|
|
|
Manuel Arenilla Sáez
Ricardo García Vargas
Jesús Llorente Márquez
Observatorio de participación y
políticas públicas de la Universidad Rey Juan Carlos
ricardo_garciave@hotmail.com
Resumen: En la sociedad del conocimiento y de la información, el ciudadano no puede ser
un mero espectador de las acciones públicas y pide asumir un papel más relevante
en la toma de decisiones sobre las cuestiones que le afectan. Distintas
instancias de gobierno en todo el mundo, especialmente en América Latina, están
desarrollando iniciativas que les permitan promover la participación ciudadana
en la planificación y ejecución de las políticas públicas. El Ayuntamiento de
Madrid inició en el año 2003 un modelo de participación encaminado a fomentar la
incorporación de los ciudadanos en la toma de decisiones y el seguimiento de la
inversión pública municipal en los distritos y barrios más desfavorecidos de la
ciudad. Se trata de la puesta en marcha de los presupuestos participativos
mediante los Planes Especiales de Inversión y Actuación Territorial (PEI) que
incorporan la participación ciudadana a la planificación estratégica. Esta
iniciativa hace de la Ciudad de Madrid un referente de innovación en la materia.
Palabras clave: Participación,
planificación estratégica, presupuestos participativos, Planes
Especiales de Inversión
Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:
Arenilla Sáez, García Vargas y Llorente Márquez: Participación ciudadana y
planificación estratégica. Los planes especiales de inversión y
actuación territorial (PEI) de Madrid,
en Contribuciones a las Ciencias Sociales, diciembre 2007.
www.eumed.net/rev/cccss/0712/asgvlm.htm
El texto que sigue carece de
formato, gráficos y tablas. Su objetivo es tan solo facilitar la
búsqueda en Internet y un rápido repaso a su contenido.
Puede
acceder al texto completo en formato PDF pulsando aquí.
Los gobernantes y las Administraciones públicas se encuentran obligados a
legitimar las actuaciones que emprenden dando respuesta a las expectativas y a
las necesidades de los ciudadanos sobre los que gobiernan.
El ciudadano en la sociedad de la información y del conocimiento ha pasado de
ser un mero receptor de los servicios públicos a asumir un papel más exigente
con respecto a la forma, las circunstancias y los principios gestores que
utiliza la Administración pública para prestarlos. No se conforma con que se le
garantice la prestación de los servicios públicos que tradicionalmente se le han
venido ofreciendo y sobre los que no está dispuesto a renunciar, sino que
reivindica, a la vez que un mayor volumen en la prestación de servicios, mayor
calidad en ellos y el empleo eficiente de los recursos económicos aplicados a
los programas. Además, el ciudadano pretende alentar su participación en la toma
de decisiones sobre los servicios públicos que directamente le afecten.
El problema es que hasta nuestros días las Administraciones públicas se han
regido en su gestión por un modelo organizativo de carácter burócrático-weberiano
que difícilmente es capaz de afrontar los nuevos problemas y satisfacer todas
las demandas ciudadanas actuales. Las Administraciones se encuentran obligadas a
apoyarse sobre otros principios y valores de gestión que sitúen al ciudadano en
el referente verdadero de su actuación y que garanticen la eficacia. Esto
significa que las políticas y decisiones públicas deben orientarse al ciudadano,
que la acción pública debe regirse por el logro de una mayor eficacia,
eficiencia y transparencia y que la gestión de los recursos públicos ha de
efectuarse de manera responsable a los ojos de los ciudadanos.
La planificación estratégica, de un lado, y la integración de los ciudadanos en
los procesos de toma de decisiones públicas, de otro, coadyuvan al cumplimiento
de los principios anteriores, a mejorar la gobernabilidad de los poderes
públicos, a legitimar sus actuaciones y a satisfacer con servicios públicos
eficientes y de calidad sus expectativas y necesidades.
Sin embargo, la planificación estratégica y la participación ciudadana han
tenido tradicionalmente escaso predicamento en nuestras Administraciones
públicas para determinar la forma en la que han de tomarse decisiones públicas y
prestarse los servicios públicos. En el primero de los casos, porque la
actuación de la Administración pública no se encamina preferentemente a cumplir
el objetivo que realmente avala la razón de ser de las Administraciones y que no
es otro que la satisfacción de las necesidades y expectativas ciudadanas sobre
los servicios públicos. En el segundo de los casos, por el hecho de que la
participación de los ciudadanos queda únicamente circunscrita a la elección de
los representantes políticos sin contemplar su capacidad y protagonismo para
tomar parte en la toma de decisiones políticas que les afecten.
