Revista: Atlante. Cuadernos de Educación y Desarrollo
ISSN: 1989-4155

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O FUNDEB NO ENSINO FUNDAMENTAL I E A NÃO EFETIVAÇÃO DO PISO SALARIAL EM ITABUNA-BA, 2016-2017.

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1. INTRODUÇÃO

Esta pesquisa tem como intuito compreender as razões pelas quais o município de Itabuna não tem cumprido o que é disposto na Lei nº 11.738/2008, que instituiu o piso nacional do magistério, concernente a valorização dos profissionais da educação no que tange ao piso salarial, que não tem sido efetivado no município sob alegação de seus gestores de que o fundo devido para tanto não é o suficiente e este não tem conseguido suprir e atender tal demanda.
No contexto que essa pesquisa se insere deseja-se verificar como está sendo gerido o recurso destinado para educação de forma a cumprir a política de valorização dos profissionais da educação como define o governo federal, pois tem sido alegado que a maior parte dele está sendo destinado a folha de pagamento de servidores da área. O período escolhido para análise e verificação de dados é de 2016 a 2017, ou seja, um final e início de governo.
O referido trabalho tratará da gestão de recursos financeiros em prol da educação do ensino fundamental l do Município de Itabuna. A necessidade de aprofundamento nesse tema surgiu a partir de inquietações e das demandas vivenciadas no âmbito da área educacional diante da busca de se efetivar o ideal do oferecimento de uma educação de qualidade e política de valorização dos profissionais da área, que não tem sido efetivado em decorrência de falta de recursos, fato divulgado tanto por documentos, como via meios de comunicação pela administração municipal, como pelos órgãos representantes da categoria.
Os governos do município de Itabuna dos anos 2016 e 2017 alegam não haver recursos financeiros para efetivar a política de valorização dos profissionais da educação por motivo de alto gasto com a folha de pagamento de pessoal da área. Pois, se profere que é gasto quase 100 % da verba com pagamento e ainda assim o piso salarial do magistério não tem sido atendido como determina a lei federal. O intuito dessa pesquisa é responder a esse questionamento, que determina qual a razão de tal fato.
Em decorrência dessas conjunturas impele-nos refletir sobre os reais motivos que levam o referido município a não atender o que é de direito dos profissionais de educação, pois por um lado o governo municipal afirma não ter verba para isso e por outro o governo federal faz os devidos repasses para que o município gerencie da forma que é devida. Nesse ínterim algo tem ocorrido, ou as verbas federais estão sendo insuficientes ou os gestores municipais não estão gerindo de forma eficaz, que abarque todas as necessidades conforme aduz a política de valorização dos profissionais.
Na conjuntura dessa pesquisa temos como objetivo principal fazer relação entre o valor que o município de Itabuna dispõe junto com o FUNDEB e os impactos com a folha de pagamento dos servidores do magistério público municipal, que atuam no ensino fundamental I do município, observando o não cumprimento da lei sobre a valorização dos profissionais da educação no que tange ao piso salarial nacional. Levando em consideração também o ato de observar se há existência de déficit ou não entre a folha de pagamento dos profissionais do magistério que atuam no ensino fundamental I do município de Itabuna e os recursos destinados pelo FUNDEB e o próprio município de Itabuna, bem como, identificar as razões do não pagamento pelo município de Itabuna do piso nacional do magistério público, destinado aos profissionais que atuam no ensino fundamental I fatos que nos levam a aprofundar o conhecimento sobre a gestão dos fundos destinados à educação.
Para tanto, neste trabalho utilizar-se-á a pesquisa explicativa que visa identificar “[...] fatores que determinam ou que contribuem para a ocorrência dos fenômenos” (BHATTACHERJEE, 2012, p.6), levando-nos a refletir sobre eles e os impactos que deles decorrem. Serão realizadas leituras de bibliografias acadêmicas e livros que tratam sobre a gestão da educação, gestão do dinheiro público, direcionando a pesquisa também para sites oficiais do governo federal e municipal (como MEC, INEP, IBGE, prefeitura), bem como pesquisa de documentos em órgão sindical da área. Quanto aos procedimentos metodológicos trata-se de uma pesquisa qualitativa que visa abordar sobre a realidade do não pagamento do piso salarial para a categoria dos profissionais em educação do referido município. 

