En este artículo se aborda la seguridad social en tres aspectos, desde la discusión en torno a su establecimiento como derecho universal, su desarrollo durante el Estado de bienestar y la trayectoria que ha seguido en México, culminando con una consideración sobre los cambios que en términos generales ha sufrido bajo el Estado neoliberal y el predominio de la flexibilización.

La idea que se pretende demostrar es que el establecimiento de la seguridad social, alcances y amplitud de la misma está relacionada con los cambios en la producción capitalista, así como las correlaciones de fuerza entre trabajadores y capitalistas que se ha traducido en el establecimiento de instituciones y marcos normativos ajustados a esas luchas, si bien en lo que se refiere a los derechos humanos, poco se ha pasado más allá de su enunciación, puesto que las posibilidades de su efectivización han estado supeditadas a los intereses del capital y más bien han contribuido a la legitimación de los mismos.

1.1. La seguridad social como derecho universal

En este apartado se analiza la historia de la seguridad social como parte de los derechos humanos universales pertenecientes a la categoría de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC), también llamados de segunda generación. La idea que se pone a consideración es que el establecimiento, reconocimiento y aplicación efectiva de estos derechos ha dependido de la correlación de fuerzas del trabajo y el capital, de los cambios en el Estado y de debates en materia de filosofía jurídica.

1.1.1.- La seguridad social en la Declaración Universal de los Derechos Humanos

La seguridad social es un concepto muy amplio, sujeto en gran medida a la definición que adoptan los Estados en función de sus prioridades y disponibilidad de recursos. En un sitio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) el término se define como:

…todo programa de protección social establecido por una ley o por cualquier otro acuerdo obligatorio que ofrezca a las personas un cierto grado de seguridad de ingresos cuando afrontan las contingencias de la vejez, supervivencia, incapacidad, invalidez, desempleo o educación de los hijos. También puede ofrecer acceso a cuidados médicos curativos o preventivos. La seguridad social, tal y como la define la Asociación Internacional de la Seguridad Social, puede incluir programas de seguridad social, programas de asistencia social, programas universales, programas de mutuas, cajas de previsión nacionales y otros sistemas, incluidos los enfoques orientados al mercado que, de conformidad con la legislación o práctica nacional, formen parte del sistema de seguridad social de un país.

Por su parte, la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS) concibe a la seguridad social como:

…el conjunto de regímenes y normas adoptadas por el Estado y que tienen por finalidad mantener un determinado nivel de vida de la población y asistir a todos aquellos en estado de necesidad. Esta presencia del Estado se ve reflejada en el otorgamiento de diversas prestaciones en dinero y servicios, cuando un determinado colectivo es afectado por contingencias consideradas socialmente protegibles.

Para Berenice Ramírez “…la seguridad social, abarca los seguros sociales, las asignaciones familiares, la asistencia social y los programas públicos de cuidado a la salud, pretenden una cobertura universal mediante financiamiento diverso.”

Hay diferencias importantes en las tres definiciones, por ejemplo en la última se consideran las asignaciones familiares mientras que en las dos primeras la seguridad social aparece solamente como una política del Estado. La posición de Ramírez parece más ilusoria al decir que “pretenden una cobertura universal”, algo inusual en ella, quien es una investigadora muy crítica, pero eso tal vez se debe a su inclusión de las “asignaciones familiares”. La definición que presenta la OISS, además de presentarla como un “conjunto de normas y regímenes”, tiene el gran inconveniente de decir que una de las finalidades de la seguridad social es la de “asistir a todos aquellos en estado de necesidad”, algo que podría ser desmentido fácilmente si se considera que en realidad en una gran cantidad de países millones de seres humanos están excluidos de cualquier programa de seguridad social. Aunque la definición de la OIT es más específica en relación a lo que la seguridad social comprende, no ofrece una interpretación de la finalidad u objetivo de la misma.

Desde nuestra perspectiva la seguridad social no puede incluir las “asignaciones familiares”, sino que es más bien un componente de las políticas sociales del Estado. Pero el Estado tampoco aspira a la universalidad de la seguridad social, muy a pesar nuestro. En realidad se encuentra muy focalizada, y no necesariamente a favor de los sectores más pobres de la sociedad.

Aquí se entiende a la seguridad social como una parte de las políticas del Estado traducida en un conjunto de normas e instituciones que garantizan a ciertos sectores de la población trabajadora, potencialmente trabajadora, en retiro y a sus familias beneficios a través de ingresos directos, como las pensiones y “ayudas” en dinero efectivo o bien servicios y/o apoyos en especie que viene a ser una forma de salario indirecto. La existencia de la seguridad social obedece por un lado a las luchas que históricamente han desarrollado los trabajadores y por otro a las necesidades del capital de contar con condiciones propicias para sus procesos de acumulación, todo lo cual se condensa en las políticas que asume el Estado.

La seguridad social, sin embargo, no es un concepto fijo, pues su amplitud y profundidad están dadas por los resultados de la lucha a la que nos hemos referido y circunscrito a un país determinado en el cual rigen las políticas del Estado respectivo. Así, por ejemplo, el término no comprende lo mismo en El Salvador, Alemania, Cuba, China, Estados Unidos o México. No obstante, en términos generales la seguridad social, su magnitud, cobertura, calidad y perspectivas, dependen de los intereses del capital y su enfrentamiento con el trabajo, esto es pues, de una gama de factores económicos y políticos.

Pero no obstante la amplitud del concepto y la imprecisión que lo caracteriza, la gran mayoría de los Estados suscribieron la Declaración Universal de Derechos Humanos, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, en la cual los derechos humanos relacionados a la seguridad social se encuentran en los artículos 22, 23, 24 y 25, mientras que en el 30 se estableció claramente la ausencia de derecho al Estado, a un grupo o a una persona para suprimir los derechos contenidos en la Declaración. Los referidos derechos se citan a continuación:

Artículo 22o.- Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.

Artículo 23o.- Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social.

Artículo 24o.- Toda persona tiene derecho al descanso, al disfrute del tiempo libre, a una limitación razonable de la duración del trabajo y a vacaciones periódicas pagadas.

Artículo 25o.- Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.

Artículo 30o.- Nada en esta Declaración podrá interpretarse en el sentido de que confiere derecho alguno al Estado, a un grupo o a una persona, para emprender y desarrollar actividades o realizar actos tendientes a la supresión de cualquiera de los derechos y libertades proclamados en esta Declaración.

Tal como quedaron plasmados los derechos ha sido motivo de mucha discusión entre los estudiosos del tema, especialmente en lo que se refiere al cumplimiento de los mismos. Pero la historia ha demostrado que si bien el reconocimiento de tales derechos universales tendría muchos tropiezos, su efectivización en el marco del capitalismo no podría ser permitida por las clases dominantes porque la realización de muchos de ellos atenta contra las propias bases del sistema. En el capitalismo los derechos humanos en realidad son exclusivos de las minorías que detentan la riqueza, mientras que para el grueso de la población se tornan vacíos, enunciados huecos, irrealizables.

Veamos cómo se llegó al reconocimiento de los derechos económicos, sociales y culturales, dentro de los cuales se encuentra la seguridad social, y después las resistencias para hacerlos efectivos.

1.1.2.- Estado de derecho y Estado social de derecho

El poder absoluto de los estados nacionales de la Europa occidental prevalecientes desde el siglo XV hasta el siglo XVIII, fundaba su soberanía y la autoridad en el monarca, situado por encima de la ley y del derecho. Contra ese tipo de estados, surgieron las revoluciones liberales de finales del siglo XVIII y parte del siglo XIX que venían a representar los intereses e ideología de la pujante burguesía. Lo mismo sucedió en los Estados Unidos.

