INTRODUCCIÓN

El presente siglo, se caracteriza por los cambios constantes y sin precedentes en la historia de la humanidad, cambios motivados por el progreso de la ciencia, la tecnología y las redes de comunicaciones en especial, dados en proceso permanentes y continuos de interacción entre el conocimiento, la racionalidad, la naturaleza y el pensamiento, con grandes implicancias para las sociedades, las instituciones y las organizaciones que el hombre ha construido en su devenir histórico, que sin embargo, en determinados estadios se ve en la necesidad de cambiarlas, renovarlas o de adecuarlas al nuevo entorno cada vez más complejo y diverso. Es así, que las estructuras económicas tradicionales, sociales, culturales, políticas e ideológicas, sufren resquebrajamientos y disfunciones ante el nuevo contexto. Siendo la base material de la sociedad la más dinámica e influyente, mientras que los sistemas del conocimiento, así como las disciplinas, demandan de mayor tiempo para el análisis, sistematización, interpretación, explicación y teorización de los procesos interactuantes ya operantes en nuestro medio, generando un estado de incertidumbre hasta que los hechos sean explicados para recién a partir de ello, construir los paradigmas, modelos apropiados, que faciliten, orienten este devenir cargado de incertidumbres con aciertos, realmente reformistas o revolucionarios. Las disciplinas científicas inmersas en el proceso también se ven afectadas en sus propias estructuras de conocimiento, metodologías y técnicas, enriqueciendo así, su propia autoconstrucción, para explicar el presente y poder predecir el futuro de los acontecimientos, con el consiguiente impacto en la vida de las personas, las instituciones, las organizaciones, el estado, y la sociedad civil. La sociedad peruana y en especial la administración pública no son ajenas a los procesos de cambios señalados, ya que estos repercuten en menor o mayor grado en su estructura social, económica y política, por ello la importancia del presente.

La disciplinas relacionada directamente con el proceso de percibir, explicar y orientar el devenir histórico de las organizaciones, del estado, y de las instituciones construidas, viene a ser las Ciencias Administrativas. Al respecto Joan Prats afirma: “A lo largo del siglo XX, nos ha llevado de la administración a la gerencia y de la gerencia a la gobernanza. Como plasmación de los cambios en los paradigmas intelectuales que sirvieron de soporte a las principales reformas administrativas impulsadas hasta mediados de la década 70; conocido como (“administración o burocracia), para continuar desde mediados de los 70 hasta mediados de los 90 a la (“gerencia o management”) y desde entonces a la actualidad (“gobernanza”)” .

Es así, que la primera reforma administrativa de la década del 70, se inspiró en el modelo burocrático Weberiano que sirvió de base para que se construyera la arquitectura institucional del estado democrático y social de derecho. Dicho modelo fue considerado a la vez, como expresión de la racionalidad gerencial y la racionalidad legal, considerado como el más apropiado para garantizar la eficacia y eficiencia de la acción administrativa con la consiguiente sumisión plena de las administraciones públicas al derecho., propiciando de esta manera la construcción del “estado administrativo” y el modelo de administración burocrática, a la vez éste, considerado como el modelo expresivo de la racionalidad legal y gerencial de validez y aplicación supuestamente universal; modelo con hegemonía histórica y vigencia parcial para las sociedades desarrolladas y con vigencia aún en las sociedades latinoamericanas, especialmente en el caso peruano donde las administraciones públicas están atiborradas de leyes y normas con supremacía sobre su actuar que la hace engorrosa e ineficiente.

A pesar de las críticas de las disfunciones del tipo de organización burocrática desde Robert K. Merton, García Pelayo, Albrow Martín, Blau Meter, etc., surgió y se afianzó el paradigma del Derecho Administrativo, coherente al paradigma del management sustentado por la teoría clásica de la burocracia y la ordenación científica del trabajo que tenía que pasar necesariamente por la creación del tipo burocrático; que se basa en los principios organizativos y en la generación de técnicas de gestión de pretendido valor universal, los directivos managers quienes definían su función en cuidar de la correcta aplicación formulación, ejecución de las normas y principios organizativos. Al respecto Weber sostenía “… La burocracia era el medio inevitable para vincular la razón y el conocimiento y hacer posible a la vez las relaciones capitalistas… enfatizó la relación simbiótica entre la razón y legitimidad y afirmó que dicha relación la que hacía posible la dominación social de la era moderna (capitalista).”