2. CONTEXTUALIZANDO A EDUCAÇÃO APARTIR DA MUNICIPALIZAÇÃO

2.1 A municipalização da educação
A descentralização foi a bandeira de muitos educadores que viam nela a resposta para uma melhoria da educação. Os pioneiros como Anísio Teixeira a defendiam com veemência como sendo resultado de um governo democrático. Com relação à descentralização ele falou:
A descentralização, assim, contingência da nossa extensão territorial e de nosso regime federativo e democrático, é hoje uma solução, além de racional e inteligente – absolutamente segura. Tenhamos, pois, o elementar bom senso de confiar no País e nos brasileiros, entregando-lhes a direção dos seus negócios e, sobretudo, da sua mais cara instituição – a escola, cuja administração e cujo programa deve ser de responsabilidade local, assistida e aconselhada tecnicamente pelos quadros estaduais e federais. (TEIXEIRA, 1994:65).
A descentralização, pois – insisto e friso – é uma condição de governo democrático e federativo. Não uma tese educacional, mas uma tese política, parecendo ser impossível não reconhecê-la como ponto incontrovertido – de letra e de doutrina – da Constituição, que estabelece, além do mais, a federação dos Estados e a autonomia dos Municípios. (TEIXEIRA, 1999: 407).

Em suma ele pensou em uma educação do povo para o povo e gerida pelo povo. Visando assim uma educação que estivesse mais perto da realidade de cada educando e que respeitasse as individualidades regionais.
E com a estratégia de municipalizar a educação, aumentando gradativamente a participação dos municípios nas ações educacionais, o Brasil desenvolveu um modelo de descentralização que se apresenta como grande desafio para os gestores municipais, pois a responsabilidade recaiu sobre estes sem que estivessem devidamente preparados e estruturados para arcar com todas as demandas que acabavam por assumir.
Assim, a municipalização também visa à participação dos municípios com um fundo de recursos para ser aplicado na educação, como também uma ajuda técnica e administrativa municipal para a ação educacional.
A municipalização do ensino como outra modalidade de descentralização, embora seja uma proposta antiga no Brasil somente na década de 70, foi se concretizando, a partir da vinculação de recursos do Fundo de Participação dos Municípios. (ROSAR, 1997, p. 114).

Segundo a autora a municipalização é uma das estratégias de reduzir o crescimento e a responsabilidade do repasse dos recursos do Estado para o ensino de 1º. Grau, passando aos municípios a incumbência de solucionar problemas de ordem administrativa, pedagógica e financeira.
Vale ressaltar que essa estratégia de descentralizar a educação da esfera federal para os municípios não dá a esses municípios autonomia sobre os processos decisórios esses continuam sendo de competências das estâncias superiores, ou seja, da esfera federal, tais como: carga horária, número de dias letivos, entre outros. Esse tipo de descentralização caracteriza-se como descentralização dependente.

Na descentralização dependente, a unidade federada, o estado ou município possui apenas competências suplementares, pois existem regras definidas por entidades federadas de instâncias superiores. Um exemplo seria a prestação de serviços educacionais no âmbito dos municípios. (MALMEGRIN, 2014, p.29)

Apesar do alto encargo destas ações terem sido jogadas no município, estes não obtiveram autonomia sobre o direcionamento da educação que será oferecida nos seus sistemas, pois, o Ministério da Educação e Cultura (MEC), estabelece convênios com os Estados, que por sua vez estabelecia convênios com os municípios, determinando as diretrizes, normas e competências prevendo a cooperação financeira.

2.2 FUNDEB: as proveniências do fundo.

Para iniciar a análise faz-se necessário entender de onde vem o dinheiro que é destinado à educação. Pois sabemos que segundo a LDB/96 os fundos destinados para a educação são provenientes de impostos específicos e com percentuais específicos que formam o FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação) destinado para cada munícipio através do FUNDEB. Com relação a isso a LDB/96 diz que:

Serão recursos públicos destinados à educação os originários de: 1.receita de impostos próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; 2.receita de transferências constitucionais e outras transferências; 3.receita do salário-educação e de outras contribuições sociais; 4.receita de incentivos fiscais; 5.outros recursos previstos em lei. (LDB, 1996).