El principio de autoridad prevaleciente en el Estado absolutista fue cuestionado argumentando que la libertad del individuo, como parte de un orden natural, era anterior al Estado e ilimitada, en tanto que las facultades del Estado para limitar esa libertad eran limitadas. En ese sentido, el derecho era anterior al Estado y ahora la soberanía recaía en la nación, fundada en el individuo. Éste era el constructor del Estado, el cual quedaba obligado a proteger y salvaguardar las libertades del individuo.

Teóricamente el Estado quedaba subordinado a las libertades del individuo y surge así el Estado de derecho, con los derechos civiles y políticos reconocidos como derechos fundamentales, inherentes al individuo como tal, siendo la libertad el derecho más elevado de todos.

La burguesía necesitaba el reconocimiento de estos derechos para su desarrollo, y la libertad que más le interesaba era la de tipo económico. En el liberalismo económico que tiene en la obra de Adam Smith al máximo exponente de la época, se suponía que el afán de lucro es el motor esencial de la actividad humana, que se desarrolla de acuerdo a un orden natural dentro del cual todas las acciones del individuo coinciden con la estructuración del bien social; la actividad del individuo siempre colabora con el bienestar general, requiriendo del Estado una participación mínima y dejando al libre juego de las fuerzas individuales el proceso social y económico.

La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 en Francia, inspirada a su vez en gran medida en la declaración de independencia estadounidense de 1776 y en el espíritu filosófico de la Ilustración, vendría a sintetizar las aspiraciones de la época en materia de los derechos fundamentales del hombre, a saber, los civiles y políticos. La centralidad otorgada a la libertad y a la propiedad en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 es indiscutible, especialmente en los dos primeros artículos y en el último:

Artículo 1o.- Los hombres nacen y permanecen libres e iguales en derechos. Las distinciones sociales sólo pueden fundarse en la utilidad común.

Artículo 2o.- La meta de toda asociación política es la conservación de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre. Estos derechos son: la libertad, la propiedad, la seguridad y la resistencia a la opresión.

Artículo 17o.- Siendo la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie puede ser privado de ella, sino cuando la necesidad pública, legalmente constatada, lo exige claramente y con la condición de una indemnización justa y previa.

En la introducción de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano votada por la Convención Nacional francesa el 23 de junio de 1793 e incorporada como preámbulo a la Constitución del 24 de junio de 1793, se aseguró que: “…el olvido y el menosprecio de los derechos naturales del hombre son la sola causa de los problemas del mundo.” En esta Declaración hay una mayor tendencia al igualitarismo que en la de 1789, pues se estableció que:

Artículo 1o.- El fin de la sociedad es la felicidad común. El Gobierno se instituye para garantizar al hombre el goce de sus derechos naturales e imprescriptibles.

De esta manera, si el Gobierno resultaba limitado en su libertad al quedar supeditado a garantizar los derechos naturales del hombre, era de esperarse que en la Declaración se planteara protección a los más necesitados. Así se estableció:

Artículo 21o.- Los socorros públicos son una deuda sagrada; la sociedad debe su subsistencia á los ciudadanos desgraciados, bien procurándoles trabajo, bien asegurando los medios de existir á los que están imposibilitados de trabajar.

Evidentemente tales planteamientos eran un reconocimiento de que el libre juego de las fuerzas del mercado no se traducía en el bienestar general como argumentaba el liberalismo económico, que el individualismo no podía corregir los problemas de pauperización de algunos sectores sociales. De ahí que se hacía necesaria la participación del Estado asistiendo a esos sectores, aunque concebida aún de una forma bastante limitada, pero necesaria para la propia conservación del sistema.

De cualquier forma, esos planteamientos sobre un mínimo de asistencia social iban formando antecedentes para la lucha por el establecimiento de derechos sociales y el paso hacia el Estado social de derecho, un tipo de Estado en el cual se encuentran concesiones a las clases trabajadoras, pero que por otra parte, sin lugar a dudas, no pierde su carácter de clase, en este caso que defiende los intereses de la burguesía.

El desarrollo del capitalismo al amparo del liberalismo económico con el paso del tiempo fue demostrando que no era verdad que el afán de lucro del individuo se traducía en el bienestar general, en el bienestar de todos. Hacia finales del siglo XIX era claro que los derechos fundamentales civiles y políticos o de primera generación, en caso de que se hicieran efectivos, no eran suficientes para garantizar un nivel de vida digno de la población en general, y la continuidad del sistema capitalista como tal se ponía en entredicho de no realizarse cambios en las políticas económicas y sociales del Estado, lo cual al mismo tiempo fortalecía la posición de los que decían que los derechos civiles y políticos no podían ser garantizados o se convertían en letra muerta, discurso hueco si no se reconocían también como fundamentales los derechos económicos, sociales y culturales, asumiendo, por supuesto, que además de reconocerse se hicieran efectivos.

Es en este sentido y sin tener para nada en mente la “felicidad común” establecida en el Artículo 1o.- de la Declaración de los Derechos del Hombre de 1793, el canciller alemán Otto von Bismarck implementó una serie de reformas hacia finales del siglo XIX que limitaban las libertades del individuo, e igual sucedió en Estados Unidos durante el gobierno de Theodore Roosevelt para limitar el poder excesivo de los monopolios, es decir, medidas desde el poder ejecutivo que influían en la discusión y reconfiguración de los derechos fundamentales del hombre.

No obstante, algunos autores sostienen que el objetivo de tales medidas, que hacían concesiones a las clases trabajadoras que se reflejaban en el mejoramiento material de las condiciones de vida, más evidente en el caso alemán, partían desde una posición contrarrevolucionaria, porque pretendían la lealtad de las clases trabajadoras al sistema para que el país se adentrase en la industrialización echando a su vez por tierra los planes de la izquierda revolucionaria. En este sentido, tales medidas desde el ejecutivo en realidad tenían el carácter de reacción, más que de acción, protegiendo a las élites industrial y empresarial del descontento de los trabajadores “…en un momento en que el marxismo comenzaba a extenderse por Europa.” El Estado, que parecía ir en contra de los propios intereses de la burguesía en realidad lo que estaba haciendo era salvaguardarlos.

Con estos procesos que cuestionaban al Estado liberal, se evidenciaba que la realización de los derechos subjetivos civiles y políticos pasaba necesariamente por el reconocimiento de derechos objetivos económicos, sociales y culturales. Ello daría lugar que se fuera pasando del Estado de derecho al Estado social de derecho. No obstante, valga aclarar que son cambios del Estado a nivel de la norma, porque hacer efectivos los derechos civiles y políticos para los no propietarios era una tarea que el Estado en verdad no ha tenido como objetivo principal; mucho menos los derechos objetivos, porque ello atentaría contra la misma naturaleza de clase del Estado. Si hacer efectivos los derechos no era posible, tal vez reconocerlos al menos podría contribuir a tranquilizar a sectores radicales aparentando un Estado dispuesto a la apertura democrática.

Pero el reconocimiento de los derechos sociales como derechos a cabalidad entraba en conflicto con el pensamiento clásico liberal, porque éste consistía en la promoción de los intereses de la burguesía, llevados en las alas de la libertad que exigían les garantizara el Estado, libertad para conseguir ganancias en provecho del interés nacional, garantías que por supuesto requerían transferencias económicas del Estado, creación de condiciones favorables para obtener ganancias y promoción y defensa de los intereses en el exterior; en cambio, reconocer derechos sociales implicaba que el Estado asumiría responsabilidades para con las mayorías, algo que podría ir contra la consecución de ganancias de la burguesía. Ese era el principal motivo de la resistencia liberal a los derechos sociales, por eso en un inicio “…se interpretaron como criterios de la acción pública del Estado, totalmente residual respecto al valor otorgado a la libertad del individuo.” Entiéndase aquí que “libertad del individuo” se refiere a la libertad de la burguesía.

