EL RECURSO DE AMPARO CONSTITUCIONAL: LA REFORMA DE LA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 6/2007 Y EL TRÁMITE DE ADMISIÓN

José María Biedma Ferrer (CV)
josemabiedma@yahoo.es
Universidad de Cádiz

Resumen:
El recurso de amparo constitucional sigue manteniendo interés para investigadores y juristas. El Tribunal Constitucional padece, desde hace bastante tiempo, un problema derivado de la excesiva utilización de este recurso. Ello le ha llevado a convertirse en un Tribunal que resuelve principalmente recursos de amparo, en detrimento de otras competencias que tiene atribuida.
Pese a las reformas de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, ello no se ha conseguido.
Este estudio revisa buena parte de las aportaciones doctrinales encaminadas a encontrar una solución al problema descrito, así como el Borrador de Reforma del Tribunal Constitucional. También, se estudia el trámite de admisión de este recurso tras la última reforma de la citada Ley Orgánica, y la modificación del incidente de nulidad de actuaciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
El trabajo finaliza con una propuesta de solución al problema estudiado.

Palabras claves: recurso de amparo, sobrecarga, admisión, objetivación, nulidad de actuaciones, Tribunal Constitucional, propuestas.

1. Introducción

Después de más de treinta años de vigencia, el recurso de amparo constitucional, sigue despertando interés entre la doctrina y en el propio Tribunal Constitucional. Este recurso se puede considerar como un instituto principal de la organización jurisdiccional actual española. Sigue siendo una realidad viva.
Esta institución alcanzó rápidamente, y de manera generalizada, un prestigio que pocas instituciones de las que ha establecido la Constitución de 1978 han logrado. Y de ello tiene buena parte de responsabilidad el Tribunal Constitucional, con una actitud, desde el primer momento, proactiva en defensa de los derechos fundamentales y libertades públicas, y de los valores y principios constitucionales. Indudablemente, la jurisprudencia constitucional ha impulsado el desarrollo y mejor comprensión de los derechos fundamentales y libertades públicas.
Desde el punto de vista social, el recurso de amparo ha tenido una gran aceptación. Desde el punto de vista doctrinal, hoy son ya muy pocos los autores que mantienen la conveniencia de suprimirlo.
La aceptación social ha tenido tal importancia que se ha originado una utilización excesiva y, a veces, un uso torticero del citado recurso. El abuso en la utilización de este recurso ha provocado una sobrecarga de trabajo en el Tribunal Constitucional, que viene originando importantes retrasos en la resolución de los casos.
Con este trabajo se persigue, además de realizar una revisión crítica de las propuestas de solución, el estudio de la situación actual y la realización de propuestas encaminadas a solucionar el mencionado problema.

2. El carácter subsidiario del recurso de amparo
Nuestra actual Constitución, a diferencia de la republicana de 1931 1, no establece de modo expreso el carácter subsidiario del recurso de amparo respecto de la jurisdicción ordinaria.
El carácter de subsidiariedad del recurso de amparo se ha derivado de una interpretación tácita de la propia Constitución, en concreto del artículo 53.2. Este artículo establece que:
Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y la Sección Primera del Capítulo segundo ante los tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad, y en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional....
Es, precisamente, del inciso “y en su caso” de donde se ha inferido el carácter subsidiario del recurso de amparo.
La doctrina en su mayoría2 , ha entendido que de la expresión “en su caso” se desprende que el recurso de amparo debe concluirse la subsidiariedad del recurso que nos ocupa.
Por lo que respecta a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, ésta ha acogido un modelo de recurso en el que predomina la subsidiariedad, como se desprende de sus artículos 43 y 44. Se establece una excepción a esta subsidiariedad en el artículo 42, al referirse al amparo directo frente decisiones o actos sin valor de ley emanados de las Cortes, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas o de cualquiera de sus órganos. También, cabe citar la posibilidad de presentar recurso de amparo de forma directa contra la decisión de la Mesa del Congreso de no admitir una proposición de ley presentada mediante el ejercicio de la iniciativa legislativa popular (artículo 6° de la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo).
La importancia del estudio del carácter subsidiario del recurso de amparo deriva del hecho de que en numerosas ocasiones los litigantes utilizan este recurso con fines claramente dilatorios y torticeros. Este uso no responde, por tanto, al espíritu y al fin que establece la Constitución y la propia Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para el amparo. Ello ha llevado a plantearse el problema de hasta qué punto el recurso de amparo se ha convertido, en muchos caso, en una tercera instancia.
Acerca de la subsidiariedad del recurso del amparo, el Alto Tribunal se ha manifestado en sentido positivo en numerosas ocasiones3 , pudiéndose hablar de una doctrina jurisprudencial consolidada4 .
No obstante, pese al generalizado consenso en torno a la subsidiariedad del recurso de amparo, la utilización abusiva del mismo, con fines distintos a los de la obtención del amparo, ha provocado que el fin del mismo quede desnaturalizado.
3. La problemática situación del Tribunal Constitucional frente al recurso de amparo

