1. Concepto de Dominio Público.

El concepto de dominio público, es variado y controvertido, de modo que su contenido no puede ser analizado desde una sola perspectiva o punto de vista, pero necesariamente en su construcción hay que tener en cuenta a; los sujetos, el objeto, la finalidad, la utilización y la protección; quizás por esta razón, las legislaciones son reacias a dar una definición de dominio público y este se basa esencialmente en lo que establece la doctrina y la jurisprudencia.

En ese sentido FERNANDO GARRIDO , argumenta que los bienes de dominio público pueden clasificarse atendiendo a diversos puntos de vista. En primer lugar, y desde el punto de vista del sujeto titular, pueden ser del Estado, de las provincias y de los municipios, entre otros. Desde el punto de vista objetivo caben otras clasificaciones: Así: 1) Dominio necesario, referido a aquellos bienes que legalmente sólo pueden pertenecer al Estado (por ejemplo, un río), y dominio accidental, constituido por bienes que pueden ser tanto de propiedad del Estado como de los particulares, si bien sólo en la primera hipótesis tienen carácter de demanial 2) Dominio por naturaleza, cuando la propia Ley afecta a una utilidad pública indeterminadamente todas las cosas pertenecientes a un determinado género (por ejemplo, las playas), y de dominio por afectación singular. 3) Bienes de uso público y bienes de servicio público, según que estén destinados al uso de todos o sirvan de medio indispensable para la prestación de un servicio público o la consecución de una pública utilidad.

MANUEL ALBALADEJO , sobre la base del Derecho español, expresa sobre este tema que las cosas son de dominio público o de propiedad privada. Y expone que son cosas de dominio público las que perteneciendo al Estado o entidades públicas están destinadas al uso o servicio público. Se requiere pues:

1. Pertenencia a una persona jurídica de Derecho público.

2. Destino:

A.- Bienes al uso público (o sea al aprovechamiento general).

B.- Bienes al servicio público (o sea que, aun sin que la cosa se dedique al uso común, este afectado al ejercicio de funciones por ejemplo, estatales, provinciales o municipales).

Otros autores, con menor o mayor amplitud, pero siempre girando sobre las ideas expuestas, se han pronunciado sobre el concepto de dominio público.

Así BALLBÉ; lo define como: “un conjunto de bienes de propiedad del Estado, afectados por ley al uso directo o indirecto de los habitantes”.

Para MANUEL MARÍA DIEZ: “El dominio público está sometido a un régimen jurídico de Derecho Administrativo, dominado por el principio de la inalienabilidad e imprescriptibilidad, soportando reglas diversas de delimitación, de protección penal, de utilización. Los bienes del dominio público sirven para la satisfacción de fines públicos”.

MANUEL OSORIO , desde una perspectiva más política y social que jurídica, pero valida en el análisis que se realiza ofrece un concepto de Dominio del Estado, el cual puede ser público y privado; entendiendo por el primero, aquel dominio que recae sobre bienes que, por resultar indispensables a las necesidades de utilidad pública, se encuentran sometidos a un régimen jurídico excepcional (inalienabilidad, imprescriptibilidad, inembargabilidad), tendiente a impedir que se desvíen de los fines a que están destinados.

Señala FERNANDO GARRIDO, que el dominio público es el conjunto de derechos de contenido económico que pertenecen al Estado se conoce, empleando una locución acuñada por el Derecho positivo español, con el nombre de fisco o Hacienda pública. Esta expresión evidentemente amplia, incluye, de una parte, los llamados derechos fiscales (consecuencia del ejercicio de la potestad tributaria), de otra, el dominio en sentido estricto o titularidad de cosas corporales e incorporales .

MANUEL PONS Y MIGUEL ÁNGEL DEL ARCO; para definir al domino público, remiten a los bienes demaniales, entendiendo por tales: “Conjunto de propiedades administrativas formalmente afectadas al uso público y a los servicios públicos por expreso reconocimiento y delimitación hecha por la propia Administración. En forma más simple, son las propiedades administrativas que están afectadas al uso de todos o bien al funcionamiento de un servicio público (BONNARD)”.

Esa misma línea conceptual, es la que sigue MAURICE HAURIOU, citado por JUAN ALFONSO SANTAMARÍA, cuando al definir el domino público expuso que es: “las propiedades administrativas afectadas a la utilidad pública que, como consecuencia de tal afectación, quedan sometidas a un régimen especial de utilización y protección”.