Los derechos sociales van a encontrar su afirmación en las constituciones posteriores a la Primera Guerra Mundial, entre las cuales destacan la mexicana de 1917 y la alemana de 1919, pero sin que se establecieran garantías para su exigibilidad. Los derechos sociales contenidos en la carta alemana fueron objeto de teorías que les negaban la calidad de derechos, debido a la imposibilidad de su tutela inmediata por parte del Estado y de ser judicializables directamente. Pero a raíz de la crisis de 1929, con el giro del Estado hacia políticas de bienestar para salir de la profunda crisis del sistema capitalista como tal, fue posible el reconocimiento y la realización de derechos sociales como derechos fundamentales que quedarían plasmados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, aunque tampoco exenta de debates y controversias.

Sin embargo, las atrocidades de la Segunda Guerra Mundial, donde los derechos de toda índole fueron violentados por las potencias en conflicto sin miramiento alguno y sobre personas inocentes e indefensas, mostraron que en circunstancias de este tipo lo que prima es el derecho de Estado sobre cualquier otro, derecho que en última instancia está destinado a la defensa de los intereses de la burguesía. La conflagración dejó en el terreno decenas de miles de muertos, millones de hambrientos, sin hogar, sin trabajo. Ante estas circunstancias, la reivindicación de los derechos humanos desde sectores progresistas cobraría mayor fuerza bajo dos paradigmas principales: el derecho a la vida y a una vida digna. En este tenor, sin el menosprecio al valor de la libertad, pasaba a jugar un rol al mismo nivel de importancia el valor de la igualdad. El argumento central sería que los derechos humanos son indivisibles, no puede haber protección de derechos y libertades fundamentales si no están bajo un marco de condiciones sociales y económicas justas.

Pero, insistimos, la Guerra demostró que los derechos humanos son prescindibles, que lo determinante es el derecho del capital a la ganancia y al poder. Por eso después de la Guerra las cuestiones más importantes serían los acuerdos entre las principales potencias vencedoras sobre cómo se repartirían el mundo y sus zonas de influencia. No obstante, era menester que se abriera el debate sobre los derechos que deberían ser considerados fundamentales, si bien, como se ha venido diciendo, hacerlos efectivos para la gran mayoría de la población de muchos países no era la intención, porque después de la Guerra y a pesar de los acuerdos sobre derechos humanos, las potencias siguieron sometiendo a países completos sin miramiento alguno, llevando a cabo en ellos desde asesinatos masivos hasta la imposición de gobiernos dictatoriales a modo y políticas que garantizaran la defensa de los intereses de las burguesías imperialistas.

1.1.3.- La seguridad social como parte de los DESC y las resistencias a tutelarla

En el artículo 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos se estableció claramente el derecho a la seguridad social como un derecho humano fundamental y como parte de los DESC:

Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.

Y en el artículo XVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana en Bogotá, Colombia, 1948, se estableció que:

Toda persona tiene derecho a la seguridad social que le proteja contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia.

Según Julio Sarmiento, el establecimiento de la seguridad social obedeció a una lógica económica y a una política cuyo objetivo era el sostenimiento de la demanda para salir de la crisis. En este planteamiento evidentemente se está asumiendo que la consideración de la seguridad social como derecho humano fundamental, dentro de los DESC tiene el soporte económico y político, es decir, el reconocimiento de la seguridad social no es resultado solamente de las discusiones que se den en el ámbito del derecho, sino que depende en gran medida de circunstancias económicas y políticas, de las condiciones en las cuales se encuentre el capital y de la capacidad de lucha de los trabajadores para hacer que sus derechos sean reconocidos y lograr imponer algunas de sus demandas.

En las discusiones para que a los DESC se les diera el rango de derechos humanos fundamentales, un concepto traído a favor fue el de la dignidad humana, fundada en el ser humano considerado como persona, es decir, según Antonio Baldasarre, considerado como individuo en sí, en sus relaciones y como relación social.

Para reforzar el concepto de dignidad humana, Peces-Barba sostiene que este es un concepto prepolítico y prejurídico, ya se le considere desde la autonomía, según la perspectiva kantiana, o bien desde la perspectiva humanista que distingue los rasgos del ser humano en relación con las demás especies de animales.

Pero el reconocimiento pleno de los DESC tendría implicaciones económicas enormes para los respectivos Estados, de ahí que “…gran parte de la doctrina y la jurisprudencia los catalogan como meras directrices políticas destinadas al legislador y a los gobernantes a la hora de adoptar programas y políticas públicas, pero nunca exigibles ante las instancias judiciales.”

Sin embargo, autores como Rossi y Abramovich, sostienen que en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre se consagró por igual DESC y derechos civiles y políticos, sin ninguna dicotomía normativa u operativa entre ellos.

Y en el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José, llevada a cabo en San José Costa Rica del 7 al 22 de noviembre de 1969, se estableció que:

Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados.

Abramovich y Rossi consideran incorrecta la interpretación de este artículo como una mera expresión de principios para la acción futura de los Estados al quitarle de este modo todo carácter operativo. No obstante, estos autores reconocen que:

Así, la Convención Americana contiene una única norma referida a derechos sociales que no los reconoce directamente y que hace remisión a la Carta de la OEA. Por su parte, la Declaración Americana, si bien reconoce derechos económicos, sociales y culturales, no puede ser aplicada, en principio, por la Corte Interamericana. Por último, el Protocolo de San Salvador, instrumento previsto para completar el vacío en materia de derechos sociales, sólo establece la posibilidad de presentar denuncias individuales en casos de violaciones al derecho a la educación y a la libertad sindical.

En realidad la controversia suscitada a partir de la década de los sesenta del siglo pasado en torno a otorgar un estatus jurídico inferior a los DESC frente a los derechos civiles y políticos, dejaba en el plano formal el primer considerando de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, donde se establecía que “…la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana” Nótese cómo todos los derechos son considerados iguales e inalienables y para todos los seres humanos.

La pregunta es ¿por qué en la práctica existe una divisibilidad y jerarquización de derechos en donde a los civiles y políticos se les otorga primacía sobre los DESC al tiempo de su efectivización?

Al parecer la respuesta se encuentra en las estrategias de flexibilización impuestas por la acumulación del capital, entre las cuales se encuentra el debilitamiento de las instituciones de protección social como un elemento clave. Aunque hay que recordar que desde su reconocimiento, el incumplimiento de los DESC no ha motivado a los Estados para castigar a quienes los incumplen o los violenten, porque en el fondo sería ir contra sí mismo como Estado y contra los intereses de la burguesía, y ya se ha mencionado, como principio básico de análisis, que el Estado tiene carácter de clase, que su esencia está dada por la defensa de los intereses de la burguesía. Si en determinadas fases de desarrollo de la acumulación la burguesía accede al cumplimiento en cierto grado de los DESC es ya sea por la presión de los trabajadores, porque así convenga al desarrollo de la acumulación, o por ambas.

Según refiere Dasso, en la Declaración Universal de los Derechos Humanos se debatieron especialmente dos posiciones, la del bloque de países del mundo occidental liderado por Estados Unidos, y la del bloque de países liderado por los países del socialismo real. El primero quería restringir la Declaración sólo al reconocimiento de los derechos civiles y políticos; el segundo reconocía los primeros pero pedía que se agregaran los que después serían llamados derechos económicos, sociales y culturales. Pero la controversia no se resolvió en la Declaración, si bien se reconoció el principio de indivisibilidad de los derechos. Entre otros de los puntos pendientes en la Declaración, estaría el carácter jurídico no vinculante de la misma que “…abría el problema de su efectivización.”