1. DE LA BUROCRACIA A LA GERENCIA

La burocracia Weberiana al ser ampliamente criticada por su disfuncionalidad, mostrada en la ineficacia e ineficacia y su acentuada resistencia al cambio, mientras que el entorno se hace más dinámico y complejo, trajo consigo que la eficiencia adaptativa sea el criterio fundamental de evaluación organizacional, propiciando así, el cambio valorativo de la racionalidad de la estructura organizativa que bajo este enfoque dependerá en adelante de su adaptación a toda una serie de contingencias internas o externas a la organización, tales como el tamaño, complejidad, tipo de tecnología utilizable, grado de dinamismo y turbulencia del entorno, etc. (CLEG:1996:28); característica del tránsito de la sociedad industrial a la llamada sociedad de la información y del conocimiento que afectó también a la hegemonía del modelo burocrático.

En este contexto, la gestión pública se constituyó en el paradigma de la reforma administrativa prevaleciente hasta mediados de los 90, acompañado de la hegemonía de la agenda neoliberal, con aplicación desigual en los países desarrollados y en vías de desarrollo. Como señala Guy Peters: “las reformas desarrolladas a la sombra de la nueva gestión pública responde a un cuerpo de ideas desigualmente compartidas. Algunas de ellas fueron muy ampliamente compartidas y constituyeron un cuerpo de ideas a cerca de cómo organizar y operar el sector público”.

Según el mismo autor, las ideas que fundamentan con mayor fuerza a la gestión pública, fueron: a) El desempeño mejora, cuando los gerentes saben lo que se espera de ellos y los resultados son medibles en relación a tales expectativas. La gestión debe, pues estar orientada a resultados fijados políticamente, técnicamente y medibles, b) La gestión pública mejora cuando los gerentes disponen de cierta discrecionalidad y de la flexibilidad necesaria en el uso de los recursos para llevar a cabo sus responsabilidades, c) El desempeño mejora cuando la autoridad operativa es delegada desde las agencias centrales y las unidades centrales de los ministerios a favor de los niveles y unidades operativas, d) El desempeño mejora cuando las decisiones y controles gubernamentales se focalizan en los productos y los resultados más que en los insumos y los procedimientos, y e) El desempeño mejora cuando los gerentes responden tanto a la gestión adecuada de los recursos, así como a la gestión de los procesos, y a los resultados que producen dichos recursos. Intentos sin éxito en la administración pública peruana fundamentalmente a causa del desconocimiento del modelo y su aplicación en una realidad bastante compleja y heterogénea como el caso peruano.

Sin embargo, la gestión pública vino acompañada de otras ideas problemáticas, como: el desempeño mejora cuando el ciudadano – cliente - tiene la posibilidad de escoger entre ofertantes de los servicios públicos; creando una competencia desleal deforme entre los servicios públicos y de éstos con los servicios privados, con mayor relevancia en los países latinoamericanos que se explica cuando los servicios del gobierno son tercerizados; trayendo consigo el surgimiento de los “servis”, agrupaciones de lucro y apropiación de un porcentaje del sueldo de los trabajadores empleados bajo esta modalidad de prestación de servicios públicos, por las empresas intermediarias entre la patronal y los trabajadores como es el caso peruano. Asimismo cuando las organizaciones públicas se gestionan por imitación de las organizaciones privadas; que posiblemente tuvieron efectos mejores en el mundo industrializado donde el empresariado ha desarrollado capacidades de dirección efectiva y próspera de su empresa, mientras que en muchos de los países latinoamericanos especialmente la administración pública peruana, ya que las empresas no son verdaderas organizaciones sólidas y seguras, muy al contrario presentan debilidades en su estructura organizativa y de gestión, por lo tanto, se puede considerar que, no se ha desarrollado capacidades necesarias, tampoco los métodos, técnicas y estrategias de gestión empresarial apropiadas como para ser modelos de imitación de la gestión pública, agravándose el problema, cuando la previsión de servicios públicos escasamente se compatibilizan con las políticas públicas. Situación que amplia la brecha entre el estado y la sociedad.

