INTRODUCCION

Dado que uno de los enfoques generales para abordar la multidimensionalidad del hecho social de las migraciones es el jurídico (Colectivo Ioé, 2002, p. 28), procederé al examen de algunas de las leyes mexicanas sobre nacionalidad y extranjería en dos aspectos fundamentales: entrada y permanencia en el territorio nacional bajo las calidades de no inmigrante, inmigrante e inmigrado, establecidas en la Ley General de Población.

Asimismo, reflexionaré sobre la posible integración del extranjero en el país, es decir, la naturalización, prevista por la Ley de Nacionalidad.

No se omite manifestar que las leyes citadas en los párrafos precedentes derivan, desde luego, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Este análisis no estaría completo sin las previas consideraciones sobre los conflictos de leyes en el espacio (entendiéndose por éste el territorio de aplicación de una legislación determinada, es decir, su jurisdicción) y la facultad discrecional de los órganos estatales, pues constituyen elementos clave para comprender la aplicación del derecho de la nacionalidad y extranjería mexicano.

EXTRANJEROS E INMIGRANTES

Serán considerados migraciones los movimientos que supongan para el sujeto un cambio de entorno político-administrativo, social y/o cultural relativamente duradero; o de otro modo, cualquier cambio permanente que implique la interrupción de las actividades de un lugar y su reorganización en otro (Blanco, 2000, p. 17).

Se tratará únicamente sobre la inmigración internacional, es decir, los movimientos de personas de una nación a otra. Se empleará el término nación para hacer referencia a la voluntad de un grupo de individuos de permanecer unidos, de desarrollar juntos un proyecto de vida social que irán construyendo de acuerdo con las épocas y las circunstancias, y a lo largo de ese camino surgirá la conciencia nacional, que será el vínculo que profundice su vida en común y le dé un sentido definido de trascendencia (Péreznieto, 1995, p. 34).

El concepto de nación se encuentra íntimamente ligado al de Estado, pues el surgimiento y la consolidación de muchos Estados se comprenden con relación al nacionalismo. El sentido de identidad de los individuos conduce a la voluntad política de constituir un ente superior que los organice siguiendo los parámetros de la cultura que comparten.

Se puede definir al Estado como un orden de convivencia de la sociedad políticamente organizada en un ente público, superior, soberano y coactivo. Se integra u organiza con una población, asentada sobre un territorio o porción determinada del planeta, provista de un poder público que se caracteriza por ser soberano y se justifica por los fines sociales que tiene a su cargo (Serra, 1988, p. 284).

El documento que da constancia de la existencia de un Estado es la constitución, es decir, la ley de leyes que determina la organización estatal, los derechos fundamentales de la ciudadanía y, desde luego, quiénes forman parte de esa ciudadanía.

Y así se establece la nacionalidad como categoría del derecho, dicho sea en otras palabras, el vínculo político y jurídico que relaciona a un individuo con un Estado (García, 1971, p. 405). Por lo tanto, será extranjero todo aquél que no forme parte de la comunidad política que se adopta como referencia.

La presencia de los extranjeros ha sido a lo largo de la historia tema de especial atención. En la Grecia clásica se crearon instituciones, como el patronaje o la hospitalidad, que contemplaban la admisión del extranjero siempre y cuando se hallara bajo la protección y vigilancia de un ciudadano griego.

En la Roma antigua, la actuación de los "peregrinos" se regulaba por su ley de origen, y sus relaciones con los ciudadanos romanos se regían por el ius gentium (derecho de gentes). A la caída del Imperio Romano, se instituyó la personalidad de las leyes, es decir, la aplicación de la ley dentro de un mismo territorio en función de la calidad de la persona, por lo que se otorgaron derechos a los extranjeros, por ejemplo, el de ser sometidos a procedimiento por jueces de su mismo origen.

Durante la Edad Media, las personas que se desplazaban de un feudo a otro eran denominadas aubanas, y quedaban sometidas a una serie de tributos dada su calidad de extranjeras; el omnis peregrini (testamento de los extranjeros) y las lettres de naturalité (cartas de naturaleza) constituyeron excepcionales muestras de relativa aceptación del extranjero.