En las tres décadas de auge económico que siguieron a la Segunda Guerra Mundial se intentó saldar la polémica, pero poco a poco se iría imponiendo la idea de que la igualdad de la que se hablaba en la Declaración sólo podía ser formal y el rol de las instituciones sería el de evitar que las desigualdades se profundizaran y así evitar desequilibrios sociales. Ya hacia 1999 los Estados Latinoamericanos reconocieron mecanismos de supervisión para los derechos sociales, con la negativa de Estados Unidos a dar financiamiento, pero al mismo tiempo en el artículo 19.8 del Protocolo de San Salvador se estableció la “…naturaleza progresiva de la vigencia de los derechos objeto de protección por este Protocolo.” De ese modo se les asignaba naturaleza progresiva a estos derechos, “…principio invocado frecuentemente por los Estados para justificar el incumplimiento de sus obligaciones.” Sobre el cumplimiento de estos derechos los Estados han quedado exentos de ejercer la coacción o de ser sujetos de coacción por las instancias y organismos competentes. Más adelante Dasso reconoce que esta debilidad jurídica es la principal debilidad para que estos derechos sean respetados por los Estados que firmaron el Pacto de los DESC, y que sería agravada

…por el proceso histórico reciente que se inicia con el fin de la guerra fría, la crisis de la sociedad salarial y el predominio global de las políticas de desmontaje del Estado social –flexibilización-. Es cuando se pierden los soportes a nivel de la estructura social sobre los que se apoyaban los DESC.

No obstante, es debilidad si se considera a los derechos como un “deber ser”, pero en el capitalismo real, el derecho social también está orientado a la protección del sistema capitalista, visto como un medio de apropiación del mismo. En tal sentido, la seguridad social no solo se instauraba para mejorar las condiciones de vida de los trabajadores, sino para aumentar y diversificar la actividad económica en pro de mayores niveles de ganancia.

Como ya se ha mencionado, el reconocimiento de los DESC y su efectivización -a pesar de que se les haya otorgado un rango de inferioridad respecto a los derechos civiles y políticos- obedeció a la necesidad del capitalismo de salir de la crisis a través de la aplicación de políticas keynesianas de fortalecimiento de la demanda, pero también, por la amenaza latente que para el capitalismo significó el comunismo. El comunismo internacional representado principalmente por la Unión Soviética no era un problema, pues en realidad lograba entenderse y coexistir sin grandes dificultades con las potencias capitalistas, comandadas por Estados Unidos. La amenaza provenía más bien de los movimientos comunistas locales de países capitalistas, los cuales, a decir de un funcionario de alto nivel del gobierno estadounidense, “…apelan a la gente pobre y estos siempre han querido robar a los ricos”.

Recientemente Joseph Stiglitz, ganador del Premio Nobel de Economía en el 2001, pensando en las vías para salir de la crisis actual y sólo en eso, ha sostenido que una de las razones de la misma es que se haya minado los mecanismos de protección social, que funcionarían como reguladores, especialmente la seguridad social, y dentro de ella los sistemas de pensiones. Si él tiene razón, entonces el fortalecimiento de la seguridad social y de los sistemas de pensiones ayudaría a salir de la crisis. No obstante, las políticas de los Estados han continuado en el sentido de la destrucción de uno de los principales soportes de cumplimiento de los DESC. Con la desarticulación de la seguridad social se desarticulaba el Estado benefactor.

1.2.- La seguridad social en el Estado benefactor

1.2.1.- La seguridad social en el Estado benefactor. Contener presiones sociales

Sobre el origen del Estado de bienestar no hay acuerdo. Hay quienes ubican sus antecedentes en las reformas implementadas en materia de previsión social por el canciller alemán Otto von Bismarck entre 1883 y 1889. Para unos autores el Estado de bienestar toma forma a partir de la crisis de 1929 y para otros a partir de la segunda guerra mundial con la instauración del sistema público inglés que se desarrolló entre 1945 y 1948.

Según Heclo la construcción del Estado de bienestar europeo tuvo “…un período de experimentación que va desde 1870 hasta los años veinte del siglo XX; uno de consolidación entre 1930 y 1940; y otro de expansión entre 1940 y 1960.” No obstante, Rodríguez Cabrero plantea la necesidad de distinguir al Estado de bienestar del Estado social:

El primero correspondería a las primeras experiencias de protección social iniciadas por Bismarck hacia fines del siglo XIX y su orientación básica sería una orientación social vertical; una manera de compensación a la falta de libertades ciudadanas y a la exclusión de que era objeto en aquellos años el movimiento obrero organizado. Para el citado autor esta experiencia correspondería a una reforma social autoritaria, de integración subordinada a las clases trabajadoras; en definitiva, una legislación de contención social en un contexto histórico político de ausencia de democracia y de fuerte exclusión social. Por su parte, el moderno Estado de bienestar, de factura socialdemócrata, se distinguiría por la realización de los sistemas de protección social en el marco de un desarrollo de la democracia y en donde la política social se concibe ‘como expansión de los derechos sociales o materialización de los derechos civiles democráticos’.

Sin embargo, otros autores llegan a hablar de Estado social en referencia al Estado de bienestar, lo cual muestra que sobre el tema se encuentran diferentes perspectivas. Pero algo característico en ambos casos es que el Estado adquiere un grado importante de autonomía relativa respecto a las clases sociales que le permite ubicarse por encima de la sociedad, sin ir en contra de los intereses de la clase dominante sino precisamente en la defensa de toda ella y no solamente de una facción en particular, sino como rector supremo capaz de llevar a cabo un fuerte intervencionismo caracterizado por significativas concesiones a las clases trabajadoras “…para controlar, reducir y hasta cancelar los conflictos sociales y conciliar los intereses encontrados.”

Desde esta perspectiva, interesa resaltar que las políticas implementadas durante el Estado de bienestar en los países europeos tuvieron como propósito esencial contener las presiones sociales resultado de las demandas de la clase obrera organizada, donde la seguridad social a través de mecanismos obligatorios de solidaridad sería el núcleo característico así lo consideremos desde la época de Bismarck como en los años posteriores a la crisis de 1929-1933. Luego de la crisis el Estado asumiría un mayor protagonismo en la economía para reactivar los procesos de acumulación, pero al mismo tiempo evitar la caída del capitalismo como sistema ante el surgimiento y avance del socialismo en varios países del mundo. Para reforzar esta idea valga la siguiente cita de Sarmiento:

Por otra parte, el apego del Estado Liberal a los principios del «dejar hacer, dejar pasar», lo imposibilitaba de contar con herramientas de política económica con las cuales enfrentar las crisis cíclicas del capitalismo, que recurrentemente amenazaban con desmoronar el edificio de la sociedad burguesa. Fue justamente una crisis de esa naturaleza, la del 29, la que por su profundidad y persistencia, y en un contexto en el cual el socialismo había dejado de ser el fantasma que recorre Europa para encarnar una alternativa concreta al capitalismo, la que asestó el golpe definitivo al Estado Liberal. En respuesta a la crisis, los gobiernos promovieron una fuerte intervención del Estado en la economía, a través de la regulación de la producción y el desarrollo de políticas anticíclicas, abandonando los principios liberales de no intervención en la esfera autónoma del mercado.

Si asumimos que las políticas implementadas por el Estado en esta etapa tuvieron como propósito principal el aseguramiento de la continuidad de los procesos de acumulación del capital, en cierta forma esta posición nos lleva a diferir un poco de quienes ven al Estado de bienestar como “…la expresión de una responsabilidad social compartida hacia el conjunto de la comunidad”, o como “…aquella forma de organización del poder político en la comunidad que comporta una responsabilidad de los poderes públicos en orden a asegurar una protección social y bienestar básico para sus ciudadanos” que se manifiesta “…en la transformación cultural de una sociedad que va haciendo colectivamente la opción de ir realizando la plenitud democrática, a través del reconocimiento de la ciudadanía económica y social de los individuos.”