Uma das grandes fontes do recurso financeiro é o salário-educação que é

uma contribuição social destinada ao financiamento de programas, projetos e ações voltados para a educação básica pública, conforme previsto no § 5º do art. 212 da Constituição Federal de 1988.Os recursos do Salário-Educação são repartidos em cotas, sendo os destinatários a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. (FNDE, 2018).

Com relação ao salário educação Santos (2012, p. 51) afirma que essa contribuição é separada do cálculo dos 25% da receita dos impostos, que o seu valor é de 2,5% da folha total do salário mensal da empresa e ainda que sua distribuição vem permitindo que os municípios recebam esse recurso de forma direta, sendo que a educação básica foi contemplada em 2007. Essa contribuição é repassada com os seguintes percentuais:

O FNDE repassa os valores por meio do FUNDEB para os municípios. Advindo da esfera federal tem este a função de “Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação”, sendo este

um fundo especial, de natureza contábil e de âmbito estadual (um fundo por estado e Distrito Federal, num total de vinte e sete fundos), formado, na quase totalidade, por recursos provenientes dos impostos e transferências dos estados, Distrito Federal e municípios, vinculados à educação por força do disposto no art. 212 da Constituição Federal. Além desses recursos, ainda compõe o FUNDEB, a título de complementação, uma parcela de recursos federais, sempre que, no âmbito de cada Estado, seu valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente. Independentemente da origem, todo o recurso gerado é redistribuído para aplicação exclusiva na educação básica. (BRASIL, 2006).

Segundo este fundo os municípios recebem o repasse de 75%, ficando os municípios responsáveis pela contrapartida de 25% para complementação e gestão destes recursos.
Outra parte dos recursos destinados para educação é advinda dos impostos, como evidencia a tabela a seguir.

O autor relata ainda que

Os estados, também, recebem recursos da União via transferências: do Fundo de Participação dos Estados (FPE), de Produtos Industrializados (IPI-Exportação), do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) e do Imposto de Operações Financeiras (IOF-Ouro). [...] Os municípios recebem, ainda, transferências da União, como: o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), sobre 50% do valor dos impostos sobre imóveis rurais, localizados no município (ITR); do Imposto de Renda Retido na Fonte dos Servidores Municipais (IRRF); e do Imposto sobre Operações Financeiras (IOFOuro). (SANTOS, 2012, p. 51).

3. LEGISLAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO, MUNICIPALIZAÇÃO E AÇÃO COOPERADA NA EDUCAÇÃO APÓS A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

