Ante este contexto internacional, los países del Cono Sur de América, deciden –en 1985- entablar negociaciones a fin de iniciar un esquema de integración regional, en un principio entre Argentina y Brasil, y luego se sumaron Paraguay y Uruguay. Dichas negociaciones culminaron con la suscripción del Tratado para la Constitución de un Mercado Común entre las Repúblicas de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, el 26 de marzo de 1991 en Asunción, Paraguay.

Hace 20 años los Estados Parte del MERCOSUR comenzaron a transitar un proceso de integración económica regional que se encuentra en constante evolución. Si bien el MERCOSUR tiene un corazón económico-comercial, éste no se agota en si mismo, pues la intencionalidad del proceso exige consolidar, profundizar y perfeccionar el acuerdo comercial. Ese camino hacia la consolidación del mercado común requiere el acompañamiento de normas precisas y eficaces que brinden previsibilidad, credibilidad y seguridad jurídica a todos los actores del proceso integrativo (económicos, políticos y sociales).

Desde la constitución del MERCOSUR se ha entendido el acercamiento de los sistemas jurídicos de los Estados Parte como una necesidad del proceso de integración, dado que la seguridad jurídica es una de las variables más consideradas por los agentes económicos al momento de definir sus inversiones.

En virtud de la relevancia que han adquirido los aspectos jurídicos a lo largo de los 20 años de ejercicio integrativo, este artículo no pretende más que demostrar que –más allá de críticas y elogios- los derechos nacionales iniciaron un camino de armonización de sus legislaciones, en el cual tiene un papel de gran relevancia la Reunión de Ministros de Justicia, creada en 1991 como uno de los Foros de la estructura institucional del MERCOSUR y dependiente del Consejo del Mercado Común (CMC).

En la actualidad se habla de integración regional, más que en cualquier otro momento de la historia latinoamericana reciente. Pero con frecuencia, la última percepción que se tiene acerca de la integración regional en general y del MERCOSUR en particular, es la que queda tras leer la noticia más reciente sobre un determinado tema. De este modo se pierde la perspectiva del desarrollo integral del proceso integrativo, por lo que en muchos casos resulta difícil separar lo general de lo específico.

Por esta razón estimamos conveniente comenzar con una breve introducción sobre las Reuniones de Ministros en general, como Foros de la arquitectura institucional. Luego nos ocuparemos de la actividad y trayectoria de la Reunión de Ministros de Justicia, la que ejerce un rol importante en el seno del MERCOSUR; particularmente en lo que respecta a la cooperación jurisdiccional y a la armonización legislativa, además, de su actuación coordinada en foros regionales e internacionales.

II.- ACERCA DE LAS REUNIONES DE MINISTROS

En el entendimiento que la integración regional es un proceso dinámico, en el cual los acuerdos económicos constituyen un capítulo fundamental y, a su vez, generan otros emprendimientos básicos entre los Estados Asociados, como los de tipo social, por ejemplo. El Consejo, en uno de sus primeros actos, incorpora diferentes Reuniones de Ministros a la estructura institucional del MERCOSUR y sostiene que es necesario que determinados temas sean tratados a ese nivel jerárquico y en la órbita de su competencia, para la consolidación, profundización y fortalecimiento del proceso de integración regional.

La aseveración es lógica, puesto que el Tratado de Asunción ha previsto en su art. 1º una serie de medidas de claro corte economicista que tienden a lograr el fortalecimiento de la integración regional, las que luego –con el correr de los años- fueron modificadas y/o perfeccionadas. El elemento jurídico aparece delineado en el último párrafo de dicho artículo, al asumir “los Estados Parte el compromiso de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes para lograr el fortalecimiento del proceso de integración”.

El objetivo de armonizar las legislaciones internas de los países del bloque regional es el de contribuir a la consolidación del mercado común, entendido éste como el pleno funcionamiento de las cuatro libertades fundamentales que lo constituyen: la libre circulación de bienes, servicios, personas y capitales.

Sobre la base de lo expuesto, se puede inferir que el MERCOSUR tiene competencia para legislar sobre diversas materias a efectos de procurar el cumplimiento del objetivo propuesto en el Tratado de Asunción, es decir la conformación de un mercado común. Entendemos que esa competencia para legislar nace con el compromiso asumido por los Estados Parte de armonizar sus legislaciones nacionales, y se ve reforzada con la expresión "áreas pertinentes" que se refiere a aquellas materias que deberían ser armonizadas y que no están enumeradas y/o reguladas en el Tratado Constitutivo. Por ende, mediante el último párrafo del art.1º del Tratado de Asunción, el MERCOSUR queda habilitado para que -en el momento en que lo estime necesario- determinada materia se constituya en área pertinente y así proceder a su reglamentación .

Ricardo Basaldúa sostiene que “la armonización de las legislaciones de los Estados Miembros del MERCOSUR se hace necesaria siempre que su divergencia tenga incidencia directa sobre el establecimiento o el funcionamiento del mercado común” . Con una paulatina armonización se pretende hacer efectivos los objetivos propuestos en el Tratado Fundacional, a través de la eliminación de discriminaciones y la supresión de obstáculos a la actividad económica, a fin de poner a disposición de los ciudadanos instrumentos equivalentes o comunes . Si bien la armonización legislativa es consecuencia de la coordinación de las políticas de los Estados Parte, ésta no es un fin en sí misma. De ahí que el rol más importante que se le asigna a las Reuniones de Ministros es llevar adelante una efectiva armonización en el ámbito de sus competencias. Este sistema mantiene su vigencia hasta tanto se resuelva el carácter intergubernamental de los órganos de producción normativa del MERCOSUR.

La decisión del Consejo de crear Foros con facultades propias evidencia que hay una especie de reparto de competencias funcionales, cuyo ejercicio depende de la voluntad conjunta de los Estados Parte y deberá estar siempre de acuerdo con las finalidades y pautas establecidas en el Tratado de Asunción y en aquellos otros instrumentos que lo complementen. Desde entonces, las sucesivas agendas de trabajo del MERCOSUR no se limitaron sólo a los asuntos económico-comerciales, sino que se hicieron extensivas a otros planos, como el de justicia, educación, trabajo, cultura, entre otros, observándose así la amplitud temática del proceso integrador . Deisy Ventura sostiene que estos Foros “son la expresión de la lógica intergubernamental y de la lógica de la cooperación” que guían al MERCOSUR desde sus orígenes.

Mediante la decisión Nº5/91 del CMC, se establece que las Reuniones estarán integradas por Ministros o funcionarios de jerarquías equivalentes y participarán –sola-mente- los representantes de los Estados Parte para el tratamiento de los asuntos vinculados al Tratado de Asunción (arts.1 y 2). También se especifica que las Actas que se elaboren con las conclusiones de las Reuniones, sean remitidas al Grupo Mercado Común .

El Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre la Estructura Institucional del MERCOSUR, denominado Protocolo de Ouro Preto (POP), suscripto en diciembre de 1994 y considerado una verdadera carta orgánica del proceso de integración, reemplaza todo el capítulo relativo a la estructura institucional del Tratado de Asunción. En el art.8 del POP se regulan las funciones y atribuciones del Consejo, y en el numeral VI del mismo artículo se otorgan competencias al Consejo: para crear Reuniones de Ministros cuando lo estime pertinente y para pronunciarse sobre los acuerdos que le sean remitidos por dichas Reuniones, a través del Grupo. Todo ello en concordancia con el modo que se aplicaba desde 1991.

El mantener en la estructura institucional del MERCOSUR las Reuniones de Ministros evidencia que el Grupo Regional se extiende más allá de los asuntos económico-comerciales, y pone de manifiesto el interés que revisten estas Reuniones para el tratamiento de determinadas temáticas al más alto nivel jerárquico.