Para la Ciencia del Derecho, el concepto de Dominio Público, reviste particular relevancia; no sólo entraña enunciados meramente teóricos, sino de gran trascendencia práctica, en ese sentido, y a modo de ilustrar, es destacable su trascendencia, para el Derecho Administrativo, y para el Derecho de Autor.

En el Derecho Administrativo; el dominio público (también llamado demanio) se entiende como el conjunto de bienes y derechos de titularidad pública, destinados al uso público (como las calles, plazas y caminos públicos), o a un servicio público (como un hospital público, un centro escolar público, las oficinas de un Ayuntamiento) o aquellos a los que una Ley califica como demaniales para impedir su apropiación por los particulares (como las playas, las aguas o las minas y cuyo uso privativo, en su caso, requiere una concesión, que sólo la administración pública puede otorgar .

En tanto para el Derecho de Autor, el dominio público destaca la situación en que quedan las obras literarias, artísticas o científicas (lo que incluye programas informáticos) al expirar el plazo de protección de los derechos patrimoniales que las leyes especiales reconocen en favor del derecho habiente, y que en virtud del régimen de dominio público quedarán a la libre utilización de terceras personas .

Como puede interpretarse de las ideas expuestas, el concepto de dominio público es instrumental, de naturaleza compleja, con gran dependencia de la ley que es su fundamento, su esencia radica en la afectación de determinados bienes al uso público, directo o indirecto, por lo que tomando como referencia los conceptos e ideas expuestas, nos inclinamos a definir el dominio público como: “las propiedades pertenecientes al Estado o entidades publicas, destinadas al uso o servicio público, y por tanto sometidas a un régimen especial de utilización y protección”.

2. Una aproximación al Dominio público en el Ordenamiento Jurídico cubano.

Tal y como se estableció en el epígrafe precedente la concepción de dominio público presenta una construcción teórica no muy clara, en tanto que está fundada en posiciones doctrinales y jurisprudenciales que tratan de delimitarlo a partir de dos perspectivas: desde una posición de derecho natural, en la que se argumenta que existen objetos que por naturaleza no pueden ser susceptibles de apropiación del hombre; y desde una segunda perspectiva –mayoritaria-, que sostiene que existe un dominio público establecido por determinación de la ley.

Lo cierto es que desde uno u otro enfoque, en el Ordenamiento Jurídico cubano no se ha profundizando en el concepto de dominio público, y como lógica consecuencia tampoco en los elementos que lo integran, lo que se debe en lo fundamental, a la no estructuración en la sociedad cubana de la propiedad en pública y privada, sino en formas de propiedad, dentro de las cuales se destaca la propiedad estatal socialista de todo el pueblo sobre los medios fundamentales de producción como la más importante, y es ésta la que por sus elementos, se puede equiparar y no siempre identificar, a lo que el Derecho entiende por dominio público, se hará el análisis en el entorno jurídico cubano, a través del prisma de su objeto.

3. El objeto del Dominio Público.

Sin lugar a dudas la determinación de los bienes que deben ser considerados de dominio público, resulta una tarea compleja, muy difícil de concretar en un régimen jurídico único, lógica consecuencia de la diversidad de bienes que pueden formar parte de este concepto, y la necesidad de someterlos a un régimen jurídico especial, sin embargo existe gran unanimidad entre la doctrina y las legislaciones al regular una serie de bienes que no deben de escapar de esta clasificación, a la que también se le conoce como bienes demaniales, así se hace referencia a :

a) Los bienes de demanio necesario, o demaniales por naturaleza, que sólo pueden pertenecer al Estado, que comprende el llamado demanio marítimo (riberas del mar, las playas, puertos, radas, lagunas vivas, canales y pertenecientes de unos y de otros); el demanio hídrico (ríos, torrentes, lagos aguas corrientes superficiales y subterráneas, álveos y riberas de los ríos y puertos para la navegación interna); y el demanio militar, en el que se integran los bienes inmuebles afectados a la defensa nacional (fortificaciones, por ejemplo).

b) El demanio no necesario, o accidental, el cual lo forman los bienes que por determinada circunstancia pueden pertenecer a un sujeto diferente al Estado, y que sólo tienen carácter demanial mientras pertenecen al Estado o a un ente público, aquí se encuentran las carreteras, ferrocarriles, aeródromos, universalidades de bienes muebles de carácter histórico, arqueológico o artístico, cementerios y ciertos mercados.