Como hemos señalado, pese a la indiscutible importancia que tiene el recurso de amparo, éste presenta un problema que viene preocupando a la doctrina y a los juristas: el importante volumen de recursos que se presentan cada año y la consiguiente sobrecarga de trabajo que padece el Tribunal Constitucional con el riesgo de colapso.
En efecto, el Alto Tribunal viene soportando desde hace años una auténtica avalancha de recursos que obstruyen el desempeño de su labor. El recurso de amparo, es sin duda, el más presentado ante el Tribunal Constitucional. Si damos un breve repaso a las estadísticas de recursos de amparo presentados desde el año 1980 al 2010, se observa que desde entonces el número de recursos de amparo presenta unas cifras muy elevadas de recursos de amparo ingresados5 . Pese a la última reforma operada en 2007, el número de recursos de amparo interpuestos continúa siendo alto y resulta preocupante6 .
También, conviene tener en cuenta que los problemas de atasco del Tribunal Constitucional dan lugar a violación de la tutela judicial efectiva (art. 24 CE), por varias razones, pero principalmente por dilaciones indebidas. El TEDH ha condenado al Tribunal Constitucional por dilaciones indebidas en alguna ocasión (STEDH, “Caso Soto Sánchez versus España” de 25 de noviembre de 2003 y STEDH “Caso Caldas Ramírez de Arellano versus España”, de 28 de enero de 2003).
La situación se agrava porque el porcentaje de los recursos interpuestos que acaban en sentencia es ínfimo7 . Ello significa, a sensu contrario, que en el Tribunal Constitucional ingresan cada año un número de recursos muy importante, pero dichos recursos van a acabar, en un porcentaje alto, sin prosperar. Esto trae como consecuencia problemas de colapso para el Alto Tribunal.
Este panorama nos invita a reflexionar acerca de la utilidad práctica de muchos recursos de amparos que se interponen. La doctrina y el propio Tribunal Constitucional consciente del problema vienen proponiendo diversas soluciones a lo largo del tiempo.

4. Propuestas de soluciones anteriores a la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 6/2007

Debido a la situación descrita, la doctrina viene proponiendo soluciones desde hace tiempo. A continuación, vamos realizar un breve análisis crítico de las mismas, estudiando su posible viabilidad, pues aunque son anteriores a la reforma, muchas de ellas siguen teniendo interés dado que el problema continúa sin resolverse.

El artículo 24 de nuestra Constitución es, sin duda, el más invocado en los recursos presentados ante el Tribunal Constitucional. Ello es una realidad incontestable8 .
Por ello algunos autores se han planteado la posibilidad de que este artículo se suprima de los recurribles mediante amparo. Con ello se lograría reducir el número de recursos de amparo presentados y se aliviaría la carga del Tribunal Constitucional. Ante ello, podríamos plantearnos las siguientes cuestiones: ¿Hasta qué punto ello es posible?, ¿se estaría actuando de acuerdo con lo que prevé la Constitución?.
A nivel doctrinal, a favor del planteamiento de excluir este derecho, nos encontramos con autores como Jiménez Conde9 , quien la considera una solución al problema de sobrecarga del Tribunal Constitucional. Para él, quedaría sólo en manos de la jurisdicción ordinaria la protección de este derecho y de los derechos procesales en que se concreta su contenido constitucional.
Rubio Llorente da razones a favor de la exclusión, cuando manifiesta que si se quiere reducir el número de demandas de amparo, la única medida eficaz sería la reforma de la ley para excluir del ámbito protegido los derechos del artículo 24. A favor de esta exclusión empujan además razones que nada tienen que ver con la conveniencia de reducir la carga que pesa sobre el Tribunal. De una parte, la propia naturaleza de esos derechos como derechos de configuración legal. En rigor, dejando a la jurisdicción constitucional el control de constitucionalidad de las leyes procesales, el problema de su aplicación, como problema de legalidad, puede (y si quiere hasta debe) ser dejado al juez ordinario. De otra parte, también la función propia de esos derechos como garantía de la igualdad de armas en el debate entre partes, que lleva a huir de las interpretaciones teleológicas o axiológicas, para acentuar las más formalistas. Por último, también, la conciencia, basada en una sólida base empírica, de que son derechos “instrumentalizados” al servicio de otros derechos nada fundamentales y frecuentemente en contra de derechos ajenos, para demorar su realización10 .
Aunque, en realidad, este autor, ve viable teóricamente esta exclusión, considera que esa exclusión sería un error gravísimo porque alteraría de manera radical la imbricación ya establecida entre la jurisdicción constitucional y la ordinaria.
Santaolalla López, contrario al recurso de amparo, se ha mostrado muy crítico con el artículo 24. Según este autor, “debe dejarse constancia de la incoherencia sobre la concepción y el ámbito del recurso de amparo en los casos derivados del artículo 24 de la Constitución. Pues, por un lado el Tribunal ha determinado que el derecho a la tutela judicial efectiva implica la posibilidad de tener una decisión respecto al fondo de una pretensión, que la sentencia sea motivada y que, en principio, puede ser recurrida ante otra instancia jurisdiccional, y ejecutada, aspectos que objetivamente pueden considerarse constitutivos de este derecho constitucional, y como tales merecedores de ser protegidos por el recurso en cuestión. Pero, por otro lado, el referido derecho abarca también otros muchos y variados aspectos, que distintos vicios procesales son valorados como auténticas violaciones del derecho constitucional a la tutela judicial”11 .
En contra de la eliminación del citado artículo 24 está la opinión de De la Oliva Santos. Para este autor la exclusión no encontraría acomodo dentro del texto constitucional. Sería absolutamente indeseable que el Tribunal Constitucional deje de pronunciarse, en todo caso, sobre las presuntas o reales violaciones de algún de derecho fundamental o alguna libertad pública, y, además, considera que el inciso “en su caso” del art. 53.2 CE, no autoriza semejante construcción legal restrictiva del amparo a cargo del TC, pues según tal idea habría algunos derechos fundamentales de los que no podría predicarse la previsión protectora de ese precepto constitucional, porque en ningún caso accederían al recurso de amparo las denuncias de su violación, y habría, consiguientemente, derechos fundamentales y libertades públicas de distinta categoría, lo que tampoco resulta ni fundado en el texto constitucional ni en si mismo razonable 12.
Pérez Tremps ha manifestado sus dudas acerca de la constitucionalidad de tal medida. Además, entiende que es indudable que la exclusión de ciertos derechos fundamentales de la protección del recurso de amparo, singularmente de las garantías procesales del artículo 24 de la Constitución, tendría un claro efecto pernicioso sobre el diseño de la justicia constitucional española, rompiendo la posición de intérprete último y supremo único de la Constitución que corresponde al Tribunal Constitucional. Además, ello supondría una serie de consecuencias negativas, puesto que el efecto sería fracturar la interpretación constitucional de los derechos procesales respecto de los demás derechos, rompiendo un sistema coherente y cerrado. En su opinión, la exclusión del art. 24 de la Constitución del recurso de amparo llevaría a que la interpretación, a su vez, se diversificara dando lugar a la aparición en materia de garantías procesales de “cinco tribunales constitucionales supremos”: las distintas Salas del Tribunal Supremo 13.
Otros autores, aún compartiendo estos argumentos, matizan su postura al considerar preciso la limitación al recurso de amparo constitucional de los recursos por violación de la tutela judicial efectiva por considerar que éstos son los que provocan mayores disfuncionalidades en el trabajo del Tribunal Constitucional14 .
La opinión de no excluir el artículo 24 de la CE de entre los derechos invocables en el recurso de amparo constitucional es mayoritaria. Es cierto que la exclusión supondría una reducción considerable de la carga de trabajo que padece el Tribunal Constitucional, pero el precio sería muy caro. Ello sería a costa de privar a los ciudadanos de acudir en amparo por vulneración de un derecho fundamental, como es el artículo 24. Si el Tribunal Constitucional aparece como el último garante ante las vulneraciones de los derechos fundamentales y libertades públicas, no parece acertado dejar fuera éste artículo del ámbito de la protección de la justicia constitucional.
Cuestión distinta es que la finalidad perseguida con la interposición del recurso de amparo, invocando el citado art. 24 sea, en algunos casos, la de dilatar el proceso con fines torticeros. Pero, insistimos, ese es otro asunto sobre el que habrá que buscar soluciones para evitar que este recurso se convierta de facto en una nueva instancia.

