Revista: Caribeña de Ciencias Sociales
ISSN: 2254-7630

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POLÍTICAS PÚBLICAS Y DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA: APUNTES CRÍTICOS PARA PENSAR UNA NUEVA GOBERNANZA

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La teoría política en donde surge el análisis de políticas públicas es esbozada a principios de la segunda mitad del silgo XX. Concebida desde su mismo origen como una disciplina específica de las Ciencias Sociales, el interés que despertó condujo inmediatamente a un engrosamiento acelerado. Con el advenimiento de este nuevo campo de estudio ocurre un hecho extraordinario en la historia de la modernidad occidental y de las modernidades periféricas: como nunca antes se da una aproximación sistemática, permanente, y de amplia retroalimentación entre el ejercicio de gobierno, específicamente en el área de la toma de decisiones y las prácticas de los decisores públicos, y la Ciencia Política orientada hacia su optimización. Luego de siete décadas de estudios aportativos, esta área del conocimiento continúa enriqueciéndose y ganando adeptos por su efectividad y el cúmulo de demandas que las más diversas realidades le imponen. Una breve aproximación al contexto en el que aparece la concepción sobre las políticas públicas puede brindar elementos fundamentales para su comprensión.
NOTAS SOBRE EL CONTEXTO EN EL QUE EMERGEN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Después de la Segunda Guerra Mundial el mundo se alistó para otra guerra, esta vez con alcances verdaderamente globales. El regreso de la paz traía aparejado el anuncio de la continuidad del conflicto –ciertamente de otros conflictos- por vías no tradicionales. El fin de la guerra fue el inicio de una carrera vertiginosa de rearme de estrategias, técnicas, concepciones y enfoques. Los recursos de los países vencidos y vencedores fueron destinados en lo fundamental a la recuperación civilizatoria del mundo europeo-occidental y a la instauración de un nuevo orden mundial. Tras la segunda guerra mundial el capitalismo inició —para sorpresa de todos— la edad de oro, sin precedentes y tal vez anómala, de 1947-1973 (Hobsbawm, 1988: 18).
El andamiaje que pudo sobrevivir a la conflagración no se desmanteló del todo, ni siquiera en su mayor parte; fue reorientado a las nuevas exigencias, las que demandaban grandes esfuerzos de inteligencia. En este proceso, los Estados Unidos de América, emergen como el país mejor beneficiado al acabar las hostilidades por tres razones esenciales: en su territorio no hubo enfrentamiento alguno, por tanto, las ciudades que componen la unión no sufrieron el desmantelamiento y la desarticulación del urbanismo que sus homónimas europeas. No tuvo participación activa –de gran peso- en cuanto a la utilización de efectivos (hombres), hecho que no golpea su densidad poblacional. Al no tomar parte como otras potencias, simplemente sus bajas alcanzan un número de insignificante costo para la nación. Por último, y más importante, durante toda la guerra este país sirvió como fuente y mercado de armamentos, víveres e información valiosa para todas las partes.
En los Estados Unidos se construyó un ejército de analistas, especialistas e investigadores –recopiladores y procesadores de información- dedicados a las más variadas tareas inmediatas de la guerra. Por las dimensiones y condicionamientos específicos del que sería el más grande y desastroso choque belicista conocido, la variabilidad del tiempo, el uso altamente racionalizado de los recursos humanos y técnicos, las potencialidades físicas y geo-espaciales aprovechables en cada teatro de operaciones militares ante el advenimiento de nuevos sucesos que cambiarían sustancialmente el correlato de fuerzas y los resultados ulteriores del conflicto, se conformó el contexto necesario para el desarrollo de los recién creados grupos norteamericanos de búsqueda, exploración, descifrado y construcción de informaciones.
Un conjunto de particularidades fundamentales se evidencian a la luz de los acontecimientos en relación con estos centros de análisis en formación que serán de máxima importancia. Todo el proceso industrial-tecnológico se orienta hacia la guerra, hecho que imprime una acelerada velocidad a los cambios de tal forma que introduciría una nueva dimensión del tiempo relativo contentiva del periodo de elaboración de insumos y víveres, la mercantilización-socialización de estos, así como del periodo regresivo de consumo y agotamiento, bajo el aspecto general de las necesidades del conflicto.
Aparece –desde el desarrollo de la guerra- en su expresión más acabada, sintética y visible, dada por la circunstancia excepcional, una relación de desproporcionalidad entre las dimensiones de la conflagración en continua expansión y la existencia exigua y limitada de los recursos técnicos y humanos para sostenerla; tanto por su no existencia, o imposibilidad de restitución inmediata, como por la voracidad y velocidad del proceso en su uso y agotamiento. En la medida en que se ampliaba e intensificaba el conflicto sus demandas superaban la posibilidad de la industria para garantizar su continuidad a largo plazo. Esto provocó la exigencia de análisis rigurosos sobre la mejor y más eficiente forma de utilizar los recursos, al no ser infinitos ni contar con una amplia disponibilidad, en casos particulares no sustituibles.
El carácter cuantitativo, finito, estanco, no generalizable y relativamente aislado espacialmente de cada suceso específico, devino otro vórtice teórico fundamental en la operacionalización de las investigaciones. Como se conoce, la guerra se conformó por una cantidad determinada de grandes y pequeños choques geográfica, temporal y técnicamente determinados. Cada hecho incorporaba condiciones relativamente diferentes, por tanto exigía de variables distintas en sus análisis, o un manejo diferente de las ya conocidas. Esta particularidad de los eventos, irrepetibles en tiempo y espacio real, si bien posibilitaba su comparación entre los hechos, determinaba su no universalización en cuanto a modo de expresarse y resultados posibles.