En la sociedad del conocimiento y de la información, no obstante, el ciudadano
no quiere ser un mero espectador de las acciones públicas y, atendiendo a la
información y el conocimiento de los que dispone, desea asumir un papel más
relevante en la toma de decisiones públicas. El ciudadano siente que en el
ámbito público se le niega un derecho del que dispone de manera creciente en el
ámbito privado. Es misión de los poderes públicos hacer extensivo tanto el manejo de una
herramienta como es la planificación estratégica como poner en marcha mecanismos
de participación ciudadana a través de los que incentivar el protagonismo del
ciudadano. La planificación estratégica reduce la incertidumbre y ordena de una
manera más eficiente los recursos públicos. La participación ciudadana, por su
parte, aporta consenso entre los ciudadanos y las elites políticas y coadyuva al
desarrollo y al éxito de los planes de actuación legitimando la actuación
pública. 2.- La Administración Local. Espacio para la participación ciudadana
En el contexto de nuestras Administraciones públicas, han sido los entes locales
los que mayor desarrollo y protagonismo han dado a los sistemas de participación
ciudadana. Esta afirmación no significa que los otros niveles territoriales no
estén obligados o facultados para disponer de ellos, pero la aplicación práctica
del principio de subsidiariedad o de proximidad ha permitido que sea el ámbito
donde más se han desarrollado los mecanismos de participación.
Esta proximidad a la acción de gobierno repercute en la capacidad que tienen los
entes locales para afrontar los problemas de los ciudadanos. De esta manera,
estos puedan debatir sobre sus intereses y buscar las mejores fórmulas para
resolver los problemas que les afectan o para influir en la definición de los
programas de acción que se establezcan en su municipio.
Hoy en día, las Administraciones públicas y, de manera destacada, las entidades
locales asumen valores de competencia entre ellas. Luchan por atraer recursos e
inversiones, por ser una ciudad o un municipio medioambientalmente sostenible y
del agrado de sus habitantes o por ofrecer una determinada calidad de vida. Se
establece una forma de competitividad, una competitividad de carácter
territorial que necesariamente obliga a las administraciones locales a
planificar estratégicamente y a considerar cuales han de ser sus escenarios de
futuro. El diseño de esta planificación obliga a contar con la participación de
los ciudadanos y con los actores sociales y económicos de su territorio para
definir el modelo de ciudad o de municipio que quieren y necesitan.
El principio de participación ciudadana no es nuevo. La Constitución Española en
su artículo 23.1 reconoce el “derecho de los ciudadanos a participar de los
asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes, libremente
elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal”. Y su artículo 105
reconoce el “derecho de audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de
las organizaciones y asociaciones reconocidas por ley”. Lo realmente novedoso y,
en cierta medida, retador se encuentra en los esfuerzos que tratan de hacer las
Administraciones públicas locales por facilitar la participación directa de los
ciudadanos en los asuntos públicos y por incorporarles, de manera individual o a
través de las asociaciones ciudadanas y movimientos vecinales, a los procesos de
elaboración y gestión de las políticas públicas.
Las Administraciones locales comienzan a tomar conciencia de que la
participación activa de los ciudadanos es una necesidad surgida de la crisis de
representatividad política tradicional, del alejamiento entre los políticos y
los ciudadanos que ha generado el sistema de democracia representativa, y de la
reivindicación de los derechos políticos que ejercen los ciudadanos para que los
gestores públicos promuevan una forma de gobierno relacional que estimule el
debate social entre los diferentes actores que han de intervenir en la
definición de las políticas públicas. Esa crisis de democracia representativa, que lleva aparejada pérdida de
legitimidad de la clase política, ha de subsanarse a través de la creación de
nuevos métodos y formas que estimulen y favorezcan la participación ciudadana
entendida de una manera amplia. Los gobernantes locales reconocen que las ventajas que aporta la participación
ciudadana a la configuración de los planes estratégicos de la ciudad son
incuestionables: - Permite desde el ámbito político ofrecer respuestas adecuadas a las
necesidades y demandas de los ciudadanos favoreciendo una mayor eficiencia y
eficacia de la intervención pública. - Permite planificar las acciones que van a emprenderse dentro del ámbito
territorial y competencial de los entes locales. A través de la planificación se
puede calcular el impacto que cada una de las medidas adoptadas produce en la
población del municipio. - Favorece una adecuada asignación de los recursos públicos a las necesidades y
demandas que son consideradas prioritarias conjuntamente por los ciudadanos y
por los gobernantes. - Profundiza en los valores de democracia directa haciendo partícipe a los
ciudadanos en la toma de decisiones y permite incluir a diferentes y variados
segmentos de la población con intereses y reivindicaciones diversas.
- Permite adquirir un mayor nivel de consenso en la aplicación de los programas
públicos y reducir las posibilidades de fracaso que puedan producirse.
- Permite “acertar” con las necesidades y aspiraciones de los ciudadanos al
incorporarlos al proceso decisional. 3.- La indiferencia del ciudadano
A pesar de las bondades que el modelo de democracia participativa refleja en
cuanto a la implicación de los ciudadanos en el debate político y en la
conformación de políticas públicas, y a pesar de los esfuerzos que las
Administraciones realizan por canalizar a través de diversos órganos y planes la
participación de los ciudadanos, lo cierto es que el ciudadano no parece
mostrarse excesivamente comprometido e implicado en las cuestiones públicas que
le afectan directamente. Los factores que explican este comportamiento son diversos y dependen de
cuestiones tales como: - El sentimiento de aburrimiento, desidia e irritación que producen las
cuestiones ligadas a la política. - La falta de tiempo y las escasas posibilidades que, unidas a este factor,
tiene el ciudadano para dedicarse a la cosa pública.