La Sección Nacional del Estado que ejerce la Presidencia Pro-tempore es la encargada de organizar las Reuniones de Ministros. La dinámica de funcionamiento de las mismas está determinada por las incumbencias de cada cartera. Si bien se desarrollan conforme a los principios, propósitos y modalidades previstas en el Tratado de Asunción y en el Protocolo de Ouro Preto, mantienen plena autonomía en lo referido a su labor; excepto la Reunión de Economía y Bancos Centrales, pues en ella participa el Grupo Mercado Común.

Según lo establecido en los arts 3 y 4 de la Dec.Nº5/91, los instrumentos acordados en cada Reunión son elevados en forma de Acuerdos o Protocolos al Consejo para su aprobación, a través del Grupo Mercado Común. Posteriormente se requiere la aprobación parlamentaria nacional de tales instrumentos, antes de integrar la Normativa MERCOSUR.

El número de carteras gubernamentales fue incrementándose en la medida de las necesidades surgidas del propio proceso de integración, lo que queda demostrado por la amplitud temática de las carteras incorporadas. Hasta el presente las Reuniones de Ministros de la estructura institucional son: Economía y Presidentes de Bancos Centrales (Dec.6/91), Educación (Dec.7/91), Justicia (Dec.8/91), Trabajo (Dec.16/91), Agricultura (Dec.11/92), Cultura (Dec.2/95), Salud (Dec.3/95), Interior (Dec.7/96), Industria (Dec.7/97), Minas y Energía (Dec.60/00), Ministros y Autoridades de Desarrollo Social (Dec.61/00), Turismo (Dec.12/03), Medio Ambiente (Dec.19/03) y Ministros y Altas Autoridades de Ciencia, Tecnología e Innovación (Dec.5/05).

Es así que, en el MERCOSUR existe una cantidad importante de acuerdos, protocolos y normas destinadas a facilitar las relaciones interbloque, en cuestiones vinculadas –por ejemplo- con: la defensa de la competencia y del consumidor, el derecho del trabajo y de la seguridad social, la integración cultural y educativa, la libre circulación de personas, la protección del medio ambiente.

Muchos autores se refieren a esta Normativa como Derecho Derivado, Derecho de la Integración o Derecho del MERCOSUR; pero es condición sine qua non que los instrumentos elaborados -tanto en las Reuniones de Ministros como en otros Foros de la estructura- deban ser aprobados por el Consejo del Mercado Común, máxima autoridad del MERCOSUR. Por ello, entendemos que las normas emanadas de éste órgano constituyen un Derecho Institucional, partiendo de la premisa que el MERCOSUR es una organización con personalidad jurídica de Derecho Internacional .

Mediante la Decisión Nº18/98 se crea el Foro de Consulta y Concertación Política (FCCP), como órgano auxiliar del Consejo. Este Foro tiene como objetivo ampliar y sistematizar la cooperación política entre los Estados Parte (art.1 y 2). Posteriormente se dicta la Dec.Nº2/02 mediante la cual el Consejo delega en el Foro funciones que originariamente eran competencia del Grupo, entre ellas la de efectuar el seguimiento del proceso de negociación, aprobación e incorporación de la normativa MERCOSUR acordada por los órganos de la estructura institucional que traten temas cuya naturaleza no sea estrictamente económico-comercial (art.1), entre los que se encuentran las Reuniones de Ministros de Educación, Justicia, Cultura, Interior y Desarrollo Social.

Con vistas al mejoramiento del proceso de integración regional, en el año 2000 el Consejo dicta la Decisión Nº59/00 , por la cual se determinan aspectos orgánicos de la estructura institucional, se redefine el número de Foros de Trabajo dependientes del Grupo Mercado Común y de la Comisión de Comercio, y se establece la modalidad de su funcionamiento en la nueva estructura. En los arts. 11 y 12, recomienda que se establezca un mecanismo, en caso de un posible debate sobre los trabajos de los órganos dependientes del Grupo Mercado Común y de la Comisión de Comercio, cuya temática se corresponda con las Reuniones de Ministros; todo ello a efectos de lograr un mayor compromiso en los trabajos conducidos por esos órganos.

A raíz de la asociación de Bolivia y Chile al MERCOSUR a partir de 1996, el Consejo dictó diversas normas a efectos de regular la modalidad de participación de estos países en los diversos Foros de su estructura institucional, entre ellos, la Dec.Nº14/96 Participación de Terceros Países Asociados en Reuniones del MERCOSUR y la Dec.Nº12/97 Participación de Chile en Reuniones del MERCOSUR.

En el mes de diciembre del 2002 el MERCOSUR suscribe el Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica (ACE) Nº 56 con la Comunidad Andina de Naciones integrada por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, en el cual se prevé la conformación de un Área de Libre Comercio entre ambos bloques. En el año 2005, Venezuela solicita al Consejo del Mercado Común su ingreso al MERCOSUR en calidad de Estado Parte y en el mes de julio de 2006 se firma el Protocolo de Adhesión.

En virtud de las características de las materias de competencia de las Reuniones de Ministros de Educación, Justicia, Cultura, Interior y Desarrollo Social se hizo necesario regular en el ámbito del Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias, un procedimiento especial para el caso en que surjan posibles controversias acerca de la interpretación, aplicación o incumplimiento de los acuerdos internacionales emanados de dichas carteras (Dec.Nº26/05, art.1).

III.- LA REUNION DE MINISTROS DE JUSTICIA

Al iniciarse el nuevo proyecto de integración económica-regional se sabía que el camino hacia la conformación del mercado común (meta final del Tratado de Asunción) debía ir acompañado –en forma paralela- de un desarrollo jurídico capaz de dotar al esquema de instrumentos ágiles, que permitieran sortear obstáculos y que brindaran seguridad y equidad a las personas físicas y jurídicas, que en definitiva son los destinatarios de los beneficios de la integración regional.

Por ello, en diciembre de 1991, el Consejo mediante la Dec.Nº8/91 crea la Reunión de Ministros de Justicia del MERCOSUR, la que tendrá por finalidad efectuar las propuestas pertinentes a fin de desarrollar un marco común para la cooperación jurídica entre los Estados Parte y armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración. En la misma se establece que la Reunión estará integrada –solamente- por los Ministros de Justicia o equivalentes de los Estados Parte.

La creación de una Reunión de Ministros de Justicia como uno de los órganos de la estructura institucional del MERCOSUR desde sus orígenes, fue un hecho de gran relevancia para el contexto de esa época.

Transcurrido el período de transición, mediante la Dec.Nº1/95 se reconfirma la Reunión de Ministros de Justicia en el sistema institucional del MERCOSUR.

El art. 7 del Protocolo de Ouro Preto habilita al Consejo para invitar a participar de sus sesiones a cualquiera de las Reuniones de Ministros .Es de destacar que desde 1995, la primera vez que el Consejo ejerció la facultad dispuesta en el mencionado artículo, lo hace para invitar a los Ministros de Justicia a participar de su XXXIX Reunión, celebrada el 2 de agosto de 2010 en la Ciudad de San Juan, Argentina; dada la relevancia institucional de la temática abordada por la Reunión de Ministros de Justicia .

1.- Los orígenes

La idea del Consejo de crear una Reunión de Ministros de Justicia de los Estados Parte del MERCOSUR no fue inconsulta. Durante los meses transcurridos desde la suscripción del Tratado de Asunción hasta diciembre de 1991, los Ministerios de Relaciones Exteriores convocaron a los Ministerios de Justicia a fin de evaluar la posibilidad de que éstos se abocaran a trabajar -en el ámbito de sus incumbencias- en el fortalecimiento jurídico del MERCOSUR, en concordancia con el compromiso asumido por los Estados Parte de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes, sosteniendo que lo regional se puede construir a partir de las realidades e intereses nacionales.

