Revista: Caribeña de Ciencias Sociales
ISSN: 2254-7630

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ANÁLISE DA DESCENTRALIZAÇÃO DA GESTÃO AMBIENTAL: UM PANORAMA ATUAL SOBRE O TEMA

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INTRODUÇÃO

As políticas ambientais vêm sendo amplamente discutidas nos últimos anos devido as grandes pressões de ONGs, da população e até mesmo pela percepção por parte do poder público de que algo precisa ser feito para se conter o rápido avanço da degradação ambiental, uma vez que tem se falado bastante em desenvolvimento sustentável.
Almeida (1997) afirma que os debates sobre os instrumentos de política ambiental ainda são principiantes no Brasil, apesar de terem se intensificado ultimamente, diferentemente do que ocorre em outros países do mundo, onde a orientação vencedora é aplicar instrumentos econômicos, que internalizem as externalidades no processo de decisão do agressor ao meio ambiente.
Para Varela (2008), as externalidades são as falhas no sistema de mercado, e que acontecem quando as atividades de produção e consumo acabam gerando custos (ou benefícios) que não são devidamente contabilizados pelo mercado, sendo que ocorrem em inúmeras situações, e a decisão de como corrigi-las é o debate sobre qual é o mais adequado instrumento de política ambiental a ser utilizado.
Como o ar, a água, o solo, são considerados bens de propriedade comum, de acordo com a constituição brasileira, e seus direitos de propriedade não são bem definidos pela legislação, qualquer pessoa pode utilizá-las em excesso. Assim, os responsáveis podem não ter consciência de como suas atitudes podem afetar o bem-estar do restante da população ou a lucratividade de algumas outras empresas (VARELA, 2008).
Diante disso, o Brasil desenvolveu uma legislação bem completa a respeito do meio ambiente e a forma de se utilizar os recursos naturais, porém durante um longo tempo os projetos eram licenciados apenas pela União ou pelas Secretarias de Meio Ambiente Estaduais, mas devido a dimensão do território nacional e a quantidade de projetos e atividades que necessitam de licenciamento algo precisava ser feito para mudar isso, pois as entidades que licenciavam os empreendimentos estavam ficando sobrecarregadas.
Por isso se faz necessário uma descentralização do poder para julgar esses projetos ambientais, uma vez que alguns municípios têm condições e corpo técnico suficiente para licenciar alguns empreendimentos. Lima (2011) afirma que a partir dos anos de 1970 o que se viu foi um processo de crescimento na institucionalização das políticas públicas e práticas de gestão ambiental, verificados na criação de agências ambientais governamentais e que, as políticas ambientais avançaram no sentido da descentralização das instituições e dos poderes.
Por isso, é perceptivo que houveram avanços, mas a análise demonstra que esse processo de institucionalização ocorreu de modo contraditório e alternado por uma gama de obstáculos que não foi capaz de superar a crescente degradação ambiental e os conflitos políticos e econômicos a partir da expansão capitalista no país (LIMA, 2011).
No Pará, a partir da resolução n° 116 de 03 de julho de 2014 do Conselho Estadual de Meio Ambiente – COEMA, determinou que uma série de atividades e/ou empreendimentos, estão sujeitos a licenciamento municipal, desde que esse município tenha uma Secretaria de Meio Ambiente e que ela tenha corpo técnico suficiente e apto a realizar as análises dos projetos.
A Constituição de 1988, inspirada pelos novos movimentos sociais e pelo debate sobre os limites da centralização administrativa e da democracia representativa, adotou recomendações de fundamentação descentralizadas e participativas, um marco histórico para a descentralização das instituições ambientais no país (LIMA 2011).
De acordo com isso, algumas normas e instrumentos têm um papel muito importante na fundamentação da gestão ambiental nos municípios, entre elas a norma N° 001, de 23 de Janeiro de 1986 do Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA que dispões das atividades modificadoras do meio ambiente que estão sujeitas a necessidade de elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental para seu licenciamento. Também consta as diretrizes e as atividades técnicas mínimas necessárias para a elaboração dos mesmos.
A resolução 120 do COEMA dispõe sobre atividades de impacto ambiental local que são de competência dos municípios e estabelecem uma série de atividades que poderão ser licenciadas por esses, desde que tenham corpo técnico suficiente e competente para analisar e fiscalizar essas atividades e dá outras providencias também.
Por isso, o presente trabalho visa fazer uma revisão de literatura sobre a descentralização da gestão ambiental até a esfera municipal. Esta se faz necessária pelo fato de que está ocorrendo uma sobrecarga de processos sobre as esferas superiores.

