La característica básica de cualquier federación está que el poder gubernamental se distribuye por unidades regionales. En la mayoría de ellas, esta distribución es dual, formándose dos núcleos de gobierno: la central y la regional - Unión y Estados federados – sobre el mismo territorio y el mismo pueblo. Pero, en Brasil, el sistema constitucional eleva el municipio a la categoría de entidad autónoma, esto es, entidades dotadas de organización y gobierno propio y competencias exclusivas. Así, la federación brasileña adquiere peculiaridad, configurándose, en ella, tres esferas gubernamentales: la da Unión – gobierno federal -, la de los Estados Federados – gobiernos estaduales – y la de los Municipios – gobiernos locales -, además del Distrito Federal por lo cual la Constitución federal confirió autonomía. Pero, ¿los municipios se transformaron de hecho en entidades federadas?, ¿A penas se debe considerarlo porque la Constitución resalta el los artículos 1º y 18 o desconsiderarlo, ya que este ente federativo no posee características intrínsecas por los cuales otras entidades contienen? La Constitución no contesta. Al contrario, existen once ocurrencias de las expresiones unidad federada y unidad de la federación refiriéndose a penas a los Estados y Distrito Federal, jamás envolviendo los Municipios.(4)

3. Autonomía municipal: embasamiento constitucional

La autonomía es asegurada por los artículos 18 y 29, y garantida contra los Estados en el artículo 34, VII, c de la Constitución que trata de la sección de la intervención. Autonomía significa capacidad o poder de administrar su propios negocios, dentro de una jurisdicción prefijada por entidad superior. Es la Constitución Federal que se presenta como poder distribuidor de competencias exclusivas entre las tres esferas de gobierno. Las constituciones hasta el momento otorgaban a los Municipios a penas gobiernos propio y la competencia exclusiva, que corresponden al mínimo para que una entidad territorial tenga autonomía constitucional.

Con el adviento de la constitución de 1988, les fue reconocido el poder de auto-organización, al lado del gobierno propio y de competencias exclusivas, y aun con ampliación de las mismas, de modo que la Constitución creó una nueva institución municipal en Brasil. Por otro lado, no hay cualquier hipótesis de una persona ser nómada como alcalde municipal.

La autonomía municipal, de esta forma, esta comprendida en cuatro capacidades:

1) capacidad de auto-organización, mediante la elaboración de ley orgánica propia;

2) capacidad de autogobierno, por la efectividad del alcalde y de los concejales a las respectivas cámaras municipales;

3) capacidad normativa propia, o capacidad de auto legislación, mediante la competencia de elaboración de leyes municipales sobre áreas que son reservadas a su competencia exclusiva e suplementar;

4) capacidad de auto-administración, para mantener y prestar los servicios de interés local.

4. Auto-organización – ley orgánica municipal

Los Municipios son regidos por leyes orgánicas, votadas en dos turnos, con el intervalo mínimo de 10 días, y aprobados por 2/3 de los miembros de la Cámara Municipal. Estas leyes municipales son elaboradas con la observancia de los principios adoptados en las constituciones Federal y Estadual y promulgadas por las propias Cámaras Municipales (art. 29, CF). Dentro de su esfera de autonomía política, son los propios municipios que establecen su ley de organización fundamental. Estas leyes son jerárquicamente superiores a las demás leyes municipales, ya que aprobadas por quórum extremamente calificado. La importancia de promulgación por la Cámara Municipal es dispensar la sanción o veto del Jefe del Ejecutivo Municipal exigido en el proceso legislativo ordinario.

Dada la efectiva autonomía obtenida por los Municipios en la nueva orden constitucional brasileña no más existe una Ley Orgánica Estadual de los Municipios, como ocurría antes de la promulgación de la Constitución de 1988 en todos los Estados brasileños, con excepción del Estado do Rio Grande do Sul, en que cada Municipio ya poseía su propia ley de organización fundamental. En realidad, la Ley Orgánica Municipal es una especie de Constitución Municipal, que dispone sobre materias de competencia exclusiva del Municipio, observadas las peculiaridades locales, así como las competencias comunes que les son atribuidas por la Constitución Federal.