En este marco se celebró –en primer lugar- una reunión de expertos y funcionarios representantes de los Ministerios de los Estados Parte, entre los días 23 y 25 de octubre de 1991 en la Sede el Misterio de Justicia de Argentina, con el objeto de analizar la propuesta formulada por el Consejo y otros temas de interés común. Como corolario se acordó una reunión de Ministros para el mes siguiente.

Entre los días 6 y 8 de noviembre de 1991, se llevó a cabo en la Ciudad de Buenos Aires, la Primera Reunión de Ministros de Justicia de los Estados Parte del MERCOSUR, de la que participaron los Ministros competentes de los cuatro Estados Asociados y una representación de la República de Chile.

Como consecuencia de las deliberaciones mantenidas a lo largo de las reuniones, los Ministros:

 acordaron aceptar la propuesta del Consejo del Mercado Común en cuanto a constituirse en uno de los Foros del sistema institucional;

 concluyeron que debían celebrarse encuentros periódicos con un mínimo semestral en el país que ejerza la Presidencia Pro-tempore, a fin de monitorear e impulsar el proceso de integración en el ámbito de sus competencias;

 estimaron que se debía alcanzar bases mínimas de entendimientos a fin de desarrollar un marco común para optimizar la cooperación jurídica en los Estados Parte, por lo que fijaron como prioritarias distintas materias , a efectos de proporcionar el marco de seguridad jurídica que requiere todo proceso de integración para su debida consolidación.

En el II encuentro, celebrado en junio de 1992, los Ministros estimaron conveniente que la Reunión contara con el apoyo de un equipo especializado, compuesto por una Comisión Técnica, que estará integrada por funcionarios de los Ministerios de Justicia, y acompañada por los Ministerios de Relaciones Exteriores de cada Estado Parte, dada la índole internacional de los instrumentos a debatirse en su seno. Este equipo de trabajo tendrá a su cargo la realización de los mandatos provenientes de la Reunión Ministros.

El Grupo Mercado Común se hace eco de la propuesta formulada por los Señores Ministros en el Acta de su II Reunión, y por medio de la Res.Nº14/92 crea oficialmente la Comisión Técnica de la Reunión de Ministros de Justicia del MERCOSUR.

La idea de que la Reunión de Ministros de Justicia contara con una Comisión Técnica se debió, por un lado, a la necesidad de establecer un régimen permanente de trabajo entre los distintos Ministerios y, por el otro, debido al hecho de que la tarea de armonizar las legislaciones internas es un proceso continuo, dinámico y de carácter instrumental que “potencia la acción común, a la vez que sienta las bases jurídicas sobre principios básicos que resulten coincidentes, evitando conflictos intrazonales, favoreciendo la cooperación y fortaleciendo el proceso de integración regional” .

Prueba de lo acertado de esta decisión es que desde octubre de 1991 a diciembre de 2010 se han elaborado más de una treintena de Acuerdos y celebrado 110 Encuentros de la Comisión Técnica, lo que arroja un resultado de más de un Encuentro por semestre.

En la III Reunión de Ministros se estimó conveniente que la misma debía disponer de su propio Reglamento Interno, cuyo texto fue aprobado por la Res. Nº9/94.

El Reglamento prevé el desarrollo de las sesiones y las modalidades de desempeño de la Comisión Técnica, así como la adopción de los acuerdos. A fin de asegurar la continuidad del régimen de trabajo, el Reglamentó prevé -para el caso de ausencia de alguna o algunas de las delegaciones- que los Encuentros de la Comisión Técnica se realicen con las delegaciones presentes, y se notifiquen las conclusiones a las delegaciones ausentes para que se expidan en el término establecido al efecto.

Luego de 10 años de una efectiva práctica en materia de cooperación -en lo que hace al diligenciamiento de los pedidos de auxilio jurisdiccional internacional- por parte de las autoridades de competentes en los instrumentos generados en el ámbito de la Reunión de Ministros de Justicia, los Ministros estimaron conveniente la creación de un Foro de Autoridades Centrales que funcione en el ámbito de la Comisión Técnica.

El propósito de tener un Foro de Autoridades Centrales fue, por una parte, para hacer un seguimiento de la aplicación y la eficacia de los Protocolos y Acuerdos surgidos de su seno, así como detectar posibles obstáculos y por la otra, contar con un ámbito donde debatir las problemáticas que surgieren de la aplicación de dichos instrumentos y, a la vez, forjar un entrelazado de contactos entre las autoridades de aplicación de los convenios, capaces de proponer estrategias y soluciones. En el Anexo VI del Acta de la XXII Reunión de Ministros de Justicia del MERCOSUR y Estados Asociados, realizada el 25 de noviembre de 2004, en Brasilia, los Ministros aprobaron el Reglamento del Foro de Autoridades Centrales.

“La cooperación jurisdiccional en sí, es competencia de los jueces y Ministerios Públicos de cada país, y se tramita a través de las respectivas Autoridades Centrales” . En nuestro país, la función de Autoridad Central la ejerce el Ministerio de Relaciones Exteriores, en Uruguay la competencia la tiene el Ministerio de Educación y Cultura, y en los restantes países la ejercen los Ministerios de Justicia.

2.- La Reunión

La Reunión de Ministros es autónoma, se auto convoca y conforme a su cometido los Ministros van definiendo los temas de interés común en las diferentes agendas de trabajo, los que -en muchas oportunidades- acompañan las necesidades del proceso de integración regional. El tratamiento de los temas de agenda es derivado a la Comisión Técnica para su estudio y factibilidad. Una vez analizadas las cuestiones, ésta se expide mediante Recomendaciones que son elevadas a los Ministros para su consideración.

En caso de que los Ministros acepten las Recomendaciones, la Reunión se expide mediante un Acuerdo, el que puede tener como contenido un Protocolo o un Acuerdo .

DECLARACIONES de la REUNION de MINISTROS DE JUSTICIA del

MERCOSUR y ESTADOS ASOCIADOS

FECHA TEMA

XIII Reunión

Acta Nº1/2000 Compromiso con los valores democráticos, el respeto por los Derechos Humanos y el principio de justicia

XIV Reunión

Acta Nº2/2000 Fortalecimiento del régimen democrático en la región.

XV Reunión

Acta Nº1/2001 En Materia Penitenciaria

XVI Reunión

Acta Nº2/2001 Condenando los actos de terrorismo y comprometiéndose a actuar en consecuencia

XVII Reunión

Acta Nº1/2002 Décimo Aniversario de la Reunión de Ministros de Justicia

Mejor Acceso a la Justicia

En Materia Penitenciaria

XVIII Reunión

Acta Nº2/2002

Compromiso para el fortalecimiento del MERCOSUR

XX Reunión

Acta Nº2/2003 Impulsar la aprobación de Convenciones Interamericanas y la Convención de La Haya sobre Aspectos Civiles de la Sustracción Internacional de Menores

XXIV Reunión

Acta Nº2/2005 Declaración de Montevideo para el fortalecimiento en la difusión y aplicación de los Protocolos y Acuerdos emanados de las Reuniones de Ministros de Justicia del MERCOSUR y Estados Asociados

XXVI Reunión

Acta Nº2/2006 Impulso a la aprobación del Convenio de la Haya relativo a la Notificación o Traslado en el Extranjero de los Documentos Judiciales o Extrajudiciales en Materia Civil o Comercial, de 1965; del Convenio de la Haya sobre la Obtención de Pruebas en el Extranjero en Materia Civil o Comercial, de 1970; del Convenio para facilitar el Acceso Internacional a la Justicia, de 1980; y del Convenio Suprimiendo la Exigencia de Legalización de los Documentos Públicos Extranjeros (Apostilla), de 1961.

XXVII Reunión

Acta Nº1/2007

Declaración en relación a la lucha contra la trata de personas

XXVIII Reunión

Acta Nº2/2007 Declaración de Montevideo para el fortalecimiento en la difusión y aplicación de los Protocolos y Acuerdos emanados de las Reuniones de Ministros de Justicia del MERCOSUR y Estados Asociados

XXIX Reunión

Acta Nº1/2008 Declaración de impulso a la aprobación y ratificación o adhesión de los Acuerdos de Traslado de Condenados entre los Estados Parte del MERCOSUR y Estados Asociados

XXX Reunión

Acta Nº2/2008 Declaración de Porto Alegre sobre Impulso para la aprobación de normativa MERCOSUR

XXIII Reunión

Acta Nº1/2010 Declaración de Buenos Aires sobre Trata de Personas con fines de cualquier forma de explotación

Declaración de Principios y Directrices Básicos del MERCOSUR en materia de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos como ejes necesarios para el avance en la Integración Regional

Fuente: Elaboración propia sobre la base de la lectura de las Actas de las Reuniones de Ministros.

Paso seguido, los Acuerdos RMJ son enviados al Consejo para su consideración y/o aprobación. Una vez aprobados, son girados a cada Estado Parte donde deben cumplir el procedimiento de incorporación interna que cada país establezca para instrumentos de este tipo. Entran en vigencia tras ser ratificados por todos los Estados Parte. Uno de los inconvenientes que presenta este sistema de ratificaciones es el extenso lapso que implica el procedimiento de incorporación.

En ocasiones, los Ministros se pronuncian a través de Declaraciones en las que, por ejemplo, se insta a aprobar alguna fuente internacional elaborada por algún órgano productor de normas, o se expide secundando políticas regionales.

En la II Reunión de Ministros se elaboró una Recomendación con el fin de incentivar a aquellos países que aún no lo habían hecho ,a ratificar algunas de las Convenciones de la CIDIP consideradas como el producto de otro proceso codificador de las relaciones privadas internaciones a escala continental, por estimar que constituían un valioso denominador común para la región. Entre todas las CIDIP, se resaltó la importancia de la Convención Interamericana de Montevideo de 1989 sobre Restitución Internacional de Menores. Esta Recomendación fue aprobada por la Dec.06/92 y cumplida por los cuatro Estados.

Cabe destacar que, luego de la constitución del MERCOSUR, los países que aún no lo habían hecho han ratificado un importante número de CIDIP y Brasil es uno de ellos.

Allá por 1996, al asociarse los dos primeros Estados al MERCOSUR (Bolivia y Chile) éstos solicitaron adherir a algunos de los Protocolos elaborados en el ámbito de la Reunión de Ministros de Justicia , por lo cual los instrumentos debieron ser adaptados a las nuevas circunstancias. Dicha tarea estuvo a cargo la Comisión Técnica ampliada. A lo largo de la negociación primó la necesidad de avanzar en la armonización de decisiones en el espacio común, la seguridad jurídica y de preservar la igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos de la nueva región en el sector justicia y sobre todo una férrea voluntad de alcanzar consenso en los temas de interés común.

Desde entonces, el MERCOSUR ha seguido creciendo en cuanto al número de Estados Asociados, hoy, alcanza a diez, por lo que la incorporación de nuevos integrantes a la Reunión de Ministros y a la Comisión Técnica llevó a reformular alguno de los temas de agenda, pero no se modificó el funcionamiento de las mismas. A lo largo de los años de trabajo, la Comisión Técnica ha sabido conjugar los intereses permanentes de los Estados fundadores con los nuevos bríos de los Estados Asociados.

La Reunión de Ministros de Justicia tiene -entre sus objetivos- el de establecer, en el ámbito de sus incumbencias, reglas destinadas a regular las relaciones jurídicas marcadas por la internacionalidad. Esta competencia despertó el interés de otros Foros internacionales productores de normas, tales como la Conferencia de Ministros de Justicia de los Países Iberoamericanos (COMJIB) y la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado, a efectos de procurar una coordinación de tareas con foros extra-MERCOSUR.

La COMJIB ha demostrado su interés en la intervinculación con la Reunión de Ministros de Justicia, pues ha tomado varios de los últimos instrumentos generados en el seno del MERCOSUR como eje para su socialización, difusión y modelo en el ámbito iberoamericano.

Otro foro en el que despertó interés la Reunión de Ministros de Justicia del MERCOSUR y Estados Asociados, es la Asociación de Profesores de Derecho Internacional Privado de la OEA (ASADIP), donde se ha formado una Comisión específica para el estudio y consideración de sus productos.

Vista la actual tendencia hacia una coordinación entre las diversas fuentes internacionales de Derecho Internacional Privado y la búsqueda de normas uniformes necesarias para el desarrollo de la cooperación internacional, surge el interés por parte de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado por mantener una comunicación fluida con el MERCOSUR, especialmente con la Reunión de Ministros de Justicia. Contribuye a esta relación el hecho de que la mayoría de los Estados del MERCOSUR son, también, Miembros de la Conferencia de La Haya.

En ocasión de la XXXIII Reunión de Ministros de Justicia del MERCOSUR y Estados Asociados, celebrada en Buenos Aires el 7 de mayo de 2010, se suscribe un Memorando de Entendimiento entre los Ministerios de Justicia del MERCOSUR y Estados Asociados y la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado el que tiene por objeto adoptar las medidas necesarias para el intercambio de información y documentación en materias de interés mutuo y alcanzar posiciones comunes a efectos de armonizar la legislación regional y global.

Dicho documento es el producto de las tratativas iniciadas en el año 2006, cuando el Secretario General de la Conferencia de manifestó a la Comisión Técnica el interés de la Conferencia de La Haya de realizar un proyecto conjunto con la Reunión de Ministros de Justicia del MERCOSUR, para lo cual presentó algunas sugerencias relativas a la cooperación entre ambos organismos. Las mismas, si bien fueron bien acogidas por la Comisión Técnica, luego debían ser aprobadas por los Ministros. El referido encuentro quedó registrado en el Acta del LXXXVII Encuentro de la Comisión Técnica, llevado a cabo entre los días 6 y 8 de junio de 2006, en Buenos Aires.

3.- Trayectoria de la Reunión de Ministros

A partir del mes de enero de 1992 -bajo la Presidencia Pro-tempore Argentina- comienza formalmente la actividad de la Reunión de Ministros de Justicia del MERCOSUR y de su Comisión Técnica.

Antes de abocarnos al tema central de este apartado, cabe recordar que todas las decisiones adoptadas tanto por la Reunión de Ministros de Justicia como por su Comisión Técnica (desde la composición del temario, la elaboración de un Acuerdo, su recomendación y aprobación) son tomadas por consenso y con la presencia de todas las partes, de acuerdo a lo establecido en el Tratado de Asunción (art.16) y el Protocolo de Ouro Preto (art.37).

La Reunión de Ministros ha entendido que para afianzar jurídicamente el esquema de integración económica regional, se hace necesario definir el mecanismo y el método de formulación normativa que se han de seguir para alcanzar la armonización legislativa, para ello, se requiere transitar por una serie de peldaños. En primer lugar, se consideraron las diferentes competencias y responsabilidades que se advertían en cada una de las carteras involucradas, por lo que se abocó a encontrar un marco común que respetara las incumbencias de todos los Ministerios.

Considerando que el MERCOSUR necesitaba de regulaciones acordes con los propósitos definidos por los Estados Parte, y que además, se tornen funcionales y ágiles, la Reunión tuvo que decidir, en segundo lugar, si a efectos de impulsar la armonización de las legislaciones internas, se comenzaría cuatrilateralizando acuerdos bilaterales existentes, o unificando normas de derecho internacional privado o internacional procesal, o si se trabajaría profundizando alguna de las CIDIP, o incluso, atendiendo temas aún no abarcados por las mismas, teniendo en cuenta lo previsto en varias de ellas, en cuanto a que los Estados participantes que pertenezcan a algún esquema de integración regional podrán acordar directamente entre sí procedimientos y trámites particulares más expeditivos .

Adriana Dreyzin de Klor sostiene que “la armonización de las legislaciones internas es un conjunto de acciones tendientes a remover los obstáculos que los ordenamientos jurídicos nacionales oponen a la implementación y desenvolvimiento de los procesos de integración, así como, a promover, facilitar y estimular su desarrollo. Mediante esta operación se contribuye a crear un orden jurídico común para que las relaciones que se originen en un Estado y se desenvuelvan en otros, tengan en ellos igual tratamiento y no sufran las alteraciones propias de los diferentes regímenes legales” .

Otro ítem, que tuvo en cuenta la Reunión de Ministros fue el de acompañar el proceso integrativo con soluciones jurídicas a los posibles problemas que pudieren originarse a partir de que personas, bienes, servicios y capitales circulen libremente entre los Estados signatarios del Tratado de Asunción. Por último, se tuvo en consideración elaborar una estrategia de corto y largo alcance que responda a las necesidades del proceso de integración, que sea coherente y sistémica, y que otorgue continuidad a la labor de la Reunión de Ministros.

Frente al universo de problemas que se presumía traería aparejado un mayor relacionamiento de las sociedades de los Estados Parte, no fue tarea sencilla elegir los temas que conformarían la agenda de trabajo, como así también, adjudicarles sus prioridades a fin de brindar respuestas ágiles y eficientes a los operadores de la justicia.

En base a lo expuesto, los Ministros estimaron que era propicio comenzar su labor con la adopción de instrumentos comunes que consolidaran la seguridad jurídica, que tuvieran como finalidad facilitar el libre acceso a la jurisdicción y que aportaran a los operadores de la justicia criterios distributivos de la jurisdicción internacional en el nuevo espacio integrado, en virtud de la ausencia de un tribunal común –entendido desde el punto de vista de la competencia y no de la jerarquía-.

Como corolario, se concluyó que en principio la tarea se encarara desde la perspectiva del Derecho Procesal Internacional, teniendo en cuenta que el MERCOSUR es un acuerdo internacional, y, como tal, exige resolver los problemas desde esa perspectiva.

3.1.- Bajo esta consigna, la Comisión Técnica se abocó a la elaboración de un conjunto de instrumentos que coadyuven a intensificar la asistencia judicial regional, sobre la base del respeto a la soberanía de cada país y al derecho positivo vigente en cada Estado. Los instrumentos elaborados son:

 Protocolo de Cooperación y Asistencia Jurisdiccional en materia Civil, Comercial, Laboral y Administrativa. (Protocolo de Las Leñas) (Dec. 05/92- Vigente)

 Acuerdo Complementario al Protocolo de Cooperación y Asistencia Jurisdiccional en Materia Civil, Comercial, Laboral y Administrativa (Dec. 05/97 – Vigente Parcial).

 Enmienda al Protocolo de Cooperación y Asistencia Jurisdiccional en materia Civil, Comercial, Laboral y Administrativa entre los Estados Parte del MERCOSUR (Dec. 07/02).

 Acuerdo de Cooperación y Asistencia Jurisdiccional en materia Civil, Comercial, Laboral y Administrativa entre los Estados Parte del MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile (Dec. 08/02 – Vigente Parcial).

 Protocolo sobre Medidas Cautelares (Dec. 27/94 - Vigente)

 Acuerdo Complementario al Protocolo de Medidas Cautelares (Dec. 09/97)

 Acuerdo sobre el Beneficio de Litigar sin Gastos y Asistencia Jurídica Gratuita entre los Estados Parte del MERCOSUR (Dec. 49/00).

 Acuerdo sobre el Beneficio de Litigar sin Gastos y Asistencia Jurídica Gratuita entre los Estados Parte del MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile (Dec. 50/02 – Vigente Parcial).

La innovación que presentan estos instrumentos consiste en que para el diligenciamiento de las solicitudes podrá optarse por la vía diplomática o a través de las Autoridades Centrales. La Autoridad Central es el organismo que tiene a su cargo la recepción, remisión al Juez competente y devolución de los exhortos o cartas rogatorias de los Estados requirentes. Aceptar la tramitación de los exhortos a través de la Autoridad Central implica un reconocimiento casi automático de la solicitud.

Con respecto al Protocolo de Cooperación y Asistencia Jurisdiccional en materia Civil, Comercial, Laboral y Administrativa, cabe señalar que fija como principios el respeto a la soberanía nacional, la igualdad de derechos e intereses recíprocos, la igualdad de trato procesal (tanto a personas físicas como jurídicas e implementa un sistema de cooperación con respecto a diligencias de mero trámite (citaciones, intimaciones, notificaciones, etc.) y a la recepción u obtención de pruebas (art. 5º).

“Este instrumento aprobado en los albores del proceso de integración, resulta beneficioso desde diversos aspectos, pues establece la igualdad de trato procesal que incluye el libre acceso a la jurisdicción y a la eliminación de cualquier tipo de caución o depósito, a ciudadanos o residentes permanentes en uno de los Estados Parte, extendiendo el principio a las personas jurídicas constituidas, autorizadas o registradas de acuerdo a las leyes de cualquiera de los Estados Parte” .

El Protocolo sobre Medidas Cautelares aprobado en Ouro Preto en 1994, completa el auxilio judicial mercosureño, atendiendo un nivel de asistencia de especial relevancia como es asegurar la efectiva eficacia del reconocimiento extraterritorial de una sentencia, o de asegurar los bienes o las personas a que se refiere. La cooperación cautelar prevista por el Protocolo dispone que las solicitudes deben realizarse a través de exhortos o cartas rogatorias (consideradas como equivalentes) las que pueden ser remitidas vía diplomática, consular o directamente entre jueces de zonas fronterizas y quedarán eximidas de legalización. La medida podrá ser solicitada antes o durante el proceso, o una vez concluido el mismo. A lo largo del articulado se “cubre un amplio espectro de procesos (ordinarios, ejecutivos, especiales y extraordinarios) y de materias (civil, mercantil y laboral) incluyendo las medidas de carácter civil adoptadas en procesos penales, así como, las preparatorias, las incidentales y las destinadas a garantizar la ejecución de una sentencia” . El Protocolo no contempla la cooperación cautelar de urgencia, pero en su art.26 dispone que “no restringirá la aplicación de disposiciones más favorables para la cooperación internacional contenidas en otras convenciones sobre medidas cautelares en vigor con carácter bi o multinacional entre los Estados Parte”.

En la década del noventa, la globalización de la economía había dejado en evidencia que el gran desarrollo informático y de los medios de transporte y comunicación habían originado un mayor volumen de intercambio de mercaderías y un crecimiento de las relaciones económico-privadas internacionales, como por ejemplo, la celebración de contratos a distancia (vía fax o correo electrónico). Esta situación, sumada a una creciente flexibilización de las fronteras nacionales debido al proceso de integración y a que el Protocolo de Brasilia se focalizó en posibles controversias entre los Estados Parte, la Reunión de Ministros de Justicia entendió que debía acompañar esa etapa de gran expansión comercial del MERCOSUR con el aporte de instrumentos que contribuyeran a resolver eventuales conflictos entre particulares, originados en un incumplimiento contractual. Por ello, estableció en su agenda de trabajo el estudio y análisis de las cuestiones referidas a la jurisdicción internacional contractual. Los instrumentos elaborados conforme dichos requisitos fueron:

 Protocolo de Jurisdicción Internacional en Materia Contractual - Protocolo de Buenos Aires (Dec. 01/94 - Vigente)

 Protocolo de San Luis en materia de Responsabilidad Civil Emergente de Accidentes de Tránsito entre los Estados Parte del MERCOSUR (Dec. 01/96 Vigente)

 Protocolo de Santa María sobre Jurisdicción Internacional en Materia de Relaciones de Consumo (Dec. 10/96)

 Acuerdo sobre Arbitraje Comercial Internacional en el MERCOSUR (Dec. 03/98 – Vigente).