4.2. Modificación de la organización de tribunales
Algunos autores han entendido que la solución a los males que aquejan a nuestro recurso de amparo pasa por realizar una reforma del sistema de la organización judicial.
En esta línea, Coello de Portugal15 entiende necesaria una solución desde el punto de vista práctico. Para él, si los problemas que plantea el recurso de amparo no se enfocan desde la práctica, tienen difícil solución, pues la enfermedad no quedaría bien diagnosticada, y por tanto la terapia sería equivocada ya que las teorías jurídicas son útiles en la medida en que dan cuenta de la realidad.
En opinión de este autor, la aplicación directa de los derechos fundamentales ha cambiado nuestro modo de razonar en Derecho, y que este cambio tiene mucho que ver con el modo como el recurso de amparo se ha configurado; que esa configuración peculiar del recurso de amparo no está en la Constitución, sino en leyes ordinarias (y sobre todo en las muchísimas sentencias del Tribunal Constitucional sobre estas materias); que el recurso de amparo opera a modo de casación; y que esa casación no funciona como fruto de una jurisdicción especial, sino que, más simplemente, lo que hay es un nuevo Tribunal Supremo: El Tribunal Constitucional.
Considera que aun cuando el Tribunal Constitucional es supremo sólo en materia de garantía de los derechos fundamentales y libertades públicas, en la práctica el Tribunal Constitucional lo abarca todo. No hay dos jurisdicciones, lo que hay es solo una cosa: la potestad de juzgar.
Para este autor, la solución pasaría mucho más por modificar el sistema de Tribunales que por cambiar el régimen de recursos. De manera que el único verdadero remedio para los males de nuestra justicia constitucional pasa por modificar la Constitución. La situación creada hoy en torno al uso diario que se hace del recurso de amparo, y sobre todo la existencia de multitud de instancias jurisdiccionales, aconsejan que se unifique en una sola figura los que hoy son TC y TS, y no que se modifique el recurso de amparo. Lo importante es que la justicia funcione bien, no otra cosa, y para ello es preciso construir un nuevo sistema de Tribunales, no modificar el sistema de recursos.
Por tanto para este autor, la reforma constitucional consiste en la unificación del Poder Judicial, dándole la forma jurídica que le corresponde a la vista de lo que realmente es, y de cómo realmente actúa, suprimiendo el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo.
La puesta en práctica de esta supone realizar una importante reforma en el sistema judicial español. Esta reforma debería comenzarla por la propia Constitución, para hacerla compatible. Habría que seguir con la modificación de Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y la Ley Orgánica del Poder Judicial, y otras tantas leyes procesales que se verían afectadas. La dificultad de realizar tal empresa es de gran envergadura. El quórum a alcanzar en la reforma de la Constitución sería una dificultad añadida. Además, podemos objetar que esta propuesta es incompleta ya que propone un cambio en el sistema de Tribunales pero no explica con detalle cómo se debe establecer éste, cuáles serían los nuevos tribunales, tampoco aclara el sistema de recursos que se generaría, caso de existir segunda instancia.
En nuestra opinión, se trata de una propuesta bastante radical, puesto que supone acabar con el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo, lo cual perjudicaría a los ciudadanos ya que, en algunos casos, tendrían que soportar situaciones de injusticia y de indefensión. Nos parece que la supresión del Tribunal Constitucional, además de ir manifiestamente en contra de la voluntad del constituyente, sea la solución idónea. Mas bien, sería una merma en la defensa última y suprema de los derechos fundamentales y libertades públicas, en lo que al recurso de amparo se refiere.
4.3 Creación de un recurso especial