La nueva gerencia pública, propugna que todo el desempeño podía ser medido y que el gerente posee suficiente conocimiento para fijar unilateral o negociadamente los objetivos de desempeño del agente, enfoque que desde sus inicios se inspiró en la nueva gestión pública y que después de más de una década (mediados del 90), tras una evaluación por su propio estándar, los resultados señalan que en los países de tradición británica tras las reformas, el gobierno es menos responsable y no más eficaz que antes. Por estás y otras razones: “resulta poco razonable empeñarse en seguir identificando la acción administrativa de autoridad como “gerencia”, “gestión”, o “management”, públicos e intentando aplicar a las mismas los criterios convencionales de eficacia y de eficiencia. Ante estas dificultades y para el aseguramiento de los intereses generales, la solución razonable consiste en someter la acción administrativa de autoridad no a las técnicas de gestión privada ni al régimen contractual propio del empleo privado (todo los modulado que se requiera por los principios del mérito y de la capacidad), sino a los arreglos institucionales propios de la función pública burocrática en sistemas de mérito”

En conclusión no se comprendió que la gestión pública no se justifica tan solo por la provisión eficaz y eficiente de servicios públicos, sino implica también valores más profundos directamente deducibles del orden constitucional en que debe enmarcarse.

2. LA GOBERNANZA COMO MODO DE GOBERNACIÓN DE NUESTRO TIEMPO

1. Razones de la importancia de la Gobernanza

Los estudios de Joan Prats, sobre la importancia de la gobernanza, muestran que a mediados de la década del 90; el paradigma de las reformas cambia de nuevo, debido a causas ya predecibles que desde su concepción se relacionaron con la incapacidad de la nueva gestión pública en resolver los problemas: de la delegación democrática y de la provisión de los bienes públicos que exige la colaboración interdepartamental o interagencial. “Es así que en Europa emerge un consenso creciente en torno a que la eficacia y la legitimidad del actuar público se fundamenta en la calidad de la interacción entre los distintos niveles de gobierno y de éstos con las organizaciones empresariales y la sociedad civil” .

Es así, que la teoría administrativa como las políticas de reforma administrativa han ido estableciendo como foco de análisis no la estructura y funcionamiento de las organizaciones públicas, sino las interacciones entre los diversos niveles organizacionales (de la administración pública) y éstos entre las organizaciones privadas y la sociedad civil, sin dejar de lado nunca a la persona, el ciudadano (no el cliente) como el referente último de todo el actuar público. Sin que esto signifique obviar la necesaria importancia de la estructura, las funciones y los procesos que en conjunto hacen que funcione el aparato administrativo. Sino que el estudio se sitúa en el ámbito de las interacciones entre lo público – privado – civil, mejor dicho, de los desafíos que dicha interacción presenta en el proceso de modernización de las organizaciones públicas y sus capacidades de gobernación.

A esto, se puede añadir la referencia cada vez más generalizada en lenguaje político y administrativo comparado a la gobernanza, al gobierno interactivo, al gobierno emprendedor, al gobierno socio o facilitador, corresponde también, el actuar cotidiano de los directivos políticos y gerenciales de nuestras administraciones públicas.

Los nuevos modos de gobernación que se reconocen crecientemente como “gobernanza” no significan anulación sino modulación y reequilibrio de los anteriores. Como señala Kooiman: “Estamos asistiendo más a un cambio por equilibrio que una alteración por abandono de las funciones estatales tradicionales, hay un incremento de roles del gobierno como socio facilitador y cooperador…” .

Es deducible que la gobernanza en la medida que puede ser considerada un paradigma, no tiene aspiraciones de universalidad. En realidad es útil para comprender positivamente y reformar normativamente la estructura y procesos de gobernación en todos aquellos ámbitos en que la burocracia o la nueva gerencia pública resultan inapropiadas [caso peruano]. Dichos ámbitos incluyen las actuaciones públicas relacionadas con los temas más complejos y dinámicos de nuestros tiempos. Por ello, con razón se dice que la gobernanza es el modo de gobernación, no el único sino el característico de nuestro tiempo.