El problema de la determinación de los bienes que forman parte del dominio público, se encuentra estrechamente vinculado a la finalidad que cada uno de estos bienes está llamado a desempeñar, relacionado con el destino de los mismos a un fin público concreto, de allí que en el Derecho comparado se le haya prestado una gran atención al tema, no solo desde el punto de vista teórico, sino en su reflejo en normas jurídicas concretas, es así como en diversas Constituciones se hace honor a la trascendencia de la temática. Por citar algunos ejemplos; la Constitución española incluye la regulación del dominio público en su Titulo VII, dedicado a Economía y hacienda, y sienta las pautas de la clásica distinción que en este Derecho se realiza entre bienes de dominio público, comunales y patrimoniales, y hace especial énfasis en el demanio marítimo . La Constitución Política de la República de Guatemala, hace expresa mención al dominio público en el Capítulo II, perteneciente a los Derechos Sociales, en la Sección Décima, sobre Régimen Económico y Social, regulando muy especialmente el demanio, marítimo e hídrico, de los que destaca su pertenencia al Estado, y algunas de sus principales características . La Constitución Política de la República de México en su Título Primero, Capítulo I de las garantías individuales, expone dentro de los bienes que pertenecen a la Nación el dominio marítimo e hídrico, resaltando su carácter imprescriptible e inalienable . La Constitución Política de la República de Chile, dispone el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible del Estado sobre determinados recursos naturales . La Constitución Política de la República del Perú, refiere que pertenecen al Estado determinados bienes como recursos naturales, el suelo, el subsuelo, y es de especial interés su referencia a que los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles . La Constitución de la República de Colombia, igualmente particulariza en la pertenencia al Estado de determinados bienes, así como el carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables de aquellos que tienen un uso público . Y por último la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, expresamente regula el carácter de dominio público de bienes de gran trascendencia para el desarrollo de toda la nación, y sus notas de imprescriptibles e inalienables .

Los Códigos Civiles, siguiendo una concepción más individualista, en su preceptiva no dedican gran espacio al tratamiento del dominio público, incluso la mayoría no hace referencia al termino, no obstante algunos como el Código Civil español , el Italiano , el de Venezuela y el Código Federal de México , los de Guatemala , Chile y el Salvador , son de destacar por su mención expresa a los bienes que pueden formar parte del domino público, así como sus características esenciales.

Con independencia de cuales son las categorías de bienes que en los diferentes ordenamientos jurídicos integran el dominio publico, tres son sus características o principios básicos: La inalienabilidad, que significan que el Estado o el ente público de que se trata debe de conservar su propiedad, es decir, no se pueden vender; la imprescriptibilidad, que conlleva a que en todo momento puedan establecerse acciones para reclamarlos o defenderlos y no puede obtenerse su propiedad mediante la usucapión y la inembargabilidad, no puede ser embargable, ni convertirse en un medio de protección del crédito, ni en garantía del cumplimiento de determinadas obligaciones; estas tres notas demaniales, son a su vez formas especificas de proteger el dominio público, y solo pueden desaparecer, por un acto legal que desafecte el bien de su finalidad pública porque ya no está prestando el beneficio requerido a la sociedad.

3.1. Los bienes de uso público y de servicio público.

La doctrina y las legislaciones, son prácticamente unánimes en distinguir los bienes de dominio público, en aquellos de uso público y de servicio público, sobre la base de cual es su finalidad, de qué bien se trata y cuál es la persona que lo utiliza.

3.1.1. Los bienes de servicio público.

En principio los bienes de servicios públicos se utilizan, por los propios órganos de la Administración: se trata de una utilización sin participación de otros sujetos y que no difiere de la que hace la Administración de sus bienes patrimoniales, ni de la utilización que sobre sus propios bienes hace cualquier propietario.

Pero en otros casos la utilización directa por los propios órganos administrativos es necesariamente compatible con un uso restringido a favor de los administrados que se beneficien de las prestaciones del servicio al que los bienes están afectados, como es el caso de los trasportes públicos, de los edificios dedicados a la enseñanza, sanidad, etc.. En estos supuestos el uso por el público se realiza por intermedio, o a través de la organización del servicio, pero privando las reglas propias de éste sobre los que se aplicarían a otro tipo de utilización colectiva.

Interesa destacar que en consecuencia con este régimen de utilización mediata, el régimen jurídico del uso de los bienes destinados a un servicio público es, ante todo y de modo preferente, el régimen contenido en las normas del servicio de que se trate; existe, por tanto, un criterio de prevalecía del régimen del servicio sobre el del demanio.

3.1.2. Los bienes de uso público.

Esta categoría la integran, en primer lugar, los bienes demaniales por naturaleza, es decir, definidos en la ley como aquellos que reúnen determinadas condiciones físicas, como los ríos, torrentes, riberas del mar, playas , radas; y también los que, siendo obra del hombre, están afectados al uso público de forma directa como los caminos, canales, puertos, puentes, entre otros.