Otro sector doctrinal, en el que se encuentra Aparicio Pérez, ha propuesto la creación de un recurso especial ante una Sala especial del Tribunal Supremo, como requisito previo imprescindible para interponer el amparo. Esta Sala especial del Tribunal Supremo operaría, o bien como segunda instancia o bien como órgano de casación por infracción de derechos fundamentales16 .
La argumentación parte de la idea de que un órgano judicial de este tipo funcionaría objetivamente como una garantía constitucional superior dada su vinculación a la Constitución, a las leyes orgánicas de desarrollo y a la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional y serviría para generalizar la “conciencia constitucional” en el propio ámbito de la jurisdicción ordinaria. El resultado que se obtendría de esta forma seria depurar en profundidad los caso que se le someten, resultando inviables la mayoría de los procesos que llegan al Tribunal Constitucional.
Las relaciones entre el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional, argumenta el citado autor, se producirían a través de un mecanismo similar a la cuestión prejudicial que se da en el ordenamiento comunitario, con el fin de servir de canal de comunicación para aquellos supuestos especialmente difíciles o con ausencia de doctrina jurisprudencial constitucional.
Buena parte de la doctrina se ha mostrado muy crítica con este tipo de propuesta y la ha rechazado por considerar inapropiada17 .
La reflexión a la propuesta que realiza Aparicio Pérez, aun teniendo su importancia, presenta serios inconvenientes. En primer lugar, plantea este autor, la creación de un recurso especial, cuya existencia no solucionaría, ni de lejos, el problema de la avalancha de recursos. Y ello, porque mucho nos tememos que sería un recurso más dentro de la cadena de recursos que previamente han de interponerse, de manera preceptiva, antes de presentar el recurso de amparo. Y que por ello los litigantes agotarían este recurso, para interponer ulteriormente el correspondiente recurso de amparo constitucional.
Por otro lado, la creación de una Sala especial en el Tribunal Supremo supondría trasladar provisionalmente el trabajo del Tribunal Constitucional a este Sala. Mucho nos tememos que al final la mayor parte de litigantes que acudieran a esta Sala del Tribunal Supremo, en caso de que el resultado de su pretensión no le fuera satisfactoria, acudiría al Tribunal Constitucional. Por tanto, podría darse el caso paradójico de que los dos Tribunales acabasen con sobrecarga de trabajo.
La creación de Salas con competencia especifica de amparo de derechos fundamentales, conllevaría, de inmediato, un mayor grado de complejidad orgánica, sin que sus ventajas sean perceptibles 18.

4.4. Supresión del recurso de amparo
La doctrina que defiende la idea de suprimir el recurso de amparo, como forma de solucionar los problemas de sobrecarga que padece el Tribunal Constitucional, es muy minoritaria. Son muy pocas las voces que se atreven a defender la supresión lisa y llana del recurso que nos ocupa.
Si nos remontamos a los trabajos parlamentarios de nuestra Constitución, encontramos al senador Martín-Retortillo 19 que defiende claramente la supresión del recurso de amparo, al que ya nos referimos con anterioridad en este trabajo. Ya este autor, con clara visión de futuro, en los debates parlamentarios, preveía el peligro de la instauración de este recurso, anunciando que con el recurso de amparo se podía obturar con facilidad el funcionamiento de un Tribunal recargándolo, haciendo que acumule el papel, y haciendo, en definitiva, que sea ineficaz. La solución que el propone, como indicábamos anteriormente, pasa por “potenciar la jurisdicción ordinaria”. Esta postura que mantenía este senador, si bien es respetable, en aquel momento y en la actualidad, no deja de ser minoritaria.
En línea contraria también se ha mostrado Santaolalla López. Este autor parte de una premisa principal: la garantía judicial de los derechos estaba y está plenamente conseguida a nivel constitucional sin necesidad de incluir el recurso de amparo. Consecuencia de ello, este recurso se presenta como un sobreañadido que no aporta nada fundamental, como un instrumento duplicativo y, por lo mismo, probablemente superfluo. Si se afirma que la potestad jurisdiccional corresponde exclusivamente a los juzgados y Tribunales del Poder Judicial y el propio principio de unidad jurisdiccional (art.117.3 y 5), no se comprende que simultáneamente se arbitre una nueva acción procesal, materialmente constitutiva de jurisdicción y que se otorgue su conocimiento a un órgano, el Tribunal Constitucional, no integrado en el Poder Judicial20 .
Este autor se remite a la jurisprudencia constitucional para comprobar el importante expurgo que ha hecho el Tribunal Constitucional de la mayoría de los recursos de amparo, declarándolos inadmisibles mediante auto21 . En consecuencia, la praxis del Tribunal revela una tendencia a pronunciarse sobre aspectos que no parecen sustanciales en el sistema de libertades públicas. No obstante, reconoce que también nos encontramos con sentencias en las que se aclaran o delimitan sus aspectos básicos; pero, también hay otras, mayoritarias seguramente, que se entretienen en cuestiones de segundo orden, de mero alcance legal, que como tales tienen ya instrumentos consagrados par su protección sin necesidad de llegar al Alto Tribunal. Por tanto, ello no compensa el enorme coste que determina el recurso de amparo.
Concluye, finalmente, Santaolalla señalando que el Estado democrático dispone de un utillaje más ligero y eficaz para atender las necesidades a que teóricamente responde el recurso de amparo. Por ello, manifiesta su postura en contra de seguir manteniendo este recurso. Mientras no se produce esta supresión, si es que llega (como el mismo autor aclara), considera que solo le cabe defender una postura todavía más restrictiva por el Tribunal Constitucional respecto de la legitimación y admisión del recurso de amparo. Aboga por la inadmisión de los recursos que no presenten una auténtica dimensión o entidad constitucional, sin exigir que los correspondientes autos sean muy pormenorizados. Ello permitiría, al menos, rescatar una buena parte de las fuerzas del Tribunal Constitucional para atender cuestiones más apremiantes, como el control de constitucionalidad de las leyes y los conflictos de competencias.
En lo referido a la supresión del recurso de amparo, la valoración que nos merece esta opinión es negativa. Proponer la supresión del recurso de amparo es ir contracorriente. Varias razones avalan esta idea. Por un lado, desde el punto de vista social, los ciudadanos valoran muy positivamente la existencia de este recurso, y la prueba más contundente reside en el número de recursos que se interponen cada año ante el Tribunal Constitucional. Por otro lado, desde el punto de vista jurídico-político, al ir en contra del Texto Constitucional actual, exigiría la reforma de la Constitución actual, con la consiguiente complejidad que el proceso de reforma supone. A nivel doctrinal, ya hemos manifestado que es un sector muy minoritario el que propone la eliminación del amparo.