Joan Prats, fundamenta que la gobernanza moderna se yergue por una conciencia creciente de que:

o Los gobiernos no son los únicos actores que enfrentan las grandes cuestiones sociales. Estas son hoy desafíos también para las organizaciones de la sociedad civil y la empresa privada, sin desconocer la diversidad y hasta conflicto entre ellos.

o Para enfrentar eficazmente los grandes retos, además de los modos tradicionales de gobernación (burocracia y gerencia) debemos contar con nuevos modos de gobernanza, pero si cambia el foco en la búsqueda del buen gobierno, cambiando estructuras organizativas (requiere introducir flexibilidad, perfiles competenciales de los gerentes, la interacción requiere dosis extraordinarias de visión estratégica, gestión de conflictos y construcción de consensos, cambio en los instrumentos de gestión, paso del plan a la estrategia, multiplicar el valor de la transparencia y la comunicación.

o No hay un modelo único de gobernanza, consecuentemente la gobernanza no pretende ser un modelo organizativo y funcional de validez universal ni siquiera para las situaciones de alta complejidad a las que conviene se aplique. Las estructuras de gobernanza deben deferir según el nivel del gobierno y el sector de actuación administrativa considerados.

o Las cuestiones o desafíos sociales hoy son el resultado de la interacción entre varios factores que rara vez son plenamente conocidos, ni están causados ni se hallan bajo control de un solo actor. La clave para la gobernanza está en saber organizar un espacio público deliberativo basado en normas procedimentales que retroalimenten la confianza en la estructura de interdependencia.

o Sólo mediante la creación de estructuras y procesos sociopolíticos interactivos que estimulen la comunicación entre los actores involucrados y la creación de responsabilidades comunes además de las individuales y diferencias puede hoy asegurarse la gobernación legítima y eficaz al menos en relación a los grandes desafíos de nuestro tiempo.

o El gran desafío de las reformas administrativas hoy consiste en reestructurar las responsabilidades, tareas y actividades de la gobernación en base a la integración y a la diferenciación de las diversas inquietudes e intereses de los actores que lo expresan en los diversos procesos de integración. Lo cual, plantea exigencias importantes de rediseño organizacional de la estructura de personal, de procedimientos, de instrumentos de gestión y presupuestación, de transparencia y responsabilidad. Asimismo, el gran desafío de hoy es hacer productivas las interacciones en que consiste la gobernación de las cuestiones complejas.

o Para ello, tanto las reformas como las teorías timen que focalizarse en la interacción más qué como sucedía en la aproximación tradicional, en el gobierno como actor único o sobre determinante de la gobernación.

Fundamento que cobra objetividad y racionalidad en el análisis de la interacción entre el estado peruano a través de las administraciones públicas, la sociedad civil y las empresas privadas existentes en el país, de ahí su importancia y su vigencia para una propuesta de contexto, bajo el enfoque de la gobernanza.

2. MARCO CONCEPTUAL: GOBERNACIÓN, GOBERNANZA Y GOBERNABILIDAD

El Programa Nacional de las Naciones Unidas - PNUD, en su informe sobre Desarrollo Humano del 2000, “Gobernance”, define como: “el marco de reglas, instituciones y prácticas establecidas que sientan los límites y los incentivos para el comportamiento de los individuos, las organizaciones y las empresas” los recursos comunitarios y medioambientales suficientes para asegurar que la globalización trabaje para la gente y no sólo para los beneficios.

Hyden, desde una perspectiva politológica ha desarrollado un concepto de “governace”, basado en el concepto de “régimen” la define como una convención para designar “las normas explícitas e implícitas que definen quienes son los actores políticos relevantes y a través de que canales y con qué recursos se posicionan activas y políticamente”. Basada en la definición de Guillermo O’ Donnell. Un régimen no es un conjunto de actores políticos, sino más bien un conjunto de reglas fundamentales sobre la organización del espacio público. Esta noción de espacio público comprende tanto al estado como a la sociedad civil y traza la línea divisoria entre público y privado. La governace concierne a la institucionalización de los valores normativos y proveer cohesión de los miembros de una sociedad. Esto implica que es imposible que pueda emerger un estado fuerte en ausencia de una sociedad civil vibrante.

El profesor Kooiman ha desarrollado una interesante distinción conceptual entre: “governing” (gobernación), “governance” (gobernanza) y “governability” (gobernabilidad), que considera como fundamentos de una teoría sociopolítica de la “governzance”.