- La falta de representatividad que aportan las asociaciones ciudadanas.
Normalmente, las asociaciones que participan son siempre las mismas y es
frecuente que sean las más proclives a mantener el statu quo institucional y
relacional de los ayuntamientos. - La clase política se encuentra más absorbida por funciones de gestión que por
asumir actividades que permitan relacionarse con los ciudadanos.
- La falta de información y la capacidad que han de tener los ciudadanos para
comprender el complejo sistema de adopción de decisiones públicas.
- Las acciones públicas se encuentran presididas por actuaciones a corto plazo
que hacen inútiles los procedimientos participativos.
- El individualismo del ciudadano y la escasa participación en asociaciones
ciudadanas y vecinales. - Los acuerdos adoptados para gestionar el municipio suelen implicar
exclusivamente a las fuerzas sociales y económicas más importantes, y se deja de
lado otros colectivos. En un estudio reciente del CIS (2007: 2700), los ciudadanos ponían de manifiesto
las dificultades que para ellos representa no solo entender y comprender
cuestiones ligadas a los asuntos públicos, sino también el distanciamiento que
de acuerdo con su percepción manifiesta la clase y elite política con respecto a
ellos. Es significativo comprobar cómo una gran parte de los ciudadanos entrevistados
(60,7%) considera que el voto es el único mecanismo a través del cual pueden
participar en la vida pública o influir en las decisiones del Gobierno. A su
vez, y aunque un considerable porcentaje de ciudadanos (62,5%) son conscientes
de la importancia que las decisiones políticas tienen en la vida ciudadana, un
porcentaje aún más relevante (72,5%) piensa que los políticos no son receptivos
a las prioridades o demandas de los ciudadanos. Aspecto este último que refleja
la separación clara entre la clase política y los ciudadanos y que se ha venido
poniendo de manifiesto en otros estudios anteriores (CIS, 1976: 1103; CIS, 1996:
2221; CIS, 1997: 2240) Un claro reflejo de la sociedad de la información y del conocimiento es el alto
porcentaje de ciudadanos (81,2%) que trata de informarse sobre asuntos de
actualidad, lo que les permite formarse elementos de juicio para expresar
opiniones o aportar valor añadido en los planes de actuación en los que
participe. En contraposición, alrededor de un 40% de los ciudadanos encuentra
dificultades para entender los procesos en los que se desenvuelve la toma de
decisiones políticas. Este aspecto indica la necesidad de formar a los
ciudadanos en los procesos de toma de decisiones cuando participen en procesos
políticos de decisión. Gráfico 1. Fuente: CIS. Número de estudio 2700. Barómetro de abril de 2007.
En este mismo estudio los ciudadanos, en un 72,6% de los casos, estiman muy
importante que los políticos sean sensibles a las opiniones vertidas por ellos
en el momento de tomar decisiones, y un 82,2% se muestra favorable o muy
favorable a que se abran mecanismos eficaces de participación para que los
ciudadanos puedan participar en el proceso de toma de decisiones públicas.
A pesar del deseo que ese importante porcentaje de los ciudadanos manifiesta con
respecto a la apertura de procesos participativos en la toma de decisiones
públicas, el gráfico 2 refleja que muy pocos de ellos dicen pertenecer a grupos
o asociaciones cívicas o ciudadanas a través de las cuales poder ejercer
influencia sobre la toma de decisiones públicas que afecten o tengan repercusión
en la vida social y ciudadana. Esta tendencia parece consolidada desde hace años
(CIS, 1997: 2240; CIS, 1983: 1698) Gráfico 2. Fuente. CIS. Número de estudio 20700. Barómetro de abril de 2007.
4.- Revitalizar el interés ciudadano por las cuestiones públicas
Si la legitimidad de la acción pública se encuentra determinada por la
proximidad y por la receptividad que los cargos públicos tienen de las demandas
de los ciudadanos, los líderes de la comunidad política deben de comunicar a los
ciudadanos cuáles son sus principales objetivos de actuación e integrarlos en un
proceso participativo con el que colaborar en la definición de los planes
estratégicos. Planes conducentes tanto a lograr los objetivos previstos como a
mejorar el desarrollo económico y social del municipio o del territorio en el
que conviven. El desafío reside ahora en estimular a los ciudadanos para que participen en el
proceso de toma de decisiones públicas dado el escepticismo y el retraimiento
que, como se ha visto, muestran en todas aquellas cuestiones ligadas a la
actuación política. Esta labor de estímulo y fomento no se enmarca en los deseos
más o menos bien intencionados de los dirigentes políticos, sino que, como manda
el artículo 9.2 de la Constitución, éstos deberán “promover las condiciones que
faciliten la participación de los ciudadanos en la vida política, económica,
social y cultura”. Comprometer a los ciudadanos en un proceso participativo a través del cual
definan su modo de vida en la ciudad en la que residen, supone emprender
acciones por parte de los poderes locales que impliquen:
- Asumir el liderazgo del proceso participativo y manifestar la voluntad
política de efectuar una actuación pública participada.
