Revista: Atlante. Cuadernos de Educación y Desarrollo
ISSN: 1989-4155

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GESTÃO DEMOCRÁTICA E PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA ESCOLA

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INTRODUCÃO

Atualmente existe um debate na sociedade, afirmando que o desenvolvimento socioeconômico de um país está ligado ao processo educacional, elevando o conhecimento e a informação como fatores essenciais e intrínsecos ao processo de crescimento. Nesse sentido, a educação renova seu papel enfrentando o desafio da formação dos sujeitos para além da concepção, “tecnicista”, mas uma formação integral que leve os sujeitos a refletirem e interferirem nos processos de elaboração e implementação das políticas públicas a partir da participação nos diferentes espaços sociais. Assim, é necessário que essa consciência de participação social se inicie na própria escola através da gestão democrática, esta possui instrumentos legais instituídos pela Constituição Federal de 1988 e Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 9.394/96.
O presente trabalho é resultado de pesquisa bibliográfica que tem por objetivo refletir sobre a gestão democrática na escola a partir do processo de descentralização após a Constituição Federal de 1988, que explicita os princípios do ensino público (art.206), abordando a participação social na escola, tempo em que procuramos evidenciar os Conselhos Escolares como um dos instrumentos formais de participação na gestão democrática e os desafios para que os/as conselheiras/os participem de forma efetiva com engajamento nos aspectos administrativos, financeiros e pedagógico da gestão educacional. O Conselho Escolar é um órgão representativo dos diferentes segmentos da comunidade escolar, constituindo-se em tese, como órgão máximo da gestão democrática e participativa.
Para esta pesquisa foram estudados diversos autores, ressaltando as contribuições de Luck (2000, 2006) Paro (2001, 2009), Veiga (2001), cadernos do Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares (BRASIL, 2004), dentre outras fontes.
Este trabalho aborda três pontos: o primeiro reflete sobre o processo de descentralização da política pública de educação a partir da Constituição Federal de 1988, que impulsionou a democratização dos espaços escolares que antes eram centralizados e regidos sob ótica militar. Destacamos algumas estratégias que possibilitou a descentralização financeira a exemplo da Criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF) 1 , substituído em 2006 pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB)2 . No segundo abordamos a gestão escolar democrática como sendo uma construção coletiva, que supõe mudança na forma de compreender os objetivos e fins da educação e a relação entre democracia e participação. E no terceiro, apresentamos o Conselho Escolar como um dos instrumentos de gestão democrática sendo constituído por representantes dos segmentos da escola e comunidade. Todavia, sua existência na escola não significa que a participação seja efetiva, com engajamento, que para Luck (2006) significa o nível mais pleno de participação, em que a qualidade do ensino depende de que as pessoas afetadas por decisões institucionais exerçam o direito de participar do processo, bem como e dever de agir para implantá-las.
Nessa perspectiva, nas considerações finais são abordadas as impressões síntese da pesquisa, buscando responder os objetivos propostos. Ao realizarmos esta pesquisa percebemos a relevância da temática, uma vez que, a melhoria da qualidade do ensino público também está relacionada ao processo de democratização da escola e a participação social de todos os envolvidos é condição necessária para a construção e transformação desse espaço.

1  A Descentralização da Política Pública de Educação a partir da Constituição Federal de 1988
A descentralização das políticas públicas consiste na transferência da gestão dos serviços públicos sociais do governo Federal para os Estados e municípios nas áreas de educação básica, habitação, saneamento básico, saúde e assistência social e tem ocupado destaque na agenda política brasileira à luz da Constituição Federal promulgada em 1988 que orienta a descentralização fiscal contrariando o modelo de gestão consolidado a época do regime militar.
A luta pela democratização do Brasil acentuada nos anos 1970 e 1980 com a mobilização de diversos segmentos sociais e entidades da sociedade civil, indicava que as políticas públicas deveriam ser descentralizadas. Esse processo apresentaria dentre outras vantagens, a superação do poder central e a possibilidade de proporcionar respostas concernentes às necessidades sociais da população, tornando a gestão pública democrática, uma vez que visava assegurar a participação da sociedade nos processos decisórios de gestão e controle dos recursos públicos.
Nesse contexto, a gestão pública tinha como característica a centralização do poder e a exclusão da sociedade civil do processo de formulação, implantação e acompanhamento das políticas públicas e do controle da ação goveridntal. O processo decisório relativo as políticas e programas envolvia a presença significativa de três elementos que regulavam a relação entre Estado e Sociedade, sobretudo a partir da década de 1980: o clientelismo, o corporativismo e o burocratismo (DINIZ, 1996).
A descentralização é um fenômeno que ocorre quando não há um controle direto sobre a tomada de decisão em instituições públicas ou privada, isto é, uma relativa autonomia e independência para a tomada de decisões. A partir de 1988 iniciou-se o processo de descentralização dos recursos fiscais da União para os estados e municípios, que passaram a gerir seus recursos. O Fundo de Participação dos Estados e Distrito Federal (FPE) transfere os recursos financeiros da União para os Estados e Distrito Federal conforme prevê no artigo 159 da Constituição Federal como esclarece Dourado
[..] as receitas que compõem  o FPE compreendem 21,5% da arrecadação liquida do Imposto sobre a Renda e Proventos  de qualquer natureza ( IR ) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), sendo arrecadados pela Secretaria da Receita Federal (SRF), contabilizadas pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e distribuídas pelo  Banco do Brasil, sob seu comando. (DOURADO, 2006, p.37)
A descentralização visa uma melhor utilização dos recursos financeiros e humanos pelas instituições partindo do pressuposto de que a concentração e a centralização do poder são injustas e não respondem as demandas sociais. Sendo assim, a Constituição Federal de 1988 garante o montante dos recursos mínimo que deve ser aplicado na educação. Vejamos:
Art. 212. União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. (BRASIL, 1988)
A Lei de n° 9.394/96 que estabelece as Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) complementa este artigo ao determinar que tais percentuais sejam destinados ao ensino público (art. 69). O artigo ainda determina que, no caso de a Constituição Estadual ou a Lei Orgânica dos Municípios terem aumentado tais percentuais, o parâmetro a ser respeitado deverá ser o determinado por estas legislações. É o artigo 70 da LDB que define o que pode ser considerado manutenção e desenvolvimento do ensino, visando impedir que os recursos sejam utilizados para financiar ações ou despesas que não estejam relacionadas diretamente ao ensino.
A criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF) substituído pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB) com a aprovação da Emenda Constitucional nº 53, de 19 de dezembro de 2006 e pela medida Provisória nº 339 de 28 de dezembro de 2006, é o principal mecanismo de descentralização dos recursos da educação porque garante a gestão pelos estados e municípios. O Programa Dinheiro Direto na Escola – PDDE tem por finalidade prestar assistência financeira em caráter suplementar às escolas públicas da educação básica das redes estaduais e municipais, cabendo sua gestão ao conselho escolar.
A descentralização da política educacional constitui um papel essencial na construção da autonomia da escola e refere-se a construção da identidade da instituição a partir do reconhecimento de sua capacidade para elaborar o seu projeto político-pedagógico e gerir os recursos destinados ao desenvolvimento e manutenção do ensino mediante gestão participativa. Segundo Luck
[...] a descentralização é um meio e não um fim, na construção da autonomia, assim como esta, é, também, um meio para a formação democrática dos alunos. [...] a autonomia, no contexto da educação, consiste na ampliação do espaço de decisão, voltada para o fortalecimento da escola como organização social comprometida reciprocamente com a sociedade, tendo como objetivo a melhoria da qualidade do ensino. Autonomia é a característica de um processo de gestão participativa que se expressa, quando se assume com competência a responsabilidade social de promover a formação de jovens adequada às demandas de uma sociedade democrática em desenvolvimento, mediante aprendizagens significativas. (LUCK, 2000, p.21). 
As expectativas em relação a uma mudança na gestão das escolas e dos sistemas de ensino são promissoras e cria um ambiente propício à participação. Para Libanio (2004, p. 100), “as escolas são, portanto, organizações vivas e nelas sobressai a interação entre as pessoas para e promoção da formação humana”.
Nesse sentido, a descentralização impulsionou a gestão democrática participativa, que pressupõe um Estado democrático com base nos direitos de cidadania refletidos na igualdade de direitos dos cidadãos e na soberania popular. Assim, a construção de uma gestão democrática busca uma relação direta entre Estado e Sociedade como parte constitutiva do processo de definição das políticas públicas.

2 Gestão Escolar Democrática
O conceito de gestão supera o enfoque limitado de administração, que não leva em consideração os processos globais da unidade social, uma vez que esta resume em governar, gerir e, na maioria das vezes, determinar ordens aos subordinados desconsiderando os sujeitos envolvidos no processo, caracterizando-se numa forma estática, centralizadora e tecnicista. No âmbito educacional, o conceito de gestão de acordo com Luck ( 2006, p. 23)  é aplicado por compreender que os problemas são complexos, demandam uma visão global e abrangente, ação articulada, dinâmica e participativa, em que a mobilização dinâmica e em equipe do elemento humano, coletivamente organizado foca suas energias e competências para a qualidade da educação e das ações realizadas nos sistemas de ensino, bem como a transformação do próprio significado da educação brasileira, dos sistemas de ensino e de suas escolas
Para Luck (2000) a gestão democrática abrange aspectos mais amplos como a democratização da tomada de decisões, a compreensão de que as relações que se estabelecem no interior da escola são dinâmicas e passíveis de conflitos, a elaboração coletiva com todos os segmentos da escola do projeto político-pedagógico, o entendimento de que as lideranças no interior da escola devem atuar no sentido de coordenar os esforços de todos os sujeitos envolvidos na tentativa de alcançar os objetivos construídos coletivamente
Nessa perspectiva Luck apresenta uma discussão sobre a gestão educacional colocando-a como,
a área de atuação responsável por estabelecer o direcioidnto e a mobilização capazes de sustentar e dinamizar o modo de ser e de fazer dos sistemas de ensino e das escolas, para realizar ações conjuntas, associadas e articuladas, visando o objetivo comum da qualidade do ensino e de seus resultados. ( LUCK, 2006, p. 25)
A gestão democrática da educação é uma inovação da Constituição Federal de 1988, apontando para modificações na gestão educacional, com vista a imprimir-lhe qualidade. É possível inferir que essa qualidade diz respeito ao caráter democrático, planejado, cooperativo e responsável da gestão educacional, como aponta os princípios relacionados no artigo 206 a seguir:
Art. 206 - O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;
II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;
III - pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino;
IV - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;
V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas;
VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei;
VII - garantia de padrão de qualidade.
VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal.
Parágrafo único. A lei disporá sobre as categorias de trabalhadores considerados profissionais da educação básica e sobre a fixação de prazo para a elaboração ou adequação de seus planos de carreira, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. ( CF, BRASIL. 1988).
Essa perspectiva surge em contraposição às praticas de administração escolar centralizada durante o regime militar, visando a construção de uma escola nova, isto é, uma escola aberta à participação popular e comprometida com a formação baseada no princípio da dignidade humana, a partir da democratização das relações estabelecidas entre os diferentes atores que compõem o universo educacional como pais, alunos, professores, diretores,  pessoal de apoio e comunidade.
Assim, a construção da democracia na escola está diretamente relacionada com a construção da qualidade da educação, sendo que a gestão democrática é uma construção coletiva, que supõe mudança na forma de compreender os objetivos e fins da educação, as relações que se estabelecem no contexto escolar e a função da escola enquanto instituição social.
É importante destacar que democracia e participação são dois termos inseparáveis a medida que um conceito remete ao outro . Porem na prática educacional nem sempre ocorre essa reciprocidade, visto que pode acontecer participação sem espírito democrático (LUCK, 2006). A democracia do ponto de vista político é uma característica das sociedades e grupos centrados na prática dos direitos humanos, por reconhecerem não apenas o direito de as pessoas usufruírem dos bens e serviços socialmente produzidos, mas também do dever de assumirem responsabilidades pela produção dos mesmos, exercendo assim a sua cidadania.
A democracia se expressa no ambiente escolar como condição necessária para a organização coletiva, em que os deveres surgem da própria organização a partir da consciência social configurando a identidade da organização que se renova e se supera durante todo o processo. As escolas com características democráticas possuem iniciativas autônomas por seus membros coletivamente organizados, mediante organização e controle de seus processos e transparência dos seus atos sociais que são prestados contas a sociedade ( LUCK, 2006)
A participação constitui uma forma significativa de promover aproximação entre os membros da escola reduzindo desigualdades entre eles. Portanto, torna-se uma forma democrática de gerir a escola, visto que a coletividade passa a ser a responsável pela tomada de decisões e ações. Nesse sentido, Luck define a gestão democrática como:
[...] processo em que se criam condições para que os membros de uma coletividade não apenas tomem parte, de forma regular e contínua, de suas decisões mais importantes, mas assumam responsabilidades por sua implementação. Isso porque democracia pressupõe muito mais que tomar decisões: envolve a consciência de construção do conjunto da unidade social e de seu processo de melhoria continua como um todo. (LUCK, 2006, p.57).
Por conseguinte, a participação dos envolvidos no processo educacional torna-se relevante para a gestão democrática, uma vez que a educação não é apenas de responsabilidade do governo, mas da família e demais membros da sociedade.
a proposição da democratização de escola aponta para o estabelecimento de um sistema de relacioidnto e de tomada de decisão em que todos tenham a possibilidade de participar e contribuir a partir de seu potencial que, por essa participação, se expande, criando um empoderamento pessoal de todos em conjunto e da instituição.  (LUCK, 2002, p.58)
Assim, é de fundamental importância o compromisso de todos os evolvidos no processo educacional fazer acontecer na prática uma gestão democrática, com a efetiva participação dos envolvidos no processo, transformando discursos, ações, comportamentos e conteúdos em verdadeiras fontes de valorização da cultura e dos direitos humanos proporcionando uma formação integral aos educandos e conseqüentemente contribuindo para a construção de uma sociedade mais justa e igualitária.
Portanto, para as escolas funcionarem em uma perspectiva democrática torna-se necessário implantar e fortalecer instrumentos de participação a exemplo da criação dos conselhos escolares eleitos pela comunidade escolar, grêmios estudantis, eleição direta e secreta para dirigentes de instituições de ensino no sentido de combater práticas arbitrárias que ainda estão arraigadas nas administrações públicas.

3 Conselho Escolar:  um dos instrumentos da gestão democrática
A gestão democrática das escolas públicas está baseada na Carta Magna de 1988, no artigo 206, onde estabelece os princípios que devem estruturar o ensino público no país, sendo regulamentado posteriormente pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional nº 9.394/96 que estabelece:
Art. 14. Os sistemas de ensino definirão as normas de gestão democrática do ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os seguintes princípios:
I – participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto político pedagógico da escola;
II – participação das comunidades escolar e local em Conselhos Escolares ou equivalentes. ( LDB, 9.394/96)
A partir de então, foram sendo criadas outras leis e documento para a garantia e efetivação dos conselhos nas escolas a exemplo do Plano Nacional de Educação e Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares, voltados para a garantia da participação da comunidade local e escolar na busca coletiva pela qualidade do ensino público.
Os conselhos – é bom insistir- não falam pelos dirigentes (governo), mas aos dirigentes em nome da sociedade. Por isso, para poder falar ao governo (da escola) em nome da comunidade (escolar e local), desde os diferentes pontos de vista, a composição dos conselhos precisa representar a diversidade, a pluralidade das vozes de sua comunidade (BRASIL, 2004, p.35)
A formação dos conselhos escolares, a eleição de diretores e a construção coletiva do Projeto Político Pedagógico da escola são instrumentos importantes na construção da gestão democrática. No entanto, não é a criação de tais instrumentos que garantem na prática a democratização da escola (PARO 2001). A gestão democrática como novo paradigma de gestão escolar, significa mudança na prática escolar que vai além da tomada de decisões, como afirma Souza:
Implica identificar problemas, acompanhar ações, controlar e fiscalizar, avaliar resultados. Se trata de democratizar a gestão (da escola) pública, e isso pressupõe a ampliação da participação das pessoas nessa gestão, isso significa que a participação não pode se resumir aos processos de tomada de decisões. Nesse sentido, a participação democrática pressupõe uma ação reguladora, fiscalizadora, avaliadora, além de decisória sobre os rumos da vida política e social das instituições (escolares) e da sociedade (SOUZA, 2009, p.135).
Os Conselhos Escolares formados por representantes dos segmentos que compõe a comunidade local e escolar ainda não se constitui como instrumento de efetiva participação, uma vez que a participação pode ser exercida sob inúmeras formas e nuances no contexto escolar. Sendo assim, as várias formas como os membros participam resultam em processos distintos, que vão desde o compromisso formal e distanciado ao envolvimento pleno e engajado ( LUCK, 2006, P. 35).
Luck (2006) apresenta algumas formas de participação, sendo elas: participação como presença, como expressão verbal e discussão de idéias, como tomada de decisão e como engajamento, sendo que cada uma acontece de maneira diferente. Dentre essas formas, a  participação como engajamento para a autora supracitada é o nível mais pleno de participação, como expõe a seguir:
Sua prática envolve o estar presente, o oferecer idéias e opiniões, o expressar o pensamento, o analisar de forma interativa as situações, o tomar decisões sobre o encaminhamento de questões, com base em análises compartilhadas e envolver-se de forma comprometida no encaminhamento e nas ações necessárias e adequadas para a efetivação das decisões tomadas. Em suma, participação como engajamento implica envolver-se dinamicamente nos processos sociais e assumir responsabilidades por agir com empenho, competência e dedicação visando promover os resultados propostos e desejados. (LUCK, 2006, p. 47)
Nesse sentido, é importante destacar que o Conselho Escolar ainda se constitui como um espaço de participação muito tímida. Freqüentemente notamos a presença de representantes da comunidade escolar nas reuniões, todavia, ainda com uma postura passiva, de apatia, apenas para concordar com decisões já tomadas ou pensadas previamente, ficando apenas como espaço de consulta e aprovação como aborda Luck (2006) ao explicitar as diferentes formas de participação social.
Os Conselhos Escolares de acordo com Veiga (2000, p. 124) “devem desencadear um movimento no sentido de organizar o trabalho pedagógico com base na concepção do planejamento participativo e emancipador.” Ele é o lucus de participação, onde se aprende a falar, criticar opinar, sugerir, ou seja, engajar-se na vida da escola na busca da concretização dos objetivos deliberados coletivamente. Isso é de fato, fazer e viver a democracia cotidiaidnte.
A gestão democrática da escola seria, portanto, a junção entre instrumentos formais como conselho escolar, eleição de diretor e descentralização financeira aliados a práticas efetivas de participação, tornando a escola única, com identidade própria, ligada a um sistema de ensino que promova a formação humana, levando a participação nas políticas públicas mais amplas.
.           O desafio posto é como criar mecanismo não só de formação, mas de sensibilização e conscientização dos/as conselheiros/as para o engajamento na vida da escola nos aspectos administrativos, financeiros e pedagógicos. A Participação para Luck (2006, p. 63) “é um princípio a permear todos os segmentos, espaços e momentos da vida escolar e dos processos do sistema de ensino, de acordo com os postulados democráticos orientadores da construção conjunta.” Portanto, é no exercício da cidadania que podemos empreender significativas transformações, não só na escola, mas na sociedade de modo geral.

4 Considerações Finais

O processo de descentralização da política pública de educação, com a criação de diversos mecanismos para impulsionar a autonomia das escolas, contribuiu para um fazer pedagógico voltado para a melhoria da qualidade do ensino. Embora a escola tenha ganhado certa autonomia tanto financeira quanto pedagógica, e qualidade da educação Publica ainda esta aquém do estipulado para os países em desenvolvimento, apesar dos significativos avanços.
No que se refere à gestão escolar democrática, de acordo com os autores estudados, ainda estamos em processo, uma vez que a democracia é um processo de construção contínuo e cotidiano. A criação dos conselhos escolares, eleição para diretor, construção do projeto político-pedagógico e grêmio estudantil são instrumentos formais necessários a gestão democrática devido ao seu caráter coletivo de construção, porém na prática pode existir participação sem espírito democrático.
Os Conselhos Escolares são espaços de participação social na escola, com funções que dizem respeito ao caráter pedagógico, administrativo e financeiro. Porém pesquisas apontam como desafio a participação social na escola de forma eficaz e consciente do seu verdadeiro papel, seja por falta de conhecimento ou por falta de dinâmica da gestão em proporcionar espaços democráticos de participação, ou ainda por certo comodismo dos envolvidos, que na maioria das vezes aprovam o que fora decidido previamente.
A formação de sujeitos críticos, com consciência do exercício da cidadania, capaz de intervir na realidade em que vive deve ser a missão das escolas na sociedade atual. Assim, o Conselho Escolar tem como meta principal o desenvolvimento de ações compartilhadas, de caráter pedagógico, administrativo e financeiro para mudar a realidade escolar dando-lhe uma identidade própria a partir da construção coletiva dos seus membros.

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*Graduada em Pedagogia da Terra pela Universidade do Estado da Bahia – UNEB. Especialista em Psicopedagogia, professora da rede Municipal de Ensino de Ubaitaba- Ba, pós-graduanda em Gestão Pública Municipal – UESC.
** Mestre em Economia Regional e Políticas Públicas pela Universidade Estadual de Santa Cruz- UESC, BA. Especialista em Gerenciamento de Micro e Pequenas Empresas pela Universidade Federal de Lavras - UFLA, MG. Graduada em Ciências Contábeis pela Universidade Estadual de Montes Claros - UNIMONTES, MG. Atualmente, é professora do Departamento de Administração e Ciências Contábeis da Universidade Estadual de Santa Cruz - UESC.
1   Representou, além da vinculação de transferências de recursos, o repasse de receitas próprias do governo para o gasto com educação pública- de 1ª a 8ª séries.
2 O fundo substituiu o Fundef objetivando melhorar a qualidade e universalizar a educação básica, além de valorizar os profissionais da educação. O Fundeb mantém a mesma  estrutura política de redistribuição de recursos que o Fundef, entretanto, com uma ampliação no atendimento, incluindo a Educação Infantil, Ensino Fundamental, Ensino Médio e as modalidades da Educação Especial, Indígena e Quilombola e Educação de Jovens e adultos.

Recibido: 17/07/2019 Aceptado: 14/08/2019 Publicado: Agosto de 2019

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