“Governing” equivale a la concepción de la gestión pública a nivel macro de Metcalfe, que consiste fundamentalmente en coordinar, orientar influir equilibrar la interacción entre los actores políticos sociales, y para Kooiman la gobernación comprende todas las intervenciones (orientadas a metas) de actores políticos y sociales con la intención de crear una pauta de interacción mas o menos estable y predecible dentro de un sistema sociopolítico.

El concepto de gobernabilidad usado muchas veces como sinónimo de gobernanza tiene una significación claramente diferente. Por Gobernabilidad Kooiman entiende: “la cualidad conjunta de un sistema sociopolítico para gobernarse así mismo en el contexto de otros sistemas más amplios de los que forma parte. Esta cualidad depende del ajuste efectivo y legítimo entre las necesidades y las capacidades de gobernación. La capacidad de gobernar de un sistema está claramente conectada a sus procesos de “governance” y de gobernación. Sin un ajuste efectivo y legítimo entre las necesidades y las capacidades no puede existir gobernabilidad.

Asimismo. Kooiman define: “… No toda estructura de gobernanza es capaz de producir gobernabilidad. Tampoco toda gobernabilidad garantiza desarrollo. El análisis de la gobernabilidad de un sistema implica el de su gobernanza, es decir, el descubrimiento del mapa de actores, sus expectativas, sus conflictos y las estructuras de procesos de su interacción. Ese análisis nos describe los equilibrios de poder y distributivos y subyacentes a las estructuras y procesos de gobernanza, así como, los conflictos actuales y potenciales entre los actores estratégicos, incluidos los emergentes” .

El análisis de los expertos modestamente sistematizados en el item precedente, encuentra asidero racional y objetivo en el sistema administrativo peruano que clama por una gestión pública moderna y de calidad a la luz de los enfoques propuestos.

3. POSIBILIDADES PARA EL REPLANTEAMIENTO DE LA GESTIÓN PÚBLICA Y DE LA DEMOCRACIA EN EL PERÚ.

El replanteo de la gestión pública y de la democracia en el Perú, se torna cada vez más en una necesidad imperiosa, a partir de un compromiso serio y responsable entre el estado a través de sus gobernantes, la sociedad civil organizada, la ciudadanía, los actores sociales, económicos, culturales y políticas de la sociedad y la participación de los agentes privados (empresas). Con el propósito de conducir, orientar la interacción constante y la intensa movilidad social de los actores estratégicos, hacia la construcción de espacios y escenarios de diálogo, de concertación y de institucionalización de los acuerdos consensuados, como modo de solucionar en forma conjunta, los grandes problemas complejos que enfrenta la sociedad, como es el caso de la pobreza que afecta a mas del 40% de la población rural, el desempleo, la centralización asfixiante de la capital frente a las provincias del interior del país, la escasa responsabilidad social y ambiental del empresariado y de los grandes inversionistas, además de la falta de accesibilidad de sectores de población a los servicios de educación, salud, empleo, etc., a ello se suma una administración pública tradicional imperfecta, con indicios experimentales de gerenciamiento con efectos poco confiables y en algunos casos desastrosos.

En este contexto, la Gobernanza, se plantea como una alternativa real y efectiva de coexistir junto a los otros modelos de administración existentes como forma de solución de los grandes problemas complejos e interactuantes que pone en peligro o debilita el sistema democrático incipiente del país, y atenta contra el crecimiento económico experimentado en el último quinquenio (2001-2006), a causa de problemas estructurales aún no resueltos.

La preciada búsqueda de la eficiencia y la eficacia de la administración o gestión pública en la práctica conlleva a la revisión de los modelos existentes y de la implementación de la gobernanza, como estrategia para solucionar y enfrentar los proceso interactivos entre el estado-sociedad civil-empresa privada, para de esta manera contribuir a la gobernabilidad del país y que conlleve además de un clima de estabilidad económica y política a un clima de interacción en la perspectiva de plantearse en agenda pública y política para asumir los grandes retos del desarrollo y bienestar de la población.

4. LAS TICs, HERRAMIENTAS EFICACES DE LA GOBERNANZA

Es de entender que, la gobernanza como proceso interactivo e integrador entre el estado, la sociedad civil y las organizaciones empresariales en un contexto dinámico y complejo, encuentra en las tecnologías de información y comunicación – TICs; un canal eficaz de conexión y de articulación entre estos actores fundamentales de la gobernanza, en el propósito de modernizar las administraciones públicas, así como para contribuir al fortalecimiento de la democracia y afianzamiento de la gobernabilidad del país.