METODOLOGIA

A presente pesquisa é caracterizada como bibliográfica, onde primeiramente foi feito uma pesquisa exploratória a respeito do tema estudado. A base consultada foram artigos, livros, leis e anais de Congressos específicos que tratam do assunto. Para Gil (2008), uma das vantagens pesquisa bibliográfica é permitir aos investigadores, a cobertura de uma quantidade muito maior de fenômenos do que aquela que poderia pesquisar diretamente.
A abordagem adotada no trabalho foi predominantemente qualitativa, sem procurar medir ou enumerar os eventos aqui estudados. Para Richardson (2009, p. 90) a abordagem qualitativa busca a “tentativa de uma compreensão detalhada dos significados”.
Também se classifica como pesquisa exploratória, pois teve como objetivo se concentrar e conhecer o objeto investigado, no caso do presente artigo, a descentralização, atribuição de competências ao município, os problemas enfrentados por estes, capacitação técnica e participação social, sistemas de informação e recursos financeiros para a gestão ambiental municipal. Segundo Gil (2008), estas pesquisas têm como principal objetivo aprimorar as ideias ou descobrir intuições.

UMA ABORDAGEM SOBRE A TEMÁTICA
A temática da descentralização das políticas públicas no Brasil, reflete um comportamento do quadro político de pelo menos 60 anos,  isto porque ao entendimento de como se processou a formulação e mudanças do novo estado brasileiro, sua distribuição territorial (fragmentação), a composição política (bipartidária pluri ou multipartidária), financeira (centralizada descentralizada) e também institucional (centralizada-desconcentrada) para citar a estrutura de base da formulação (Scardua & Bursztyn, 2003)

Falar de descentralização das políticas públicas brasileiras, nos remete ao entendimento do quadro político-social vivenciado pelo Brasil nos últimos 40 anos do século XX (1960-2000), mais precisamente, ao entendimento de como se processou a formulação e transformação do novo estado brasileiro, sua distribuição territorial (fragmentação), a estruturação política (bipartidáriapluri ou multipartidária), financeira (centralizadadescentralizada) e institucional (centralizada-desconcentrada).

Para o IBAMA (2016):
Gestão ambiental vem sendo cada vez mais utilizado pelo setor privado e, na maioria das vezes, está associado às normas da série ISO 14000 e aos selos verdes”. Entretanto, a abrangência da gestão ambiental está além da atuação da iniciativa privada, permeando também pelas atividades desenvolvidas pelos órgãos públicos. A definição de Lanna (1995) se adéqua a estas diversas realidades: “gestão ambiental é o processo de articulação das ações dos diferentes agentes sociais que interagem em um dado espaço, visando garantir, com base em princípios e diretrizes previamente acordados/definidos, a adequação dos meios de exploração dos recursos ambientais/naturais, econômicos e socioculturais às especificidades do meio ambiente.

Para Philippi Jr et. al (2014, p. 3) a gestão ambiental tem início a partir da adaptação ou modificação do meio ambiente natural, ajustando-o as necessidades individuais ou coletivas.

QUANTO A POLÍTICA DE MEIO AMBIENTE
Política é o conjunto de diretrizes advindas da sociedade em geral ou de um grupo especifico, onde os programas de ação e sua execução destinam-se a atingir seus objetivos. Quando esses objetivos têm relação a proteção do meio ambiente, tem-se então a política ambiental (Philippi Jr et. al 2014, p.741).
Para Philippi Jr et. al (2014, p.756), programas, planos e projetos são elaborados, baseados em normas e legislações que contam com a participação dos governos envolvidos, além da sociedade civil, atuando nos comitês de bacia e conselhos de gestão. Diz-se, então, que se trata de uma gestão tripartite, contando com a participação do estado, municípios e da sociedade civil, atuando de maneira conjunta, o qual estabelece as normas para cada uma das regiões, conhecida também como unidades de gerenciamento.