Aunque como regla general existe un conjunto de bienes que por su importancia para toda la sociedad, no escapa de esta consideración, la enumeración de los mismos no puede ser cerrada, lo que significa que no está sometida a numerus clausus, sino que es meramente enunciativa o ejemplificativa, es decir se rige por un criterio de numerus apertus.

Se afirma que como una consecuencia lógica y necesidad de utilización de cada categoría de bienes, según sus finalidades o destinos específicos, el uso de los bienes de uso público, está sometido a diferentes clasificaciones dentro de las que se destacan:

-El uso común.

Es la que tiene lugar por el público en general y, por tanto, indiscriminadamente, en forma anónima, sin necesidad de título alguno; es el que puede ser ejercitado por cualquier administrado, sin que requiera una cualificación especial; ni siquiera la cualidad de nacional es necesaria .

El uso público se sustenta, en principio, sobre un presupuesto de hecho: determinados bienes son susceptibles de esa utilización característica que realiza la colectividad en su conjunto, mediante el aprovechamiento indiscriminado de sus miembros, en la medida en que cada uno lo necesite. Esta exigencia constituye en algunos casos una consecuencia del modo de ser del propio bien: el mar litoral, la atmósfera. En otros, es producto de las necesarias obras de transformación de la realidad física, como ocurre en el caso de las carreteras o las vías urbanas. Pero, en todo caso, el bien de que se trate cubre una necesidad común, una necesidad sentida por todos los miembros de la colectividad . Como ya se ha apuntado es el que puede realizar cualquier ciudadano en concurrencia con los demás, sin impedir ni obstaculizar por ello el uso por éstos. Responde a un principio de compatibilidad de todos los administrados en el ejercicio de este tipo de acción genérica, que de hacerse “Sine incommodo alterius” .

Teniendo en cuenta estos dos requisitos, el Derecho Administrativo otorga a determinados bienes un destino o afectación, es decir este tipo de uso muestra dos variantes:

• General: cuando no concurran circunstancias singulares, es decir el uso es abierto a todos, uso público. (Ej. Vía pública terrestre: carreteras, calles, plazas, paseos; el mar territorial y sus riberas y, asimismo, a las riberas de los ríos y cursos de agua).

• Especial: cuando concurren circunstancias singulares de intensidad o peligrosidad que colocan al usuario en una situación distinta a la del resto del público. En realidad, se trata de una utilización contraria a las reglas generales dictadas por el uso del bien de que se trate; si bien, naturalmente, la posibilidad de ese uso especial esté prevista .

- Uso privativo:

El uso privativo es el que se realiza mediante la ocupación de una parte del dominio público, de tal forma que queda excluida, al menos en cuanto a ella, la utilización de los demás. No obstante ese carácter excluyente, no puede hablarse de que estemos en presencia de un uso anormal del dominio público; antes bien, ciertas dependencias demaniales postulan normalmente una utilización de este género . Podemos decir que la utilización privativa sobre bienes primariamente afectados al uso general se caracteriza por ser una derogación al principio de igualdad en favor de un particular. El uso privativo debe ser entendido como el conjunto de facultades de goce que, sobre una dependencia demanial, detenta un particular o una Administración distinta de la propietaria del bien.

Algunos ejemplos que podemos mencionar de esta categorías de los bienes afectados al uso público son: aprovechamiento especiales de las aguas públicas (para abastecimiento de poblaciones, riegos, fuerza motriz…), concesiones mineras, de marismas etc.

- Uso normal:

Es el que está en correspondencia al destino o naturaleza del bien de que se trate, de acuerdo con su finalidad habitual.

- Uso anormal:

Esta clasificación atiende a un doble criterio. Uno material, relativo al uso en sí mismo considerado y otro, teleológico o finalista, referente a su relación con el destino del bien demanial, pero es anormal porque es contraria al uso anteriormente expuesto.

4 - Una aproximación al objeto del dominio público en el Derecho cubano.

A nivel teórico y de Derecho comparado el objeto del dominio público, se trató en el epígrafe precedente, a partir de esa idea nos ocupa en este determinar sobre que pautas o parámetros, se puede delimitar el objeto del dominio público en el Derecho cubano, si ya se sabe que tal condición depende de varios factores como la importancia o trascendencia social de determinados bienes, la voluntad del legislador, y que esa cualidad no está sometida a un criterio cerrado.