Al respecto Paradela Gonzalez aporta desde su análisis con la siguiente aseveración: “La sociedad actual ha sido denominada con acierto como: “la sociedad global el conocimiento”. Esta sociedad se diferencia radicalmente de las que han existido en otras épocas históricas y entre los aspectos más significativos y diferenciadores de esta nueva sociedad podemos destacar los siguientes: a) Sociedad basada en las computadoras (…) es una sociedad que basa su desarrollo de forma primordial, en la utilización intensiva de las computadoras; b) Sociedad interconectada (…) se puede considerar que el estar conectado, a través de medios telemáticos, bien a través de los teléfonos móviles o de los ordenadores conectados a internet, es una necesidad para el progreso, (…); c) Sociedad Global, esta sociedad interconectada lleva aparejada una nueva característica que es la globalidad… se ha extendido hoy a todos los aspectos de la vida; d) Sociedad del conocimiento, el conocimiento ha sido y sigue siendo, hoy más que nunca, el elemento básico del progreso de los pueblos. Pero para que el conocimiento progrese es necesario que se den en la sociedad las condiciones necesarias para que el conocimiento crezca, por una parte se necesita que el conocimiento pueda distribuirse entre la sociedad y, por otra parte, se necesita que el conocimiento pueda almacenarse" .

Paradela, continua en su análisis y dice: “En esta nueva sociedad y ante las nuevas situaciones en las que se ve inmerso el ciudadano actual, se necesita de una nueva forma de gobernar, muy diferente a los viejos sistemas de control jerárquicamente organizados” . En esta nueva forma de gobernar debe basarse en que los protagonistas sociales, ya sean individuos o colectivades, participen en redes mixtas público-privadas que permitan el diálogo fluido de puntos de vista diferentes y faciliten el lograr el consenso. Esta nueva forma de gobernar es lo que se denomina gobernanza.

En definitiva, la nueva forma de gobierno que se denomina gobernanza se basa en la existencia de redes que permitan la intercomunicación de los ciudadanos y las organizaciones.

CONCLUSIONES:

1. Los cambios ocurridos en las últimas décadas por el desarrollo de la ciencia, la tecnología, las innovaciones, y el nuevo orden mundial influenciado por el proceso de globalización, configuran sociedades complejas y diversas con nuevos retos y problemas que al no ser atendidas adecuadamente ponen en cuestionamiento a las mismas estructuras del orden establecido, donde las instituciones y organizaciones experimentan situaciones de incertidumbre y conflicto, al punto de debilitar la débil democracia y generar conflictos de orden social y político.

2. En este contexto, las administraciones públicas como entidades representativas del Estado peruano encargadas de administrar los bienes públicos, experimenta constantes cuestionamientos a su estructura organizativa y funcional, por la misma sociedad a quien se debe, y ante la presión interna y externa responden con implementar enfoques de gerenciamiento en el quehacer público a manera de iniciativas aisladas con resultados desalentadores. Sin embargo, recientemente desde el año 2003, se viene intentando modernizar la gestión del Estado de manera integral y articulada, donde las administraciones públicas asumen el rol protagónico del proceso con un enfoque sesgado de la eficiencia y eficacia del servicio público.

3. La administración pública actual, demanda de una reforma administrativa basada en el paradigma de la gobernanza, como modo de modulación y reequilibrio de los modelos existentes (burocracia o nueva gerencia pública) y sobre todo en las actuaciones públicas relacionadas con los temas más complejos y dinámicos de nuestros tiempos. A ello se complementa muy bien la adopción de la gobernanza como proceso de interacción entre los niveles de gobierno: nacional, regional, local y de éstos con la sociedad civil organizada, los principales actores, y el empresariado, no solo para afrontar los problemas más álgidos, sino involucrarse en el desarrollo del país de manera consensuada y comprometida.

4. La adopción del modelo de gobernanza en la administración pública peruana, demandaría el uso y aplicación de las Tecnologías de Información y Comunicación – TIOCs, las que permitirían la intercomunicación de los ciudadanos y las organizaciones públicas y privadas de su entorno.

BIBLIOGRAFÍA

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