5. competencias municipales

El art. 30 de la Constitución Federal discrimina las bases de competencia de los Municipios, tales como:

1) legislar sobre asuntos de interés local, que consubstancia el área de competencia legislativa exclusiva, incluyendo le legislación tributaria y financiera;

2) suplementar la legislación federal y a la Estadual en que cabe; competirá a los Municipios legislar de forma suplementar sobre: a) protección del patrimonio histórico, cultural, artístico y turístico; b) responsabilidad por daño al medio ambiente, al consumidor, a bienes y derechos de valor artístico, estético, histórico y turístico local; c) educación, cultura, enseñaza y salud; d) derecho urbanístico local etc.;

3) instituir y arrecadar los tributos de su competencia, así como aplicar sus rendas, sin perjuicio de la obligatoriedad de prestar cuentas y publicar balanzas en los plazos fijados en ley;

4) crear, organizar y suprimir distritos, observada la legislación estadual;

5) organizar y prestar directamente o bajo régimen de concesión o permisión los servicios públicos de interés local;

6) mantener, con la cooperación técnica y financiera de la Unión y del Estado, programas de educación de enseñaza fundamental;

7) prestar, con la cooperación técnica y financiera de la Unión y de los Estados servicios de atención a la salud de la población;

8) promover, en lo que cabe, el adecuado ordenamiento territorial, mediante planteamiento y control del uso, fraccionamiento y ocupación del solo urbano;

9) promover la protección del patrimonio histórico- cultural local, observadas la legislación y la acción fiscalizadora federal y estadual. Añadiese a ello su competencia exclusiva: a) en materia administrativa, para ordenar su administración; b) en materia financiera, para organizar sus finanzas, elaborar su ley de directrices presupuestarias, su ley presupuestaria anual y su ley del plan plurianual; c) para instituir sus tributos en los términos de los artículos 145 y 156. Además, están previstas, en el art. 23, áreas de competencia común con la Unión y los Estados.

10) Los Municipios podrán mantener guardias municipales destinadas a la protección de las instalaciones y de los servicios municipales (art. 144.8º). Es mera facultad, no estando obligados a mantener dichas guardias.

6. Poder ejecutivo municipal

El alcalde es el jefe del poder ejecutivo municipal y jefe de la administración local. Cabrá a la ley orgánica de cada Municipio discriminar las funciones del alcalde, que de sencillamente, se distinguen en funciones de gobierno y funciones administrativas. Las primeras comprenden las funciones políticas, tales como: representación del Municipio, dirección general de los negocios municipales, relaciones con otras autoridades; las funciones co-legislativas, como: sancionar, promulgar, y hacer publicar las leyes, vetar proyectos de ley, enviar mensaje a la cámara municipal sobre la situación del Municipio; y las funciones ejecutivas estricto senso, como la fijación de directrices del gobierno municipal, el planteamiento de la administración local, la dirección del los negocios municipales etc. Las segundas, absorben gran parte de su actividad. Entre ellas se destacan la ejecución de las leyes, poniendo en movimiento la maquina administrativa, el nombramiento y exoneración de sus auxiliares, el nombramiento de cargos públicos municipales, la expedición de actos referentes a la vida funcional de los servidores locales, la recaudación y guarda de las rentas municipales, tomando providencias sobre su aplicación, autorizando pagamientos; la gestión del patrimonio y bienes municipales, en suma, supervisionando todos los servicios locales, ejecutando obras públicas reclamadas por el desarrollo de la comunidad local.

El alcalde y el vice-alcalde, así como los concejales municipales serán electos en el primer domingo de octubre del año anterior al término del mandato de los que deban suceder, para mandato de cuatro años, y tomarán pose en el día 1º de enero del año subsiguiente, aplicadas las reglas del art. 77, en el caso de Municipios con más de 200 mil electores (art. 29, I e II), es decir, en los Municipios con más de 200 mil electores, la elección del alcalde y del vice-alcalde atenderá el principio de la mayoría absoluta; si ningún candidato obtuviere la mayoría absoluta en la primera votación, se hará nueva elección en el último domingo del mismo mes de octubre en que se ha realizado la primera votación, concurriendo al segundo escrutinio a penas los dos candidatos más votados en el primer, considerándose electo aquel que obtuviere la mayoría de los votos válidos. Caso haya desistencia de unos de los dos candidatos más votados, su sustitución cabrá al tercero, y así sucesivamente. En los Municipios con menos de 200 mil electores, será electo el candidato que tuviere la mayor votación independientemente de ser o no mayoría absoluta.