- Entender la participación como un medio que se orienta a la consecución de
objetivos que se definen por medio de los planes estratégicos. La participación
no es un fin en sí mismo. Los ciudadanos no se reúnen por el mero afán de
participar, sino porque a través de la participación pretenden mejorar su
calidad de vida en el municipio en el que residen.
- Articular procedimientos de participación dirigidos a los ciudadanos
individualmente considerados que no forman parte de asociaciones vecinales y
ciudadanas y que, sin embargo, tienen reconocido el derecho a la participación y
se encuentran capacitados para implicarse en la gestión de los asuntos públicos.
- Integrar a aquellos otros colectivos sociales por lo general excluidos o
marginados de los procesos de toma de decisiones.
- Vincular al máximo número de asociaciones y colectivos que se encuentren
dispuestos a participar. - Saber transmitir al ciudadano las relaciones que existen entre las decisiones
que toma en los procesos participativos y los resultados que, ligados a esas
decisiones, se consiguen. - Formar a los ciudadanos en la toma de decisiones públicas en las que
participa. - Potenciar el papel de las asociaciones vecinales y ciudadanas otorgándoles un
papel relevante durante todo el proceso de conformación de una política pública
y de sus planes de actuación, desde su diseño hasta su evaluación.
- Mejorar la eficacia y transparencia de los canales de información que difunden
contenidos de carácter político. Ya que los ciudadanos manifiestan dificultades
para entender los procesos de toma de decisiones políticas, se considera
prioritario informarles sobre las razones y motivos que justifican la adopción
de esas decisiones, lo que favorece su participación e identificación con el
proceso. - Asumir como vinculantes las decisiones que se tomen por consenso en los
órganos representativos de participación.
5.- Las condiciones y la cultura de la participación ciudadana en los programas
públicos. Los modelos de participación.
El protagonismo de los actores que intervienen en el proceso participativo no es
el mismo en todos los municipios, sino que depende de los factores políticos,
sociales, culturales e históricos que han presidido la forma de tomar decisiones
públicas. En la mayor parte de los casos, los modelos de participación que
asumen las entidades locales sólo existen formalmente y su función es
sustancialmente consultiva o informativa. Son escasas las entidades municipales
que confieren a los órganos de participación ciudadana un poder vinculante en la
planificación y en el establecimiento de políticas públicas.
El aspecto fundamental de la participación ciudadana en los programas públicos
depende de la voluntad que expresen los líderes políticos por comprometerse en
un modelo de planificación participada, y de la parte de poder que están
dispuestos a “ceder”. Pindado (2005) identifica en la siguiente tabla cuatro posibles escenarios de
participación en los municipios y el rol jugado por los diferentes actores y su
contribución en la toma de decisiones públicas. El autor propone el modelo
estratégico como el referente a tener en cuenta para fomentar de manera adecuada
la participación ciudadana. Modelo autoritario Modelo normativista Modelo clientelar enfocado hacia la
calidad de los servicios Modelo estratégico
Políticos Son los únicos capacitados para tomar decisiones. No están dispuestos
a aceptar procesos participativos con otros actores sociales que supongan
compartir el poder para tomar decisiones. La participación ciudadana sólo
implica la obligación por parte de la clase política de aprobar y publicar
determinadas disposiciones normativas donde se regulan los órganos de
participación y las funciones que asumen. Los cargos públicos se preocupan por
la calidad de los servicios. El ciudadano es un “cliente” que hay que mantener
satisfecho dando respuesta inmediata a sus necesidades. Consideran prioritaria
la intervención de los ciudadanos en la elaboración y gestión de las políticas
públicas municipales. La participación se convierte en un eje estratégico y transversal que añade
valor a las políticas públicas. Se preocupan por incorporar las opiniones, sugerencias y el conocimiento de los
ciudadanos a las actuaciones municipales. La organización municipal en su conjunto se orienta a recibir e integrar las
iniciativas de los ciudadanos. Técnicos Forman parte de una Administración eminentemente corporativista. Son
los únicos propietarios del conocimiento. Rinden cuentas solamente a los
políticos. Los ciudadanos han de someterse a sus consideraciones. Se limitan a
interpretar la ley y a respetar los procedimientos formales establecidos.
Los empleados públicos que mantienen relaciones con las asociaciones o
representantes vecinales tienen dificultades para convencer a otros empleados
públicos de otras áreas de la importancia y trascendencia de relacionarse con
los ciudadanos. A los empleados públicos se les habilita para mantener un buen
trato y relaciones con los ciudadanos. Lo importante es que el ciudadano esté
contento por el trato recibido en la Administración, aunque no se le resuelva el
problema. El personal de la Administración pública municipal presta servicios de
calidad y se muestra siempre dispuesto a asumir las propuestas y sugerencias del
ciudadano. Asociaciones y ciudadanía Los ciudadanos no intervienen en los asuntos públicos;
simplemente soportan las actuaciones de las Administraciones públicas y de las
elites políticas que les dirigen. A las asociaciones que puedan existir solo les importa la realización de sus
actividades y las subvenciones que puedan percibir para seguir realizándolas y
justificar de esta manera su existencia. Los órganos de participación ciudadana
tienen un funcionamiento meramente formal. La iniciativa y las propuestas de las
políticas públicas corresponden siempre al gobierno municipal.