QUANTO A GESTÃO AMBIENTAL
Os municípios passaram a ter maior autonomia e competência para gestão e proteção dos recursos ambientais a partir da promulgação da Constituição Federal Brasileira (Brasil, 1988) onde, nos artigos 1º e 18º dessa Constituição, atribuem o município como setor de poder junto as esferas estadual e federal, sendo reconhecido como parte integrante da federação (Meirelles, 2006).
Após isso, na resolução 237/97 do CONAMA (Brasil, 1997), os municípios passaram a ter diretrizes para exercer o licenciamento ambiental, tendo que implantar, assim, conselhos municipais de meio ambiente e participação social.
Porém, segundo Dowbor (1993, p.106-7) para ter eficiência na gestão ambiental é necessário respeitar três pressupostos:
Primeiro, as pessoas conhecem os seus problemas, e não há computador que saiba melhor que o morador que a rua se enche de lama quando chove. Segundo, porque a cada unidade de gasto público, acrescenta o seu esforço, materiais locais, e a manutenção cuidadosa de uma obra para a qual contribuiu. Terceiro, porque no nível local as pessoas se conhecem entre si, e podem enfrentar os problemas de forma organizada.
Jorge e Bruna (2014, p. 797) afirmam que assim, a necessidade de a administração municipal contar com um sistema de informações desenvolvido em parceria com a população, e que seja preferencialmente sintetizado na forma de indicadores, fica clara; estes tentam sensibilizar o governo de um lado, e de outro, apoiar a tomada de decisão.

QUANTO AO MUNICIPIO
Buscando o desenvolvimento sustentável, percebe-se que os municípios são os principais causadores de impactos ambientais negativos por concentrarem as ações humanas, por isso é que necessitam agir para mitigar estes impactos de forma que permitam o controle de atuação da população nos recursos naturais não renováveis, e também nos desperdícios e poluições, afim de se estabelecer um equilíbrio que conte com a cooperação da comunidade, no desenvolvimento urbano sustentável e melhor qualidade de vida para gerações atuais e futuras (Jorge e Bruna, 2014 p. 810).
O primeiro desafio para a aplicação de uma gestão ambiental municipal seria a criação de um sistema municipal de meio ambiente (Sismuma) atuando de forma conjunta com as demais esferas da gestão ambiental. Com isso se estabelece a institucionalização da política ambiental dos municípios por meio do poder público, da sociedade civil e de estrutura (Milaré, 1999).

            As políticas de descentralização política e da gestão ambiental propriamente dita, apresentam uma evolução e seu esboço estão previstas algumas ações de fortalecimento institucional, capacitando inicialmente os estados a assumirem algumas atribuições do governo central e, posteriormente, alguns municípios. Este processo, além de transferir a responsabilidade para uma melhor atuação, situa a política de meio ambiente mais próxima do problema ambiental (Scardua & Bursztyn, 2003).
No caso dos Estados brasileiros, o processo de descentralização da gestão ambiental teve início em 1996, todas as Unidades da Federação possuem políticas ambientais estaduais e instituições responsáveis pela sua implementação (Scardua & Bursztyn, 2003). É possível ressaltar que de forma alguma que a gestão ambiental termina com a transferência da competência e a criação de órgãos para exercer a gestão, mais exatamente o contrário, por se tratar de um processo, temos apenas o início neste moment