 Acuerdo sobre Arbitraje Comercial Internacional entre el MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile (Dec. 04/98)

 Fe de Erratas - Acuerdo sobre Arbitraje Comercial Internacional entre el MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile (Dec. 15/99)

 Acuerdo sobre Jurisdicción en materia de Contratos de Transporte Internacional de Carga entre los Estados Parte del MERCOSUR (complementario al de Buenos Aires) (Dec. 11/02)

 Acuerdo sobre Jurisdicción en materia de Contratos de Transporte Internacional de Carga entre los Estados Parte del MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile (Dec. 12/02)

El Protocolo de Jurisdicción Internacional en Materia Contractual regula la jurisdicción internacional en sus tres aspectos: directa, indirecta y prórroga de jurisdicción. En su contenido establece que las sentencias y laudos arbitrales serán reconocidos y ejecutados en el territorio de los Estados Parte, si han sido dictados de conformidad con sus reglas y si se cumple con el Protocolo de Las Leñas sobre Cooperación y Asistencia Jurisdiccional. En el mismo se advierte el interés (por parte de los negociadores) de brindar un marco regulador de previsibilidad y seguridad jurídica a los operadores de la justicia .

En cuanto al Protocolo de Santa María sobre Jurisdicción Internacional en Materia de Relaciones de Consumo corresponde aclarar que el ámbito material de aplicación es muy específico y deliberadamente estrecho, se trata solamente de señalar los jueces o tribunales que serán competentes para entender en el litigio en cada Estado. Este es su único objeto. “Es menester señalar que las soluciones aprobadas no son fruto exclusivo de un ejercicio técnico: responden a una filosofía y a una política racionalizada en este tan sensible sector de las relaciones humanas, en el que se enfrentan circunstancialmente, proveedores y consumidores, relación esencialmente coyuntural, en virtud, de que bien se puede ser consumidor en un área de actividad y proveedor en otra” .

Durante la negociación del Protocolo de Santa María se efectuaron las diversas consultas internas de estilo, las que despertaron preocupación en distintos Subgrupos de Trabajo –sobre todo- por el tema de la ley aplicable. Por tal motivo, se especificó en el artículo 18 que la aprobación legislativa en cada uno de los Estados Parte, solo podrá iniciarse después de que el Consejo apruebe el “Reglamento Común MERCOSUR para la Defensa del Consumidor” en su totalidad, incluidos sus anexos si los tuviere. La elaboración del Reglamento de referencia fue encomendada a los Ministerios de Economía y de Relaciones Exteriores de los Estados Parte. Hasta fines de 2010 el mencionado Reglamento no ha sido aprobado.

Del Acuerdo de Arbitraje Comercial Internacional es importante de resaltar su artículo 12. 1 b) donde se insta a los países signatarios a que incentiven a las instituciones arbitrales de la región a la adopción de un Reglamento Común. En consecuencia, se celebraron cuatro Encuentros (dos en Santiago de Chile, uno en Santa Cruz de la Sierra y uno en San Pablo) con la participación de representantes de la Comisión Técnica de los Ministerios de Justicia y de diferentes instituciones arbitrales de cada país. Como resultado, surgió un texto de Anteproyecto de Reglamento que fuera presentado en la XII Reunión de Ministros, quienes instruyeron a la Comisión Técnica para que durante el primer semestre del año 2000 analizara la compatibilidad de su texto con el de los Acuerdos de Arbitraje Comercial Internacional del MERCOSUR, Bolivia y Chile y de otras fuentes subsidiarias. Una vez cumplidos los requisitos solicitados, el Reglamento del Acuerdo sobre Arbitraje Comercial Internacional fue anexado al Acta de la XIII Reunión de Ministros de Justicia del MERCOSUR y Estados Asociados, realizada el 16 de junio de 2000 en Buenos Aires, para su correspondiente aprobación.

Hacia el cambio de milenio, se estaba cumpliendo con la primera etapa del programa de trabajo propuesto por los Ministros, que consistió, por un lado, en facilitar la gestión de los operadores de la justicia mediante instrumentos reguladores de la cooperación judicial interestatal y, por el otro, en coadyuvar a la seguridad jurídica de las personas físicas, mediante la definición de reglas claras y precognoscibles determinantes de la jurisdicción en el ámbito del MERCOSUR. Por ello, todos los instrumentos elaborados en ese período “están impregnados de una condición resolutoria tácita, que se cumpliría con el advenimiento eventual de un mecanismo más evolucionado de solución de controversias , tienen vocación de supervivencia y son susceptibles de coexistir con un tribunal de justicia común y permanente para los Estados Miembros, sin perjuicio de las características específicas de éste” .

3.2.- Concluida la etapa del juego armónico de los instrumentos de cooperación interjurisdiccional y de jurisdicción internacional, la Reunión de Ministros entiende que sería conveniente dar un vuelco en la temática de la agenda de trabajo y enfocarse en el estudio y tratamiento de los temas referidos a la cooperación internacional en materia penal, con especial referencia a la asistencia judicial en dicha materia, pues, consideraban importante que el MERCOSUR cuente con instrumentos que establezcan normas comunes –especialmente- para hacer frente a las nuevas modalidades delictivas, que por su poder económico y social no reparan en fronteras políticas.

La preocupación por la cooperación penal internacional estuvo siempre presente en el seno de la Reunión de Ministros, ya por el año 1996 se había suscripto un Protocolo de Asistencia Jurídica Mutua en Asuntos Penales entre los Estados Parte del MERCOSUR.

El Protocolo de Asistencia Jurídica Mutua en Asuntos Penales, aprobado por la Dec.CMC 02/96, se encuentra vigente entre los Estados Parte y, en su oportunidad, ha llenado un vacío jurídico, dado que los Acuerdos de cooperación existentes entre los Estados Parte del MERCOSUR eran muy parciales e incompletos. Este Protocolo se ha convertido hoy en una pieza clave en la asistencia penal internacional en la región y su aplicación se conjuga muchas veces con otros Tratados. “Cabe resaltar la importancia que se le diera en el Protocolo a instaurar una comunicación clara, frecuente y fluida entre Autoridades Centrales, como uno de los medios más eficaces para el funcionamiento de la cooperación, sobre todo en materia penal” .

Dicho Protocolo tiene por objeto regular la cooperación en materia de recepción y producción de prueba (documentos, testimonio, peritajes, registros, etc.). Además, contiene disposiciones expresas que facilitan y allanan el camino tanto del Estado requirente como del requerido. Entre sus disposiciones se encuentran las relativas al traslado de personas sujetas a un proceso penal; faculta a cada Estado a designar una Autoridad Central encargada de recibir y tramitar los pedidos de asistencia. Y por otra parte, no deroga las Convenciones que sobre la misma materia hubieran sido suscriptas anteriormente entre los mismos Estados y que fueran más favorables para la cooperación. Con este Protocolo se trata de armonizar las respectivas legislaciones sobre la materia para facilitar la tarea de los operadores de la justicia .

Los Ministros, convencidos de la necesidad de simplificar y agilizar la cooperación internacional para posibilitar la armonización y la compatibilización de las normas que regulan el ejercicio de la función jurisdiccional de los Estados Parte, encomendaron a la Comisión Técnica enfocarse en el estudio y tratamiento de los temas referidos a la cooperación jurídica en materia penal, puesto que el ejercicio de la libre circulación trae aparejadas consecuencias no deseadas, como por ejemplo, delincuencia trasnacional organizada y/o delitos comunes. Bajo esta consigna se suscribieron:

 Acuerdo sobre Extradición entre los Estados Parte del MERCOSUR (Dec. 14/98 – Vigente Parcial)

 Acuerdo sobre Extradición entre los Estados Parte del MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile (Dec. 15/98 – Vigente Parcial)

 Acuerdo sobre Asistencia Jurídica Mutua en Asuntos Penales entre los Estados Parte del MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile (Dec. 12/01 – Vigente Parcial)

 Acuerdo Complementario al Protocolo de Asistencia Jurídica Mutua en Asuntos Penales entre los Estados Parte del MERCOSUR (Dec. 27/02)

 Acuerdo Complementario al Protocolo de Asistencia Jurídica Mutua en Asuntos Penales entre los Estados Parte del MERCOSUR y la República de Bolivia y al República de Chile (Dec. 27/02)

 Acuerdo sobre Traslado de Personas Condenadas entre los Estados Parte del MERCOSUR (Dec. 34/04)

 Acuerdo sobre Traslado de Personas Condenadas entre los Estados Parte del MERCOSUR y la República de Bolivia y al República de Chile (Dec. 34/04)

 Enmienda al Acuerdo sobre Traslado de Personas Condenadas entre los Estados Parte del MERCOSUR y entre los Estados Parte del MERCOSUR y la República de Bolivia y al República de Chile (Dec. 12/05)

 Protocolo sobre Traslado de Personas Sujetas a Regímenes Especiales complementario al Acuerdo sobre Traslado de Personas Condenadas entre los Estados Parte del MERCOSUR y entre los Estados Parte del MERCOSUR y la República de Bolivia y al República de Chile (Dec. 13/05)

 Guía de Buenas Prácticas para el Traslado de Personas Condenadas o Sujetas a Medidas de Seguridad.

 Guía de Buenas Prácticas en materia de Extradición

En lo que respecta al Acuerdo de Extradición intrabloque se encuentra vigente entre Brasil, Paraguay y Uruguay. En lo que se refiere al Acuerdo MERCOSUR y Estados Asociados, se encuentran vigente entre Brasil, Paraguay, Uruguay, Bolivia y Ecuador que se ha adherido recientemente.

Los Acuerdos de Extradición son los “instrumentos más relevante del derecho penal internacional, que, como se sabe, consiste en la entrega que hace el Estado requerido al Estado requirente, de personas que se encuentran en territorio del primero, cuando existe en contra de aquellas una orden de aprehensión o una sentencia privativa de libertad, relacionadas con delitos cuya jurisdicción compete al Estado requirente” .

Hacia mediados de la primera década del siglo, los Ministros estimaron conveniente realizar un control de gestión. Para ello, encomendaron a la Comisión Técnica relevar el grado de compatibilidad entre los convenios nuevos con otros existentes a fin de evitar la indeseada proliferación e inflación normativa entre las mismas parte sobre los mismos temas y fijar niveles de aplicación por parte de los operadores de la justicia. Asimismo, propuso la elaboración de Guías orientativas con la finalidad ordenar la aplicación de fuentes y que faciliten con prácticas ágiles y eficaces la tarea de los operadores de la justicia.

3.3. La región MERCOSUR es parte del mundo globalizado y como tal, no es ajena al auge de la criminalidad organizada, por lo tanto, desde su conducción política se ha manifestado una profunda preocupación por este tema y se ha solicitado a sus organismos colaborar con aportes, a fin de fijar criterios comunes a efectos de una armonización legislativa, dada la necesidad de contar con instrumentos en materia de cooperación y asistencia, tanto a nivel interno, como bilateral, regional o multilateral que coadyuven a la lucha contra la criminalidad compleja.

En diciembre de 1997, en el Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Estados Parte del MERCOSUR, Bolivia y Chile, que forma parte del Acta de la XIII Reunión del Consejo del Mercado Común, se insta a los Señores Ministros de Justicia o Equivalentes procuren acelerar el proceso de armonización de las legislaciones de los países miembros y asociados al MERCOSUR, en todas las áreas de la lucha contra el crimen organizado (narcotráfico, contrabando de armas, tráfico de precursores químicos, lavado de dinero, terrorismo y demás delitos conexos).

En función del referido Comunicado, los Ministros instruyeron a la Comisión Técnica se aboque a un análisis comparativo del tratamiento legal otorgado en cada Estado a las figuras delictivas a las que hace referencia el Comunicado Conjunto. La tarea de coordinación normativa llevada a cabo en materia de regulación de los delitos señalados en los países de la región demandó poco más de 2 años, y concluyó con un cuadro comparativo relativo a cada una de las diferentes figuras delictivas referidas en el Comunicado y un informe.

Los documentos fueron elevados a los Ministros en la XIII Reunión, celebrada en Buenos Aires, el 16 de junio 2000, quienes señalaron la importancia de contar con una información actualizada que permita un desarrollo armónico de las legislaciones nacionales en la materia. En dicha ocasión se decidió entregar una copia del estudio a la Reunión de Ministros del Interior del MERCOSUR.

En el Comunicado Conjunto de junio de 2001 en los puntos 6,8,9,13,15 y 17, los Presidentes de los Estados Parte del MERCOSUR, Bolivia y Chile, señalan nuevamente la voluntad política de reprimir el crimen organizado y la importancia de encarar estrategias conjuntas.

No es el fin de este trabajo realizar un seguimiento pormenorizado de las declaraciones vertidas en los Comunicados Conjuntos, pero sí el resaltar que en sucesivos Comunicados los Presidentes han reiterado su preocupación por los temas ligados a la criminalidad transnacional organizada, lo que queda en evidencia es la importancia que este tema comienza a ocupar en el contexto regional.

“Todos los Estados del bloque son parte de las convenciones internacionales en materia de criminalidad compleja (Convención ONU contra la Delincuencia Trasnacional Organizada y sus Protocolos Complementarios, la Convención de Viena sobre Tráfico Ilícito de Estupefacientes, la Convención de la ONU contra la Corrupción, etc.). En función de ello, la mayoría de la normativa penalizadora con respecto a los delitos vinculados a la criminalidad compleja es programática (esto significa que son generales, amplias, ejemplificativas o indicativas)” .

Ante este panorama internacional, los Ministros entienden que es necesaria la elaboración de normas domésticas con mecanismos más ágiles y apropiados de cooperación judicial y administrativa, que tornen operativas las acciones contra la lucha del crimen organizado y que permitan una efectiva coordinación entre las autoridades de los Estados Parte y Asociados, con el fin de enfrentar las actividades delictivas que se presentan con la modalidad de la criminalidad transnacional organizada.

En este orden, se elaboraron varios instrumentos, de corte penal transnacional:

 Acuerdo entre los Estados Parte del MERCOSUR y Estados Asociados sobre cooperación regional para la protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes en situación de vulnerabilidad (Dec. 28/08)

 Guía de Buenas prácticas en relación a la asistencia jurídica mutua en Materia de trata de personas entre los Estados Parte del MERCOSUR y Asociados

 Acuerdo entre los Estados Parte del MERCOSUR y Estados Asociados sobre la repartición del producto del delito o de los bienes decomisados.