A las asociaciones ciudadanas no les interesa la intervención individual del
ciudadano y entienden que la única manera de participar es solamente a través de
ellas. Las asociaciones utilizan recursos del ayuntamiento para su
funcionamiento. Ofrecen a los ciudadanos la participación en actividades por
ellas diseñadas, pero incorporan al ciudadano más en calidad de cliente que de
socio. Los ciudadanos aprecian la calidad de los servicios, pero no tienen
implicaciones con la ciudad. Las asociaciones buscan canales de financiación
propios que no les hagan depender de los recursos municipales.
Las asociaciones cooperan entre sí para ejecutar proyectos conjuntos sin
establecer relaciones de competencia. El ciudadano es un actor estratégico en el diseño e implementación de políticas
públicas al que necesariamente se ha de incorporar.
Tabla 1. Fuente: La participación no se improvisa. Fernando Pindado. Revista de
estudios locales. Número 87. Noviembre – diciembre 2005. Madrid
6.- El caso de Madrid: la participación ciudadana en la elaboración de los
Planes Especiales de Inversión 6.1 Planificación estratégica y presupuestos participativos en la Ciudad de
Madrid El Ayuntamiento de Madrid inició en el año 2003 el diseño de un modelo de
participación encaminado a fomentar la incorporación de los ciudadanos en la
toma de decisiones sobre la inversión pública municipal. El modelo tiene como
objetivo alcanzar una mayor participación de los ciudadanos en las iniciativas y
políticas públicas formuladas por el Ayuntamiento de Madrid. La consecución de
este objetivo se canaliza a través de una amplia variedad de instrumentos y una
completa serie de órganos y de programas de participación. Entre estos destacan
los Planes Especiales de Inversión y de Actuación Territorial (PEI) que tienen
como fin lograr un mayor equilibrio territorial en la Ciudad de Madrid mediante
la planificación estratégica participada de equipamientos municipales y
programas sociales de actuación en los distritos y barrios más desfavorecidos de
la Ciudad de Madrid. Puede decirse que esta es la solución del Ayuntamiento de
Madrid a los presupuestos participativos. Se trata de un novedoso programa de
intervención que permite el desarrollo de diversas actuaciones en aquellos
distritos que presentan un mayor desequilibrio territorial con respecto a la
media de la ciudad. En la siguiente tabla se muestra la evolución del modelo de
los PEI. MARCO TEMPORAL DISTRITOS OBJETO DE INTERVENCIÓN
PEI aprobado para el periodo 2004-2008 Distritos pioneros en la elaboración y
ejecución de los PEI: - Carabanchel
- San Blas
- Tetuán
- Vicálvaro
PEI aprobado para el periodo 2005-2008 Incorporación del distrito de Latina
PEI aprobado para el periodo 2006-2008 Dando continuidad al Plan 18.000
desarrollado por la Comunidad de Madrid en la legislatura 2003-2007, se elaboran
planes específicos para el distrito de Usera.
PEI aprobado para el periodo 2006-2011 Siguiendo el mismo esquema anterior, se
incorpora el distrito de Villaverde. 2007 Se pone en marcha el proceso de elaboración de los PEI en:
- Puente de Vallecas
- Villa de Vallecas
Tabla. Evolución de los Planes Especiales de Inversión y Actuación Territorial
de la Ciudad de Madrid. Fuente: elaboración propia.
La elaboración y ejecución de los PEI se enmarca en un proceso de participación
ciudadana que hace de la Ciudad de Madrid un referente de innovación en esta
materia. Involucra no sólo al órgano competente en materia de participación
ciudadana de la Administración, sino a toda la estructura administrativa,
convirtiendo a la participación en un eje estratégico y transversal que añade
valor operativo a las políticas públicas. La metodología adoptada incorpora elementos de la planificación estratégica y se
sustenta en las siguientes premisas, que son consideradas fundamentales para la
consecución de los objetivos de cada plan (Ayuntamiento de Madrid, 2004: 20):
1. Diagnóstico participativo de la situación y necesidades de los distritos
objeto de los planes. 2. Incorporación del movimiento ciudadano en todo el proceso de elaboración.
3. Toma de decisiones a través del trabajo conjunto y el consenso entre los
responsables municipales y las organizaciones sociales.