Porque el Estado, como ya se ha mencionado, tiene por objetivo fundamental salvaguardar los intereses de los capitalistas como clase, aún cuando para ello vaya aparentemente en contra de los mismos o realmente en contra de los de alguna facción de la burguesía en particular. Si para el cumplimiento de ese objetivo debe realizar concesiones a las clases trabajadoras y favorecer el desarrollo de formas de convivencia democráticas, entonces lo hace, pero esos son objetivos secundarios subordinados al de garantizar los procesos de acumulación de capital.

El optimismo de algunos por la trasformación cultural y los valores que notaron se habían arraigado en la sociedad de la «época dorada» los llevó a conclusiones que ahora claramente han quedado rebasadas. Una muestra:

El debate sobre el Welfare State está todavía en curso. Pero una conclusión parece ser cierta: un retorno a una economía autorregulada es imposible, y hasta inimaginable. Las exigencias técnicas y morales adelantadas por las fuerzas políticas y culturales que se remiten a la tradición del Iluminismo reformador ya han echado sólidas raíces en la opinión pública y se han traducido en instituciones que forman un todo con la actual estructura del sistema capitalista mundial.

Ahora bien, si en América Latina el concepto de Estado de bienestar ha sido utilizado por varios autores, Sarmiento plantea que existen dificultades de recurrir a esa noción porque acá estuvieron ausentes algunas características definitorias del Estado de bienestar europeo. Siguiendo a este autor, podría resumirse que en América Latina:

1. La política social abarcó a una porción muy limitada de la población, generalmente los asalariados urbanos de las capas medias y a los sectores formales. Es decir, fueron políticas sociales parcialmente incluyentes.

2. Los procesos de concertación social entre el capital y el trabajo estuvieron poco generalizados.

3. Las políticas sociales estuvieron subordinadas a la ampliación del mercado interno comandada por el Estado, frente a la debilidad o ausencia de la burguesía local para llevar adelante procesos de industrialización.

4. Fueron centrales las relaciones externas tanto para el surgimiento del “Estado Desarrollista” como para su auge y caída.

5. Los efectos desintegradores del proceso de modernización sobre la estructura social hicieron necesaria la implementación de políticas sociales para “bajar la conflictividad del proceso de cambio y transformación económica.”

6. La migración interna del campo a las ciudades debilitó los mecanismos de solidaridad tradicional, provocando políticas sociales de educación, salud, vivienda y seguridad social.

7. El proceso de industrialización requería de fuerza de trabajo a la que era menester reconocerle derechos como seguridad social, jubilación y sindicalización.

8. El Estado fue incapaz de autonomizarse de las pugnas por la distribución de la riqueza, lo cual provocó tendencias a la ingobernabilidad y a la radicalización de conflictos que derivaron en regímenes militares.

9. El proteccionismo de la economía desincentivó la competencia y la incorporación del progreso técnico a la producción, limitando la capacidad de crecimiento.

Pero por otra parte hay autores para quienes el tipo de Estado que surgió en América Latina en la posguerra no fue uno de bienestar sino intervencionista con gran presencia en ámbitos importantes y estratégicos de la economía, como por ejemplo en la producción de mercancías y de servicios, a través de la propiedad de empresas estatales y paraestatales y con un elevado gasto público con una marcada orientación social para atenuar el conflicto de clases, mediante la ampliación y mejoramiento de servicios públicos, educativos, de salud y de seguridad social con un enfoque claro de redistribución del ingreso y combate a la pobreza, que posteriormente, en el marco del auge del neoliberalismo se transformaría en un Estado mínimo.

Se puede estar de acuerdo en que efectivamente en la etapa de la posguerra en varios países latinoamericanos los Estados asumieron roles que tradicionalmente venía desempeñando el sector privado y el mercado, pero esto era con el fin de asegurar la continuidad y el buen desarrollo de los procesos de acumulación, donde el establecimiento de instituciones de seguridad social y educativas al mismo tiempo significaban la formación de contingentes de mano de obra con mayores niveles de calificación y bienestar acorde con los requerimientos del proceso de industrialización.

Pero diferimos en el uso del término “intervencionista” para caracterizar solamente a los Estados de la posguerra latinoamericanos que comandaron el auge económico de esos años en la región, porque el tipo de Estado que surgió después, el neoliberal, o el Estado mínimo, como le llama Barcelata, nunca dejó de ser intervencionista, lo que sucedió fue que redefinió su orientación para favorecer abiertamente a los grandes capitalistas y abandonando al mismo tiempo políticas de corte social que habían beneficiado a varios sectores de la población. Los drásticos cambios que se dieron en la economía, la legislación, instituciones y empresas paraestatales destinadas a la seguridad social y a la provisión de servicios públicos a partir de los años setenta, no podrían ser entendidos sin el gran intervencionismo del Estado.

Podría ser útil caracterizar a los Estados latinoamericanos de la posguerra como fluctuantes entre rangos que van desde tipo benefactor no al estilo de las distintas variantes de Estado benefactor que existieron en Europa, sino mucho más limitado, con períodos de apertura democrática y concesiones sociales importantes, entre las cuales se encuentra la seguridad social, pero subordinado en buena medida al poder de los Estados imperialistas, especialmente el estadounidense, y asediados siempre por la amenaza o la consumación de golpes de Estado para la imposición de gobiernos dictatoriales represivos, garantes de los intereses de las burguesías imperialistas.

1.2.2.- Crisis del Estado benefactor en Latinoamérica y cuestionamiento de la seguridad social

El ciclo de expansión del capital que fue auspiciado por las políticas de impulso a la demanda que dieron fortaleza al Estado de bienestar en países latinoamericanos en los años de la posguerra, comenzaba a dar signos de agotamiento hacia la década de los setenta del siglo XX. En esas nuevas condiciones el Estado benefactor pasaba a ser cuestionado desde sectores alineados con los intereses de los capitalistas más poderosos, básicamente extranjeros, y la burguesía nacional aliada de estos en los países latinoamericanos. Ese tipo de Estado ya no respondía a las necesidades de acumulación del capital y se decía que sus políticas causaban tendencias a la ingobernabilidad porque fomentaban el crecimiento de las demandas sociales, lo cual se combinaba con la incapacidad del Estado para darles solución.

Uno de los argumentos utilizados por los detractores del Estado de bienestar era que la desigualdad y la pobreza persistían, demostrándose con ello que es imposible corregir disfunciones sociales, además de que a medida que se fortalecía la solidaridad institucional se debilitaba la solidaridad civil.

Lo que encerraban tales ataques eran las pretensiones de hacer más funcional al Estado en la acumulación del capital, y como una de las estrategias que emprendió para disminuir los costos salariales se encontraba el cuestionamiento de la seguridad social que se había venido implementando durante las “décadas doradas” del capitalismo. No obstante, la desarticulación del Estado de bienestar no trajo consigo la desarticulación de la seguridad social, pero sí su precarización, redefinición y problemas en la cobertura, proceso en el cual los regímenes de pensiones serían los más atacados, por ser considerados la mayor “carga”.

El Estado tendría que dar el giro en ese sentido porque el capital de punta había reestructurado sus procesos productivos y con ello el mercado laboral, pasando del método fordista que para la elaboración de un producto se anclaba en un solo lugar, al toyotismo, método que para disminuir costos, aumentar la eficiencia, la calidad y la ganancia, había disgregado la elaboración de partes de productos por distintos puntos del planeta, reconfigurando de eso modo el mercado laboral de distintas formas: disminuyendo la generación de empleo, bajando los salarios, disciplinando a los trabajadores y haciendo que moderaran sus exigencias. Creció el número de trabajadores que no mantenían una relación salarial que les diera el derecho la seguridad social, como el llamado sector informal, la mayoría de la población rural, mujeres dedicadas a las tareas domésticas, al tiempo que las instituciones de seguridad social no se adaptaban a los cambios que estaban ocurriendo para captar más recursos, por ejemplo redefiniendo las cotizaciones, ampliando la cobertura a los sectores informales, rurales, amas de casa, trabajadores por cuenta propia, e igualmente las reformas que se fueron introduciendo en los sistemas de pensiones se diseñaron para trabajadores con altas densidades de cotización, dejando fuera a los sectores que ya se han mencionado, agravándose de esta manera las desigualdades al interior de los países de la región latinoamericana.