Con el alcalde es electo un vice-alcalde al cual cabe sustituidlo en el caso de impedimentos ocasionales y sucédelo en el caso de la vaga. Cabe a la Ley Orgánica estatuir sobre los sustitutos eventuales del alcalde, cuando él y el vice estuvieren, concomitantemente, impedidos, así como establecer reglas sobre quien asumirá el ayuntamiento en la hipótesis de vacancia de ambos cargos. El normal es atribuir al Presidente de la Cámara Municipal la competencia para esas atribuciones, pero no es raro ocurrir impedimento también del Presidente de la Cámara, por lo que la Ley Orgánica deberá indicar quien responde por el ayuntamiento; en esta situación, tiene sido atribuida esa incumbencia al Secretario de Asuntos Jurídicos, donde haber, o al Secretario del ayuntamiento en las estructuras municipales más sencillas. Cada Ley Orgánica reglamentará según la realidad local.

7. Poder Legislativo Municipal

La Cámara Municipal, que es el órgano del Poder Legislativo local, deberá tener también sus atribuciones determinadas por la Ley Orgánica del respectivo municipio, a las cuales se distribuyen en cuatro grupos:

1) La función legislativa, que es ejercida con la participación del alcalde. En el ejercicio de esta función es que ella legisla sobre las materias de competencia del municipio. Por medio de esta se establecen, las leyes municipales, y se cumple, en el ámbito local, el principio de legalidad por lo cual está sometido la Administración. La Ley Orgánica del municipio deberá indicar las materias de competencia legislativa de la Cámara. También deberá establecer el proceso legislativo de las normas en general así como de las finanzas;

2) La función meramente deliberativa, por medio la Cámara ejerce atribuciones de su competencia privativa que envuelven la practica de actos concretos, de resoluciones, de aprobación, de autorización, de fijación de situaciones, de juzgamiento técnico, que independen de sanción del alcalde, las cuales también deberán ser indicadas por la ley orgánica propia.

3) La función de fiscalizar, tanto que es prevista en la Constitución Federal, que declara que la fiscalización financiera y presupuestaria del Municipio será ejercerá por la Cámara Municipal, mediante control externo, con auxilio del Tribunal de Cuentas del estado o del Consejo o Tribunal de Cuentas de los Municipios, donde haber (art. 31, CF), y aun acrecienta que las cuentas de los Municipios quedarán, durante sesenta días, anualmente, a la disposición de los contribuyentes, para examen y apreciación, y cualquier ciudadano podrá cuestionarles la legitimidad, en los términos de la ley. Pero la actividad fiscalizadora de la Cámara Municipal concretizase mediante varios mecanismos, tales como pedido de informaciones al alcalde, convocación de auxiliares directos de este, investigación mediante comisión especial de inquerito, tomada y juzgamiento de las cuentas del alcalde, observándose que a penas por votos de 2/3 de sus miembros puede ella rechazar el informe previo del Tribunal de Cuentas competente;

4) La función juzgadora, por la cual la Cámara ejerce un juicio político, cuando le cabe juzgar el alcalde y los concejales municipales por infracciones político-administrativas.

La Cámara se compone de concejales, cuyo número será fijado por la Constitución del respectivo Estado, proporcionalmente a la población del municipio, siendo el mínimo de 9 y el máximo de 21 en los Municipios de hasta 1 millón de habitantes; el mínimo de 33 y el máximo de 41 en los Municipios de hasta 5 millones de habitantes, y el mínimo de 42 y el máximo de 55 en los municipios de más de 5 millones de habitantes. El mandato de concejal tiene la duración de 4 años. Esta establecido expresamente la inviolabilidad de los concejales por sus opiniones, palabras y votos en el ejercicio del mandato, en la circunscripción del municipio. Con todo, no se previó la inmunidad procesal de los concejales en relación a otras infracciones penales. Luego, se cometer algún crimen, quedará sujeto al respectivo proceso, independientemente de autorización del poder legislativo.

8. Emancipación de los Municipios: EC 15/1996

La política creación de los Municipios que se veía adoptada en el país no atentaba para los factores socioeconómicos de la comunidad. Generalmente, las leyes complementares que trataban de este tema se limitaban a trazar elementos de orden física, acreditándose que, atendido tal requisito, habría la instalación de una convivencia estable adoptada de condición socioeconómica. Esta condición era presumida, y no estudiada con la debida importancia, hecho este que llevó a la emancipación de diversos municipios que actualmente sobreviven del Fondo de Participación del Municipio, dejando de lado la función primordial de la circulación de mercancía y del movimiento económico necesarios a los municipios.

La creación, incorporación, fusión y desmembramiento de Municipios, con la redacción original do párrafo del art. 18, se efectiva por Ley Estadual, después de realizada consulta previa, mediante plebiscito, a las poblaciones directamente interesadas, obedeciéndose a los requisitos constantes también en Ley Estadual, preservándose la continuidad y la unidad histórico-cultural del ambiente urbano. Era el derecho anterior a la Enmienda 15/96.

Ocurre que la EC 15/96 alteró considerablemente el texto del párrafo 4º del art. 18, avocando para si, Unión, competencia extraña para legislar sobre la materia, siendo cierto que retiró expresamente de los Estados tal competencia, porque complementar federal, aun coeditada, acreditase que, fijará el periodo en que serán realizadas las consultas plebiscitarias para los procesos de fraccionamiento territorial municipal. Aun, hubo por suprimir requisitos anteriormente estipulados, en el que se refiere a la continuidad y unidad histórico-cultural del ambiente urbano, condicionando a estudios de viabilidad municipal, en los términos de la ley.

De este modo, las disposiciones estaduales, sean insculpidas en las Constituciones Estaduales, sean en leyes complementares, en que se refiere a la cronología de la realización de consultas a la población sobre la reorganización político-administrativa del espacio territorial, restaran vacías, ante la modificación de competencias, impuestas por la nueva orden constitucional.

9. Regiones metropolitanas, aglomeraciones urbanas y micro regiones

El Párrafo 3º del art. 25 de la Constitución Federal establece que los Estados Federados podrán instituir regiones metropolitanas, aglomeraciones urbanas y micro regiones. Referida institución se hará a través de ley complementar estadual, a través del agrupamiento de Municipios limítrofes, para integrar la organización, el planteamiento y la ejecución de funciones públicas de interés común. Cabe señalar que este instituto no es dotado de personalidad. De esta forma, queda extinta la idea de gobierno propio o administración propia. No es persona política y tampoco administrativa, no es organismo. Es órgano.

Región metropolitana constituyese de un conjunto de Municipios cuyas sedes se unen con cierta continuidad urbana en torno de un Municipio polo. Micro regiones formase de grupos de Municipios limítrofes con cierta homogeneidad y problemas administrativos comunes, cuyas sedes no sean unidas por continuidad urbana. Aglomerados urbanos carece de conceptuación, pero, desde luego, se nota que se trata de áreas urbanas, sin un polo de atracción urbana.

10. Zona ambiental urbana

La zona urbana tiene como marco inicial el párrafo 1º del art. 182 de la Constitución, que determina ser competencia del Plan director la política de desarrollo y expansión urbana, en que deberá constar el proyecto de ordenamiento urbano, con la previsión de vías y espacios verdes.

En esta ley o en otra que obedezca a los límites establecidos por el Plan Director, tratase de la delimitación de las zonas de uso, en que se establezcan las modalidades de ocupación y uso del solo en las siguientes modalidades:

a) Zona de uso exclusivamente residencial;

b) Zona de uso predominantemente residencial;

c) Zona de uso mixto;

d) Zona de uso exclusivamente industrial;

e) Zona de uso predominantemente residencial;

f) Zona de uso comercial;

g) Zona de uso de servicios;

h) Zona de uso institucional (educación, salud, ocio, deportes, cultura y servicios públicos)

i) Zona de usos especiales;

j) Zona de uso turístico.

Dos son los ámbitos en que el ayuntamiento debe respetar la regla general federal: flora y polución industrial. En el primer, se debe recordar que el Código Ambiental en su art. 2º, determina las áreas de preservación permanente constantes del referido artículo deben ser respetados por el Plan director y leyes de uso del solo editadas por el ayuntamiento. Ya, la polución industrial, por su aspecto dañino ir más allá de los límites del ayuntamiento, necesita que la Unión edite regla general sobre las zonas industriales (vid. Decreto Ley 1413/75).

Por último, cabe señalar que la zona ambiental no es un elemento apartado de los límites urbanos, pero requisito esencial de este que tras la Constitución de 1988 se ha tornado obligatorio, pues coincidentes las exigencias del ordenamiento urbano conforme reza el art. 182: … garantir el bien estar de sus habitantes… y el medio ambiente conforme el 225: todos tienen derecho… a una cualidad sana de vida.

NOTAS

1. Profesor de Derecho Constitucional pela Faculdade Atlântico Sul y Doctorando en Derechos Fundamentales por la Universidad Autónoma de Madrid.

2. NOGUEIRA, Ataliba. O municipio e os munícipes na constituição federal de 1946, p. 13.

3. Equivale a las provincias y los cantones.

4. CF: arts. 34, II, IV e V, 45.1º, 60, III, 85, II, 132, 159.2º, 225.1º, III; Actos de las disposiciones constitucionales transitorias: arts: 13.4º, 32.9º.