Bajo la influencia de los pensadores de la época, la Constitución francesa de 1791 consagró la igualdad de derechos entre nacionales y extranjeros, con lo cual se dio inicio a un nueva era en la condición jurídica de los segundos cuya consolidación tuvo lugar en el siglo pasado, manifestándose en documentos como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que señala en su artículo 2o. que "toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición"; y en su artículo 13 que "toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia en el territorio de un Estado", además de que "tiene derecho a salir de cualquier país, incluso del propio, y a regresar a su país".

Todo parece indicar que el derecho a emigrar y a convertirse en inmigrante se considera como algo que deriva de la propia concepción de la persona como ser racional y libre. Sin embargo, si se analiza desde la perspectiva del país de acogida, los derechos de los inmigrantes no son en realidad los mismos que los derechos de los nacionales, pues es bien sabido que los Estados se caracterizan por normas restrictivas en materia de inmigración.

Oliván (2002, p. 91) explica esa circunstancia basándose en la distinción entre inmigración y extranjería. La extranjería se refiere simplemente a la relación con el extranjero, un extranjero diferenciado que ingresa al territorio nacional. Por su parte, el inmigrante presenta una forma más densa, remite a una permanencia en el territorio y a una posible integración, al menos económica, que le convierte en parte de la población del Estado receptor.

De ahí que la entrada, permanencia y salida del territorio nacional, así como la posible integración del inmigrante sean reguladas por el Estado a través del derecho de la nacionalidad y extranjería.

Cabe señalar que en el término permanencia se incluyen dos enfoques: el pasivo, que consiste en la legal estancia de las extranjeras y los extranjeros, y el activo, que se refiere a los hechos y actos jurídicos en los que intervienen en mérito de esa legal estancia.

De todos modos, la misma condición de extranjería da lugar a la discusión sobre la ley aplicable, cuestión que trataré en el apartado subsiguiente.

CONFLICTOS DE LEYES EN EL ESPACIO

El supuesto de los conflictos de leyes en el espacio es la existencia de leyes concernientes a los mismos hechos, pero que pertenecen a sistemas jurídicos cuyos ámbitos espaciales de vigencia son diferentes.

Los conflictos de leyes en el espacio se vinculan al ámbito personal de vigencia de las leyes, pues no sólo se trata de definir qué ley ha de aplicarse en un sitio determinado, sino de saber si a una cierta persona ha de aplicarse la propia legislación o la extranjera.

Los conflictos de leyes en el espacio se reducen siempre a establecer el carácter territorial o extraterritorial de una determinada ley. En una primera aproximación, las leyes vigentes del Estado se aplican dentro del territorio del mismo, es decir, su esfera "normal" de vigencia. Se dice "normal", pues en ciertos casos se admite la posibilidad de que la ley obligatoria en el territorio de un Estado se aplique fuera de él, o la de que la ley extranjera tenga aplicación en el nacional (García, 1971, p. 404).

La migración, aunada a la pluralidad de legislaciones, acentúa los conflictos de leyes en el espacio. Dado que la actividad de las personas no siempre se desarrolla, desde el punto de vista del derecho, en el ámbito espacial de vigencia del Estado al que pertenecen, sino que puede tener lugar en territorio extranjero, o en relación con personas de diferente nacionalidad, o con bienes situados en otro Estado, es lógico que se originen problemas referentes a la autoridad extraterritorial o puramente territorial de las diversas legislaciones.

Los conflictos de leyes en el espacio es el más importante de los aspectos estudiados por el derecho internacional privado, pues dentro de esa rama del derecho se incluye el problema de la nacionalidad y el de la condición de los extranjeros.

Ya se ha señalado que la nacionalidad es el vínculo jurídico-político entre un individuo y un Estado. A partir de ese vínculo, las personas se dividen en nacionales y extranjeras. Una vez establecida esa división, hay que preguntarse cuáles son los derechos y las obligaciones de los extranjeros en cada país, lo que da lugar a lo que se conoce como la condición jurídica de los extranjeros.