 Acuerdo Marco de Cooperación para la creación de Equipos Conjuntos de Investigación de Ilícitos Transnacionales (Dec. 22/10)

 Acuerdo sobre Orden MERCOSUR de Detención y Procedimientos de entrega entre los Estados Parte del MERCOSUR y Estados Asociados (Dec. 48/10)

Con el Acuerdo entre los Estados Parte del MERCOSUR y Estados Asociados sobre la repartición del producto del delito o de los bienes decomisados, los Estados Parte y Asociados se proponen restituir aquellos bienes o el producto del delito que incaute o decomise que constituyan patrimonio público de otro Estado Parte, deduciendo cualquier costo operativo en que se haya incurrido. Otra circunstancia en la que podrá repartirse el producto del delito o los bienes decomisados ocurre cuando un Estado Parte esté en posesión del producto del delito o de los bienes decomisados y haya cooperado o recibido cooperación de otro Estado Parte, sin perjuicio de los principios de las Convención de las Naciones Unidas sobre delitos similares.

Cabe señalar que, a pesar de que durante el período de negociación se efectuaron las correspondientes consultas internas requeridas por la Res.Nº20/02, el Protocolo aún no ha sido aprobado por el Consejo del Mercado Común.

El Acuerdo Marco de Cooperación para la creación de Equipos Conjuntos de Investigación de Ilícitos Transnacionales (ECI) fue suscripto por los Estados Parte del MERCOSUR y los Estados Asociados de Bolivia, Ecuador y Colombia. Con este Acuerdo se establece un instrumento de cooperación para la constitución de equipos, cuyo objetivo sea la investigación de ilícitos transnacionales, tales como: el tráfico de estupefacientes, la corrupción, el lavado de activos, la trata de personas, el tráfico de migrantes, el tráfico de armas y todos aquellos que integran la llamada delincuencia organizada transnacional, así como los actos de terrorismo, o delitos que por sus características requieran la actuación coordinada de más de una Parte.

La creación de los equipos de investigación referidos en el Acuerdo, tendrán facultades para actuar dentro de los territorios de los países que lo constituyan. Los ECI se constituirán en una herramienta eficaz para reforzar la cooperación internacional en materia penal.

Con el Acuerdo sobre Orden MERCOSUR de Detención y Procedimientos de entrega entre los Estados Parte del MERCOSUR y Estados Asociados, que fuera aprobado por Dec. CMC Nº48/10, se intensifica la cooperación jurídica en materia penal entre los países del bloque y se contribuye a profundizar los intereses comunes de las Partes en la lucha contra el delito organizado. Básicamente, la Orden MERCOSUR de Detención consiste en una resolución judicial dictada en una Parte (Parte emisora) de este Acuerdo con vistas a la detención y la entrega por otra Parte (Parte ejecutora) de una persona requerida para ser procesada por la presunta comisión de algún delito, o para que responda a un proceso en curso o para la ejecución de una pena privativa de libertad. La solicitud de una Orden MERCOSUR de Detención, dará lugar a la entrega de aquellas conductas delictivas que la Parte emisora y la Parte ejecutora tengan tipificado en instrumentos internacionales ratificados por ambas y mencionados en el Anexo I del Acuerdo, dándose así por cumplido el requisito de la doble incriminación. La Orden MERCOSUR de Detención se tramitará directamente entre las Autoridades Centrales de las partes intervinientes.

Con la ratificación -por parte de los Estados- de todos estos instrumentos, alguno de ellos con capacidad transfronteriza, se sientan las bases para el surgimiento de un campo penal transnacional ligado a un espacio regional de integración económica, lo que resulta de trascendental importancia para el MERCOSUR y por demás innovador.

IV.- A MODO DE COLOFON

Luego de una recorrida por la labor desarrollada por la Reunión de Ministros de Justicia del MERCOSUR y Estados Asociados a lo largo de sus 20 años de vida, queda en evidencia que junto con el proceso de integración, los derechos nacionales inician un camino en procura de alcanzar una armonización legislativa mercosureña. Esta iniciativa arrojó como resultado una mayor interrelación jurídica entre los Estados Parte, en la búsqueda de soluciones adecuadas a las diferentes problemáticas que se plantean en un proceso de integración regional.

Un elemento que cabe destacar de la Reunión de Ministros de Justicia es el carácter dinámico de su actividad y la calidad de los diversos instrumentos elaborados en su órbita. Tales instrumentos evidencian, no sólo un enfoque hacia una mayor y mejor cooperación entre los sistemas jurídicos de los distintos países que conforman el bloque, sino una constante voluntad de perfeccionar cada instrumento mediante el monitoreo y seguimiento de sus resultados por medio del Foro de Autoridades Centrales. Ello da por resultado un contenido jurídico más riguroso, elevado y de la más alta complejidad jurídica. Los Acuerdos alcanzados son prueba del constante ejercicio de una armonización legislativa responsable, amplia y cuasi materialmente ilimitada.

La treintena de Protocolos elaborados en el ámbito de la Reunión de Ministros de Justicia, que hemos reseñado en el punto 3 del apartado IV-, muestran un escenario por demás dinámico y poco conocido. En un artículo de las características del presente, resulta imposible realizar un análisis exhaustivo de cada uno de los instrumentos mencionados, pero por la trascendencia que adquirieron alguno de ellos merecen un breve comentario.

La Reunión de Ministros de Justicia -en una primera etapa- orientó sus actividades hacia temas de orden procesal internacional, con el propósito de aportar distintos instrumentos que contribuyeran a suprimir los obstáculos jurídicos a la jurisdicción internacional, con el objeto de poner a disposición de los operadores de la justicia y a los agentes económicos instrumentos que coadyuven a la cooperación jurídica y mecanismos que brinden seguridad jurídica y garanticen el desarrollo de sus actividades.

Este conjunto de normas sobre coordinación y cooperación judicial regional, tanto en materia civil como penal, se elaboraron sobre la base del respeto a la soberanía de cada país y al derecho positivo vigente en cada Estado. De esta forma se ha generado un proceso de armonización gradual de las legislaciones de los Estados Parte y Asociados, que acompañan las necesidades del proceso de integración regional y a la vez lo fortalecen.

De acuerdo al ámbito de incumbencia de cada Reunión de Ministros, los instrumentos de producción normativa que se elaboren en cada una de ellas abarcan diversos niveles de competencia e integran diferentes dimensiones en pos de una armonización legislativa que hace al Derecho del MERCOSUR.

Si se desea un MERCOSUR fortalecido jurídicamente, cabe reflexionar acerca de ciertas cuestiones institucionales que muchas veces se presentan, respecto del desequilibrio existente entre la producción normativa emanada de los órganos de la estructura institucional del MERCOSUR que se empeñan en alcanzar soluciones igualitarias para todos los Estados Parte y Asociados y las demoras en las ratificaciones a posteriori en todos los Estados, producto del procedimiento de incorporación normativa establecido en el Protocolo de Ouro Preto para la entrada en vigencia de convenios internacionales. Este procedimiento requiere de aprobaciones nacionales por parte de los órganos parlamentarios respectivos, y es en estos cuerpos legislativos donde se producen largas demoras. Esta lentitud impide que la norma sea aplicada rápidamente, con lo que pierde su verdadera intencionalidad y en ciertas oportunidades, se torna inadecuada o inoportuna.

En síntesis, no se puede concebir un proceso de integración regional sin tener en cuenta la dinámica que se genera a partir de los aspectos económicos, comerciales y financieros, así como las actividades empresariales y laborales que surgen y se desarrollan dentro del espacio ampliado. Estos componentes del esquema de integración demandan un clima de seguridad jurídica en el bloque regional.

Los esfuerzos por armonizar las legislaciones a lo largo de los 20 años del ejercicio integrativo han comenzado a dar sus frutos, la existencia de normas armonizadas genera y promueve certidumbre jurídica al proceso de integración regional y los instrumentos de cooperación se han multiplicado estrechando la vinculación de los Estados Parte y Asociados del MERCOSUR.

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