En el proceso de elaboración de los PEI predomina un modelo de participación
indirecta o de democracia representativa. Si bien se desarrollan actividades de
consulta directa a los ciudadanos para establecer las prioridades municipales de
actuación en los distritos, son los movimientos asociativos los que tienen un
mayor peso en la toma de decisiones sobre la definición de áreas prioritarias de
inversión. El modelo está presidido por una lógica territorial. En primer lugar, los planes
se elaboran por los distritos más desfavorecidos, de acuerdo con el análisis que
previamente se ha realizado sobre los equilibrios y desequilibrios territoriales
en la ciudad. En segundo lugar, para poder participar en el proceso las
asociaciones deben residir en el distrito en cuestión. En tercer lugar, la
participación individual de los ciudadanos está limitada exclusivamente a los
residentes. En cuarto y último lugar, las deliberaciones se centran únicamente
en las necesidades del distrito, sin abordar asuntos que afecten al conjunto de
la ciudad. El tipo de metodología participativa dominante es de síntesis, al concentrarse
en momentos temporales específicos y no presentar una alta institucionalización
(Blanco, 2002: 9). La elaboración de los planes se produce en un periodo de
tiempo determinado, de acuerdo con las etapas y objetivos consensuados entre el
gobierno local y las asociaciones participantes. Su desarrollo responde a un
marco temporal específico, aunque existe la posibilidad de una extensión
conforme al grado de ejecución de las actuaciones incluidas en el plan y a los
requerimientos de los ciudadanos. 6.2 El proceso de elaboración de los Planes Especiales de Inversión
La elaboración de los PEI se desarrolla en cinco etapas: 1) organización y
lanzamiento, 2) diagnostico, 3) presentación y priorización de propuestas, 4)
programación y aprobación y 5) ejecución y evaluación.
Gráfico. Ciclo de elaboración de los Planes Especiales de Inversión y de
Actuación Territorial de la Ciudad de Madrid. Fuente: Elaboración propia.
6.2.1 Organización y lanzamiento
En esta etapa, la Dirección General de Participación Ciudadana convoca, impulsa
y coordina una serie de reuniones preparatorias con el responsable de cada Junta
de Distrito. Cada plan se negocia y opera independientemente y en ellos
intervienen los responsables de las Juntas Municipales de los distritos
incluidos en los Planes Especiales, las asociaciones de vecinos legalmente
representadas en cada distrito y la Federación Regional de Asociaciones de
Vecinos de Madrid (FRAVM), que está presente en cada uno de los procesos de
elaboración de los PEI. La participación de la FRAVM deriva de los acuerdos
suscritos con el Alcalde de Madrid en 2003 y en 2007 Ayuntamiento de Madrid para
el impulso y desarrollo de los Planes Especiales de Inversión y Actuación
Territorial de los Distritos. En esos acuerdos se reconoce a esta federación
como interlocutora y agente de negociación en el proceso de aprobación y
seguimiento de los PEI. Por su parte, los concejales de distrito asumen la
representación de sus respectivas Juntas. Las reuniones preparatorias tienen por objeto consensuar los pasos que se van a
seguir a lo largo del proceso de elaboración de los planes y pueden variar de
acuerdo con la realidad de cada distrito. Los compromisos alcanzados giran en
torno a los siguientes ejes: 1. Plan de trabajo para la elaboración de documentos que sirvan de base a las
negociaciones. 2. Elaboración de documentos de análisis sobre las necesidades y situación de
los distritos objetivo de los planes. 3. Establecimiento de un calendario
4. Mecanismos para garantizar la incorporación de los diferentes movimientos
asociativos de los distritos en la fase de consulta.
5. Plan de trabajo para la elaboración de un inventario de recursos existentes
en cada uno de los distritos. 6.2.2 Diagnóstico
En esta fase, se efectúa un amplio estudio sobre las necesidades y prioridades
de cada distrito, manifestadas por cada una de las partes implicadas en el
proceso de elaboración de los PEI. El trabajo de recolección de información se
realiza en tres niveles de participación: institucional, temático o sectorial y
territorial. En el primer nivel, los actores directamente involucrados en el
proceso, acompañados de un equipo técnico, llevan a cabo una serie de
actividades orientadas a recabar información para la elaboración del documento
final. Se realizan las siguientes acciones:
1. Reuniones de la FRAVM y las asociaciones de los distritos para la puesta en
marcha del proceso de diagnóstico vecinal. 2. Reuniones en cada una de las Juntas Municipales con los técnicos para la
elaboración de los diferentes estudios de diagnóstico.
3. Elaboración de los censos de recursos por distritos.
4. Reuniones con la FRAVM y con las asociaciones de vecinos para el debate y
análisis del documento. 5. Identificación y convocatoria de reuniones con el movimiento asociativo no
incluido en la FRAVM. 6. Entrevistas abiertas con técnicos sobre diferentes aspectos de los distritos.
7. Elaboración de los estudios de diagnóstico por parte del Ayuntamiento.
El segundo nivel de participación se desarrolla de forma simultánea con el
anterior. Enmarcado en los principios de fomento de la participación de los
ciudadanos en la toma de decisiones, se llevan a cabo una serie de reuniones con
el movimiento asociativo sectorial que hace vida en el distrito. Se entiende por
este movimiento todo tipo de asociaciones, excepto las asociaciones de vecinos
ya incluidas en el proceso, con ámbito de actuación en el distrito y con niveles
mínimos de presencia en los diferentes campos de actividad: culturales,
deportivas, juveniles, de mayores, discapacitados, de mujeres, servicios
sociales generales, entre otros. Finalizadas estas reuniones, se insta a los participantes a formalizar sus
peticiones y sugerencias por escrito. En la medida en que las propuestas son
recogidas y analizadas, se procede a su incorporación en el diagnóstico.
El tercer ámbito de participación es el territorial. Se trata de un proceso de
consulta directa a los ciudadanos residentes en el distrito sobre sus
necesidades, sugerencias y evaluación de los servicios públicos. El ciudadano se
concibe como un agente activo, capaz de generar ideas sobre diversas cuestiones
de la Administración. La participación en esta consulta ciudadana puede darse de
dos formas: 1. Cumplimentando un cuestionario en papel: se realiza mediante la ubicación en
el distrito de puntos fijos y puntos móviles de consulta. En la instalación de
los puntos fijos, los miembros de la Junta habilitan los centros municipales
para que los ciudadanos puedan recoger y entregar los cuestionarios. Al mismo
tiempo, grupos de voluntarios recorren todo el distrito, aplicando de manera
directa el cuestionario a quienes deseen expresar su opinión.
2. Cumplimentando un cuestionario on-line: la página del Ayuntamiento facilita
el acceso de los ciudadanos a una versión digital del cuestionario. El envío de
datos se realiza al instante, siendo el único requisito para su utilización ser
residente del distrito. Apoyados en una visión optimista del progreso de la
sociedad de la información, se crean estos nuevos espacios de participación,
capaces de rivalizar con los mecanismos tradicionales.
Al finalizar el proceso, se elabora un documento que recoge la opinión expresada
por los ciudadanos durante el periodo de consulta. El Ayuntamiento y los
representantes de la Junta de Distrito efectúan actividades de promoción de los
resultados obtenidos, organizan una exposición pública del documento elaborado y
facilitan su difusión entre los interesados.
Finalizada la recolección de información en los tres niveles de participación,
comienzan las discusiones para la elaboración de un documento de diagnóstico
conjunto. Su contenido debe ser consensuado e incluir las aportaciones de los
ciudadanos y de los movimientos asociativos del distrito.
6.2.3 Presentación y priorización de propuestas
Se convocan una serie de reuniones en el distrito con la finalidad de establecer
prioridades de inversión, teniendo como base para la discusión el documento de
diagnostico ya aprobado. Los actores que participan en esta etapa son los
siguientes: 1. Equipo del Área de Gobierno de Economía y Empleo (o Área Delegada de
Participación Ciudadana). 2. Concejal Presidente de la Junta de Distrito y técnicos de las Juntas
participantes en el proceso. 3. Representantes de la Federación Regional de Asociaciones de Vecinos.
4. Representantes de las diferentes asociaciones de vecinos de los barrios del
distrito. Durante las deliberaciones, los actores presentan para el debate sus
prioridades. Estos documentos se van modificando de manera reiterada, de acuerdo
con los avances o retrocesos en las negociaciones y con las opiniones que, sobre
la viabilidad técnica o financiera, emiten las diferentes Áreas afectadas del
Ayuntamiento. Alcanzado un acuerdo, el resultado final debe ser un documento
consensuado con la definición de las actuaciones que debieran formar parte del
plan de inversión del distrito. 6.2.4 Programación y aprobación
Esta etapa culmina el proceso de elaboración del Plan de Inversión. El Alcalde y
los representantes de la Federación Regional de Asociaciones de Vecinos, en
presencia de las asociaciones y demás colectivos de la Ciudad, suscriben un acta
en la que dan por aprobado el plan. El acuerdo refleja la voluntad política de quienes gobiernan para emprender
iniciativas de participación enmarcadas en un plan estratégico de mejora de la
calidad de vida de los ciudadanos. Se señala de manera explícita el marco
temporal para su desarrollo, el compromiso del Ayuntamiento de Madrid en lo
referente a la asignación anual de los recursos presupuestarios necesarios para
la ejecución de las actuaciones de competencia municipal y la activación de
mecanismos de control y seguimiento que le dan continuidad al proceso
participativo. A la vez, el Ayuntamiento de Madrid adquiere el compromiso de
instar a otras Administraciones el desarrollo de las actuaciones que sean de su
competencia; a tal efecto, el Ayuntamiento cederá los terrenos que resulten
necesarios para la ejecución de las medidas acordadas con las asociaciones y la
FRAVM. 6.2.5 Ejecución y evaluación
Siguiendo los compromisos del acuerdo suscrito entre el Ayuntamiento y la FRAVM,
se establecen los cauces de coordinación y participación más adecuados para
garantizar la continuidad del proceso y el éxito en la ejecución del
correspondiente PEI. El consenso se mantiene como principio de actuación en la
fase de ejecución y evaluación. En esta etapa, se constituyen dos comisiones. Una comisión de coordinación
administrativa es la encargada de las siguientes tareas:
1. Coordinación de todas las áreas administrativas involucradas en el desarrollo
del Plan Especial de Inversión y Actuación Territorial respectivo.
2. Impulso y coordinación de las actuaciones.
3. Desarrollo de los recursos y evaluación.
La segunda comisión está integrada por el Ayuntamiento y los representantes del
movimiento vecinal y ciudadano que se encarga de las funciones de seguimiento,
canalización de la información, sugerencias y evaluación de los resultados del
Plan Especial de Inversión y Actuación Territorial.
El trabajo de las comisiones puede complementarse con la convocatoria de
reuniones sectoriales en las que participe cada una de las áreas de gobierno
afectadas. El único requisito para su realización es que sean requeridas por las
partes que la integren. 7.-Conclusiones
- La participación efectiva de los ciudadanos en los programas públicos se
encuentra vinculada al compromiso de las autoridades locales por fomentarla.
Desde esta perspectiva, los planes estratégicos que se diseñan para “construir
ciudad” son un mecanismo potencialmente utilizable por los líderes políticos
para comprometer a los ciudadanos en la participación.
- El grado de consenso y aceptación de las políticas públicas se encuentra
necesariamente vinculado tanto al número de asociaciones ciudadanas y de
ciudadanos individuales que participan en su diseño, implementación y evaluación
como al contenido más o menos vinculante de las decisiones que puedan tomar.
- La legitimidad de los líderes políticos mejorará si se esfuerzan en adoptar
medidas que fomenten la democracia participativa y la adhesión de los ciudadanos
a los proyectos públicos de actuación. - El ciudadano ha pasado de ser un mero receptor de los servicios públicos a
asumir un papel más exigente con respecto a la forma y los principios gestores
que utiliza la Administración pública para prestarlos. El ciudadano desea
intervenir en la toma de decisiones sobre los servicios públicos que
directamente le afectan. - En las entidades locales se establece una competitividad de carácter
territorial que necesariamente obliga a las Administraciones locales a
planificar estratégicamente y a considerar cuáles han de ser sus escenarios de
futuro dando participación a los actores sociales y a los ciudadanos.
- Ante un comportamiento ciudadano caracterizado por el escaso compromiso en
cuestiones públicas, el modelo de participación estratégico constituye el
referente sobre el que construir los principios de democracia participativa.
- La puesta en marcha de los presupuestos participativos en la Ciudad de Madrid
ha permitido trasladar de manera directa las necesidades de los actores sociales
a la Administración municipal y darles así una adecuada respuesta, reorientando
los recursos públicos hacia la mejora de servicios y la construcción de obras de
infraestructura en consonancia con las demandas de los ciudadanos.
BIBLIOGRAFÍA
Allegretti, G y Herzberg, C. (2004): “El “retorno de las carabelas”. Los
presupuestos participativos de América Latina en el contexto europeo” en TNI
Briefing Series. Arenilla, M. (2004): La reforma administrativa desde el ciudadano. INAP. Madrid.
Avilés, J. (2004): “Técnicas de organización de los Presupuestos Participativos”
en Temas para el Debate, Madrid, Sistema, nº 113.
Avritze, L. (1999): “Public Deliberation at the Local Level: Participatory
Budgeting in Brazil” http://www.ssc.wisc.edu/~wright/avritzer.pdf
Ayuntamiento de Madrid (2004): “Planes Especiales de Inversión y de Actuación
Territorial 2004-2008”. Madrid: Ayuntamiento de Madrid.
Bacque, M.H., Rey, H., Sintomer, Y. (coord.) (2004): Gestion de proximité et
démocratie participative: les nouveaux paradigmes de l’action publique?, La
découverte, París. Baierle, S. (2003): “La experiencia brasileña en Presupuesto Participativo” en
Documento Base del Seminario de Lanzamiento de la Red Urb-al nº 9, Porto Alegre.
Blanco, I. (2002): “Presupuesto participativo y democracia local: una
comparación entre las experiencias brasileñas y españolas”. VII Congreso
Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración
Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
Cabannes, Y. (2003): “Presupuestos Participativos en ciudades europeas y
latinoamericanas: lecciones aprendidas de las experiencias” en Documento Base
del Seminario de Lanzamiento de la Red Urb-al nº 9, Porto Alegre.
Pérez Castell, M. (2004): “La experiencia de los Presupuestos Participativos en
Albacete” en Temas para el Debate, Madrid, Sistema, nº 113.
Pindado, F. (2005): “La participación no se improvisa.”. Revista de estudios
locales. Número 87. Noviembre – diciembre 2005. Madrid
Pineda, C. (2004): “Los Presupuestos Participativos en España: un balance
provisional”, Revista de Estudios Locales, nº 78, 64-76.
Pires, V. (2000): "Límites y potencialidades del presupuesto participativo".
Revista Internacional de Presupuesto Público (ASIP). Número 42.
http://www.asip.org.ar/es/revistas/. Rodríguez Álvarez, J.M. (2004). La Ley de medidas para la modernización del
Gobierno local. Ed. Bayer. Barcelona. Sintomer, Y. (2004): “Los presupuestos participativos en Europa: retos y
desafíos”. Comunicación presentada en el IX Congreso Internacional del CLAD
sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España,
Smeriglio, M. (2005): “Practicas participativas en el municipio Roma XI”. En
UN-HABITAT (2007): 27 respuestas a preguntas frecuentes sobre presupuestos
participativos. Quito: UN-HABITAT. Vilas, J. (2000): “Sentimientos hacia la política: una discusión, con alguna
ilustración empírica”, en Revista de Estudios Políticos nº 108.
Estudios del CIS.
CIS, 1976: 1103, Actitudes y participación política
CIS, 1996: 2221, Expectativas y preocupaciones sociales de los jóvenes
CIS, 1997: 2240 Ciudadanos ante la política (I)
CIS, 2007: 2700, Barómetro abril 2007
1.- Preámbulo
|
|
|