Es necesario entonces la remisión a la Constitución de la República que ofrece en ese sentido disposiciones de interés, como las contenidas en el artículo 11 , referente al ejercicio de la soberanía del Estado cubano, lo establecido en el artículo 27 , y en primer orden la expresa declaración en el artículo 15 de los bienes de propiedad estatal socialista, dentro de los que se incluyen entre otros, el subsuelo, las minas, los recursos naturales tanto vivos como no vivos dentro de la zona económica marítima de la República, los bosques, las aguas y las vías de comunicación; algunos de los cuales tienen el expreso reconocimiento de bienes del dominio público en otros ordenamientos jurídicos.

La preceptiva constitucional, se reitera en el ordenamiento infraconstitucional, fundamentalmente en el Código Civil, la Ley del Medio Ambiente, el Decreto-Ley doscientos veintisiete del dos mil dos, entre otros cuerpos legales, por tanto para determinar el objeto del dominio público es imprescindible tener en cuenta el criterio legal, por estar estos bienes como regla general, sometidos a un régimen jurídico especial.

Los bienes que integran el dominio público, para el Derecho cubano integrantes del patrimonio estatal se clasifican en bienes de uso público y de servicio público; los de uso público son aquellos que por su naturaleza o fines se permite el libre acceso y disfrute de todas las personas en el territorio nacional; los de servicio público, son los que por naturaleza o destino sirven al desempeño de las funciones del Estado ; en esa línea se comparte la idea de que no todos los bienes que integran el patrimonio estatal tienen necesariamente que integrar las referidas clasificaciones, al Estado pueden pertenecerle bienes destinados al cumplimiento de sus fines sin que sean de uso público, o de servicio público.

Sobre la base de los criterios expuestos, el Derecho cubano debe considerar como bienes de uso público entre otros: Las zonas costeras , el mar, los bosques , las aguas, las vías de comunicación, los parques y plazas, los recursos naturales tanto vivos como no vivos dentro de la zona económica marítima de la República; por su parte dentro de los bienes de servicios públicos se incluirán: Las minas , los ferrocarriles, los edificios destinados a prestar un servicio general perteneciente al Estado o a un ente público, como los centros educacionales, los institutos, monumentos y museos, los cementerios, los puentes, los bienes declarados como parte integrante del patrimonio cultural de la nación y que pertenecen al Estado.

Los referidos bienes estarán sometidos a un especial régimen de protección y sus notas características serán la inalienabilidad, inembargabilidad, e imprescriptibilidad.

CONCLUSIONES

1. Tanto en la Constitución de la República de Cuba, como en el Código Civil, se realiza una regulación detallada del objeto de la propiedad del Estado; sin embargo en esa reglamentación no se definen, ni se delimitan los bienes de uso y de servicio público, clasificación que se introduce con la promulgación del Decreto-Ley 227 del 2002 “Del Patrimonio Estatal”.

2. El dominio público debe definirse por el Derecho cubano como: “Las propiedades pertenecientes al Estado o entidades públicas, destinadas al uso o servicio público, y por tanto sometidas a un régimen especial de utilización y protección”.

3. El Decreto-Ley 227 del 2002 “Del Patrimonio Estatal”, debe definir el patrimonio estatal como:”el conjunto de derechos, bienes y obligaciones cuya titularidad ostenta el Estado y los adquiridos, construidos o creados por este”.

4. Los bienes que integran el objeto del dominio público deben delimitarse con un criterio de numerus apertus, las pautas que deben adoptarse para esa determinación son; los criterios que en tal sentido establece la Constitución de la República de Cuba, el objeto de la propiedad del Estado expresamente determinado en la Ley, la voluntad del legislador, la importancia o trascendencia social de los bienes.

5. El Derecho positivo cubano debe expresamente regular como bienes de uso público entre otros: Las zonas costeras, el mar, los bosques. las aguas, las vías de comunicación, los parques y plazas, los recursos naturales tanto vivos como no vivos dentro de la zona económica marítima de la República; y como bienes de servicios públicos: Las minas, los ferrocarriles, los edificios destinados a prestar un servicio general perteneciente al Estado o a un ente público, como los centros educacionales, los institutos, monumentos y museos, los cementerios, los puentes, los bienes declarados como parte integrante del patrimonio cultural de la nación y que pertenecen al Estado.

6. Los bienes que integran el dominio público estarán sometidos a un especial régimen de protección y sus notas características serán la inalienabilidad, inembargabilidad, e imprescriptibilidad.

BIBLIOGRAFÍA

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I. Fuentes Legales: