Magda Luisa Arias Rivera*
Hernán Arturo Rojas Sánchez**
Universidad de La Habana, Cuba
marias@ceted.uh.cu
Resumen
El desarrollo del tejido productivo de las parroquias rurales requiere de una adecuada articulación con los actores externos. En ese esfuerzo es indispensable fortalecer la colaboración entre productores e incrementar la competencia del gobierno autónomo local para liderar la gestión de proyectos en base a las condiciones existentes, la cultura prevaleciente y los recursos endógenos disponibles. Este trabajo tiene como objetivos actualizar los referentes teóricos del tema y explicar el entorno institucional deseable para que las parroquias rurales articulen su sistema económico con los actores externos. Los resultados revelan el interés dispensado a este tema internacionalmente, por ser la agricultura un sector económico menos favorecido y donde se acumulan problemas sociales sin resolver. Se demuestra la necesidad de que a escala local se actúe en función de impulsar un proyecto común, afrontar juntos condiciones adversas y agregar esfuerzos y recursos de manera coordinada y proactiva.
Palabras clave: Administración Pública, Políticas Públicas, Agricultura, Articulación, Colaboración, Cooperación, Sistema Económico, Desarrollo Rural.
Abstract
The development of production in rural parishes requires an adequate articulation with external actors. For that, it is essential to strengthen the collaboration between producers and increase the local autonomous government's competence to manage projects based on the existing conditions, the prevailing culture and the available endogenous resources. This paper aims to update the theoretical references of the subject and explain the desirable institutional environment to articulate economic systems with external actors. The results reveal the international interest that is dispensed to this issue, since agriculture is a less favored economic sector and where a greater number of social problems without being solved remain. It demonstrates the need of actions in order to promote a common project, confront adverse conditions together and add efforts and resources in a coordinated and proactive manner.
Keywords: Public Administration, Public Policy, Agriculture, Articulation, Collaboration, Cooperation, Economic System, Rural development.
JEL: H83, J18, O13, R11
Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:
Magda Luisa Arias Rivera y Hernán Arturo Rojas Sánchez (2018): “Articulación externa del sistema económico local”, Revista Caribeña de Ciencias Sociales (mayo2018). En línea:
https://www.eumed.net/rev/caribe/2018/05/sistema-economico-local.html
//hdl.handle.net/20.500.11763/caribe1805sistema-economico-local
INTRODUCCIÓN
La heterogeneidad, complejidad y vulnerabilidad económica en el mundo contemporáneo tiene expresiones concretas a escala local. Con el proceso de globalización aumenta la presión sobre los micro, pequeños y medianos productores por producir con altos estándares de calidad y valor agregado, lo cual impone cambios a la gestión del contexto productivo, las acciones colectivas y su articulación externa.
Este es uno de los temas que más preocupa a amplios sectores de la sociedad y a diferentes organizaciones internacionales conscientes de su gravedad e impacto en el desarrollo local (Vargas & Mochi, 2008). La existencia de redes globales de producción y distribución, mercados abiertos, nuevas barreras comerciales relacionadas con altos estándares técnicos y sanitarios, compradores globales, nueva atención a las relaciones y cambios en el concepto de articulación condicionan al tejido productivo local. Pero las respuestas de los sistemas productivos locales han sido diversas en formas e intensidad. Hay localidades que rápidamente han podido crear condiciones para articularse adecuadamente. En otras, el contexto ha causado un efecto de retraimiento y desconexión de la realidad circundante sin lograr que su tejido productivo se organice adecuadamente.
Los factores antes mencionados se agravan como consecuencia de los bajos rendimientos agrícolas producto de la degradación de los recursos naturales, la pérdida de biodiversidad, el cambio climático y la propagación de plagas y enfermedades, entre otros. Por eso según la FAO (FAO, 2016), el aporte de la agricultura a la producción total y al empleo ha disminuido a escala mundial, al igual que en América Latina.
Otra cuestión que también hay que considerar en cualquier análisis es que “…las partes esenciales de los sistemas alimentarios cada vez tienen un coeficiente más alto de capital, una mayor integración vertical y se concentran en menos manos” (FAO, 2016). Por eso, hace un llamado a “…realizar inversiones responsables y preocuparse por los medios de vida de los pequeños agricultores, la huella ambiental que conlleva alargar las cadenas de suministro alimentario y las repercusiones en la diversidad biológica”.
Algunas instituciones como el Banco Mundial plantean que la competitividad del sector agrícola local depende de su capacidad para alinearse con el consumo urbano. Eso no siempre es posible debido a la ubicación geográfica, la necesidad de contar con una producción tecnificada, de mayor escala y calidad, articulada con las cadenas comerciales, con lo cual se restringe la participación de la agricultura familiar y comunitaria menos desarrolladas y peor conectadas con las redes existentes (Kay, 2015).
Esta realidad impone a los sistemas económicos basados en la actividad agropecuaria la necesidad de ser más eficientes, inclusivos y resistentes. El reto según la (FAO, 2016) es encontrar las vías para lograrlo cuando se conoce que “…el desarrollo sostenible es un desafío universal y una responsabilidad colectiva de todos los países que exige cambios fundamentales en la forma de producir y consumir de todas las sociedades”.
Este trabajo tiene como objetivos actualizar los referentes teóricos sobre la articulación económica externa de los sistemas económicos rurales, explicar las condiciones del entorno institucional deseables para enfrentar los retos actuales y potenciales.
Investigaciones realizadas por (Alburquerque, 2004) y (Salinas, 2000) muestran que la emergencia de las iniciativas de desarrollo económico local no puede explicarse únicamente como consecuencia del avance de los procesos de descentralización en marcha en los diferentes países de América Latina, sino como resultado de un conjunto más complejo de factores surgidos desde los propios territorios, con la movilización y actuación de agentes locales, públicos y privados. Estos autores concluyeron después de analizar diferentes iniciativas de desarrollo económico local que todavía los sistemas económicos pueden considerarse como incipientes, que son escasas las mejores prácticas y que cada una responde a condiciones contextuales específicas.
No obstante, todas las iniciativas de desarrollo local en la región (Cravacuore, 2006) han intentado valorizar los recursos endógenos para impulsar actividades de diversificación productiva y promoción de nuevas empresas locales; organizar redes locales entre actores públicos y privados para incentivar la innovación productiva y empresarial; así como establecer consorcios o mancomunidades intermunicipales a fin de incrementar la eficacia y eficiencia de las actividades de desarrollo local.
Poco a poco estos esfuerzos han permitido identificar nuevas fuentes de empleo e ingresos a nivel local, promover actividades de desarrollo científico y tecnológico que antes no existían, crear nuevos instrumentos de financiamiento para atender a los productores locales que operan como micro y pequeñas empresas, superar las limitaciones del enfoque asistencialista implícito en los fondos de inversión social y en los programas de lucha contra la pobreza aplicados por los gobiernos centrales con anterioridad. De igual forma ha sido posible incorporar determinadas políticas de comercialización que promueven la competitividad y en general favorecen el establecimiento de acuerdos estratégicos entre los actores referidos a la protección del medio ambiente y el desarrollo sustentable, pero todavía resta mucho por hacerse.
Las corrientes y enfoques prevalecientes en Latinoamérica durante las últimas décadas han desafiado los postulados de la globalización y reforzado la posibilidad de alcanzar el desarrollo local, democráticamente constituido, sin imposiciones, sin excluidos y profundamente equitativo.
El sistema económico rural históricamente se ha caracterizado por sus bajos niveles de productividad, lo cual restringe la disponibilidad de trabajo vivo e incide en que la mayor parte de los productores se mantengan en el plano de la reproducción simple. Para superar la reproducción simple o de supervivencia, se requiere un modelo de gestión diferente, que garantice el desarrollo paulatino de las fuerzas productivas y permita el despliegue de sistemas productivos más perfectos que eleven la efectividad del trabajo vivo e incrementen la productividad con lo cual crecerá la acumulación (Bielschowsky, 2009).
Al definir el modelo de gestión económica rural, en no pocos países Latinoamericanos todavía se utilizan los postulados del estructuralismo (DiFilippo, 2009). Este enfoque, enriqueció con sus aportes la teoría de los problemas del desarrollo y demostró la importancia de considerar con objetividad las condiciones de partida (socioeconómicas e institucionales) y la heterogeneidad estructural del sistema económico de cada localidad, ya que las operaciones de mercado son, por regla general, transacciones entre agentes de poder desigual (Furtado, 1978).
Hasta hoy, las formas imperfectas del mercado, el poder desigual de los agentes económicos y los problemas del subdesarrollo han permitido que se imponga la voluntad de determinados agentes en la apropiación y eso conduce inevitablemente a la concentración de riqueza y poder (Dini & Humphrey, 1999).
La estructura de la propiedad de los factores productivos y los mercados en que estos se transan reproducen las características de la red de instituciones que regulan las posiciones de poder económico, cultural, político y biológico-ambiental de las personas, familias y empresas que controlan la producción (DiFilippo, 2009). A esto se añade la estructuración de los mercados y de los precios, en respuesta a los cambios que han experimentado las instituciones que regulan la oferta y el costo de los factores primarios de producción (trabajo y recursos naturales) y el dinero (Bielschowsky, 2009).
Las parroquias rurales son tenidas en cuenta para la definición de las políticas públicas y la asignación del presupuesto (Pascual, 2006), también las legislaciones referidas al ordenamiento territorial establecen competencias específicas a los GAD provinciales, municipales y parroquiales rurales. De ahí que las competencias relacionadas con el fomento económico-productivo se repartan entre los tres niveles de gobierno. Pero el énfasis en el desarrollo agropecuario por lo general se pone en las provincias y las parroquias rurales.
La articulación productiva o gestión asociada, como también se conoce, es una de las propuestas más reconocidas y utilizada durante los últimos años en las intervenciones de los gobiernos nacionales. Forma parte de la descentralización e intenta modificar la estructura de los bienes y servicios producidos y exportados por las economías nacionales en función de cumplir las metas de desarrollo socio-económico. Esto significa, que para materializar las políticas y programas de gobierno es necesario que crezca la articulación entre los diferentes agentes económicos que coexisten en el territorio.
Los beneficios que pueden generarse como consecuencia de la articulación, son el principal incentivo para que los Gobiernos Autónomos Descentralizados establezcan acuerdos de colaboración con los restantes actores económicos, siempre orientados a lo que (Dini & Humphrey, 1999) llaman la generación de un beneficio competitivo que facilite el desarrollo endógeno local.
Dicha colaboración descansa en las políticas públicas de apoyo a la cooperación entre agentes del sector público y privado, es decir, en la colaboración interinstitucional con el objetivo de transformar la matriz productiva, mejorar el desempeño productivo y competitivo y dinamizar el ambiente de negocios prevaleciente (Rius & Freira, 2016).
El gobierno asigna subsidios para tales efectos y crea una cultura sobre el uso adecuado de esos recursos, pero todos deben responder por el logro de las metas de desarrollo propuestas y mantener una actitud vigilante ante el riesgo de su mal uso. En este sentido (Rius & Freira, 2016) insisten en la importancia de que la ejecución no quede entrampada en la lucha interinstitucional por la administración de los recursos y la apropiación de los resultados, en lo cual participan con las desventajas conocidas los productores locales.
El principal desafío para el desarrollo sustentable de las micro, pequeñas y medianas empresas es superar su aislamiento (López, Articulación de clusters y redes de empresas para promover la eficiencia colectiva y su relación con la política pública, Taller Regional sobre políticas públicas para PYMES 29 y 30 de julio, 2014). De acuerdo con este autor, la experiencia en muchos países indica que una parte importante de las ventajas competitivas están relacionadas con factores externos como son los vínculos entre las empresas y su entorno productivo e institucional.
Según los trabajos de (Pietrobelli & Rabelotti, 2004), la conformación de clúster o redes productivas es una forma que permite fortalecer la sustentabilidad de los productores locales a partir de la promoción de la articulación productiva de las micro, pequeñas y medianas empresas y su integración efectiva al entorno institucional existente.
Estas formas de asociación les permiten atraer de manera inteligente recursos externos para valorizar los internos. Cuando los recursos internos son valorizados, se enriquecen las competencias y especializaciones locales. En ese sentido (Alburquerque, 2004) y (Craviotti, 2008) describen una competencia creciente entre los territorios debido a los efectos de la innovación en la dinamización del sistema económico en su conjunto.
Los clúster o redes agrupan a las micro, pequeñas y medianas empresas de un territorio con equivalente especialización productiva. Estos intentan mejorar su productividad como consecuencia de la división del trabajo y mantienen vínculos de articulación, interacción, cooperación y aprendizaje entre sí y con otros actores en dependencia de las características del contexto. Pero avanzan a un ritmo relativamente lento.
En los APL participa el tejido productivo de las diferentes actividades económicas. Con la participación de los APL en los clúster y redes los productores se pueden beneficiar de las economías de escala, la complementación productiva y de una mayor capacidad de gestión empresarial. Esto significa que a medida que la articulación crece, el dinamismo económico local también lo hace.
Para que crezca la articulación es imprescindible que todos los actores participantes mantengan relaciones de confianza y desarrollen la capacidad de trabajar de manera sistémica, integral y cohesionada en mejorar la sostenibilidad y el crecimiento mediante el desarrollo de proyectos, acciones o acuerdos que produzcan ventajas que no podrían alcanzar cada uno de forma individual.
En ese sentido, (Vargas & Mochi, 2008) resaltan que las posibilidades de avanzar dependen en gran medida de que los implicados se encuentren organizados en torno a un objetivo común. La sinergia que genera una adecuada organización permite mejorar constantemente las condiciones de vida, que se generen instrumentos adecuados y útiles, pero sobre todo, fortalece el conocimiento necesario para cimentar una posición propia respecto al futuro y las posibilidades del contexto. Al mismo tiempo, se gestan capacidades para planificar, organizar y actuar conociendo e interpretando el esquema de relaciones y de factores exógenos que inciden en su desempeño.
Entonces, la participación en un clúster o red pasa primeramente por la articulación interna de los esfuerzos y las iniciativas de los APL. Debe iniciarse la articulación según (Vargas & Mochi, 2008) a partir de la actividad económica fundamental de la localidad. Como es parte de la cultura local constituye un factor de cohesión interna que atrae a los productores, sus lógicas e iniciativas. La cohesión agrega esfuerzos y recursos que de otra forma permanecen dispersos, impulsa el proyecto común, refuerza la autoestima y permite enfrentar situaciones adversas o de riesgo.
Para (Fava, 2010) la cohesión otorga preeminencia a las iniciativas y decisiones que aseguran el logro de objetivos, la visión de futuro y el desarrollo endógeno. Con ella se valoriza lo local y colectivamente son menos susceptibles de subordinarse a la voluntad de actores económicos externos. Debe priorizarse la interdependencia y a la coordinación de las acciones colectivas que beneficien a todos los participantes. Así se reduce la posibilidad de actuaciones oportunistas y que algunos pretendan alcanzar beneficios o intereses propios perjudicando a los otros.
Además de la articulación interna, los APL deben contar con un sistema de apoyo externo. Ese apoyo debe permitir que los APL se involucren en diferentes tipos de proyectos de cooperación ínter empresarial, modernización, vinculación con el mercado, mejoramiento tecnológico, certificación, capacitación, asistencia técnica, marcas colectivas o denominación de origen. También se requieren apoyos ordenados y gestionados en forma de proyectos de fortalecimiento y mejora institucional, creación de nuevas capacidades, creación de nuevas tecnologías, formación de recursos humanos, certificación de procesos y de calidad, entre otros.
Lo más relevante de los mecanismos de articulación antes mencionados, es que los participantes deben afiliarse de forma voluntaria para obtener beneficios individuales mediante la acción conjunta, pero manteniendo su independencia jurídica y autonomía gerencial.
Cuando se proyecta la creación de un clúster, red o APL en las zonas rurales, debe considerarse que los microempresarios tienen negocios individuales o familiares y que desarrollan sus actividades como un medio de supervivencia. Por lo tanto es escasa la cooperación, no existen mecanismos de transmisión de la innovación y el aprendizaje, y en sentido general, poseen escasa educación. A este tipo de productores con un limitado potencial competitivo les resulta ajena la articulación interna y externa tanto horizontal como vertical, independientemente de las ventajas que pudieran ofrecerles.
Al igual que los clúster y redes, los APL no se producen de manera espontánea. Su conformación exige gestión y ciertas condiciones. Una vez constituidos su desarrollo puede afectarse como consecuencia de los altos costos de transacción (coordinación e información), deficiente enfoque estratégico, poca organización para el trabajo conjunto, limitada confianza entre los actores locales, falta de procedimientos de trabajo eficaces y compartidos, limitada visión empresarial y la presencia de acciones que promuevan el paternalismo, la dependencia y el individualismo.
Por ser la articulación un proceso complejo de coordinación, (López, Articulación de clusters y redes de empresas para promover la eficiencia colectiva y su relación con la política pública, Taller Regional sobre políticas públicas para PYMES 29 y 30 de julio, 2014) plantea que puede acelerarse la interacción y el trabajo conjunto de los actores claves de un territorio cuando existe un agente local con disposición y capacidades técnicas para articular los procesos de fomento y desarrollo. A este le corresponde promover la articulación inter-institucional, formando redes verticales y horizontales que vinculen a proveedores y compradores, la demanda y oferta de servicios y/o asistencia.
El agente local para incentivar la articulación debe difundir una cultura colaborativa que garantice la gobernanza del APL, la red o el clúster. También debe encargarse de coordinar y monitorear los proyectos colectivos (López & López, Taller de inducción a la articulación de sistemas productivos locales (SPL) y/o clusters, 15 y 16 septiembre, 2008).
En general, los APL, las redes y los clúster son formas de articulación que reúnen a “…un grupo, geográficamente próximo, de empresas e instituciones asociadas en un campo particular y ligadas por externalidades de varios tipos”. A ellos se debe sumar la industria, el gobierno, la academia, las instituciones financieras y asociaciones localizadas próximamente y relacionadas entre sí (Soelvell, 2003). Un rasgo característico es que no están formados solamente por flujos físicos de bienes y servicios, sino también por un intenso intercambio de información, conocimientos y experticia tecnológica.
Debido a los cambios en los sistemas de producción, canales de distribución y mercados financieros como resultado de la globalización de los mercado de productos y el derrame de tecnologías informáticas, es necesario prestar más atención a las vinculaciones externas (Rius & Freira, 2016). La articulación productiva externa es una forma de organización y agrupamiento entre agentes económicos y sociales públicos y privados lo cual debería contribuir a una mejor división del trabajo y a una mayor especialización.
(Cardarelli & Rosenfeld, 2018) destacan que “implica fundamentalmente la conformación de escenarios de planificación-gestión mixtos, intersectoriales, interdisciplinarios, pluripartidarios, que se manejan basado un procedimientos específicos, para construir una nueva cultura de lo político, de lo público y de lo social, producir nuevos conocimientos a partir de los saberes e ignorancias de todos los que participan. Los responsables de tomar las decisiones deben basar su actuación en la profundización de la participación.
De ahí el valor del establecimiento de políticas públicas destinadas a promover el crecimiento y la competitividad de los clúster, las redes y los APL. Esto es muy importante para los territorios, porque los ayuda a comprender el funcionamiento de los sistemas económicos e identificar las políticas de mayor impacto. Su desempeño ofrece a los gobiernos locales nuevas formas de relacionarse al responder a las demandas colectivas de su población y son una alternativa para que la provisión de información y servicios, tenga en cuenta sus necesidades crecientes, interdependientes y complejas, en lugar de atender funciones individuales genéricas.
Corresponde a las instituciones educativas y en especial a las universidades que actúan dentro del clúster, red o APL contribuir de manera activa al fortalecimiento de la cultura. Una de las vías es formar personas más productivas, informadas y conectadas con las necesidades específicas del territorio, sin dejar a un lado la transferencia de tecnología, las asesorías y consultorías entre otras formas de vinculación con las empresas y la sociedad en su conjunto.
Las políticas públicas que pudieran favorecer en mayor medida estos esfuerzos son las tendientes a asegurar la supervivencia de todos los negocios y que permitan romper el círculo vicioso existente entre la baja calificación, la baja inversión y la baja cohesión. Aunque las consideraciones sobre crecimiento deben tener en cuenta las oportunidades ofrecidas por la participación en cadenas de valor locales así como las ventajas de la aglomeración geográfica y la eficiencia colectiva, hay que ser evitar que se adopte como única forma de distribución de los recursos presupuestarios la selectividad y descentralización (Gala, 2005). Deben considerarse los resultados productivos y su calidad para enfrentar la creciente competencia del mercado global, adaptarse a nuevos estándares y aumentar la capacidad de respuesta a las demandas de los compradores (Fava, 2010).
CONCLUSIONES
El sector privado tiene incentivos para participar en las iniciativas de articulación productiva, pero ellos varían para diferentes escalas de las organizaciones y características de los sectores productivos. Las iniciativas fomentan el trabajo en red y debe sobrepasar los proyectos, pero requieren capacidades específicas de los órganos implementadores, y atención a las diferencias, para hacerlos sustentables.
Tanto el sector público y como el privado necesitan reconocer las especificidades de las políticas de articulación y las políticas sociales y de inclusión así como los Planes de Desarrollo y ordenamiento Territorial.
La articulación interna y externa puede convertirse en frustrantes esfuerzos por encontrar formas y procedimientos de lograrla. Pero la articulación productiva exige experiencia, iniciativa y actuar consecuente.
La fragmentación en el diseño, implementación y seguimiento de la articulación cuando no se encuentran claramente definidos los roles institucionales, genera ineficiencias en la gestión de recursos y personal.
Cuando se ejecutan diferentes programas y proyectos tendientes a fortalecer la articulación existen brechas que han sido identificadas entre las que se destacan la planificación participativa, la conformación de equipos con solvencia técnica y capacidad de gestión, las comunicaciones, la coordinación, la adecuación de los recursos, y el monitoreo.
Para avanzar en función de la articulación externa se requiere la creación de espacios para fortalecer los nexos y realizar las revisiones de las estrategias de los distintos actores en función de impulsar un proyecto común, afrontar juntos condiciones adversas y agregar esfuerzos y recursos de manera coordinada y proactiva. Por eso un despliegue concreto en los territorios, necesita de un diagnóstico certero de las capacidades institucionales disponibles y a desarrollar.
Con la incorporación de la articulación se pueden establecer prácticas de cogestión, trabajo conjunto, construcción de vínculo, producción de conocimiento y de soluciones viables.
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