El ejercicio propio de los análisis de este tipo condujo a la formación de un conocimiento-información ad hoc. En estas circunstancias, se rompe y supera circunstancialmente con el carácter disciplinar de las ciencias, que hasta entonces se producían en sus relativas autonomías. Al coincidir en un mismo espacio y tiempo y ante necesidades orientadas hacia un mismo fin, concurren no solo sociólogos, historiadores, politólogos, juristas, antropólogos, economistas, sino también telecomunicadores, matemáticos, físicos, ingenieros civiles, militares y navales, artilleros, marinos, tanquistas e infantes, todos en función de un ejercicio mancomunado de inteligencia. No solo se aprecia la compatibilidad de conocimientos o la posibilidad de alcanzar por medio de colaboraciones interdisciplinarias mejores resultados entre investigadores de ciencias sociales con profesionales de ciencias exactas y naturales, también se evidencia un vínculo sólido entre las ciencias civiles -o para explicar la sociedad en tiempo de paz- y las relacionadas con las artes militares o en tiempos de conflictos armados.
Al concluir la guerra, este ejército lejos de disolverse, es utilizado como un laboratorio-industria para tareas y operaciones destinadas fundamentalmente a la construcción de geoestrategias e instrumentos de creación y disolución de conflictos sociales en zonas foráneas y nacionales.
Aunque ya existían instituciones públicas con perfil académico que brindaban informaciones útiles para el ejercicio de gobierno en el siglo XIX, no es hasta después de la Segunda Guerra Mundial cuando surge la profesionalización de los laboratorios de ideas o tanques pensantes. Los Think Tanks tienen su origen en las organizaciones que ofrecían consejos de inteligencia militar y estrategias de guerra. De hecho, durante la Segunda Guerra Mundial, se decía Think Tank para hacer referencia a la sala donde se diseñaban y discutían las estrategias de ataque y contraataque de los norteamericanos, una vez que entran en la guerra. (Arraiz, 2013: 2)
Estos grupos de analistas se enfocaron en el área internacional hacia tres objetivos esenciales. El primero y de mayor envergadura fue el frente del comunismo. Una lucha encarnizada velada, no pública en su mayor parte se desata entre Estados Unidos y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas. Inmersos en el contexto de la Guerra Fría, los centros de inteligencia se encargan no sólo de construir instrumentos y métodos de contención y represión comunistas, sino también de los fundamentos ideológicos para extinguir aquel fantasma.
El otro objeto se constituyó en los movimientos de liberaciones nacionales de África, Asia y Latinoamérica, ante el sistema de colonización y neocolonización internacional todavía existente. Desde sus proyecciones se establecieron pautas y dinámicas que mitigaban o exacerbaban los movimientos nacionales en proceso de independencia, según fueran los intereses específicos de la nación ante el juego de geoestrategias globales en donde competían otras potencias. En no pocos casos los movimientos de liberación nacional se asumieron como una consecuencia de la expansión del comunismo aunque no tuvieran relaciones diplomáticas o de otra naturaleza con el Kremlin. La descolonización de África –sostiene posteriormente uno de los intelectuales que ha encabezado los Think-tank en los que se convirtieron muchos de estos grupos- provocó la mayor multiplicación de gobiernos independientes autoritarios de la historia (Huntington, 1994: 32). La descalificación de la alternativa independentista, descolonizadora y de autodeterminación de los pueblos ha continuado siendo una piedra angular de su proyección ideológica.
En la competencia por acceder a territorios y riquezas de los países del sur entre las naciones noroccidentales, todas aquellas que compartieran o se disputaran intereses con los Estados Unidos, se revelaron en centros de interés para los decisores norteamericanos. Las potencias europeas se convierten de este modo, sin importar su filiación o los grados de cercanía y comunidad de intereses, en objetos de análisis por expertos de múltiples agencias de información norteamericanas. El registro y procesamiento de sus movimientos en las arenas internacionales como al interior de sus respectivos territorios devino como espacio de constante indagación y control relativos (Ramonet, 2015). Cada uno de estos frentes se especializó en las áreas correspondientes, desarrollando así todo el instrumental fraguado en la guerra.            
En el mismo engranaje de recopilación, investigación y análisis de informaciones se advierte la necesidad de que un segmento de este se dedique exclusivamente a la realidad nacional. Los conflictos, los levantamientos huelguísticos, los flujos migratorios, la creación de movimientos y partidos políticos son debidamente analizados y reducidos sus potenciales subversivos a sus mínimas expresiones. El manejo tanto de las mayorías como de las minorías y de sus aspiraciones particulares por parte del gobierno que consigue su constante legitimación por aquellos, se instituye en la necesidad que justifica la existencia de estos grupos de inteligencia dedicados al acontecer nacional.
En este contexto1 aparecen las primeras aproximaciones sobre el análisis y enfoque de políticas públicas. Dentro de los intelectuales que, estando en universidades se movilizan en función de la guerra, y luego vuelven a sus actividades académicas sin desvincularse del todo con el asesoramiento y la producción teórica sistemática y comprometida para hacer funcionar mejor el sistema, en cuanto a la reproducción de su legitimidad, estabilidad y permanencia, se encuentra Harold Dwight Lasswell, quien “articula el primer uso formal del concepto ciencias de las políticas” (De León, 1997: 1).
HAROLD DWIGHT LASSWELL, EL PRECURSOR SILENCIOSO
Desde 1922 hasta 1973 Harold D. Lasswell estuvo vinculado directamente con la producción académica y la docencia universitaria en la impartición de Ciencia Política en la Universidad de Chicago, investigador y consultor en Washington, así como en el claustro de la Escuela de Derecho en Yale, donde finaliza su carrera (Garson, 1992). Como funcionario de gobierno, encargado de la División Experimental para el Estudio de las Comunicaciones en el periodo de la guerra desde la Biblioteca del Congreso, Lasswell lleva la práctica de sus análisis en el conflicto al tiempo de paz relativa. De este modo en 1951 ve la luz como resultado de su creación intelectual el texto que inaugura las investigaciones sobre políticas públicas intitulado: La orientación hacia las políticas. Veinte años después el autor revisita su teoría en: La concepción emergente de las ciencias de políticas. Ambos constituyen los textos que aporta Lasswell al estudio de las políticas públicas.
