1. INTRODUÇÃO

A questão ambiental é um tema importantíssimo na atualidade. Efeito estufa, problemas de abastecimento de água, são apenas alguns tópicos nos quais podemos inserir essa problemática. Nesse contexto, um dos grandes desafios dos gestores públicos é conciliar a proteção ao meio ambiente com o desenvolvimento econômico.
Diante disso, a temática do desenvolvimento sustentável, no qual o uso dos recursos naturais é feito de modo equilibrado, a fim de preservá-los para as gerações futuras, ganhou força a partir de meados da década de 1990.
No Brasil, além de iniciativas de lei com foco na coerção e na proibição, como leis contra o desmatamento, o tráfico de animais ou a pesca predatória, entrou em vigor, pela primeira no Paraná em 1991, um mecanismo tributário que prevê incentivos financeiros a quem preserva a natureza: o ICMS Ecológico.
A base constitucional do ICMS Ecológico é respaldada pelo art. 158, IV, da Carta Magna. Cada Estado da Federação pode emitir uma Lei Estadual específica sobre o tema, a fim de gerenciar a fração do repasse que está sob sua discricionariedade, referente a cota-parte do ICMS repassado aos seus municípios.
O ICMS Ecológico tem um caráter extrafiscal, no qual o objetivo principal não é a arrecadação. O intuito é fomentar incentivos à manutenção do meio ambiente em vez de apenas focar na proibição a sua destruição.
A iniciativa se espalhou pelos demais Estados da Federação, e, no Pará, é regido pela Lei Estadual 7.638 de 2012, sendo regulamentado pelo Decreto Estadual nº 775/2013.
O início efetivo dos repasses sob essa nova metodologia se deu em 2014, com apuração dos dados em 2013, referente ao ano-base de 2012. A partir de então, o percentual de repasse que segue o critério ambiental foi aumentando: 2% em 2014, 4% em 2015 e 6% em 2016.
Os municípios tiveram que se adaptar à nova realidade, adotando medidas protetoras do meio ambiente, tais como: incentivo à conservação de áreas de proteção ambiental; a inscrição das suas áreas rurais no Cadastro Ambiental Rural – CAR; medidas contra o desmatamento; entre outras.
O ganho ambiental para o planeta é evidente, porém o mesmo não pode ser dito em relação aos benefícios financeiros auferidos pelos municípios envolvidos, no que diz respeito ao custo de oportunidade a que foram submetidos, antes e depois dessa nova forma de repasse ter entrado em vigor.
O conceito de custo de oportunidade pode ser entendido como o valor da melhor alternativa possível que deixou de ser feita em detrimento de outra. É um jargão econômico muito importante para avaliar o processo de tomada de decisões.
Utilizando-se desse conceito, o objetivo geral deste trabalho é avaliar o custo de oportunidade a que foram submetidos os 144 municípios do Pará com o repasse do ICMS Verde; como objetivo específico, pretende-se identificar por meio da análise de índices de mensuração se o ICMS Verde beneficiou economicamente os municípios envolvidos.

2. REFERENCIAL TEÓRICO

2.1. Biodiversidade e Desenvolvimento Sustentável

A humanidade, desde seus primórdios, sempre buscou utilizar-se dos recursos naturais em seu favor. Todavia, o conhecido conceito de escassez econômica, na qual recursos limitados competem com necessidades ilimitadas (MANKIW, 2009) impede que tais recursos sejam utilizados de forma indiscriminada.
Esse paradigma ficou mais evidente a partir da Revolução Industrial do Século XIX, e, principalmente, na segunda metade do século XX. Desde então, temas relacionados à preservação da Biodiversidade e Desenvolvimento Sustentável ficaram mais em voga.
Segundo a World Wide Found for Nature (WWF) – Fundo Mundial para a Natureza –, a biodiversidade, ou diversidade biológica, “descreve a riqueza e a variedade do mundo natural” 1 . Albagli (2001) define assim esse conceito:
O conceito de biodiversidade inclui todos os produtos da evolução orgânica, ou seja, toda a vida biológica do planeta, em seus diferentes níveis – de gens até espécies e ecossistemas completos –, bem como sua capacidade de reprodução. Corresponde à “variabilidade viva”, ao próprio grau de complexidade da vida, abrangendo a diversidade entre e no âmbito das espécies e de seus habitats.

É nos trópicos que a degradação ambiental acontece de modo mais acentuado, muito embora as florestas tropicais não sejam as únicas ameaçadas pela ação do homem. Segundo Albagli (2001) as florestas tropicais já chegaram a ocupar cerca de 15 milhões de km2, estando, atualmente, reduzidas à metade, cobrindo em torno de 8,5 milhões de km2 (aproximadamente 6% da superfície terrestre) (ALBAGLI apud MYERS, 1992).
Nesse contexto, a flora e fauna amazônica têm papel de destaque nessa temática. A Amazônia detém cerca de 1/3 do estoque genético do planeta, e, embora não existam dados conclusivos, estima-se que existam na região cerca de 60.000 espécies de plantas, 2,5 milhões de artrópodes, 2.000 espécies de peixes e 300 de mamíferos (Albagli, 2001).
Vários são os interesses por trás da manutenção da biodiversidade na região Amazônica. As grandes indústrias farmacêuticas veem na preservação dos bancos de dados genéticos, os quais poderão ser fontes potenciais de novos fármacos, grandes potenciais de lucros futuros, ao passo que a população indígena intenciona na proteção de seu ecossistema a guarda de sua memória e cultura ancestrais.
Surge, assim, o tema do desenvolvimento sustentável, imprescindível quando se trata sobre biodiversidade. Um dos grandes desafios da humanidade atual é conciliar o crescimento e desenvolvimento econômico com a exploração ordenada dos recursos naturais, a fim de garantir a proteção desses recursos para as gerações futuras.
O tema é tão importante que a Organização das Nações Unidas – ONU publicou em 2015 uma Agenda até 2030 para o Desenvolvimento Sustentável 2. Nesse documento, são listados 17 temas que abrangem as áreas ambiental, social e econômica.
Diante disso, urge que se implementem políticas públicas que visem a proteção das nossas florestas, riqueza e diversidade biológica, bem como, permita o desenvolvimento econômico da população habitante de áreas de conservação.

2.2. Tributação

2.2.1. Conceito de Tributos e de Atividade Financeira do Estado

Tributos são formas de ingresso público, sendo imprescindíveis ao Estado moderno, tendo o objetivo de atender a expansão das necessidades coletivas. São caracterizados como receitas públicas derivadas, em virtude dessas receitas decorrerem do patrimônio de particulares (JUND, 2009).
O artigo 3° do Código Tributário Nacional – CTN conceitua tributo nos seguintes termos:
Toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. (Código Tributário Nacional, 1966).
A atividade financeira do Estado é caracterizada por quatro ações: (1) Obter Receita Pública; (2) Criar o Crédito Público (obter o endividamento); (3) Gerenciar o Orçamento Público; e (4) Gastar a Despesa Pública. Essas séries de ações visam um objetivo maior que é o Bem Comum (Estado de Bem-Estar Social).

2.2.2. Espécies Tributárias
Apesar da Constituição Federal3 e do Código Tributário Nacional4  fazerem menção a somente três espécies tributárias: (1) Impostos; (2) Taxas; (3) Contribuição de Melhoria, já é pacífico na doutrina e pelo Supremo Tribunal Federal que os tributos se dividem em cinco espécies: (1) Impostos; (2) Taxas; (3) Contribuições de Melhoria; (4) Contribuições Parafiscais ou Especiais e (5) Empréstimos Compulsórios.
Abaixo segue um esquema situando a divisão pentapartite das espécies tributárias, no contexto do Sistema Tributário Nacional.

Não é o intuito deste trabalho esmiuçar cada uma dessas espécies tributárias, mas apenas diferenciar os impostos das demais, a fim de melhor caracterizar o ICMS – Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação, no mundo jurídico.

2.2.3. Impostos

De acordo com o art. 16 do CTN, “imposto é um tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte”.
Nesse passo, citando Paulo de Barros Carvalho, o renomado tributarista Eduardo Sabbag atesta que “podemos definir imposto como o tributo que tem por hipótese de incidência um fato alheio a qualquer atuação do Poder Público.” (SABBAG, 2012).
Desse modo, diferentemente das taxas, não é exigido uma atividade estatal específica do contribuinte para que seja cobrada a exação. Em vista desse fato, por mais que exista justificativa política ou moral, não se pode exigir uma contraprestação do Estado em decorrência do pagamento de determinado tributo.

2.2.4. Classificações dos Impostos

Segundo Eduardo Sabbag, são várias as classificações que podem ser adotadas para os impostos. Dentre as principais, detalhadas abaixo, estão: (a) Impostos diretos e indiretos; (b) Impostos pessoais e reais; (c) Impostos fiscais e extrafiscais; (d) impostos divididos segundo a classificação imposta pelo CTN; (e) Impostos progressivos, proporcionais e seletivos.

1. Impostos Diretos e Indiretos

Segundo o supracitado doutrinador, imposto direto é aquele em que não há repercussão econômica, ou seja, a carga tributária é suportada pelo contribuinte. Como exemplo temos o Imposto de Renda (IR), Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), Imposto sobre a Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD), etc.
Por outro lado, no imposto indireto ocorre o fenômeno da repercussão econômica, que transfere o ônus financeiro do tributo ao consumidor final (contribuinte de fato). Nesses tipos de impostos não é possível apurar a capacidade econômica do contribuinte. (Exemplo: ICMS e IPI).

1. Impostos Pessoais e Reais

Impostos pessoais levam em conta as condições particulares do contribuinte (SABBAG apud MELO), as suas qualidades individuais e capacidade contributiva para a dosagem do aspecto quantitativo do tributo (SABBAG apud HARADA) (Exemplo: IR).
Por outro lado, impostos Reais incidem sobre a “res” (coisa) ou bem, levando em consideração apenas a matéria tributária e sem levar em conta as condições pessoais do contribuinte (Exemplo: IPI, ICMS, IPTU, IPVA, ITR,IOF, etc).

1. Impostos Fiscais e Extrafiscais

Impostos Fiscais possuem finalidade estritamente arrecadatória (JUND, 2009), sendo responsáveis pela provisão dos recursos do Estado. (Exemplo: IR, ITBI, ITCMD, ISS, etc).
Impostos Extrafiscais são aqueles com finalidade reguladora de mercado ou da economia de um país (SABBAG, 2012) (Exemplo: II, IE, IPI, IOF, etc).

1. Impostos divididos segundo a classificação imposta pelo CTN

O CTN classifica os impostos em quatro grupos: (d.1) impostos sobre o comércio exterior (II e IE); (d.2) impostos sobre o patrimônio e renda ( IR, ITR, IPVA, IPTU, ITBI, ITCMD, IGF); (d.3) impostos sobre a produção e circulação (ICMS, IPI, IOF e ISS) e (d.4) impostos especiais. Segundo a doutrina, essa classificação desfruta de pouco prestígio no meio acadêmico e no STF (SABBAG, 2012).

1. Impostos progressivos, proporcionais e seletivos

Impostos progressivos são aqueles em que há a incidência de alíquotas variadas, cujo aumento se dá na medida em que se majora a base de cálculo do tributo. Existem dois tipos de progressividade: a progressividade fiscal e a extrafiscal. Na primeira, tributa-se mais, quem ganha mais, caracterizando uma finalidade arrecadatória. Na segunda, o intuito é a modulação de condutas. Há, de acordo com a Constituição, 3 (três) impostos progressivos: o IR, o IPTU e o ITR.
Nos impostos proporcionais, faz-se a aplicação de uma alíquota única sobre uma base tributável variável. (Exemplo: ICMS, IPI, ITBI, ITCMD, etc).
Finalmente, a seletividade é utilizada para o ICMS e o IPI, em que se busca conferir maiores alíquotas a produtos considerados menos essenciais e menores alíquotas a produtos considerados mais essenciais.
Esse mecanismo visa reduzir o fenômeno da regressividade tributária, própria dos tributos indiretos, que ocorre quando o aumento na contribuição é menos proporcional ao aumento ocorrido na renda (JUND, 2009).
Assim sendo, a relação entre o imposto a pagar e a renda decresce em função do aumento do nível de renda. Em outras palavras, quem ganha mais sofre menos (proporcionalmente) com o pagamento desse tipo de tributo em relação a quem ganha menos, gerando uma distribuição regressiva da carga tributária (JUND, 2009), o que é justamente o que se espera mitigar com a aplicação do princípio da seletividade.

2.3. Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS

O Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS foi criado com o advento da Constituição Federal. Surgiu da fusão do antigo Imposto Sobre Circulação de Mercadorias – ICM com mais cinco outros (HEMPEL, 2008), ampliando sua base de cálculo e tendo diversas transformações de ordem jurídica.
Segundo pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Pesquisas Tributárias – IBPT, esse tributo é responsável por cerca de 18,3% do total arrecadado pelos cofres públicos 5. Além disso, é o que mais contribui para as receitas Estaduais, com 70% a 95% do total de tributos do Estado (RIBEIRO, 2008), sendo também uma importante fonte de recursos para os municípios.
A Constituição Federal confere aos Estados e Distrito Federal a competência para instituir o ICMS em seus respectivos territórios. Já a Lei Complementar n° 87 de 1996 – Lei Kandir, tece maiores detalhes sobre esse imposto, dispondo sobre o campo de incidência, base de cálculo, contribuintes, momento da ocorrência do fato gerador, entre outros assuntos.
2.4. ICMS Ecológico na Constituição Federal

O Título VI da Carta Magna Brasileira, tratando do Sistema Tributário Nacional, em sua Seção VI, dispõe no art. 158 os percentuais dos tributos de competência federal e estadual que cabe aos municípios receber, nos seguintes termos:

CF/88. Art. 158. Pertencem aos Municípios:
(…)
IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação. (grifo nosso).

Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios: (grifo nosso).

I - três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios;

II - até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territórios, lei federal.

2.4.1. Justificativas para a implementação do ICMS Verde
Um dos objetivos do ICMS Ecológico é servir como incentivo para a manutenção, por parte dos municípios, de áreas de conservação que antes eram vistas como entraves ao desenvolvimento econômico da região.
Em sua tese de dissertação, Marcelo dos Reis (2011) ressalta:
Os municípios com grandes áreas de reservas possuem menores taxas desenvolvimento econômico, mesmo contribuindo de forma incontestável para a manutenção do ecossistema, sofrendo diretamente para o cumprimento de suas atividades estatais, por possuírem baixos índices de arrecadação de ICMS.

Em visto disso, o ICMS Ecológico, que possui um caráter eminentemente extrafiscal, atua visando permitir a justiça fiscal para regiões que carregam o ônus de possuírem extensões de áreas protegidas (unidades de conservação) na medida em que garante que o repasse se dará por outros critérios que não simplesmente o valor adicionado nas operações tributadas pelo ICMS em cada município.
Desse modo, o ICMS Ecológico é o grande representante no Brasil dos mecanismos de tributação ambiental (DOS REIS, 2011). De caráter extrafiscal, uma vez que se pretende incentivar ou desestimular a prática de determinada conduta, o ICMS-E não precisa de grandes esforços para ser implementado, apenas de vontade política, exteriorizada por meio da legislação estadual (DOS REIS, 2011).

2.4.2. ICMS Verde no Pará

No Estado do Pará, o ICMS Ecológico recebe o nome de ICMS Verde. O inciso IV do art. 225 da Constituição do Estado do Pará, dispõe sobre a parcela referente aos municípios na distribuição da cota-parte do ICMS, conforme abaixo:
Art. 225. Pertencem aos municípios:
(...)
IV – Vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto estadual sobre as operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.
(...)
§ 2° É assegurado aos Municípios que tenham parte do seu território integrando unidades de conservação ambiental, tratamento especial, quanto ao crédito das parcelas da receita referenciada no art. 158, IV e parágrafo único, II, da Constituição Federal, sem prejuízos de outras receitas, na forma da lei.
Desse modo, visando regulamentar o disposto no texto Constitucional, surgiu a Lei Estadual nº 7.638/2012, que criou o ICMS Verde, sendo regulamentado pelo Decreto nº 775 de 23 de junho de 2013.
Esse decreto estabelece os percentuais, critérios e indicadores que deverão ser atingidos pelos municípios para garantirem o repasse da cota-parte do ICMS Verde.
Várias outras normas referentes ao ICMS Verde podem ser encontradas no sítio oficial da Secretaria de Meio Ambiente e Sustentabilidade do Estado do Pará – SEMAS 6, dentre as quais, pode-se destacar: a Portaria Conjunta SEMA/PMV nº 03/2012 que dispõe sobre procedimentos para o cálculo da áreas territoriais cadastradas junto ao cadastro ambiental rural – CAR nos municípios do Estado do Pará; o Regulamento do ICMS (RICMS); dentre outras legislações estaduais e federais.
2.5. Decreto Estadual nº 775/2013

O Decreto Estadual 775/2013, no seu art. 4º, estabelece o seguinte:
(…)
Art. 4º O repasse do ICMS Verde aos municípios, durante os anos de 2014, 2015 e 2016, será feito de acordo com os seguintes critérios e indicadores:
I - 25% (vinte e cinco por cento) do valor total do repasse, considerando a porcentagem do território municipal ocupado pelas seguintes Áreas Protegidas e de uso especial (grifo nosso):
a) Unidades de Conservação de Proteção Integral, em nível federal, estadual ou municipal;
b) Terras Indígenas;
c) Áreas Militares;
d) Unidades de Conservação de Uso Sustentável, em nível federal, estadual ou municipal;
e) Terras Quilombolas arrecadadas ou em vias de arrecadação, com a respectiva comprovação de titulação ou certidão equivalente.
II - 25% (vinte e cinco por cento) do valor total do repasse, considerando a existência de um estoque mínimo de cobertura vegetal e a redução do desmatamento nos municípios, com base nos índices do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais - INPE, da seguinte forma (grifo nosso):
a) cobertura vegetal mínima de 20% (vinte por cento) em relação à cobertura vegetal nativa original no território municipal;
b) redução do desmatamento registrado no último ano em relação à média dos anos 2007/2008, 2008/2009, 2009/2010 e 2010/2011:
1. em 2011/2012 o município deve ter uma redução mínima de 20% (vinte por cento) em relação à média 2007/2008 a 2010/2011;
2. em 2012/2013 o município deve ter uma redução mínima de 30% (trinta por cento) em relação à média 2007/2008 a 2010/2011;
3. em 2013/2014 o município deve ter uma redução mínima de 40% (quarenta por cento) em relação à média 2007/2008 a 2010/2011;
III - 50% (cinquenta por cento) do valor total do repasse, considerando a porcentagem da área cadastrável do município inserida no Cadastro Ambiental Rural - CAR-PA. (grifo nosso)
§ 1º A SEMA repassará os dados à Secretaria de Estado da Fazenda - SEFA, por município, até o último dia útil de maio, referentes aos critérios e indicadores previstos nos incisos I, II e III deste artigo, detalhando a forma de cálculo e as fontes, bem como sua forma de atualização, e a SEFA os publicará em conjunto com os demais dados relativos ao ICMS quota-parte dos municípios, na forma da legislação em vigor.
§ 2º As Áreas Protegidas, previstas nas alíneas “a”, “b”, e “c” do inciso I deste artigo, terão um peso de 60% (sessenta por cento) em relação às áreas previstas nas alíneas “d” e “e”, cujo peso será de 40% (quarenta por cento) neste critério.
§ 3º O repasse previsto nos incisos I e III deste artigo será feito de forma diretamente proporcional, beneficiando com mais recursos os municípios que tiverem maior porcentagem do seu território alcançado pelos critérios previstos nestes incisos.
§ 4º O repasse previsto no inciso II deste artigo será feito de forma igualitária entre os municípios que atendam às condições previstas nesse inciso.
O quadro abaixo, extraído do sítio da SEMAS-PA, mostra o repasse do ICMS Verde, separando a porção do Estado e a porção municipal, com destaque o critério ambiental, para os anos de 2014 a 2017.

2.6. Critérios utilizados
Pode-se perceber que no Estado do Pará destacam-se como os critérios mais relevantes de mensuração de ativos ambientais a (1) manutenção das unidades de conservação (25%); (2) o percentual de vegetação nativa protegida do desmatamento (25%); (3) o percentual de imóveis cadastrados no CAR (50%).
Diante disso, passa-se a explicar brevemente esses três critérios de mensuração ambiental.

2.6.1. Unidades de Conservação
Marcelo do Reis, citando Wilson Loureiro diz que as Unidades de Conservação podem ser consideradas:
“[...] Reservas biológicas, estação ecológica, parques, florestas, reservas particulares do patrimônio natural, área de relevante interesse ecológico, áreas de proteção ambiental – APAs, áreas especiais e locais de interesse turísticos, refúgios de vida silvestre e os monumentos naturais.” (DOS REIS apud LOUREIRO, 2003).”

De acordo com o Decreto supramencionado, as Unidades de Conservação que serão contempladas com o repasse do ICMS Verde serão as Unidades de Conservação de Proteção Integral e de Uso Sustentável.
Segundo o sítio do Ministério do Meio Ambiente (MMA) 7 , as Unidades de Conservação de Proteção Integral têm por finalidade principal a proteção da natureza. Por isso, as regras e normas de preservação são mais restritivas.
As categorias de proteção integral são: Estação Ecológica; Reserva Biológica; Parque; Monumento Natural e Refúgio de Vida Silvestre.
Por outro lado, ainda segundo o MMA, Unidades de Uso Sustentável visam aliar a exploração econômica da região à preservação da vegetação nativa, por meio do uso sustentável dos recursos naturais.
São categorias de Unidades de Conservação de Uso Sustentável: Área de Relevante Interesse Ecológico; Floresta Nacional; Reserva de Fauna; Reserva de Desenvolvimento Sustentável; Reserva Extrativista; Área de Proteção Ambiental (APA) e Reserva Particular de Patrimônio Natural (RPPN).

Abaixo, segue a representação esquemática do critério de rateio e percentual de aplicação do ICMS Verde entre os 144 municípios do Pará.

3. METODOLOGIA UTILIZADA
O objetivo deste capítulo é descrever os instrumentos para definição, seleção, tratamento, comparação, critérios de análise e cálculos utilizados para avaliar o Custo de Oportunidade a que foram submetidos os 144 municípios do Pará após a entrada em vigor do ICMS Verde.
A fonte de dados obtida foi do tipo secundária, a partir do sítio da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Sustentabilidade – SEMAS e da Secretaria da Fazenda do Governo do Pará – SEFA.
A pesquisa desenvolvida, baseando-se na classificação utilizada por Gerhardt (2009), pode ser dividida nos seguintes aspectos: (a) quanto à abordagem: quantitativa; (b) quanto à natureza: aplicada; (c) quanto aos objetivos: explicativa e (d) quanto aos procedimentos: documental.
Tatiana Gerhardt, página 33, esclarece que:
A pesquisa quantitativa se centra na objetividade. Influenciada pelo positivismo, considera que a realidade só pode ser compreendida com base na análise de dados brutos, recolhidos com o auxílio de instrumentos padronizados e neutros. A pesquisa quantitativa recorre à linguagem matemática para descrever as causas de um fenômeno, as relações entre variáveis, etc.

A mesma autora, explica o que é pesquisa explicativa:
Este tipo de pesquisa preocupa-se em identificar os fatores que determinam ou que contribuem para a ocorrência dos fenômenos (GIL, 2007). Ou seja, este tipo de pesquisa explica o porquê das coisas através dos resultados oferecidos. (GERHARDT, 2009, p.35).
Por fim, Gerhardt esclarece o que é pesquisa documental:
(...) A pesquisa documental recorre a fontes mais diversificadas e dispersas, sem tratamento analítico, tais como: tabelas estatísticas, jornais, revistas, relatórios, documentos oficiais, cartas, filmes, fotografias, pinturas, tapeçarias, relatórios de empresas, vídeos de programas de televisão, etc. (GERHARDT apud FONSECA, 2002, p. 32).

3.1.Definição de Custo de Oportunidade

Segundo a teoria da escassez econômica, os problemas dessa ordem inexistiriam caso pudesse ser produzida uma quantidade infinita de bens e os desejos humanos pudessem ser plenamente satisfeitos. Há, porém, escassez dos recursos disponíveis, e, em consequência, de bens econômicos procurados pelos homens para o atendimento da suas necessidades.
No campo da Administração Pública pode-se adaptar esse conceito para a lógica do administrador público. É preciso alocar os recursos escassos (ingressos públicos) entre as diversas alternativas possíveis, visando o Bem Comum.
Seguindo essa lógica, os municípios, Entes Federativos recebedores de dinheiro público, podem utilizar o conceito econômico do custo de oportunidade como uma forma de mensurar, dentre duas alternativas possíveis de auferir renda, qual é a mais vantajosa.
Segundo Mankiw, o Custo de Oportunidade de um item é aquilo que se abre mão para obtê-lo (MANKIW, 2009). Para Silva (1997) citando Carvalho, “Custo de Oportunidade mede o valor das oportunidades perdidas em decorrência de uma alternativa de produção em lugar de outra, também possível (...) só se escolheria uma alternativa se o ganho adicional com a produção for maior que o custo de oportunidade da alternativa de não produzi-la.”
Sob a ótica dos municípios, o custo de oportunidade decorrente da nova metodologia aplicada para o rateio do ICMS seria o montante que eles aufeririam, caso o ICMS Verde não fosse implementado.
Sendo assim, o presente trabalho visa analisar se o ICMS Verde é benéfico economicamente para os municípios diretamente envolvidos.

3.2. Procedimentos Metodológicos

Os dados referentes aos repasses do ICMS Verde foram obtidos diretamente do site da SEMAS-PA e SEFA-PA, de acordo com o passo-a-passo das figuras abaixo:

Do mesmo modo, pode-se obter os dados brutos de repasse de ICMS para os municípios no sítio da SEFA-PA, de acordo com as figuras abaixo:

3.3. Cálculo Utilizado

O cálculo utilizado nesse estudo seguiu as seguintes fórmulas:

1º Fórmula:

Representa o montante total repassado de ICMS Verde em janeiro para os 144 municípios, onde i = ano e n = município.

2ª Fórmula:
Representa a somatória de todos três fatores que compõem a base de cálculo para o repasse do ICMS Verde daquele período, onde
A: CAR (50%);
B: Índice do Desmatamento e Cobertura Vegetal (25%);
C: Índice das Unidades de Áreas Protegidas (25%);

3ª Fórmula:
Representa a somatória de todos os valores monetários repassados no mês de janeiro vezes 4% dividido por cem. Os 4% representam a porcentagem segundo o critério ambiental, calculada no ano de 2015 e repassada em 2016.

4ª Fórmula:
É obtido multiplicando o valor de repasse estadual vezes o índice final do ICMS Verde, vezes quatro pro cento.
O quadro a seguir resume as quatro fórmulas apresentadas e exemplifica com o cálculo do valor repassado para o município de Abaetetuba.

4. RESULTADOS

Com o uso das fórmulas, foram montados as seguintes tabelas e gráficos deste tópico: (1) Dez municípios mais beneficiados; (2) Dez municípios mais afetados; (3) Dez municípios que melhor atenderam ao critério CAR; (4) Dez municípios que melhor atenderam ao critério Área Protegidas; (5) Dez municípios com maior índice de Cobertura Vegetal; (6) Dez municípios com maiores índices de ICMS Verde Final.
Dos 144 municípios do Pará no ano de 2016, 77 (53%) foram prejudicados economicamente pela implantação do ICMS Verde e 67 (47%) foram beneficiados, (indicando um gestão deficitária por partes dos administradores públicos na área ambiental). indicando a falta de uma melhor gestão por parte dos administradores públicos locais na área ambiental, afim de otimizar esses resultados.
A seguir, serão listados em forma de tabelas e gráficos os municípios em questão, com uma breve explanação sobre as razões de tais resultados.

4.1. Os dez municípios mais beneficiados

Os 10 municípios paraenses que mais se beneficiaram com o repasse do ICMS Verde no ano de 2016 estão listados na tabela abaixo (Tabela 1). Percebe-se, por exemplo, que o município de Altamira foi o mais beneficiado pela nova metodologia.
Um dos motivos é que Altamira possui um grande percentual de área rural cadastrada, com representatividade de 68,61% de área total cadastrável 8 do município, o qual possui o maior índice de relevância na apuração do ICMS Verde: 50%.
Outras razões que colocaram Altamira no topo foram: o fato de possuir uma das maiores unidades de conservação do Estado (Belo Monte) e a redução do desmatamento no período indicado ter sido bastante significativa.

4.2 Os dez municípios mais afetados

Os 10 municípios mais afetados financeiramente pelo uso da nova metodologia do ICMS Verde no ano de 2016 estão listados abaixo (Tabela 2). Segundo dados obtidos na Secretaria de Planejamento do Pará – SEPLAN9 pode-se depreender que, dos 10 municípios elencados, todos se situam na região Nordeste do Paraense, sendo que 7 pertencem à Mesorregião do Caeté (Peixe-Boi; Nova Timboteua; Augusto Corrêa; Bonito; Bragança; Primavera; Santa Maria do Pará e Capanema) e 3 à do Guamá (Terra Alta; Santa Maria do Pará e Magalhães Barata).
Considerando que essas duas mesorregiões são muito próximas, nota-se que deve haver uma falta da atuação governamental nessa área, no sentido de estimular o cadastramento das áreas rurais, inibir o desmatamento ou incentivar a conservação das áreas protegidas. Enfim, o poder Público deve olhar com mais atenção às áreas supracitadas (Caeté e Guamá) para corrigir essa distorção evidente na distribuição de renda.

4.3 Dez municípios que melhor atenderam ao Critério CAR.

De acordo com o gráfico abaixo, Tucumã foi o município que mais atendeu a esse quesito no período em análise. Tal fato pode ser explicado devido ele ser um município muito pequeno (2.512,594km2, segundo dados do IBGE 10) e o cadastro dos assentamentos e áreas quilombolas ter sido concluído em quase sua totalidade 11.
Já no gráfico abaixo, pode-se verificar que esses municípios têm grande possibilidade de permanecerem com melhores índices de em relação ao atendimento do critério CAR, pois a maioria desses municípios já está bem próxima de concluir os cadastros disponíveis para sua área territorial.

No gráfico abaixo, pode-se observar a diferença entre área cadastrável x área cadastrada entre os municípios que pior atenderam o critério “índice CAR” no ano-base de 2014. Verifica-se que ainda há um grande trabalho a ser feito no sentido de se estimular esses municípios a realizar o Cadastro Ambiental Rural para assim poderem sair da últimas colocações dessa classificação.

4.4 DEZ MUNICÍPIOS QUE MELHOR ATENDERAM AO CRITÉRIO ÁREAS PROTEGIDAS

No que tange ao critério Áreas Protegidas, Ourilândia do Norte ficou em primeiro lugar, refletindo a forte atuação do município sobre essa questão, já que o mesmo possui 85, 01% do seu território preenchido por áreas protegidas, segundo dados extraídos do sítio Programa Municípios Verdes 12.

4.5 MUNICÍPIOS COM MAIOR ÍNDICE DE COBERTURA FLORESTAL

No que diz respeito ao índice Cobertura Florestal e Desmatamento, pode-se notar uma equanimidade nos percentuais de repasse para todos os municípios do Estado.
De acordo com o inciso III, combinado com o parágrafo quarto do Decreto Estadual nº 775/2013, o repasse segundo o critério em questão será feito de forma igualitária para todos os municípios que atendam aos requisitos previstos de cumprimento de metas de desmatamento.
Por esse motivo, todos os municípios do Estado receberam obtiveram um percentual igual, indicando o cumprimento das metas no que tange à questão do desmatamento.

4.6 DEZ MUNICÍPIOS COM MAIOR PERCENTUAL DE ICMS VERDE FINAL

Por fim, os dez municípios que obtiveram maior índice de ICMS Verde Final em 2016 foram: (1) Ourilândia do Norte; (2) Oriximiná; (3) Óbidos; (4) São Félix do Xingú; (5) Senador José Porfírio; (6) Almeirim; (7) Nova Esperança do Piriá; (8) Faro; (9) Alenquer e (10) Jacareacanga.
Dentre esses, destaca-se novamente o município de Ourilândia do Norte que ficou em primeiro lugar, tanto no índice CAR, quanto no índice final, calculado conforme a segunda fórmula do tópico 3.3.
De acordo com o coordenador do Programa Municípios Verdes, Justiniano Netto, o município já possuía 83,1% de suas propriedades inseridas no CAR; em 2012 apresentou uma redução de 58% do desmatamento em relação à média entre os anos 2007 a 2011; e possui 85% de áreas protegidas e 88% de cobertura vegetal 13 .
Nota-se, portanto, a importância do cadastro ambiental rural para fins de repasse do ICMS Verde, bem como a recompensa que é dada pela aos municípios que possuem grandes áreas de conservação ambiental.

5. CONCLUSÃO

A sociedade já avança para a terceira década do século XXI, contudo ainda não conseguiu resolver problemas básicos como a boa gestão dos recursos naturais do planeta onde habita.
A ONU, por meio do Protocolo de Kyoto 14 , simbolizou uma das várias tentativas feitas pelos governos de todo o mundo no intuito de estipular metas para a redução da emissão de poluentes. A Agenda até 2030 para o Desenvolvimento Sustentável também está dentro desse contexto.
No entanto, sabe-se que uma das principais motivações do ser humano é o lucro, a ambição financeira, e, nesse sentido, ainda há no meio empresarial a ideia de que realizar empreendimentos ecologicamente sustentáveis reduziria o lucro e deixaria o empreendimento menos competitivo.
Felizmente, tal entendimento está mudando, e o conceito de desenvolvimento sustentável vem ganhando força nas últimas décadas e agregando valor às marcas.
Nesse contexto, os Entes Públicos não poderiam fica à parte dessa tendência. A Constituição Federal de 1988 trouxe no seu bojo um capítulo dedicado ao meio ambiente e sua preservação (art. 225 da CF/88).
Realizando medidas mais concretas, os governos estaduais fizeram uso do seu poder regulamentar, permitido pela Constituição, para direcionar e incentivar os particulares a melhor gerirem o meio ambiente.
Surge, então, a ideia do ICMS Verde, utilizado como mecanismo extrafiscal de tributação. O presente trabalho revisou conceitos importantes sobre tributação e o sistema tributário nacional, para melhor localizar esse tributo no mundo jurídico e definir sua importância.
Percebeu-se que o ICMS é um imposto essencial para a economia brasileira, sendo um dos que mais contribuem para o ingresso de receitas públicas derivadas e o que mais contribui para os cofres públicos Estaduais.
Assim sendo, aproveitando o caráter extrafiscal desse tributo, em 2012 o ICMS Verde foi criado no Estado do Pará. Em 2013, foram feitos os primeiros cálculos, referente ao ano-base de 2012, e o primeiro repasse financeiro para os municípios ocorreu em 2014.
Este trabalho identificou a metodologia de cálculo do ICMS Verde para o ano de 2014 a 2017, a forma de obtenção e tratamento dos dados, os critérios ambientais utilizados e como se daria o repasse.
Além disso, se definiu o conceito de Custo de Oportunidade, a importância dele na Economia e como ele poderia ajudar a quantificar os benefícios, ou não, auferidos pelos municípios com essa nova metodologia.
Para isso, foi amplamente descrito os três critérios ambientais necessários para o cálculo do repasse, quais sejam: Cadastro Ambiental Rural, respondendo com o maior peso (50%); necessidade dos municípios atingirem índices mínimos de cobertura vegetal e de redução das taxas de desmatamento; e a porcentagem de Áreas Protegidas e de Uso Especial presentes no município, esses últimos dois critérios respondem por 25%, cada um, para o valor total do repasse.
Os resultados foram separados em seis grupos: (1 e 2): 10 municípios mais beneficiados e 10 mais afetados pela implantação do ICMS Verde; (3,4,5 e 6): 10 municípios mais beneficiados, observando os critérios CAR, Áreas Protegidas, Índices de Cobertura Vegetal e Desmatamento e índice Final de ICMS Verde, respectivamente.
O ano de 2016 obteve um resultado geral negativo sob a ótica dos municípios, para fins de repasse de ICMS Verde, com 77 municípios afetados e 67 beneficiados.
O fato de 8 dos 10 primeiros municípios presentes na lista de repasse ICMS Verde final também estarem na lista de dos dez maiores índices alcançados em Áreas Protegidas reflete que a intenção do legislador, de beneficiar economicamente os Entes Federados que mais contribuem para a preservação e conservação de áreas ambientais, foi bem sucedida. Desse modo, esses Entes que não possuíam uma economia dinâmica, mas que mantiveram áreas protegidas em seu território foram recompensados financeiramente.
A região Nordeste do Estado, mais especificamente a Mesorregião do Caeté e do Guamá, precisa ser melhor gerenciada com políticas públicas voltadas para o estímulo e fiscalização das áreas de proteção ambiental ou aumento do número de áreas cadastradas, a fim de aumentar a participação no Índice Final do ICMS Verde.
Ourilândia do Norte foi um exemplo emblemático do sucesso da implantação do ICMS Verde. Esse município recebeu a maior cota desse tributo devido combinar grandes áreas de proteção ambiental no seu Estado (85% de seu território pertence a áreas de proteção ambiental) e a quase totalidade de preenchimento de seus estabelecimentos rurais no Cadastro Ambiental Rural.
Diante disso, o ICMS Verde se consolida como uma política pública que ainda requer aperfeiçoamentos, mas que contribui significativamente para o Bem Comum, na medida em que estimula os prefeitos e demais gestores de áreas verdes a preservarem o meio ambiente.

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