Si en las décadas anteriores el capital se había desarrollado principalmente en los ámbitos nacionales, la reestructuración de sus procesos productivos ahora le permitía enfocarse en los sectores exportadores, haciendo que de este modo los salarios de los trabajadores de los países latinoamericanos jugaran un rol cada vez de menor importancia en la realización de la producción y por lo tanto en el ciclo del capital. Asimismo, la tecnificación de la producción había alcanzado un desarrollo tal que ahora ya no se requerían grandes contingentes de mano de obra calificada, sino en números reducidos, junto con cantidades mayores de personas de calificaciones mínimas.

No obstante lo anterior, los trabajadores no iban a permanecer inertes a los ataques que estaban recibiendo en materia de empleo, ante los procesos de desmantelamiento del Estado propietario de empresas y productor de mercancías y de servicios que disminuía los gastos de orientación social. Las luchas que se dieron evitaron que componentes importantes de las políticas sociales como los de la seguridad social desaparecieran, más no pudieron impedir la disminución en la calidad de los servicios y en la cobertura en prácticamente toda la región latinoamericana.

1.3.- La seguridad social en México

1.3.1.- La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como pionera en materia de derechos sociales

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 es pionera en materia de reconocimiento de derechos sociales como respuesta al conflicto armado que estalló en 1910, pero sin que pudiera garantizar el cumplimiento de los mismos. Algunos sostienen que el país no contaba con las condiciones para hacer efectivos los derechos sociales que se habían establecido en la Carta Magna, de tal forma que “…la Constitución no se entendió como un marco jurídico efectivo y real de las prácticas sociales de los mexicanos, sino como el programa histórico en este caso, en esta Constitución de régimen.” De cualquier modo era un referente para el manejo de las contradicciones en el capitalismo mexicano, si bien posteriormente a su promulgación aún se desarrollaron conflictos armados de gran envergadura, pero es innegable que tal documento venía a constituirse en el pacto social que contribuía a la estabilidad que necesitaba el país para que el capitalismo se desarrollara, al tiempo que también ayudaba a impedir el desbordamiento del descontento de las facciones revolucionarias.

La efectivización de derechos sociales plasmados en la Constitución de 1917 tendría un largo camino por recorrer, sin lograr a plenitud lo que en la Carta Magna se había plasmado, pero el que se hayan reconocido se constituía en una herramienta potente de lucha de los sectores sociales para exigir que se crearan las instituciones y la infraestructura necesarios para un mínimo de servicios que fueran haciendo realidad lo que la letra indicaba, además de ser un referente para la elaboración de las Constituciones de otros países. Según Miguel de la Madrid los derechos sociales que se establecieron en la Carta Magna fueron los siguientes:

a) El derecho a la educación.

b) El derecho de los pueblos indígenas a la protección y promoción del desarrollo de sus lenguas, usos, costumbres y formas específicas de organización social.

c) El derecho a la protección de la salud.

d) El derecho de toda persona a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar.

e) El derecho de toda familia a disfrutar de vivienda digna y decorosa.

f) El derecho de los niños y de las niñas a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral.

g) Las bases de la reforma agraria, mediante el reconocimiento de la personalidad de los núcleos ejidales y comunales y la protección de su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas.

h) Derecho a la justicia expedita y honesta para los campesinos en lo que se refiere a la tierra ejidal, comunal y de pequeña propiedad.

i) Derecho al desarrollo rural integral.

j) El derecho de toda persona al trabajo digno y socialmente útil.

Estos derechos se encuentran plasmados principalmente en los artículos 3º, 4º, 15º, 27º y 123º, mientras que en los artículos 25º, 26º y 28º se establece la obligatoriedad del Estado para la planificación y la búsqueda del mejoramiento de las condiciones de vida para los sectores económicamente desprotegidos.

En materia de seguridad social México habría de recorrer un largo camino para hacerla efectiva a amplios sectores de la población, pero su establecimiento en la Constitución y efectivización en determinados grados también beneficiaba a los capitalistas porque contribuía a la formación y consolidación de una mano de obra más funcional al capital, con mayores niveles de educación e ingresos y el desarrollo de un mercado interno más diversificado debido a la ampliación de la clase media en el país que favorecía el desarrollo de la producción industrial de bienes duraderos y toda una gama de servicios funcionales al desarrollo de la acumulación.

1.3.2.- El largo camino para hacer efectiva la seguridad social en México

Si bien los derechos sociales fueron establecidos en la Constitución de 1917, fue hasta 1943 durante el gobierno de Manuel Ávila Camacho cuando se fundó el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), que actualmente da seguridad social en México a alrededor de 47% de la población, ubicándose por mucho como el de mayor cobertura en la materia. Asimismo, jubila y pensiona a la mayor proporción de trabajadores del país que cuentan con estos derechos. Otras instituciones de seguridad social importantes son el Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), que cubre casi al 10% de la población, la Secretaría de la Defensa Nacional al 1.1%, Petróleos Mexicanos al 0.3% y la Secretaría de Marina al 0.2%.

Con su instauración, el IMSS garantizaba “…la atención al derecho humano a la salud, la asistencia médica, la protección de los ingresos de subsistencia ante invalidez, vejez y cesantía, así como los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo” en el marco de una economía boyante y un Estado fuerte:

…que tendía a equilibrar tanto las necesidades de reproducción del capital como a garantizar cierta estabilidad social de la población vía su fortalecimiento y creación de múltiples instituciones de seguridad social. Dentro de estas, el IMSS, basado en la distribución tripartita de su financiamiento, incluiría dentro de sus prestaciones la garantía a futuro de condiciones mínimas de bienestar a partir de un ingreso por cesantía, vejez e invalidez, mediante jubilaciones y atención médica. Todo ello respondía a un concepto de seguridad social compuesto por un complejo de sistemas que, bajo la responsabilidad del Estado, influía en la mejora de la calidad de vida y trabajo y de la población asegurada.

Pero cabe resaltar que las instituciones de seguridad social establecidas en México surgieron en el contexto del corporativismo sindical como uno de los mecanismos gubernamentales más eficaces para la resolución de conflictos laborales, políticos y sociales del país, a través del cual se controlaban las demandas de los aumentos del salario directo y se compensaban con ingresos indirectos a través de los contratos colectivos de trabajo, entre los cuales las prestaciones de seguridad social jugaban un rol importante. De esta manera se cohesionaba a los sectores de trabajadores más organizados y combativos en torno al pacto nacional corporativo para darle estabilidad al patrón de acumulación.

Con el crecimiento económico de la posguerra las instituciones de seguridad social se fueron fortaleciendo, pero hacia finales de la década de los setenta, una vez que el patrón de acumulación había entrado nuevamente en crisis, el IMSS también fue mostrando serios desequilibrios financieros y problemas de servicio que ofrecía a la población -si bien la cobertura continuaba creciendo-, lo que marcaba la necesidad de su reestructuración financiera y organizativa como resultado de los cambios en el sistema productivo, la inflación, las fluctuaciones en el empleo y la reorientación del rol del Estado que tendía a abandonar responsabilidades en el otorgamiento de servicios sociales, o a disminuir la calidad de los mismos.

Para Gutiérrez Arriola un problema central del IMSS ante el entallamiento de la crisis de los años ochenta y el cambio de modelo económico es “la erosión de los salarios” porque provoca restricciones financieras al Instituto, toda vez que bajos salarios se traducen en bajas cotizaciones, mientras que la cobertura continuaba creciendo, pues el número de derechohabientes “…entre 1970 y 1999 creció de 9.7 millones a 44.8 millones, es decir, el 56% de la población del país.”

Sin dejar de reconocer el impacto de las tendencias demográficas, epidemiológicas, el aumento en la esperanza de vida, los problemas del mercado de trabajo y las incapacidades de las instituciones para adaptarse a estos cambios y mantener los equilibrios en las instituciones de la seguridad social mexicana que a la par que aumentara la cobertura mejoraran la calidad de la misma, es también innegable que las prioridades del Estado, sujetas a los intereses de la acumulación, han jugado un rol de primera importancia en la historia de la seguridad social en el país. A medida que transcurría la acumulación, el capital se iba reestructurando de tal forma que el pacto social corporativo se desgastaba como mecanismo de control y con ello los logros que de él se derivaban en la materia, por eso el Estado podía redefinirlo y al mismo tiempo reorientar sus prioridades. Ya en la fase del neoliberalismo se fue diciendo que las instituciones de seguridad social presentaban problemas de financiamiento que requerían la implementación de reformas, que no había dinero para sostenerlas, al tiempo que se transferían recursos públicos de manera directa a los bancos nacionales y extranjeros y a las más grandes empresas que operan en el país.

En tal sentido, el fortalecimiento o debilitamiento de las instituciones de la seguridad social ha sido en el fondo, desde nuestra perspectiva, principalmente el resultado de las políticas del Estado en la materia.

1.3.3.- Debilitamiento de la seguridad social en México

En el debilitamiento de la seguridad social en México son varios factores que deben tenerse en cuenta, entre los cuales sobresalen los problemas de generación de empleo, reducción salarial y las políticas del Estado que disminuyeron el gasto público con fines sociales.

El crecimiento económico en México impulsado de manera especialmente fuerte a partir del período del Presidente Lázaro Cárdenas (1934-1940), estuvo marcado por un gran intervencionismo del Estado en la economía, caracterizado por el establecimiento de empresas públicas en distintas ramas de la producción y los servicios. Entre ellas se encontraban Petróleos Mexicanos, la Comisión Federal de Electricidad, Teléfonos de México, Altos Hornos de México, Granos y Fertilizantes, Cooperativa Nacional de Subsistencia Popular, Ferrocarriles Nacionales, Teléfonos de México y Mexicana de Aviación.

Mediante sus empresas e instituciones el Estado se convirtió en el empleador de una gran cantidad de trabajadores y, amparados en ello, podían gozar de la seguridad social que la ley les otorgaba. Hacia 1985, de las 500 empresas más importantes del país:

…las estatales significaron el 50% de las ventas, el 34% de los activos y el 38% del personal ocupado; PEMEX representó el 40% de las ventas, si se descarta a PEMEX de las 500, las empresas estatales significaron el 16% de las ventas, el 34% de los activos y el 24% del personal ocupado.

Pero las cosas cambiaron cuando a raíz de la crisis del modelo de crecimiento en la misma década de los ochenta las políticas del Estado fueron dando un giro radical, especialmente con el llamado proceso de desincorporación estatal consistente en 1) la liquidación de empresas o extinción de fideicomisos, 2) las fusiones, 3) las transferencias a los gobiernos estatales y 4) las ventas de las empresas a particulares, proceso realizado en el período de 1984 y el 2000, pero sin que hayan cesado los esfuerzos de los apologistas de la privatización para hacer lo mismo con PEMEX y la CFE. Felipe Calderón Hinojosa, presidente de México, decretó el día 11 de octubre de 2009 la extinción de la Compañía Luz y Fuerza del Centro.

Ahora el Estado se concentraría en la búsqueda de equilibrios macroeconómicos, con el control de la inflación como la variable más importante, básicamente a través del control de los flujos monetarios. La producción de bienes y servicios por parte del Estado quedaba relegada como objetivo principal, dejando esa tarea al sector privado.

Las consecuencias de tales medidas sobre los volúmenes de empleo y niveles salariales fueron devastadoras para los trabajadores, sobre quienes recaían los ajustes de cada crisis. Así por ejemplo, la debacle económica de 1995, que llevó a una caída de 6.9 por ciento en el PIB, provocó que disminuyera en 814 mil el número de asegurados en el IMSS en diciembre de 1995 respecto a diciembre de 1994, lo cual se acompañaba de menor captación de recursos de cotizaciones que agravaban los problemas financieros de la institución.

Pero por otra parte, a pesar de que durante el período neoliberal caía el empleo y se “erosionaban” los salarios, traduciéndose en bajas cotizaciones y por lo tanto en problemas financieros de las instituciones de la seguridad social, con el IMSS como la más importante, la cobertura continuaba creciendo, ya que el número de derechohabientes pasó de 9.7 millones en 1970 a 44.8 millones en 1999.

Es verdad que los problemas relativos al debilitamiento de la seguridad social en el país tendrían entre una de sus causas las reglas para la incorporación de derechohabientes. Sin embargo, tiende a haber un consenso entre los estudiosos del tema respecto a que la caída del empleo y de los salarios jugaron un rol fundamental, además de la corrupción que ha implicado saqueo y desvío de recursos de las instituciones de la seguridad social del país.

1.3.4. Redefinición de la seguridad social en el Estado neoliberal

Las instituciones de seguridad social a través de mecanismos obligatorios de solidaridad fueron el núcleo característico del Estado de bienestar , en consonancia con los procesos de acumulación; pero en el Estado neoliberal se volvieron uno de los blancos de ataques, y a través de las políticas de privatización, desregulación y de mayor participación del sector privado se trastocan los fundamentos solidarios que anteriormente había tenido. La precariedad va siendo uno de sus rasgos distintivos, en el marco de serios problemas para la generación de empleos, caída salarial y una sociedad más compleja que cuenta con amplios sectores de población que no tienen trabajo o no están insertos en relaciones formales de trabajo, relaciones que se requieren para tener acceso a los beneficios de la seguridad social.

Aunque cada país cuenta con sistemas de seguridad social distintivos, hay aspectos de los mismos que permiten establecer algunas generalizaciones y tendencias. Las claves parecen encontrarse en la evolución del empleo como resultado de la reestructuración del capital, los cambios en el Estado y los mecanismos mediante los cuáles a los trabajadores se les articula con tales procesos. El capital se ha venido reestructurando incesantemente y ante la necesidad inmanente de aumentar la tasa y masa de ganancia, el proceso de internacionalización se ha venido intensificando a través de la empresa transnacional, aunque las bases se hayan fortalecido durante el período de la posguerra.

Después de la Segunda Guerra Mundial y hasta finales de los setenta el capital se desenvolvió primordialmente en escala nacional. Ello requirió de un Estado promotor de la acumulación del capital como inversiones en infraestructura, fomento a la inversión productiva, regulación financiera y comercial, y regulación jurídica del capital y del trabajo; así como concesiones ante las demandas de amplios sectores de las clases trabajadoras que se traducían en mejores salarios y estabilidad en el empleo.

En la fase de la posguerra el concepto predominante fue la producción en serie y el Estado era propietario de empresas consideradas estratégicas, prioritarias e incluso no prioritarias ni estratégicas para promover el crecimiento basado en el mercado interno. En ese contexto, las luchas de los trabajadores jugaron un papel de primera importancia al conquistar mejores condiciones de trabajo y bienestar, que les fueron reconocidas por el Estado y los grupos empresariales para legitimar el proceso de desigualdad intrínseca al proceso de acumulación capitalista.

La lucha entre el capital y el trabajo se plasmaba en pactos sociales que, garantizados por el Estado, regulaban jurídicamente la conflictividad social, y garantizaban una cierta estabilidad social y política al desarrollar los servicios educativos y los sistemas de salud y de seguridad social.