Se sintetizan en su quehacer dos voluntades que venían perfilándose por la complejidad de los cambios producidos en el entramado social en el periodo de preguerra: por un lado la articulación de las ciencias sociales en grupos interdisciplinares, que tuvo en su maestro Charles E. Merriam los primeros esfuerzos institucionales, de manera tal que pudieran alcanzar un conocimiento más asertivo, comprobable, verificable y acabado ante la unilateralidad de las ciencias específicas. Por otro lado, la posibilidad de utilización inmediata de esos conocimientos al ejercicio de gobierno a partir de la finalidad de perfeccionar sus instrumentos y técnicas. Aspiraba a una ciencia unificada al servicio de la política, no ya desde teorías generales enfocados desde el deber ser o la esfera normativa, sino afincadas en las dinámicas inmediatas de las prácticas políticas decisoras.
Lasswell busca articular sistemáticamente ciencia (interdisciplinaria) y decisión (democrática) de gobierno. Formulado en 1951, el programa pretendió ser una respuesta a la fragmentación de las ciencias sociales y a la necesidad de mayor conocimiento por parte del gobierno en sus decisiones públicas (Aguilar, 1992: 39). Un conocimiento orgánicamente articulado, sólido y tecnológicamente utilizable que garantizara la eficiencia en las decisiones y la reducción de los costos a partir de un uso racional de los recursos a disposición de las administraciones, expresa el marco general de su nueva concepción. En palabras del propio profesor e intelectual estadounidense, la orientación hacia las políticas no hace más que destacar uno de los muchos problemas de las ciencias sociales y utilizar los resultados de las ciencias sociales, sicológicas y naturales, si se relacionan con las necesidades de inteligencia de una política determinada (Lasswell, 1992: 82).
El enfoque propuesto, en sus últimas consecuencias, consigue la transformación de los modos tradicionales de hacer la política. La orientación hacia las políticas es irreductible a la incorporación de conocimientos teóricos brindados por las Ciencias Sociales –y de otras esferas del conocimiento- al ejercicio del poder y la democracia. Exige de un cambio conductual tanto de ciudadanos como de instituciones políticas y cuerpos civiles, avocados simultáneamente en la solución de problemas específicos a partir de la distribución de cuotas de responsabilidades y de poder en su ejecución. A juicio de Harold D. Lasswell puede utilizarse el término "ciencias de política" (policy sciences) a fin de designar el contenido específico que la "orientación hacia las políticas" alcanza en un momento determinado (Ibídem.: 81). En esta acepción el vocablo política se refiere a curso o programa de acción adoptado por un grupo, administración o gobierno determinado o el conjunto de principios, teorías y conocimientos generales en los que estos se basan y sustentan.
Esta disciplina, se encargaría del estudio de los modos en los que se configuran y se llevan a la práctica estrategias y acciones específicas de gobiernos locales, desde varios actores, para resolver diversos problemas sociales. Se refiere –argumenta Lasswell- al conjunto de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas, y se encargan de localizar datos y elaborar interpretaciones relevantes para los problemas de políticas de un periodo determinado (Ibídem.: 102). La ciencia de políticas integraría los conocimientos dispersos y sistematizados, teóricos y prácticos sobre el ejercicio inmediato en los que se resuelve la política en cuanto a concertación, diseño, formación, ejecución y evaluación de las decisiones que definen cursos y los factores que median y determinan causalmente sus alcances y efectos posibles.
Consciente de que fundaba una nueva disciplina o campo de investigación, utiliza en toda su obra indistintamente los términos de orientación, enfoque, análisis, perspectiva y ciencia de políticas para referirse a lo que en la actualidad constituye la disciplina y el proceso de las políticas públicas.  En su construcción lógica originaria la orientación hacia las políticas evidencia una doble dimensión: por un lado centra su interés en el proceso mismo de la política, el cual busca desarrollar la ciencia de la formación y ejecución de las políticas, utilizando los métodos de investigación de las ciencias sociales y de la sicología (Ibídem.: 80). La otra dimensión consiste en las necesidades de inteligencia del proceso de la política, la que se encarga de  mejorar el contenido concreto de la información y de la interpretación disponible para los hacedores de las políticas (Ibídem.: 81). Su voluntad de incorporar la ciencia al mejoramiento de la política emana de toda su teorización a partir de las condiciones de necesidad y posibilidad que harían efectiva este vínculo.
Tres partes fundamentales, destaca Lasswell como integrantes de las ciencias de política. En primer lugar los métodos de investigación del proceso de la política. Aunque desarrollados por otras ciencias como la sociología, la psicología, la antropología, la historia, el derecho y la economía, como disciplina debía apropiárselos en cuanto al manejo, finalidad e interacción con nuevas categorías estos instrumentos. No obstante, la fragua de análisis que significó la Segunda Guerra Mundial había brindado formas y resultados específicos propios que la naciente disciplina haría suyos. En segundo lugar, los resultados propios de los estudios de las políticas, y por último y no menos importante, los descubrimientos de otras disciplinas como las añadidas anteriormente, y de otras más distantes como las ciencias básicas, naturales, y técnicas que puedan incorporar nuevos hallazgos, objetos o enfoques importantes al estudio y desarrollo del enfoque de políticas.