Por lo tanto, queda claro que tanto la nacionalidad (y, por ende, la extranjería) como la condición de los extranjeros se definen en virtud de la legislación estatal. De ahí que deban ajustar su proceder en términos de las leyes de nacionalidad y extranjería vigentes en el Estado en que residen.

FACULTAD DISCRECIONAL

Uno de los aspectos inherentes a la aplicación de las normas de nacionalidad y extranjería es la facultad discrecional.

La facultad discrecional es la que tienen los órganos del Estado para determinar su actuación o abstención y, si deciden actuar, qué límite le darán a su actuación, y cuál será el contenido de la misma; es la libre apreciación que se le da al órgano de la Administración Pública, con vistas a la oportunidad, la necesidad técnica, la equidad o razones determinadas, que puede apreciar circunstancialmente en cada caso, todo ello, con los límites consignados por la ley [Acosta, 1995, p. 1002].

En consecuencia, el acto discrecional es el que se ejecuta de acuerdo o en uso de la facultad discrecional.

La facultad discrecional forma parte de la competencia del órgano administrativo, por lo que en todos los casos debe ser delimitada por la ley.

La finalidad de la facultad discrecional es que, dentro de los límites de actuación del órgano administrativo fijados por la ley, se pueda apreciar por parte del funcionario una serie de circunstancias que van desde el decidir si se actúa o no, hasta señalar los términos de esa actuación.

En un Estado de Derecho se considera que las facultades de los funcionarios o de los órganos del Estado siempre deben estar previstas en la ley, y aun cuando la facultad discrecional implica diversas posibilidades dentro de cierta apreciación, ello no quiere decir que esté al margen de la ley, pues precisamente es la norma jurídica la que da base, contenido y límites a la actuación discrecional del órgano administrativo [Acosta, 1995, p. 1003].

Para estos efectos, el Estado de Derecho es la fórmula que establece que la organización política de la vida social (Estado) debe estar sujeta exclusivamente a procedimientos regulados por ley.

La conveniencia de establecer facultades discrecionales ha sido tema de debate entre las y los juristas, pues la frontera entre ellas y la arbitrariedad es difusa. Acosta (1995, p. 1010) señala que esa conveniencia sólo puede apreciarse en determinadas esferas, o materias específicas de la Administración Pública, en las que las cuestiones que se tratan demandan decisiones basadas más en criterios políticos que jurídicos, por lo que resulta imprescindible el ejercicio de esa facultad. Este punto será retomado líneas abajo para explicar la actuación de la autoridad en asuntos de nacionalidad y extranjería.

No se omite manifestar que todo acto administrativo emitido en mérito de una facultad discrecional debe ser respetuoso de los derechos humanos o garantías individuales consagradas por la Constitución. En México es posible impugnar judicialmente un acto administrativo emitido con base en facultades discrecionales alegando la violación de las garantías individuales. Es por eso que la autoridad tiene la obligación de fundar, motivar y sustentar por escrito todo proceder que pueda traducirse en molestias a la posesión y derechos de la ciudadanía.

Ha quedado claro que tanto la nacionalidad como la condición jurídica de los extranjeros se encuentran definidas por la legislación de cada Estado. En México, el marco jurídico al respecto emana, desde luego, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), y se integra principalmente por la Ley General de Población (LGP), el Reglamento de la Ley General de Población (RLGP) y la Ley de Nacionalidad (LN).

La CPEUM es la ley de leyes de nuestro país. Establece los lineamientos generales del Estado mexicano, consagra los derechos humanos y determina quiénes son nacionales y quiénes son extranjeros.

La CPEUM reconoce la libertad de tránsito (entrada y permanencia en el territorio nacional) en los términos que se consignan a continuación:

Artículo 11.- Todo hombre tiene derecho para entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos semejantes. El ejercicio de este derecho estará subordinado a las facultades de la autoridad judicial, en los casos de responsabilidad criminal o civil, y a las de la autoridad administrativa, por lo que toca a las limitaciones que impongan las leyes sobre emigración, inmigración y salubridad general de la República, o sobre extranjeros perniciosos residentes en el país.

Como se puede ver, la Constitución condiciona el ejercicio de la libertad de tránsito al supeditarlo a las facultades de las autoridades judiciales y administrativas, es decir, a ciertas restricciones motivadas por exigencias de justicia, equilibrio poblacional y seguridad nacional.

Es así que el ya referido artículo 13 de la Declaración Universal de Derechos Humanos no es susceptible de observarse en términos absolutos, pues los Estados, en pos de las exigencias a las que me refiero en el párrafo que precede, imponen las más variadas modalidades a la entrada y permanencia de las extranjeras y los extranjeros en su territorio.

El órgano de la Administración Pública encargado de la aplicación de las leyes en materia de inmigración en nuestro país es el Instituto Nacional de Migración (INM), dependiente de la Secretaría de Gobernación (SEGOB).

En el caso mexicano, la entrada y permanencia de los extranjeros en el país puede hacerse bajo las denominadas calidades migratorias, las cuales son tres: no inmigrante, inmigrante e inmigrado. La LGP lo establece de la siguiente manera:

Artículo 42.- No inmigrante es el extranjero que con permiso de la Secretaría de Gobernación se interna en el país temporalmente.

Artículo 44.- Inmigrante es el extranjero que se interna legalmente en el país con el propósito de radicarse en él, en tanto adquiera la calidad de inmigrado.

Artículo 52.- Inmigrado es el extranjero que adquiere derechos de residencia definitiva en el país.

La internación y estancia de los no inmigrantes puede darse cumpliendo los requisitos para las características migratorias previstas en la LGP, las cuales son: turista, transmigrante, visitante, ministro de culto o asociado religioso, asilado político, refugiado, estudiante, visitante distinguido, visitante local, visitante provisional y corresponsal (artículo 42).

Por otra parte, la internación y estancia de los inmigrantes puede ser bajo las características siguientes: rentista, inversionista, profesional, cargo de confianza, científico, técnico, familiar, artista, deportista, asimilado (artículo 48), y se aceptarán hasta por cinco años (artículo 45).

El artículo 53 de la LGP indica que para adquirir la calidad de inmigrado es necesario acreditar cinco años de legal residencia en el país con la calidad de inmigrante.

Las condiciones para la internación, refrendo o modificación de cualquiera de las calidades y características migratorias ya indicadas se determinan en el capítulo séptimo, secciones III, IV y V del RLGP.

Además, el artículo 39 de la LGP prevé la posibilidad de internación de extranjeros y extranjeras al país en virtud de matrimonio celebrado con mexicana o mexicano, o por tener hijas o hijos nacidos en el país. Los artículos 143 y 144 del RLGP establecen los requisitos para validar lo anterior.

Una lectura somera de los artículos ya mencionados puede fácilmente conducir a la conclusión de que los permisos de internación y residencia para los extranjeros en México se obtienen mediante sencillos trámites ante el INM, bastando solamente con satisfacer al pie de la letra los requisitos estipulados en las leyes de referencia.

Sin embargo, la autoridad migratoria se caracteriza por el ejercicio de la facultad discrecional en el sentido de negar la internación y permanencia, concederlas en casos especiales o fijar requisitos extraordinarios. Expresiones como "podrá autorizar", "podrá dispensar", "podrá otorgar", "a juicio de", "a satisfacción de", insertas en los textos legales en cuestión, reflejan la concesión de esa facultad. Es de mencionarse el artículo 38 de la LGP, que señala que la SEGOB tiene la facultad de suspender o prohibir la admisión de extranjeros cuando así lo determine el interés nacional.

La naturaleza versátil de los asuntos migratorios requiere de decisiones basadas más en criterios políticos que jurídicos, por lo que el ejercicio de la facultad discrecional de la autoridad migratoria resulta vital.

Y es así que del ejercicio de la facultad discrecional se derivan las nacionalidades restringidas y no restringidas, las cuales son determinadas en base a los acontecimientos políticos y económicos que día con día transforman a los países. De ahí que la lista de esas nacionalidades no figure en las leyes migratorias.

Otro punto a considerar es el proceso que hay que seguir para adquirir el derecho de residencia definitiva, es decir, la calidad de inmigrado. La ley sólo señala que un extranjero debe residir cinco años en el país bajo la calidad de inmigrante, con los respectivos trámites anuales de refrendo de la Forma Migratoria 2 (FM-2), pero no señala que para adquirir esa calidad debe acreditar previamente cinco años de legal estancia como no inmigrante, mediante las prórrogas anuales de la Forma Migratoria 3 (FM-3). Esa evolución cuenta con excepciones; algunas se encuentran establecidas en la LN, de la cual me ocuparé más adelante, y otras se instituyen en mérito de la facultad discrecional y de la precisión de las nacionalidades restringidas y no restringidas.

Por otro lado, los lineamientos respecto a la obtención de la nacionalidad mexicana por naturalización (integración de inmigrantes) fijados por la CPEUM son los siguientes:

Artículo 30.- La nacionalidad mexicana se adquiere por nacimiento o por naturalización.

B) Son mexicanos por naturalización:

I.- Los extranjeros que obtengan de la Secretaría de Relaciones carta de naturalización.

II.- La mujer o el varón extranjeros que contraigan matrimonio con varón o con mujer mexicanos, que tengan o establezcan su domicilio dentro del territorio nacional y cumplan con los demás requisitos que al efecto señale la ley.

Como se puede ver, esas determinaciones resultan escuetas, y es por eso que la simple lectura del artículo en cuestión resulta insuficiente en cuanto a la fracción primera, o conduce a la confusión en cuanto a la fracción segunda. De ahí que sea preciso consultar la LN, que es la ley reglamentaria de los artículos 30, 32 y 37, apartados A y B de la CPEUM.

La aplicación de la LN corresponde a la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE).

La LN define Carta de Naturalización como el instrumento jurídico por el cual se acredita el otorgamiento de la nacionalidad mexicana a los extranjeros.

La adquisición de la nacionalidad mexicana por naturalización se prevé en el capítulo tercero de la LN y presenta tres vías: ordinaria, especial y automática.

La vía ordinaria se trata de los extranjeros que obtengan de la SRE su Carta de Naturalización (artículo 19) en virtud de la presentación de la respectiva solicitud, acreditando que saben hablar español, que conocen la historia del país, que están integrados a la cultura nacional y que han residido en el territorio nacional cuando menos los últimos cinco años inmediatos anteriores a la fecha de la solicitud.

Una vez aprobada la solicitud, los extranjeros deberán renunciar expresamente a la nacionalidad que le sea atribuida, a toda sumisión, obediencia y fidelidad a cualquier Estado extranjero, especialmente de aquél que le atribuya la otra nacionalidad, a toda protección extraña a las leyes y autoridades mexicanas, y a todo derecho que los tratados o convenciones internacionales concedan a los extranjeros, así como protestar adhesión, obediencia y sumisión a las leyes y autoridades mexicanas (artículo 17).

En este caso, la naturalización constituye la etapa cumbre de la legal estancia de los extranjeros en el país, es decir, la correcta evolución como no inmigrante-inmigrante-inmigrado- naturalización.

La vía especial se encuentra prevista por las fracciones primera y segunda del artículo 20. Se trata de excepciones a la temporalidad mínima de cinco años de residencia que se exige en la vía ordinaria. En la vía especial, basta una residencia de dos años inmediatos anteriores a la fecha de la solicitud cuando los interesados:

• Hayan contraído matrimonio con nacionales e ingresado al país en términos del artículo 39 de la LGP, 143 y 144 del RLGP (los cuales he referido líneas arriba), y demuestren haber residido y vivido de consuno en el domicilio conyugal establecido en territorio nacional.

• Desciendan en línea recta de un mexicano por nacimiento.

• Tengan hijos mexicanos por nacimiento.

• Sean originarios de un país latinoamericano o de la Península Ibérica.

• A juicio de la SRE, hayan prestado servicios o realizado obras destacadas en beneficio de México.

La vía automática se consigna en la fracción tercera del artículo 20, y se trata de los adoptados o descendientes hasta el segundo grado, sujetos a la patria potestad de mexicanos, para quienes bastará una residencia de un año inmediato anterior a la solicitud. Si quienes ejercieren la patria potestad no solicitaran la naturalización de sus adoptados o de los menores, éstos podrán hacerlo dentro del año siguiente contado a partir de su mayoría de edad.

En la resolución de las solicitudes de nacionalidad mexicana por naturalización, la SRE puede ejercer la facultad discrecional.

CONCLUSION

Los movimientos migratorios, es decir, los tránsitos nacionales e internacionales de personas encaminados al cambio de residencia como decisión motivada por factores principalmente económicos, tienen diversas implicaciones en la comunidad de origen, en la de destino, en las personas que migran, y en la aldea global en que vivimos.

La inmigración internacional distingue entre extranjero e inmigrante. El extranjero es un no nacional que ingresa al territorio nacional, es un amigo que no representa peligro alguno, y esta visión se extiende a los inmigrantes por definición legal cuyo origen es grato a la cultura nacional (turistas, por ejemplo).

A diferencia del extranjero, el inmigrante presenta una forma más densa, pues representa un no nacional que pretende permanecer en territorio nacional e incluso vincularse al Estado de que se trate, por lo que su presencia no resulta siempre tan grata, pues, dependiendo de su lugar de origen, puede ser considerado como una amenaza para los nacionales.

Esa presencia del inmigrante da lugar a los conflictos de leyes en el espacio, que incluyen las consideraciones sobre nacionalidad y extranjería, las cuales son resueltas por la legislación nacional. Entonces, los extranjeros han de ajustar su proceder en términos de las leyes sobre la materia vigentes en el Estado en que residan.

En México, las leyes sobre nacionalidad y extranjería se caracterizan por el otorgamiento de amplias facultades discrecionales a las autoridades administrativas sobre nacionalidad (SRE) y extranjería (INM), es decir, esas entidades estatales se encuentran en posibilidad de determinar su actuación o abstención y, si deciden actuar, qué límite le darán a su actuación, y cuál será su contenido.

Esa situación encuentra su explicación en las implicaciones políticas y económicas del fenómeno migratorio. Por ello, las decisiones en materia de nacionalidad y extranjería se sustentan más en criterios políticos que jurídicos. La ley, en este caso, concede y justifica el ejercicio de la facultad discrecional a fin de que se cuenten con escasas o nulas bases para afirmar que el proceder de la autoridad resulta arbitrario.

Sin embargo, las leyes aquí tratadas se exceden en la recurrencia a la facultad discrecional, por ello, el proceder de las autoridades citadas no sólo parece, en algunos casos es ambiguo o realmente arbitrario, pues se han dado casos de negación de solicitudes de internación a pesar de que se hayan cumplido satisfactoriamente con los requisitos tanto legales como extralegales para tal efecto, lo que podría traducirse en discriminación, prohibida por el artículo 1o. de la CPEUM. Es por eso que las legislaciones en la materia remiten al recurso de revisión para esos casos, y en otros, existe la posibilidad de recurrir directamente al amparo.

Sin embargo, no hay que ignorar la situación de nuestro país como "tuerto del reino de los ciegos de Latinoamérica y el Caribe" y periférico dependiente de los hegemónicos. De ahí que su política exterior se encuentre orientada al mejoramiento de relaciones con los países desarrollados (en especial con Estados Unidos), aceptando condiciones que muchas veces equivalen a cerrar las puertas a otros países en desarrollo, razón por la cual se le ha calificado como "patio trasero".

Pero es precisamente esa la justificación de la política sobre el derecho, aunque vivamos en un Estado de Derecho.

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