Os Conselhos Estaduais e Municipais de Meio Ambiente têm importante papel na promoção da gestão ambiental compartilhada. As experiências participativas nesses conselhos, teoricamente, vêm sendo modificadas ao longo do tempo de uma forma positiva, entretanto, essa participação representativa não funciona como deveria na prática. Outro problema dos Conselhos criados é o fato de terem uma função apenas consultiva. Mais um fator que pode ser considerado é a falta de integração entre os Conselhos Municipais e/ou Estaduais com as políticas Municipais/Estaduais. Essas áreas têm suas particularidades, mais também apresentam outros comuns e, algumas vezes, essas interfaces não ficam claras. (Silva e Pelicioni, 2014 p. 820).
De acordo com dados dos municípios brasileiros (IBGE 2008), a participação dos cidadãos na gestão ambiental municipal ainda precisa melhorar muito. Apenas 47% dos municípios brasileiros mantem conselho municipal de meio ambiente e 11,6% apresentam em sua composição a participação do governo juntamente com a sociedade civil, com caráter consultivo e fiscalizador. Segundo Goulart (2006, p. 70) “mesmo de caráter predominantemente consultivo, a participação não pode ser ignorada, uma vez que propicia a ampliação das oportunidades para o cidadão manifestar suas preferências e escolhas”.
Tatagiba (2005) afirma que outras dificuldades relacionadas a prática participativa dos conselhos são: a fragilidade deliberativa dessas instâncias, a tendência do próprio poder público em sugerir pautas, a dificuldade de lidar com a variabilidade de interesses que estão envolvidos, os problemas de representação e a própria falta de capacitação dos conselheiros para atuar nesses espaços de participação.
Outro problema com relação a capacitação diz respeito a equipe técnica responsável pela gestão ambiental dos municípios, ou seja, dos próprios funcionários públicos. O capítulo “Informação e conhecimento para o desenvolvimento sustentável” da Agenda 21 recomenda que deve-se “assegurar a adequada formação e capacitação de recursos humanos em ciência, tecnologia e inovação para o desenvolvimento sustentável, considerando as especificidades e necessidades regionais” (CPDS, 1997, p. 43).
De acordo com Philippi Jr e Zulauf (1999) a capacitação pode ser dividida em três níveis diferentes para se obter resultados eficazes na gestão municipal:

• Capacitação Técnica: envolvendo contratação de profissionais que possuam visão sistêmica das demandas ambientais locais, propiciada com investimento constante em cursos profissionalizantes.

• Capacitação Tecnológica: utilização de materiais atualizados e tecnicamente certificados para coletas de amostra e análises de campo necessárias que demandam conhecimentos específicos, por parte dos profissionais, e certificações, por parte de instituições credenciadas.
• Capacitação Operacional: parâmetros como mobilidade de veículos, equipamentos para trabalho de campo, serviços de telefonia, espaço institucional, entre outros.

Com essa instrumentalização dos profissionais envolvidos, objetiva-se respostas e ações eficazes possibilitando uma ampliação do conhecimento e interação entre os profissionais, assim potencializando os resultados desenvolvidos em cada área e ao mesmo tempo atuando mutuamente na troca de informações e em todas as etapas processuais (Giaretta et al. 2012, p. 195).
A informação é de fundamental importância para a capacitação e tomada de decisão. Milanesi (1999, p. 361) diz que “informações pertinentes e disponíveis no momento adequado são essenciais para a atuação dos agentes do poder público”, o que por dedução, a ausência dessas informações pode ocasionar em falhas da formulação de políticas públicas influenciando na gestão de recursos naturais em diversas esferas do governo (Scardua, 2003).
A importância do sistema de informação ambiental é evidenciada nos municípios através da existência dos princípios da informação ambiental, um dos conceitos constitucionais presentes no poder político municipal ambiental que possibilita o exercício de um estado democrático de direito atuando na participação social junto às decisões governamentais (Giaretta et al. 2012, p. 195-6).
Com isso, observa-se que através dos sistemas de informação municipal pode-se obter conhecimentos para o planejamento, o monitoramento, a implementação e a avaliação da política urbana ao poder público-privado, porem principalmente à sociedade local, de tal forma subsidiando as tomadas de decisão e auxiliando melhorias contínuas na gestão ambiental dos municípios.
Outra questão a ser observada dentro da gestão ambiental é o levantamento de recursos financeiros para os municípios, estados e, também, para a união. Identificar as fontes capazes de gerar recursos financeiros para a gestão ambiental, e capta-los, não é uma tarefa fácil, demandando uma investigação cuidadosa e ampla.
A lei 6.938/81 instituiu, no artigo 9º, os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA). Estes instrumentos de gestão ambiental estão reunidos em dois grupos: os de comando e controle e os instrumentos econômicos.
Porem existem instrumentos nos dois grupos que tem a capacidade de gerar recursos para os municípios no ato de sua implementação. O Licenciamento Ambiental, com a taxa de licenciamento, taxas de controle e fiscalização, compensação ambiental, além de multas e indenizações, são instrumentos de comando e controle previstos na lei 6.938/81 capazes de gerar receitas.
Para Simoni (2009), os instrumentos econômicos, a rigor, não possuem um critério muito rígido de classificação, sendo elencados com base em um bom senso, são classificados da seguinte maneira:

• Taxas e tarifas, sobre usuários e efluentes, onde ocorre o pagamento pelo descarte de resíduos no meio ambiente e pelo custo de tratamento desses;
• Subsídios, que visam incentivar através de financiamentos, empréstimos, e investimentos em tecnologias limpas a criação de mercado onde, a venda de cotas possibilita o direito de poluir, incluindo o mercado de reciclados e de transferência de responsabilidades;
• Sistema de depósito-reembolso, sobretaxa paga sobre o produto, que após o retorno é reembolsada; e
• Criação de mercados visando incentivar os agentes a se comportarem conforme com o que se deseja, seja através de impostos (em vez de proibição) sobre atividades que produzem danos ambientais, ou cotas negociáveis de poluição, entre outros instrumentos.

Portanto, pode-se dizer que a descentralização da gestão ambiental para os municípios é uma tarefa dificultosa e depende de uma gama de fatores que, muitas vezes, não depende apenas do poder público, mas também da participação e capacitação da população que estiver engajada nos conselhos municipais, além da captação de recursos, sistemas de informação, entre outros.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A gestão ambiental é uma questão que vem sendo discutida a bastante tempo no Brasil e no mundo inteiro, porém não vem tendo uma evolução muito grande no país.
A descentralização é o primeiro passo para a melhoria na qualidade da gestão, uma vez que as três esferas (Federal, Estadual e Municipal) estarão envolvidas, mas para isso deve haver a criação de leis e diretrizes que regulamentem essa descentralização, como o CONAMA 237, que foi um importante marco no que trata a descentralização.
Existem outras dificuldades a serem superadas no desafio que é a descentralização da gestão ambiental, como questão da capacitação dos funcionários públicos e da população envolvida nos comitês de gestão são fundamentais nesse processo em termos qualitativos, melhorando os serviços a serem prestados tanto pelo povo, quanto pelo serviço público. É essencial que a população esteja incluída nesses comitês e que tenham voz ativa, uma vez que são eles que vivenciam diariamente as problemáticas do município, contribuindo diretamente para a melhoria do gerenciamento ambiental.
Outro fator a ser considerado é a maneira como as informações serão gerenciadas e difundidas entre as esferas do governo e entre a própria população, tornando fundamental a presença de bons sistemas de informação para uma boa gestão.
Ressalta-se, ainda, que os instrumentos de gestão ambiental são extremamente relevantes, principalmente por causa da captação de recursos, para que os municípios não sejam prejudicados, tendo suas riquezas extraídas e seu ambiente degradado sem a devida compensação. Esses recursos podem auxiliar no desenvolvimento dos próprios sistemas de informação, assim como na capacitação do corpo técnico municipal e também da população.
Portanto, existe um longo caminho a ser percorrido para a melhoria da gestão ambiental e através desses e de outros fatores pode-se alcançar esse objetivo, conservando o meio ambiente e melhorando a qualidade de vida da população, além de trazer o retorno financeiro a todos.
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*Graduando em engenharia ambiental, Universidade Estadual do Pará arthurbbrito@gmail.com
** Graduando em engenharia ambiental, Universidade Estadual do Pará marconiribeiro@ymail.com
*** Graduando em engenharia ambiental, Universidade Estadual do Pará lluizfaguiar@gmail.com
**** Universidade Estadual do Pará - UEPA heriberto@uepa.br


Recibido: 02/11/2019 Aceptado: 05/12/2019 Publicado: Diciembre de 2019

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