4.5 Objetivación del recurso de amparo
Ya, tempranamente, Cruz Villalón incidió en la necesidad de reforzar la dimensión objetiva del recurso de amparo, “de defensa objetiva del ordenamiento”22 .
En la misma línea, Rubio Llorente señala que la solución real al problema es dotar al Tribunal Constitucional de la facultad de seleccionar los asuntos de los que haya de ocuparse, para hacer compatible la supremacía de la Constitución con el imperio de la ley y practicar una “política del Derecho” que le permita corregir los desmanes que en el Derecho introduce la política 23.
El planteamiento de este autor es cercano al modelo del writ of certiorari norteamericano, y, mas aún, al modelo propuesto en Alemania. No obstante, coincidimos con él en que el modelo norteamericano es un instrumento procesal surgido en una tradición muy distinta a la nuestra.24 Se trata de un modelo que implica una concesión puramente discrecional.
Dentro de esta línea doctrinal, que ve en la admisión discrecional una salida al problema que tiene planteado el recurso, también destaca Aragón Reyes, para quien la necesidad de afrontar de un modo abierto la cuestión pasa por dotar de discrecionalidad al Tribunal Constitucional a la hora de admitir los recursos de amparo25 .

4.6 Posturas mixtas

A lo largo del tiempo encontramos en el debate aportaciones que proponen soluciones mixtas al problema planteado.
De este modo, Espín Templado 26 entiende que el problema de sobrecarga que padece el Tribunal Constitucional, podría solucionarse con la creación de una instancia judicial última anterior al recurso de amparo constitucional, y una severa restricción del acceso a éste último recurso, primordialmente aplicando criterios objetivos relevantes, pero de apreciación discrecional por el Tribunal Constitucional.
Es una propuesta que se basa, por tanto, en la combinación de dos medidas complementarias. La primera medida sería la creación de una Sala de amparo ante el Tribunal Supremo. Con esta medida se evitaría que el Tribunal Constitucional pudiera conocer en primera instancia de algún recurso de amparo, cosa que, pese a los caracteres que adornan este procedimiento (extraordinario y subsidiario) que se plasman en los requisitos contemplados por la LOTC (agotamiento de la vía judicial previa e invocación de la lesión ante la jurisdicción ordinaria), sucede en determinados supuestos, como cuando se produce una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva y demás derechos garantizados en el art. 24 CE en la última instancia judicial.
En nuestra opinión, esta medida, no soluciona el problema, por cuanto a lo que conduciría es a una dilatación de los procesos, porque la inmensa mayoría de los recursos que fuesen desestimados en dicha instancia (se refiere a la instancia previa al Tribunal Constitucional) llegarían de nuevo posteriormente al Tribunal Constitucional.
La segunda medida propuesta por el autor hace referencia a que el acceso al Tribunal Constitucional, tras el paso por el Tribunal Supremo, quedara restringido del siguiente modo:
Por un lado, que el recurso de amparo sólo pudiera interponerlo el Ministerio Fiscal, y por unos motivos tasados y entre los que se encontraría, a modo de recurso casacional, el apartamiento de la doctrina del Tribunal Constitucional. Esta solución tiene un claro inconveniente, y es que el particular se vería privado de acceder de modo directo al Tribunal Constitucional, pero, a cambio, sería probablemente la única (solución) que atacase el problema de raíz, estableciendo no solamente un filtro eficaz de gran parte de las quejas de amparo al Tribunal Constitucional, sino, lo que es mucho más decisivo, que ese filtro sea externo y previo al mismo. Con esto se consigue trasladar al Ministerio Fiscal un alto porcentaje de recursos.
Por otro lado, nos encontramos con la propuesta de “atribución al Tribunal Constitucional de la capacidad de decidir los recursos que deben admitirse. Es decir, establecer una fórmula análoga a la preceptiva obtención del writ of certiorari que rige la admisión por el Tribunal Supremo de los asuntos que va a conocer.
Para Espín, es preciso reconducir el recurso de amparo hacia un recurso extraordinario en el pleno sentido del término, que sólo sea procedente en un número de casos muy reducido, y que sean los tribunales ordinarios los que apliquen la doctrina emanada del mismo a través tanto de los procedimientos ordinarios como de aquellos específicamente encaminados a la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos. Su propuesta, se inspira tanto en la regulación de la “verfassungberschwerde” alemana como en el mecanismo del “writ of certiorari” norteamericano.
El reparo principal que presenta esta aportación reside en el hecho de que legitimar solo al Ministerio Fiscal para la interposición del recurso de amparo supone privar a los ciudadanos del acceso al recurso de amparo. Ello, en nuestra opinión, sería un grave error y de difícil aceptación social, en el hipotético caso de que se reformara la legislación. Supondría el sacrificio del aspecto subjetivo del recurso de amparo en beneficio del ámbito objetivo. No entendemos que ahí esté la solución al problema. Supone más inconvenientes que ventajas. En cambio, es más acorde su propuesta de reducir la admisión de demandas inspirándose en el modelo norteamericano y alemán, está en la línea más vanguardista que busca una solución real al problema.
También, puede calificarse de tipo mixto la solución propuesta por Bustos Gisbert. Este autor defiende que los modelos de admisibilidad de la demanda de amparo no tienen por qué ser puros. Por tanto, no cabe sólo un modelo de admisión, discrecional o no discrecional, sino que pueden existir modelos mixtos 27.
Así, distingue entre un modelo de admisión discrecional para las demandas realizadas exclusivamente por particulares y un modelo de admisión reglada para las realizadas por el Ministerio Fiscal o Defensor del Pueblo. El efecto que se obtendría de este modo sería no eliminar totalmente la función tuteladora de derechos individuales concretos por parte del TC, pero se necesitaría la colaboración de otras instancias que también están interesadas, por mandato constitucional, en la protección subjetiva de los derechos individuales.
Junto a ello existiría un sistema mixto según el objeto del proceso: una admisión discrecional para todas o algunas de las garantías procesales contenidas en el artículo 24 de la Constitución y un régimen de admisión reglado para los derechos sustantivos. La articulación de esta fórmula pasaría por conseguir que el TC se pronuncie sólo en los casos en que objetivamente se produzca un nuevo supuesto o una nueva orientación jurisprudencial, mientras que en los segundos, que no producen disfuncionalidades prácticas en el correcto trabajo del Tribunal Constitucional, el régimen de admisión podría seguir siendo el vigente.
El asunto de la sobrecarga de trabajo del Tribunal Constitucional también es objeto de tratamiento por González Rivas28 , que entiende está exigiendo una reforma en profundidad de la articulación del recurso de amparo judicial y el amparo constitucional para posibilitar, de modo análogo a como acontece en le derecho alemán, que el Tribunal Constitucional pueda conocer de la auténticamente relevante para el conjunto de la comunidad, pues la realidad nos demuestra la masiva utilización por los particulares de las vías constitucionalmente diseñadas en materia de protección especial de los derechos y libertades, singularmente utilizando la vía del amparo constitucional, al que en muchos supuestos se acude con la finalidad de retrasar el cumplimiento o ejecución de decisiones judiciales.
La salida a esta situación consiste básicamente, según dicho autor, en el reforzamiento del papel del Tribunal Supremo, asegurando la aplicación uniforme del Derecho. Ello supondrá la reducción de asuntos ante el Tribunal Constitucional, que deberá seguir una interpretación más precisa y restrictiva de los derechos consagrados en el citado artículo 24, lo que permitiría trazar los límites entre el plano de la constitucionalidad y el de la legalidad, siendo este último materia exclusiva de los Jueces y Tribunales, asumiendo la última palabra el Tribunal Supremo.
El planteamiento de González Rivas es, en parte, acertado. Parece conveniente que el Tribunal Constitucional conozca de lo auténticamente relevante, pero es incompleto desde el momento en que deja fuera de alcance del Tribunal Constitucional aquellos supuestos en los que se produjera un grave perjuicio a los particulares. Asimismo, con el nuevo papel que se le otorga al Tribunal Supremo es muy posible que se traslade el problema de la sobrecarga al Tribunal Supremo, ya que éste se convertiría en última instancia.
También en la línea de objetivar el recurso de amparo, Carmona Cuenca (2004), ofrece una propuesta de solución al problema que venimos tratando, que hace compatible con nuestra Constitución y con la LOTC, proponiendo una serie de modificaciones29 .
Se parte de la utilidad que presenta la distinción entre: a) los recursos de amparo que se presenten contra vulneraciones de derechos fundamentales (procesales o sustantivos) producidas directamente por una resolución judicial y b) los recursos de amparo que se presenten contra vulneraciones de derechos fundamentales (esta vez sustantivos) producidos por actuaciones extraprocesales, bien de un ente público no perteneciente al Poder Judicial, bien de un particular, aunque sus actos sean confirmados posteriormente por una resolución judicial dictada en agotamiento de la vía previa al amparo constitucional.
En su opinión, podría restringirse el acceso al amparo de los recursos pertenecientes al primer tipo, de modo que, los recursos de amparo frente a vulneraciones procesales sólo serían admitidos en uno de los siguientes supuestos: a) Cuando la vulneración del derecho fundamental plantee un problema de trascendencia constitucional, cuyo interés objetivo, haga preciso sentar doctrina en un determinado sentido; b) Cuando el perjuicio sea extremadamente grave.
En cambio, para los recursos de amparo frente a vulneraciones producidos por actos extraprocesales, aunque éstos estén confirmados por resoluciones judiciales dictadas en agotamiento de la vía judicial previa, el régimen de admisión puede ser el existente, puesto que no se plantean en estos recursos las dificultades presentes en los otros.
Todo ello conllevaría unas diferencias en cuanto a los efectos de la sentencia estimatoria. En el recurso contra las vulneraciones de derechos causadas directamente por los jueces, lo procedente sería retrotraer las actuaciones al juez ordinario, causante de la lesión, para que resuelva el fondo del asunto, esta vez sin vulneración de dichos derechos. Por el contrario, en los casos en que la actuación judicial haya vulnerado directamente un derecho fundamental sustantivo, podría ser suficiente con la anulación de la resolución judicial causante de la lesión. Si no es suficiente, el Tribunal Constitucional podrá dictar una resolución que resolviera el asunto, procurando la plena reparación del derecho vulnerado.

4.7 La propuesta del Tribunal Constitucional

Pese a que la iniciativa formal para la reforma de la LOTC sólo puede proceder de los sujetos establecidos en el artículo 87 de la Constitución, parece comprensible que en el seno del Tribunal Constitucional se analicen y discutan ciertos aspectos de su Ley Orgánica, con el bagaje de su dilatada experiencia. Fruto de ello surge el Borrador de Reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional en mayo de 1998. En este texto ya se proponía la necesidad de realizar modificaciones de “manera casi perentoria”
En lo que a nuestra exposición nos interesa, destacamos la redacción del art. 50 de la LOTC que proponía este Borrador 30:
“1. El recurso de amparo debe ser objeto de una decisión de admisión a trámite. La Sección, por unanimidad de sus miembros, acordará mediante providencia la admisión del recurso cuando concurran los siguientes requisitos:
a) Que la demanda cumpla con lo dispuesto en los artículos 41 a 46 de esta Ley.
b) Que el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo del mismo por parte del Tribunal Constitucional, bien en razón de su trascendencia constitucional, bien en atención a la gravedad del perjuicio causado al recurrente por la legada vulneración del derecho fundamental o bien cuando la alegación de vulneración del mismo, no siendo manifiestamente infundada, no haya tenido ocasión de ser planteada previamente ante la jurisdicción ordinaria.
2. Cuando la admisión a trámite no alcance la unanimidad, la Sección trasladará la decisión a la Sala respectiva, que resolverá mediante providencia.
3.- Las providencias de inadmisión, adoptadas por las Secciones o las Salas, especificarán el requisito incumplido y se notificarán al demandante y al Ministerio Fiscal. Dichas providencias solamente podrán ser recurridas en súplica por el Ministerio Fiscal en el plazo de tres días. Este recurso se resolverá mediante auto, que no será susceptible de impugnación alguna.
4. Cuando en la demanda de amparo concurran uno o varios defectos de naturaleza subsanable procederá en la forma prevista en el artículo 85.2; de no producirse la subsanación dentro del plazo fijado en dicho precepto, la Sección acordará la inadmisión mediante providencia, contra la cual no cabrá recurso alguno.”
La reflexión que cabría hacer de este texto es que propone conjugar un mayor rigor en la admisión desde el punto de vista material, y también del procedimiento, puesto que la admisión exige bien la unanimidad de la Sección, bien la mayoría de la Sala. De modo que, frente a la providencia de inadmisión, ya sea de la Sección o de la Sala, sólo cabe el recurso de súplica del Ministerio Fiscal.
Conviene destacar que este texto propuesto supuso un avance importante en las posiciones que viene manteniendo buena parte de la doctrina de reforzar la dimensión objetiva del recurso de amparo. Viene a seguir la línea que hace tiempo se mantiene en Alemania. No supone introducir en nuestro país un certiorari al puro estilo norteamericano, pero el hecho de obligar a que la demanda plantee una cuestión dotada de cierta trascendencia constitucional, abre una vía para que el Alto Tribunal pueda seleccionar las demandas que le llegan, admitiendo aquéllas que tienen relevancia constitucional y que justifican una decisión sobre el fondo del asunto.

5. La reforma introducida por la Ley Orgánica 6/2007 sobre la admisión del recurso de amparo.

De entre las razones que llevan al legislador a realizar esta reforma destaca el elevado número de recurso de amparo interpuestos ante el Tribunal Constitucional y la consiguiente excesiva sobrecarga de dicho Tribunal.
Cabe resaltar que desde el año 2007 los asuntos ingresados se han ido incrementando, salvo el año 2010 que registra un ligero descenso de un poco más del 16%. Por su parte, los ingresos resueltos han ido aumentando también. Pero, en cualquier caso, el número de recursos de amparo ingresados en 2010 asciende a 8.947. Esta cifra demuestra que el número de recursos interpuestos ante el Tribunal Constitucional continúa siendo muy elevado. De esta cifra se infiere que, tras la reforma de 2007, el problema no está resuelto. Además, de entre los recursos ingresados en el Alto Tribunal, los recursos de amparo continúan siendo una clara mayoría.
La reforma ha introducido dos medidas para intentar atajar el problema con una doble reforma que afecta, por un lado, al trámite de admisión del recurso de amparo, y, por otro lado, al incidente de la nulidad de actuaciones.
El legislador ha optado por una vía próxima a la objetivación, que se acerca al certiorari estadounidense31 . El criterio de no importar plenamente esta técnica es acertado, dado que nuestra tradición jurídica es ajena a la estadounidense. Para algunos autores, no es posible la objetivación del recurso de amparo, porque dicho recurso es un mecanismo para la tutela subjetiva de determinados derechos fundamentales 32.

5.1. La reforma del art. 50 de la LOTC

Con la reforma introducida, resulta de especial interés a nuestro estudio el nuevo artículo 50.1, que dispone:
1. El recurso de amparo debe ser objeto de una decisión de admisión a trámite. La Sección, por unanimidad de sus miembros, acordará mediante providencia la admisión, en todo o en parte, del recurso solamente cuando concurran todos los siguientes requisitos:

Básicamente el apartado b) supone invertir la situación establecida hasta la reforma. Es decir, se pasa de la necesidad de comprobar la inexistencia de causas de inadmisión al deber de verificar la existencia de relevancia constitucional en el recurso33 . Se ha pasado a un sistema de admisión en positivo. Esta modificación nace con el propósito claro de solventar el problema de la sobrecarga del Tribunal Constitucional.
Con esta reforma se elimina, o al menos no queda expresado, prácticamente la dimensión subjetiva del recurso de amparo constitucional. Se debería haber tenido en cuenta la posibilidad, absolutamente excepcional, de que se pudiera recurrir en amparo para el caso de que la no admisión pudiera causar un perjuicio grave para el recurrente. A nuestro juicio, supone un drástico viraje a la vertiente objetiva del amparo constitucional, en un país como el nuestro en el que la jurisdicción constitucional se ha caracterizado por ser excesivamente protectora de situaciones individuales.
5.2. La “especial trascendencia constitucional” y la Sentencia del Tribunal Constitucional de 25 de junio de 2009
Tras la reforma, el artículo 50.1 b) planteó desde el principio el problema del significado de la “especial trascendencia constitucional”. Después de unos años de indeterminación, en los que no se conocía el significado del mismo, la STC 155/2009, de 25 de junio ha arrojado luz, sin establecer un concepto cerrado, acerca de lo que se debe entender por “especial trascendencia constitucional” 34. Los casos de “especial trascendencia” son los siguientes: a) cuando la cuestión constitucional sea novedosa; b) en los supuestos de cambio en la doctrina constitucional o casos que requieran aclaración debido a un proceso de reflexión interna, o por la aparición de de nuevas realidades sociales o de cambios normativos relevantes para la configuración del contenido del derecho fundamental, o de un cambio en la doctrina de los órganos de garantía encargados de la interpretación de los tratados y acuerdos internacionales a los que se refiere el art. 10.2 CE; c) cuando la vulneración tenga como origen la ley u otra disposición de carácter general; d) casos en los que la vulneración del derecho fundamental trae causa de una reiterada interpretación jurisprudencial de la ley que el Tribunal Constitucional considere lesiva del derecho fundamental y crea necesario proclamar otra interpretación conforme a la Constitución; e) en el caso de incumplimiento general y reiterado de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el derecho fundamental que se alega en el recurso por parte de la jurisdicción ordinaria, o si existen resoluciones judiciales contradictorias sobre el derecho fundamental, bien interpretando de manera distinta la doctrina constitucional, bien aplicándola en unos casos y desconociéndola en otros; f) en los supuestos en los que un órgano judicial manifiesta su negativa al deber de acatar la doctrina del Tribunal Constitucional; g) en los casos en los que el asunto trascienda del caso concreto”. (STC 155/2009, Fj. 2º).
Una vez delimitado este concepto, habrá que estar atento para observar en qué caso los aplica el Tribunal Constitucional y cuáles son excluidos.
Como se indicaba anteriormente, dado que el concepto no es cerrado, el Tribunal Constitucional deberá ir, según las circunstancias, ampliando este concepto. Algún autor apunta la posibilidad incluso de reducir el concepto 36.
Uno de las cuestiones que quedan pendientes es el papel que tiene la función subjetiva del recurso de amparo, como criterio de admisión37 .
Acerca del establecimiento del concepto de “especial trascendencia”, cierto sector doctrinal ha incidido en el hecho de que esta sentencia crea una nueva categoría de sentencia- normativa, debido a su trascendente valor normativo-interpretativo, por cuanto más que concretar los criterios del art. 50.1 de la LOTC, los complementa38 . En nuestra opinión, el legislador debería plantearse en una futura reforma concretar el concepto de “especial trascendencia”. Ello supondría la obtención de mayor seguridad jurídica. De este modo, no quedaría a la plena voluntad del Tribunal Constitucional la definición de tal concepto, aunque se admita que debe tener cierto margen de interpretación.
5.3 La reforma del art. 241 de la Ley Orgánica del Poder Judicial
Con esta Ley se modifica el art. 241 de la LOPJ, regulador del incidente de nulidad de actuaciones. El incidente de nulidad de actuaciones tiene carácter excepcional. La reforma supone la ampliación del objeto del citado incidente. De este modo, anteriormente se preveía que sólo podía utilizarse en los caso de indefensión o incongruencia; actualmente, se admite “en cualquier vulneración de un derecho fundamental de los referidos en al artículo 53.2 de la Constitución”.
Como establece la exposición motivos de la citada reforma, el objetivo de esta ampliación es tratar de reforzar el papel de la jurisdicción ordinaria como garante habitual de los derechos fundamentales. Ello debería haber supuesto una reducción del número de recursos.
Sin embargo, la realidad es muy distinta. Como ya adelantaba Almagro Nosete, con anterioridad a la entrada en vigor de la reforma, esta medida no ha impedido la formulación del recurso de amparo39 . El hecho de que el órgano encargado de resolver el incidente de nulidad sea el mismo que dictó la resolución, nos hace dudar de que en un corto período de tiempo cambie su postura40 . También, tiene en su contra el hecho de que si la cifra de recursos de amparo no descendió con la anterior redacción de dicho incidente, no parecía previsible que ahora si se produjese.
Propuesta de solución
Como hemos señalado, las cifras manejadas en el año 2010, tras varios años de vigencia de la citada reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, no permiten ser optimista. Se constata que el número de recursos de amparo interpuestos sigue siendo bastante elevado41 . De ello, podemos colegir que la reforma no ha conseguido cumplir los objetivos que se proponía. No ha tenido efectos disuasorios sobre los recurrentes.
Nuestra valoración de la solución adoptada por el art. 50.1 b) es positiva y supone un paso importante en la línea de objetivar el recurso de amparo, pero se muestra claramente insuficiente. El problema se ha tratado de solucionar estableciendo límites en la fase de admisión. Con ello se puede conseguir aligerar el tiempo de resolución de los recursos, pero no se pone freno a la interposición de los mismos. Por tanto, la reforma se debería haber acompañado del establecimiento de requisitos procesales rígidos para poder interponer un recurso de amparo, salvo en los casos en que sean interpuestos por el Ministerio Fiscal y Defensor de Pueblo42 . Esta sería una forma de poner freno a la interposición de recursos de amparo de manera desmedida.
También, resulta principal que se tome conciencia de que el recurso de amparo no es un recurso más. Los abogados deben ser conscientes de que el uso del mismo con fines distintos a los que son su razón de ser, desvirtúa su significado y provoca sobrecarga en el Tribunal Constitucional. Esta sobrecarga provoca que las resoluciones sean más lentas. No debemos perder de vista que el recurso de amparo se debe entender como un recurso excepcional43 . Y, es precisamente este carácter de excepcionalidad el que debería estar presente en los litigantes cuando interponen el citado recurso.
Otros autores realizan especial hincapié en la creación de órganos de tramitación interna, tomando como base el Registro General del BVerfG alemán44 . La propuesta se basa en la creación de un Registro del Tribunal, con el fin de detectar el incumplimiento del criterio de la “especial trascendencia constitucional” y facilitar la providencia de inadmisión que deben dictar las Secciones. La motivación de esta providencia no es necesaria, salvo el requisito de mencionar el incumplimiento del citado requisito.
Esta medida puede ser considerada como complementaria. En nuestra opinión, no resuelve per se el problema, pero puede ayudar si se acompaña del establecimiento de rígidas medidas de acceso al recurso de amparo.
El establecimiento de condiciones más severas para la interposición del recurso de amparo debe realizarse sin vulnerar el derecho judicial a la tutela efectiva, consagrado en el artículo 24 de nuestro Texto Fundamental.
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