Pero las conquistas de la clase trabajadora no se debieron únicamente a su capacidad organizativa, sino también a que el modelo de crecimiento caracterizado por el liderazgo de los procesos de producción capitalista en serie requería articular los intereses de los trabajadores con los de los capitalistas.

Además, dado que el grueso de la producción se realizaba en el mercado interno, el capital necesitaba encadenamientos con la planta productiva nacional y que la población contara con poder adquisitivo suficiente para favorecer el ciclo de acumulación del capital, en lo cual las instituciones de seguridad social jugaban un rol importante al lado de otras grandes inversiones en infraestructura, no sólo como mecanismo de control político sino también contribuyendo a la rentabilidad del capital, especialmente porque esas inversiones eran asumidas por el Estado total o complementariamente.

Pero el capital no cesa en la búsqueda de aumentar la ganancia. La competencia entre los capitales y las presiones de la clase trabajadora por mejorar cada vez más sus condiciones de vida y acceder a porciones mayores de la riqueza generada, aceleraron la reestructuración del proceso de producción capitalista cuya punta de lanza es el mejoramiento tecnológico y organizacional.

El modelo de crecimiento basado en la profundización del capital a escala nacional y en el desarrollo del mercado interno hizo crisis en América Latina porque:

Al tiempo que los altos aranceles para bienes de consumo impulsaban las industrias nacionales, éstas fueron requiriendo cada vez más de bienes necesarios provenientes del exterior que terminaron debilitando las balanzas de pago de la región, mientras que las industrias protegidas solían oponerse a prácticas arancelarias sobre los productos de bienes de capital importados y a sus proveedoras de intermediarios.

De esta forma, el crecimiento basado en la producción en serie se presentaba como un obstáculo al aumento de las ganancias y emergió una forma de producción flexible, consistente en la desagregación de las fases del proceso productivo en diferentes partes del mundo para aprovechar las ventajas de localización, sociales, políticas, sindicales y fiscales.

Este proceso aceleró la internacionalización de los mercados de bienes, servicios, capitales y trabajo, y se pasó a la fase del predominio del capital financiero, el cual a diferencia del capital industrial, “…no necesita siempre de un sólido sector real que posibilite su continua ampliación”. En esta nueva fase, las conquistas laborales y de seguridad social que habían logrado los trabajadores en el período anterior se tornaban en trabas para la acumulación del capital, trabas que podían irse eliminando o redefiniendo paulatinamente. Ahora el concepto más socorrido sería el de la competitividad, y se manejaría la gran contradicción de que para alcanzarla habría que renunciar a todas las conquistas anteriores para lograr mejores condiciones futuras. Por ejemplo, en referencia al caso de México, De la Garza recuerda que cuando Ernesto Zedillo era candidato a la presidencia de la república en 1994, representantes de las organizaciones empresariales COPARMEX, CONCANACO Y CANACINTRA le entregaron un documento proponiéndole cambios en la legislación laboral en aras de lograr una mayor competitividad, entre los cuáles nos interesa resaltar los siguientes de los enumerados por De la Garza:

• Contratos temporales, por hora o jornada reducida.

• Racionalizar causales de rescisión de contratos.

• Limitaciones en cuanto a responsabilidades en juicios laborales por el pago de salarios caídos.

• Pago por hora.

• Desaparecer los contratos ley.

• Establecer prestaciones laborales y sindicales de acuerdo con las condiciones de cada empresa (implica el cuestionamiento del funcionamiento de la Seguridad Social).

Con la internacionalización cada vez mayor del capital el sector financiero fue creciendo a ritmos que rebasaban con amplios márgenes el crecimiento de la producción y la distribución, y debido a la volatilidad con que operan las transacciones financieras de corto plazo y a la incapacidad de los gobiernos y los bancos centrales para regularlas, se dieron tanto procesos de auge como de declive y desequilibrio macroeconómico que impactaron sobre los fondos de inversión y desencadenaron en crisis.

La gran empresa fue cobrando cada vez más poder y poco a poco las ventajas comparativas que algunos países pudieran lograr se transformaron en ventajas comparativas de las empresas transnacionales, cuyos productos forman parte de un todo integral y dejan de ser propiamente brasileños, mexicanos, japoneses, estadounidenses o de cualquier otra nacionalidad , en la medida en que delega o descentraliza fases del proceso en empresas de distinto país, tamaño, especialización, tecnología y organización, que pueden ser tanto sus filiales y subsidiarias como empresas proveedoras o alimentadoras en los campos más diversos.

La nueva organización en red impuesta por las necesidades del capital cuestionó de fondo la anterior organización del trabajo al pasar a primer plano nuevas formas y métodos de producción bajo el enfoque de la flexibilidad laboral en sus distintas dimensiones:

…la organización de la empresa […] es decir, la capacidad de la empresa para variar el volumen de la producción e introducir nuevos modelos y productos con procesos rápidos y eficaces. […] empleo de mano de obra […] incluye la multicalificación, el entrenamiento del obrero para realizar diferentes operaciones, la rotación de las tareas y la participación de los trabajadores en algunas decisiones del proceso de producción. […] políticas de empleo, la adecuación de los patrones salariales en función de la producción, los ajustes a los horarios de trabajo, a la capacidad para contratar y despedir trabajadores de acuerdo con las necesidades inmediatas de la producción, al uso en algunas ocasiones de contratistas para ciertas tareas, pagos por tiempo parcial, trabajo a domicilio, etc.

Las instituciones de seguridad social no podían quedar al margen de estos procesos y serían presionadas a reestructurarse en función de las nuevas condiciones que el capital exigía y la resistencia de los trabajadores lo permitiera.

La reestructuración de la empresa transnacional requirió de una reorientación del rol del Estado. Si en el modelo de crecimiento anterior basado en el mercado interno había sido propietario de empresas, muchas de ellas estratégicas, el capital ahora le exigía que se deshiciera de ellas y le cediera el dominio, la propiedad de esas empresas socialmente pertinentes, pero ineficientes, según decían los voceros del capital para apropiárselas y aumentar sus ganancias y esferas de influencia. Dado que el capital transnacional ahora orientaba su producción al exterior, requería de un Estado interventor que facilitara esos procesos:

…creando mejores condiciones para el funcionamiento del capital, ya sea dictando medidas de apertura, privatizando activos públicos, regulando el mercado de trabajo con la famosa flexibilización laboral, estableciendo tipos de cambio, políticas impositivas y otras medidas.

Como uno de los resultados más palpables de estos procesos aumentaba la producción sin aumentos significativos de la ocupación a la par que el Estado modificaba su rol respecto a la política de salud y seguridad social solidaria, la cual había venido representando para algunos sectores de la población una especie de ingreso no monetario en cuanto a las prestaciones sociales que ello implicaba.

En un marco de mayor desigualdad social, disminución del empleo formal, creciente subempleo y trabajo informal, junto con otros problemas como la evasión e insuficiencia de cuotas aparejadas con crecimientos en la cobertura, costosos insumos, inadecuado manejo administrativo y bajos o nulos niveles de reservas financieras, la seguridad social se fue deteriorando evidentemente.

En términos generales estas fueron las bases para que cambiara la seguridad social en América Latina, y particularmente en México. Los sistemas de pensiones, como el componente más importante de la seguridad social, se convirtieron en el blanco de ataques por parte de los grupos empresariales, especialmente el sector financiero y del Estado neoliberal, cumpliendo así su razón de ser ayudando al capitalismo a salir de la profunda crisis en la que cayó hacia la segunda parte de la década de los ochenta del siglo XX, así como lo había hecho el Estado interventor, planificador o Welfare State en la década de los treinta de la misma centuria. Pero el tema de las pensiones en específico amerita un artículo aparte.

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