tiveram a violência como tema, de forma que oito tratavam de violência doméstica, quatro diziam respeito à violência sexual, duas sobre violência contra a mulher, uma referia-se à violência institucional em creches e pré-escolas, e os demais sem especificação de tipo de violência.
Os outros temas abordados nas publicações, cada qual com apenas uma incidência, foram: direito à escolarização, o papel do Conselho Tutelar como integrante da rede de proteção, o papel do Conselho Tutelar na sociedade, práticas sociais, representações sociais de mães de crianças e adolescentes encaminhados ao órgão tutelar, desjudicialização de práticas para a garantia de direitos, problematização sobre acontecimento de risco, políticas públicas, experiência na intervenção no campo de um Conselho Tutelar com a finalidade de propiciar melhores condições no ambiente de trabalho, percepção de profissionais da área de saúde sobre atendimentos ligados à saúde mental – em que o Conselho Tutelar é mencionado como parceiro –, sobrecarga de profissionais de um centro de atenção psicossocial infanto-juvenil (CAPSi) – em que o órgão tutelar aparece como um dos sujeitos em que os entrevistados tiveram problemas –, e a descrição de atendimentos/relação do o Conselho Tutelar com as crianças que foram encaminhadas ao órgão.
Por fim, o trabalho publicado na área da Linguística revisa encaminhamentos da área da análise de narrativa, com a finalidade de estabelecer interlocução com diferentes áreas da pesquisa social. Nesta situação, o Conselho Tutelar é apresentado como um dos ambientes do trabalho de campo realizado na referida pesquisa.
Dos 31 artigos que compuseram a presente pesquisa, 26 retrataram pesquisa de campo e cinco possuíam cunho teórico. Gonsalves (2007) conceitua pesquisa de campo como o tipo de pesquisa em que o pesquisador busca informações diretamente com a população pesquisada, o que exige ir até o local para obter os dados a serem documentados. A pesquisa de cunho teórico, por sua vez, não necessita que o pesquisador colha os elementos necessários para a sua pesquisa em determinada localidade, tendo esse tipo de pesquisa o embasamento em dados já existentes. Dos trabalhos que envolveram pesquisa de campo, 16 artigos utilizaram a abordagem qualitativa, seis a abordagem quantitativa e quatro ambas as abordagens no tratamento de dados.

3. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Verificou-se por meio da presente pesquisa, referente à análise da produção científica sobre Conselho Tutelar nas bases de dados SciELO Brasil e Scopus, a existência de 31 estudos publicados.
O primeiro estudo foi publicado em 2000 e o último em 2015, com amplitude de zero a quatro estudos por ano, sendo os anos de 2008 e 2011 aqueles em que houveram o maior número de publicações.
Os trabalhos foram publicados em 18 periódicos distintos, sendo que em oito destes houve a publicação de mais do que um trabalho. Identificou-se a predominância de periódicos das áreas das Ciências Humanas e Ciências da Saúde, sendo a subárea de maior destaque a Psicologia. Percebe-se, portanto, que o Conselho Tutelar se constitui de um objeto de pesquisa multidisciplinar, fomentando o desenvolvimento de estudos de variadas áreas do conhecimento. Entretanto, apesar da íntima relação existente deste com a área Ciências Sociais, não foram encontradas publicações oriundas desta.
Destaca-se que, com exceção da região Norte, houve geração de produção sobre a temática em exame nas demais regiões brasileiras, distribuídas da seguinte forma: 65% do Sudeste, 19% do Centro-Oeste, 13% do Sul e 3% do Nordeste. Ainda que hajam publicações contempladas em 80% das regiões do Brasil, a distribuição é díspar. Tal qual como pode se verificar, a região Sudeste concentra, de forma demasiadamente superior às demais regiões, a maior porcentagem de publicações.
No que diz respeito aos autores principais dos artigos, verificou-se a existência de 29 autores distintos sendo que apenas dois publicaram mais do que um trabalho nas referidas bases, sobre tal temática. Além disso, os autores pertencem às grandes áreas das Ciências Humanas, Ciências da Saúde e Linguística. Quanto à instituição de vínculo do primeiro autor, a Universidade de São Paulo – campus Ribeirão Preto – foi responsável pelo maior número de publicações, com o total de seis.
Muitos temas foram encontrados nas publicações. Entretanto, a violência foi o mais frequente, com o total de 18 estudos.
Notou-se que 26 dos trabalhos analisados tratavam de pesquisa de campo, e os demais eram de cunho teórico. Dentre os trabalhos que realizaram pesquisa de campo, 16 artigos trataram o problema de forma qualitativa, seis de forma quantitativa, e quatro de forma mista.

REFERÊNCIAS

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*Mestranda em Ciências Sociais Aplicadas pela Universidade Estadual de Ponta Grossa – UEPG.
** Professor adjunto no departamento de Educação Física e docente permanente dos Programas de Pós-Graduação em Ciências da Saúde e Ciências Sociais Aplicadas da Universidade Estadual de Ponta Grossa – UEPG. Ponta Grossa, Paraná, Brasil.

Recibido: 19/03/2018 Aceptado: 28/06/2018 Publicado: Junio de 2018

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