El objeto de las ciencias de políticas se encuadra relativamente, al menos en esta concepción inicial lasswelliana, en los problemas fundamentales del hombre en sociedad. Se pueden utilizar las políticas públicas para buscar soluciones o paliativos al narcotráfico o al tráfico humano existente en América Central; para garantizar el abastecimiento de agua potable en la región de Kanem, situada en la zona centro-occidental de la República de Chad; controlar la elevada densidad poblacional de Cantón; la forma para eliminar el trabajo infantil en Nicaragua; o cómo construir una alternativa viable para la restitución laboral en la República de Cuba en la próxima década. La naturaleza de cada uno de estos problemas, y las regiones diversas de los ejemplos utilizados refleja la posibilidad real de utilización del marco teórico-lógico-conceptual a una escala global. No obstante, es preciso señalar que si bien la política puede realizarse a través de políticas públicas y ganar mayor eficiencia y transparencia con un manejo adecuado de esta forma de gestión, no todos los conflictos o problemas sociales pueden ser atendidos a través de las políticas públicas. Más que desplazar a otras formas de políticas como las sociales o guberidntales, las políticas públicas vienen a complementar el ejercicio de gobierno brindando mayor racionalidad en el uso de los recursos disponibles.
Lasswell, asesor, teórico y profesor, expone de forma explícita o implícita seis tesis explicativas que van a particularizar su enfoque y marcar en cierta medida el alcance de la nueva disciplina. Es posible que a la luz del desarrollo de la ciencia y el ejercicio de la política actuales, algunas de estas síntesis puedan parecer obvias y presentarse como un lugar común. Sin embargo, al hacer un examen crítico y profundo de nuestras prácticas guberidntales y científicas cotidianas podría develarse el hecho de su necesidad presente y trascendencia. Las tesis adquieren forma y substanciación del siguiente modo: 

1. Las ciencias, más allá de su naturaleza particular y de sus estancos disciplinares, tienen un encargo social. En consecuencia, no existen para sí al margen del contexto que expresa el cúmulo de relaciones sociales que le da origen. No es finalidad de las ciencias engrosar sus contenidos de forma arbitraria y adquirir autonomía de modo tal que puedan distanciarse y situarse por encima, en no pocos casos en el lugar de juez impositivo, de la realidad social. Si bien detentan una función epistémica y metodológica (Guadarrama, 2018), estas se deben en lo fundamental a la necesidad de ordenar y explicar la complejidad, riqueza y contradicciones de la realidad y no a la inversa. Una ciencia que no atiende, que no interviene en los problemas de la realidad y solo se limita a explicar contemplativamente las dificultades, insuficiencias y los conflictos sin comprometerse con la búsqueda, implementación y evaluación de alternativas se hace estéril. Las ciencias se constituyen en útiles imprescindibles para el ejercicio de las políticas. Es imposible la hechura de políticas públicas sin que las ciencias se dispongan a solventar las demandas de información e inteligencia que esta forma de gestión exige de ellas.
2. Para cumplir con sus respectivos encargos sociales, las ciencias están obligadas a romper y superar sus feudos y tradiciones disciplinares. En todos los casos, los límites y fronteras epistémicas que trazan las ciencias para poder analizar pormenorizadamente porciones de la realidad, son artificiales. Las carencias y conflictos sociales son multicausales. Así mismo, las mediaciones que intervienen en su proliferación, exacerbación, permanencia, reducción y desaparición exceden el ámbito particular de un área del conocimiento. No es viable aspirar a que una ciencia por sí sola tenga la capacidad para satisfacer la totalidad de las exigencias, no solo de inteligencia, de este modo de administración pública. Pensar y hacer políticas públicas demanda un nuevo modelo de análisis en donde converjan y dialoguen democráticamente, y sin hegemonías previas, distintas ciencias y disciplinas. Cada política define en el curso y proceso general de su realización las ciencias que deben intervenir para cumplir con los objetivos propuestos. La construcción colectiva de estrategias aumenta el control de las variables que determinan el movimiento natural del objeto analizado, da mayor flexibilidad y capacidad para reorientar la política, y en consecuencia reduce significativamente los riesgos que puedan obstaculizarla.
3.  Las articulaciones coherentes de las disciplinas enfocadas en las demandas sociales optimizan el ejercicio de la toma de decisiones y se constituyen en ciencias de políticas. Ciencia y política aproximan sus ámbitos hasta hacerse imprescindibles para sí en un diálogo bidireccional. La política se hace objeto de análisis de la ciencia de modo tal que ensancha sus fronteras e inaugura nuevas disciplinas a la luz de las necesidades que le imprime. La ciencia se transforma en un instrumento ineludible, de máxima importancia, para el ejercicio del gobierno a todos los niveles. Un gobierno que no se alimenta de los instrumentos y resultados de la ciencia para orientar sus cursos de acciones e intervenir en lo social es un gobierno a ciegas, de corto alcance y susceptible a cambios de la realidad. El uso adecuado de la ciencia para el ejercicio de gobierno aumenta la eficiencia de la administración, optimiza el uso de los recursos, disminuye el costo social de la política y aumenta la legitimidad al sistema. La ciencia ha de ponerse entonces al servicio del mejoramiento de la política, que es en definitiva el mejoramiento de la sociedad.
4. El ejercicio de la política no es exclusivo a los actores que forman parte de la nómina del gobierno. La política se hace entre actores diversos que buscan beneficios distintos acorde a sus intereses y necesidades. No solo participan los posibles vulnerados directos, sino también otros que en distintos momentos puedan aportar a su ejecución y encontrar garantías y beneficios particulares. Esto exige que el marco de relaciones en el que se hace la política sea esencialmente democrático y participativo.
5. El Gobierno, actor fundamental en las políticas tiene la capacidad-necesidad de diversificar, conforme a las especificidades de las demandas, sus formas de gestión pública y de intervención en lo social. Debe actuar como un coordinador-gestor principal que viabilice los procesos y estimule la participación ciudadana en la construcción de alternativas.

PREMISAS PARA LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS EN AMÉRICA LATINA
El ejercicio de pensar y hacer políticas, cualesquiera que sean las perspectivas de análisis y sus consecuentes prácticas, supone una finalidad superior: mejorar las condiciones y modos específicos de vivir del ser humano. Los esfuerzos que contribuyan a tales resultados, siempre que no impliquen sacrificar la condición humana -de mayorías o minorías- o la ecología que garantiza su existencia, se justifican por sí mismos. En este contexto, el enfoque de políticas públicas advierte un marco de potencialidades en la solución de problemas sociales y superación de conflictos políticos que revitalizan la gestión pública.
Las formas en la que se construye este conocimiento científico para el uso de la política se encuentran estrechamente ligadas a las realidades de donde emergen. Asumir el modelo de políticas exige de un análisis crítico riguroso, en tanto necesidades y posibilidades de circunstancias específicas. Cada aspecto de su elaboración o implementación demanda ser revisado a profundidad, pues lejos de servir como instrumento en la erradicación de malestares civilizatorios, su asunción acrítica y desprejuiciada podría incorporar nuevas problemáticas o hacer retroceder el contexto general a circunstancias ya superadas.
Las soluciones o estrategias que se importan y replican, ante problemas de diversa índole, generan y condensan más conflictos de múltiples naturalezas que alternativas viables. Las políticas son intransferibles. Presumiblemente, desde que existe la supremacía de una región sobre otra, desde que existe el colonialismo se transfieren políticas, en tanto, cursos de acciones y ordenanzas vinculantes, que surgen para la profundización, permanencia y estabilidad del proceso de colonización. Estas, bajo el aspecto de directivas del monarca o estatales, ven la luz en las metrópolis y adquieren sustanciación en las regiones de ultramar o en otras regiones terrestres bajo su dominio.
Esta práctica llega hasta la actualidad atemperada a las circunstancias actuales, donde instituciones como el Fondo Monetario Internacional (FMI) o el Banco Mundial (BM), por citar solo dos ejemplos, se encargan de universalizar cursos políticos y económicos de acciones estratégicas. Las políticas neoliberales podrían servir como expresión de estos cursos, con las cuales se identifica el globo terráqueo en las últimas cinco décadas.  Ahora bien, esta disposición o transferencia, tanto en los propios albores de las sociedades estatales hasta la actualidad, lleva incorporada una finalidad expresa: reproducir un orden de cosas esclavizante, de control y expoliación. El aparato estatal en las colonias acataba y asumía fielmente las determinaciones de extramuros, no era una exigencia crear.
En la actualidad, las mismas regiones que pretenden erigirse como soberanas e independientes económica y políticamente, están obligadas a reformular aquellas políticas, a rehacer la política pensándose como centro de interés de máxima focalización. La condición para superar el estado de cosas que advierte sus múltiples empobrecimientos se encuentra en la capacidad para reinterpretar y crear, para imaginar políticas eficientes y viables. La trasferencia de políticas apunta al mantenimiento y agudización de sus carencias y conflictos. Todo esfuerzo orientado hacia la importación o exportación –replicación de modo general- de políticas se condena inevitablemente al fracaso, o cuando menos a la reproducción de los factores que determinan la permanencia de los problemas.
Para las políticas, y la política, se pueden –y deben- estudiar diversos modelos, estrategias y soluciones dadas en circunstancias diferentes. Extraer de estas, más que logros, la lógica en la que fueron configuradas y diseñadas; advertir los grados de empirismo y racionalidad en correspondencia a la dimensión de los problemas y conflictos.  Es imprescindible destacar la capacidad de imaginación y creación. En política la necesidad de cultivar la imaginación y la posibilidad de inventar y reinventar el universo es de primer orden.
Actores, realidades, imaginarios colectivos, tradiciones históricas y pautas culturales-conductuales difieren sustancialmente en regiones que incluso llegan a compartir espacios geográficos. El margen o espectro de no factibilidad de políticas replicadas aumenta cuando la distancia cultural entre los contextos se acrecienta, o cuando se alejan en el tiempo. En ambos casos, emergen un conjunto de fenómenos que inevitablemente distorsionan el sentido de las ideas y prácticas, obligándolas a cambiar en lo fundamental. No existe una comunidad idéntica a otra. Los problemas sociales, económicos, políticos, educacionales, culturales, religiosos, tecnológicos etc., constituyen el resultado de múltiples determinaciones, contradicciones y conflictos resultantes del proceso de realización en el devenir histórico de cada comunidad específica.
No hay problemas idénticos, y por tanto soluciones idénticas. Aunque existen problemas universales como: la pobreza, la violencia, la guerra, el analfabetismo, el desempleo, la desertificación, la superpoblación, la corrupción política administrativa entre otros, los modos específicos en los que aparecen y se hacen endémicos de regiones particulares difieren de otras. La dimensión en la que se expresan la pobreza extrema o el desempleo en países como Nicaragua, Estados Unidos o Cuba, son divergentes cuantitativa y cualitativamente. Los recursos, las voluntades políticas y la capacitación de agentes, elementos esenciales en la resolución de problemas sociales, con que cuenta cada uno de estos países constituyen aspectos que le son propios. En consecuencia, su gradual o radical erradicación, tendrá inevitablemente cursos diferentes, sin que esto suponga, solo por el hecho de la diferencia, que una estrategia sea superior o más eficiente que otra. “Todo conjunto viviente soluciona sus propias necesidades para subsistir como conjunto” (James, 2012: 26).
Debe añadirse además que, en su evolución las comunidades y pueblos encuentran modos y satisfactores diferentes para resolver sus necesidades. Los recursos, medios y tecnologías que disponen a su alcance varían, cambian su disponibilidad y accesibilidad, de manera que las estrategias o políticas se encuentran obligadas también variar. Esto indica que las políticas, y la política, no se hacen o prescriben de una vez y por todas. Las políticas tienen –o deben tener- una vida útil finita y relativamente corta en el tiempo. Cuando las condiciones que la generaron son transformadas, o aparecen nuevos factores que hacen más complejo o simple su resolución, esta debe inevitablemente cesar o transformarse conforme a las nuevas exigencias.
Al cambiar su forma originaria, las políticas mueren en cuanto a continuidad del modo en el que venían manifestándose. Asumidas como posibles cursos de acciones por parte de los gobiernos, siempre deben extinguirse para dar paso a otras más eficientes y atemperadas. No significa esto que las nuevas estrategias, acciones guberidntales, o gestiones públicas estén obligadas a desechar absolutamente todo lo que se ha hecho hasta entonces. Cuando se pretende desestimar categóricamente todo lo precedente, lo que se ha realizado u omitido en torno a una dirección específica, en tanto estrategia política para brindar soluciones a problemas particulares, movido por diferencias políticas, ideológicas, religiosas, culturales o de cualquier otra naturaleza en las que no se excluyen las diferencias personales, inevitablemente se retrocede.
En la mayor parte de la historia política de la América nuestra las transiciones de poder de gobiernos de izquierda con amplias bases populares, a gobiernos guiados por intereses elitistas representantes de minorías nacionales y globales se han identificado con la desarticulación de los logros alcanzados por los primeros. Este síndrome social y político de siempre empezar, de un eterno retorno que obliga a los pueblos a volver a una pobreza que se hace cada vez más profunda, degenerativa y estructural, constituye una de las causas más notables de la desigualdad y el deterioro en la región. En seis meses aproximadamente, luego de alcanzar el poder en 1990, la Unión Nacional Opositora, encabezada por Violeta Barrios de Chamorro, arrasó con los logros sociales y económicos de once años de revolución sandinista en Nicaragua, por solo citar un ejemplo.
Las políticas nunca empiezan o parten de una milla cero. La realidad siempre conserva tradiciones, yacimientos vivos de resistencias culturales marcados por dinámicas bajo el aspecto de registros, imaginarios, memorias y conductas colectivas que resisten a las transformaciones radicales que pretenden borrar lo que hasta entonces se venía construyendo en función de su bienestar. Detenerse o adherirse a políticas específicas, fijándolas en el tiempo, por muy buenas y eficaces que puedan resultar, ignorando la evolución de los hechos, cambios en la correlación de fuerzas, el surgimiento de nuevos actores o transformaciones substantivas a nivel internacional que determinen vertiginosas transformaciones en las que el orden nacional se vea afectado, resulta altamente perjudicial. Cambiar o incluso desestimar políticas no constituye un síntoma o se vincula con inestabilidad política.
Cuando han perdido su necesidad histórica, las políticas se remueven para construir otras que exige la realidad. La inestabilidad política se encuentra estrechamente ligada a la reducción, violación, deformación o anulación de las instituciones políticas. Los sistemas políticos son o se encuentran en condiciones de inestabilidad cuando irrespetan las instituciones que constituyen la base del sistema, o cuando estas sufren un engrosamiento crónico y se apropian del poder dejando de ser viaductos de este situando el pueblo en una sensible indefensión. Esta actitud no solo es perniciosa para las políticas, incluso cuando estas hayan dado excelentes resultados, la peor de las consecuencias correrá en nombre de la política y de sus instituciones y de toda la actividad pública que de ella se desprenda.
Al mantenerse con las mismas estrategias, aun cuando por múltiples causas dejan gradualmente de propiciar los mismos resultados, las grandes mayorías cuestionan el todo de lo que se constituye como político. Se llega a descalificar tanto las partes que han devenido ineficientes en la gestión pública, como aquellas que representan las esferas más orgánicas y saludables.2 Las formas de rechazo, subversión y negación en general suelen ser diversas. Desde manifestaciones expresadas en huelgas, concentraciones y marchas en el ámbito de la lucha económica y política que puede o no ser violenta; la ejecución del voto de castigo, sabotajes económicos, desobediencia civil y atentados de alta agresividad en los espacios públicos, hasta los elevadísimos niveles de abstencionismo político presentes en la totalidad del globo terráqueo, alarmantes de por sí y en estado de crecimiento.
Las políticas, tanto en su hechura como en sus concepciones teóricas, resultan del desarrollo -en sus múltiples expresiones- del conjunto social. Se ciñen fundamentalmente a la capacidad de este para volverse hacia sí mismo a partir de la posibilidad de liberar al máximo sus fuerzas creadoras en función de la solución a sus problemas. Las políticas, hoy se puede afirmar, no constituyen el ejercicio arbitrario que expresa las voluntades exclusivas de las clases dominantes. Como nunca antes, las clases y sectores sociales pobres desplazados interfieren e influyen en la concepción y construcción de políticas y de la política en general. No es posible hacer políticas públicas sin la intervención profunda de los beneficiarios.
Esta incorporación al ejercicio del poder es un hecho todavía limitado pues los sistemas políticos están dispuestos de modo tal que privilegian la concentración de los poderes fundamentales en grupos políticos particulares que cuentan con los instrumentos culturales, políticos, jurídicos, económicos y tecnológicos para conservarlo. El sistema político actual –en tanto sistemas políticos- se dispone de tal forma que no es posible realizar una transformación profunda y sostenible en algunas de sus partes si no se transforma substancialmente todo el sistema. No obstante, la necesidad creciente de incorporación de sectores mayoritarios que potencialmente pueden influir en espacios donde se gestan las decisiones, determinada entre otros factores de no menor peso, por la evolución de procesos democráticos que van desgajando muy gradualmente las reminiscencias de siglos no democráticos identificados con diversas formas de absolutismos y autocracias transferidas a cada tejido de los modernos sistemas políticos, condiciona la existencia y visibilidad relativa de nuevos sujetos y actores políticos que diversifican los intereses y las posibles alternativas a construir.
Tanto el desarrollo y transformación de las condiciones humanas, que, atendiendo siempre a las circunstancias y determinaciones, son esencialmente alterables, mudables, como la presencia de una multiplicidad de actores que enriquecen el concierto y la propia lucha por alcanzar consensos hegemónicos, demuestran que, no existen políticas insuperables. Resulta una tradición de fuerzas revolucionarias y reaccionarias considerar que sus propuestas y estrategias de gobiernos representan lo mejor de lo que se podría establecer en tales circunstancias. Izquierdas y derechas políticas se identifican como una especie de elegidos en nombre del pueblo, de la voluntad popular, productores y portadores de verdades absolutas. En este camino todo lo que se distancie o difiera de su discurso o gestión, es considerada como la oposición –o traición-, como el contrario absoluto el cual es preciso descalificar, anular sin dejar la menor opción.
La lógica hegemónica del poder occidental históricamente constituido se define desde la transposición del yo al tejido institucional, en tanto parte del todo, como centro del universo en un devenir en el que su existencia, movimiento y desarrollo implica la inmovilidad, el retroceso y la desaparición gradual del otro, o por lo menos la desfiguración de los caracteres que fijan su identidad. Traducido en la anulación del otro, la oposición conlleva en la práctica política latinoamericana hacia su descalificación definitiva. Con mucha frecuencia los políticos ignoran u olvidan que las “antítesis solo tienen un valor relativo, que lo que hoy reputamos como verdadero encierra también un lado falso, ahora oculto, pero que saldrá a la luz más tarde, del mismo modo que lo que ahora reconocemos como falso guarda su lado verdadero” (Engels, 2015: 144).
Este patrón político, reconocible en toda la historia latinoamericana, altamente excluyente de por sí, contribuye al hecho de situar los cursos de acciones de los respectivos gobiernos, no importa cuál sea su orientación ideológica y política, como los únicos, verdaderos y fieles exponentes de la mejor expresión del pueblo y de gobierno alguno. Tal principio de falsa certidumbre supone que la política trazada se convierte, sobre todo por el fin que persigue, en un proceso inmejorable, fundamentalmente desde fuera. Se reduce el todo social a los intereses y representaciones de la parte que detenta el poder y se censura todo intento por transformar el orden de cosas relativamente al margen de sus propuestas. Contrario a esto la propia realidad demuestra incontrastablemente que la política, hecha o no por políticas, es siempre mejorable. Como toda proyección política se encuentra sujeta a un conjunto de procesos que la determinan constantemente, al variar las condiciones, estas pueden optimarse de forma regular, con cierta permanencia, sin que esto afecte los elementos relativamente estables de la política, incluso en una dirección diferente a la que le dio origen.
Las políticas públicas no son exclusivas de sistemas políticos, formaciones económicas sociales o de regímenes e ideologías políticas particulares. Es un hecho común que determinadas prácticas formales, sobre todo cuando se trata de relaciones en torno al gobierno, estén sostenidas sobre ciertas pautas ideológicas-cosmovisivas que a la vez identifiquen un modo particular de concebir, edificar y desplegar un sistema institucional. Los modos de hacer, imaginar y normar el gobierno y las instituciones que le sirven de base lo particularizan en el concierto actual de la amplia y diversa gama de gobiernos. Se ha llegado a suponer que los instrumentos o estrategias originados en el seno de una administración o sistema político, al identificarlos y recrear en alguna medida su pauta específica, el sello propio que los distingue, es inoperante en otras realidades. En consecuencia, al surgir las políticas públicas en una circunstancia propiamente capitalista y ser utilizadas tanto por administraciones proteccionistas como librecambistas, según sea el contexto internacional, se han asumido como herramientas guberidntales inherentes al sistema.
Este error, que falsea la verdadera esencia de las políticas públicas pues constituyen herramientas de gobierno para resolver conflictos y carencias mediante una participación multiactoral, más allá de la orientación y los intereses específicos de quienes integran la administración pública, es el mismo que sostiene la falacia resuelta en la presumible contradicción a priori entre las políticas púbicas y las economías centralizadas organizadas por planes. Las políticas públicas son por lo general focalizadas, particularistas, sectoriales, territoriales, locales, de corto y mediano alcance.
Si bien representan un desafío para las sociedades que tradicionalmente diseñan y despliegan la ejecución de sus presupuestos por planes, en tanto su centro de gravedad reside en lo inmediato, lejos de afectar la perspectiva de totalidad y de largo alcance concebida por la lógica del plan la potencia, pues se convierten en procesos que dinamizan a través de lo público la autogestión y el empoderamiento local que se alcanza distribuyendo cuotas de poder y de responsabilidad ante las necesidades que frecuentan comunidades específicas. En el contexto de las autonomías administrativas de municipios, provincias y estados las políticas públicas constituyen la vía más eficaz para cumplir con los planes trazados y con otras demandas que surjan de manera imprevista, u otras existentes no jerarquizadas por la planificación, brindándole a la gestión pública mayor alcance, capacidad de reacción y de flexibilidad en sus operaciones.
Una de las potencialidades fundamentales de las políticas públicas, que trasciende el esquema de distribución de la riqueza socialmente producida y los nexos formales entre las instituciones y la ciudadanía, es que exigen en su hechura de la participación real de actores diversos, beneficiarios directos y secundarios a corto, mediano y largo alcance. La política no la hace el gobierno, es un resultado de la convergencia actoral, de los consensos logrados y reconfigurados en todo el proceso de su realización. A la luz de la diversidad identitaria de los sujetos que conforman todo el hemisferio nuestroamericano, uno de los menos homogéneos del globo terráqueo en términos culturales, a los que en su totalidad podrían llegado el momento situarse como beneficiarios o actores participantes en alguna etapa de las políticas, es preciso dejar por sentado que: no existe sujeto a actor social exclusivo para políticas que por su naturaleza intrínseca detente ventaja o mayor capacidad para la implementación de acciones a seguir por los gobiernos.
Las alternativas no surgen, en el marco de las políticas públicas, desde arriba o desde afuera de la comunidad que presenta el conflicto. Cada sujeto, como portador de una identidad específica que hace referencia a determinados grupos o a un conjunto de comunidades con un sistema global de relaciones sociales propias hacia su interior, posee, en tanto actor de esa comunidad y por tanto un actor político por excelencia, la capacidad de vincularse con otros con roles sociales económicos y políticos diferentes en función de lograr los beneficios que se trace la política. Es justamente en el proceso mediante el cual los sectores afectados se instituyen como sujetos ante sus demandas donde tiene lugar la ejecución de las políticas. Con la muerte necesaria del sujeto, promulgada y defendida por los ideólogos sepultureros de la historia a fines del siglo XX, surgen inevitablemente los sujetos que conforman el mundo real.
Estas premisas, expuestas en forma de síntesis en tanto: las políticas son intransferibles, no son replicables; las políticas no son para siempre, tienen una vida útil limitada, de corta duración relativamente; las políticas no son inmejorables; la políticas públicas son irreductibles a sistemas políticos  e ideologías políticas específicas; y no existen  sujetos exclusivos para implementar políticas, siendo esta una vía para constituirse como tales;  constituyen en sí, principios rectores básicos e integradores imprescindibles para la ejecución de políticas en América Latina. Podrían parecer, en su precisión teórica, muy obvios ante el examen de especialistas, catedráticos y científicos sociales en general. Sin embargo, en el curso de las elaboraciones desde sus respectivas prácticas, donde políticos, administradores y funcionarios públicos, empresarios y beneficiarios, incluso expertos encargados de diseñar y evaluar las políticas, se enfrentan a circunstancias en las que en no pocos casos se ignoran, causando así desde el mismo inicio de la gestión condiciones para su inefectividad.
Ninguno de estos, construidos desde una lógica imperativa de negación de prácticas nocivas, reproductivas, encasilladas y facilistas, representa una camisa de fuerza teórica, punto de partida rígido o dogmático. Podrían y deben utilizarse como un amplio marco de referencias a tener en cuenta, susceptibles a cambios y enriquecimientos que el propio ejercicio de los actores sociales brinde. Se deben asumir con inteligencia y ciertos márgenes de flexibilidad, en tanto la realidad exija y demande de su uso conforme siempre a las necesidades de inteligencia de las políticas a implementarse.
Erigidos en calidad de principios rectores adquieren un alcance universal a partir de la posibilidad de asunción y reformulación por todas las comunidades que utilicen el análisis y enfoque de políticas para brindar respuestas a los problemas que enfrentan. No obstante, en los países subdesarrollados o en desarrollo, se demandan con mayor necesidad, pues el costo y efectos negativos causados por su ignorancia en la implementación de políticas, suelen ser más devastadores y regresivos que en regiones desarrolladas. Como punto de partida podrán prevenir una serie de vicios, errores y malestares que harán más efectiva y congruente la gestión pública.
La particularidad de América Latina de ser la región más desigual del mundo, con elevadísimos y sostenidos índices de desempleo, pobreza extrema, violencia ciudadana, corrupción política administrativa, tráfico humano, de armas y drogas, analfabetismo y hambre crónicas, exige de la modelación de un enfoque de políticas con una amplitud mucho mayor que en países ubicados en los epicentros de poder y riqueza a niveles globales. Este modelo de gestión pública y acción guberidntal advierte potencialidades, brinda nuevas estrategias para el ejercicio de gobierno. No obstante, un uso sin revisiones críticas, implantado mecánicamente y subordinado a las administraciones públicas donde el saber-poder técnico de las burocracias en sus despliegues inhibe y anula al resto de los sujetos o se rinde ante la voluntad del gran capital, podría traer peores consecuencias que las devenidas con el accionar tradicional de la política. Una política mal concebida distorsiona la función social de la política y aleja a los actores de las instituciones, de la vida pública como un espacio posible.

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*Profesor-investigador de Filosofía Política Universidad de Sancti Spíritus José Martí Pérez jcramirez@uniss.edu.cu
** Profesora-investigadora de Ciencias Políticas Universidad de Sancti Spíritus José Martí Pérez lizzy@uniss.edu.cu
1 Es justamente en estas circunstancias cuando nace la Ciencia Política, con la estructura epistémica que actualmente se conoce en cuanto a limitaciones y alcances teóricos. La concepción clásica de padre fundador u obra fundamental que da origen a una forma específica o perspectiva de análisis en cuanto a corriente filosófica, de pensamiento social o científico, no se da en el origen de la Ciencia Política actual. Esta no aparece a partir de un teórico o una obra particular por mucho que se intente adjudicar a grandes intelectuales como Merriam, Burguess, el mismo Lasswell, o Easton, con sus obras fundamentales en el campo de los análisis sobre política. Las investigaciones en torno al origen y sistematización de esta ciencia carecen en su generalidad de un enfoque histórico y materialista, -es el hombre en su propio devenir sujeto de sí, quien hace la historia y no las ideas- por tanto adjudican su origen al proceso de confluencia de conocimientos originados en la sociología, la psicología, la estadística y la economía a mediados del siglo XX. Así la ciencia se origina –no son pocos los que incurren en este error-, por la eventualidad y espontaneidad de múltiples confluencias y tradiciones intelectuales. El origen, la industria social en donde nace la Ciencia Política, en cuanto a métodos, metodologías, objetos y técnicas de análisis como se conoce actualmente fue la Segunda Guerra Mundial en el contexto norteamericano. Allí se forjaron los modos de hacer, de pensar y teorizar hegemónicos que luego se mundializaron.
2 Ocurre en América Latina con los movimientos sociales que descalifican las instituciones y modos tradicionales de hacer la política, a los que reconocen como estructuras que propician y estimulan la corrupción política administrativa. 

Recibido: 17/06/2019 Aceptado: 04/10/2019 Publicado: Octubre de 2019

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