No tocante a legislação, percebe-se uma grande mudança para educação na perspectiva de paradigmas de cooperação no final do século XX, na promulgação da nova Constituição Federal no Brasil. A Constituição de 1988 introduziu os princípios da descentralização e municipalização na gestão e implementação das políticas públicas sociais, nesse momento a Constituição Federal Brasileira de 1988, reconheceu o Município como instância administrativa.
Segundo a Professora Hamze (2018) no campo da educação o artigo 211 da Constituição Federal trouxe a possibilidade de organização de seus sistemas de ensino em colaboração com a União, os Estados, O Distrito Federal. “Os Municípios devem manter cooperação técnica e financeira com a União e com os Estados, através dos programas de educação infantil e de ensino fundamental.” (Art. 30. VI da CF 1988).
O município, através dessa colaboração e através de rede de gestão interna e equipe administrativa, pode administrar seu sistema de ensino, definindo normas e metodologias pedagógicas que se adaptem melhor às suas peculiaridades. As articulações entre as esferas existem, e as leis seguidas pelo município são estaduais e federais. As leis, na esfera municipal, se articulam entre os sistemas de ensino (HAMZE, 2018).
Ainda segundo a Prof.ªHamze (2018), tanto na zona urbana, como na zona rural, é garantido pela Constituição Federal de 1988, a educação das crianças até 6 anos, como dever do Estado e responsabilidade do Município, tanto nas creches como na pré-escola, estendendo-se para o Ensino Fundamental. Em se tratando da zona rural, o dever do Município compreende também, a responsabilidade pelo transporte de alunos e de professores, atendendo as demandas em busca ao acesso do ensino gratuito e obrigatório (ensino fundamental), preconizado pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 9394/96 (Lei Darci Ribeiro), no seu artigo 4º - I- Título III- Do direito à Educação e do Dever de Educar. 
Nos artigos 11 e 18 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 9.394/96, há a constatação de que os municípios podem baixar normas complementares para seu sistema de ensino. A Constituição Federal estabelece que a União deve usar 18% e os estados e municípios 25%, no mínimo, da receita resultante dos impostos na manutenção e no desenvolvimento do ensino (HAMZE,2018).
A Emenda Constitucional 53/2006 estabeleceu a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação, o FUNDEB. A Lei 11.494/07 (que criou o FUNDEB) determina que 20% do FPE (Fundo de Participação dos Estados) ou do FPM (Fundo de Participação dos Municípios), e do ICMS (Imposto Sobre Circulação de Mercadorias), devem ser usados no sistema educacional, de acordo com os alunos matriculados em cada sistema, vinculado ao custo mínimo anual por aluno. Esse custo mínimo por aluno deve ser capaz de assegurar ensino e aprendizagem de qualidade.
Nos seus artigos 70 e 71 da LBD 9.394/96, estão estabelecidos o que compõe e o que não constitui despesas com a manutenção e o desenvolvimento do ensino. Os repasses para estados e municípios são feitos em conta específica do FUNDEB no Banco do Brasil.
A implantação do Fundeb foi iniciada em 1º de janeiro de 2007 e realizada de forma gradual, alcançando a plenitude em 2009, quando o Fundo funcionou com todo o universo de alunos da educação básica pública presencial e os percentuais de receitas que o compõem alcançaram o patamar de 20% de contribuição.

3.1 Os repasses federais e o não cumprimento da lei de valorização dos profissionais da educação no município de Itabuna

O FUNDEB trouxe para os municípios mais responsabilidades com relação ao seu gerenciamento. Esse contexto tem sido alvo de inúmeras críticas por parte dos Gestores Municipais. Esses quando pressionados para atendimento das melhorias necessárias, alegam constantemente que os recursos oriundos da esfera federal são insuficientes para contemplar as crescentes demandas e implantar os vários projetos e programas exigidos pelo governo federal em torno da educação.
Segundo Camon e Costa (2013) em se tratando de uma rede de políticas públicas os atores são interdependentes, no caso da educação a esfera federal entra com a maior parte do financiamento, como também os programas e projetos a serem implantados pelo município que fica com a responsabilidade de uma complementação financeira como também o fornecimento de recursos físicos e humanos necessários a sua efetivação. A cada política pública aplicada, espera-se um resultado a ser alcançado, tais resultados são de responsabilidade de todos envolvidos, pois a criação da rede é justamente para atingir um resultado que não obteriam se estivessem sozinhos.
Como estratégia de viabilizar essas ações foi criado o PROMUNICÍPIO, (Projeto de Coordenação e Assistência Técnica ao Ensino Municipal), esse promove ações articuladas entre os municípios e o Estado, de forma que as organizações do sistema educacional fossem adequadas aos interesses econômicos vigentes, ao mesmo tempo em que os investimentos da União fossem reduzidos. Tornando crescente a responsabilidade do ensino de primeiro grau para uma esfera de menor volume de recursos, ou seja, os municípios.
Apesar do alto encargo destas ações terem sido jogadas nos municípios, estes não obtiveram autonomia sobre o direcionamento da educação que é oferecida nos seus sistemas, pois, o Ministério da Educação e Cultura, estabelece convênios financeiros com os Estados, que por sua vez estabelece convênios com os municípios, determinando as diretrizes, normas e competências prevendo a cooperação financeira. A cooperação surge da existência de problemas comuns que na percepção dos participantes da rede podem ser mais bem resolvidos de forma conjunta. (MALMEGRIN, 2014, p. 35).
Como evidenciado a municipalização torna-se um tipo de descentralização centralizada. Vale ressaltar, que fica evidente que todas as ações realizadas em torno da descentralização da educação tiveram a função de disseminar essa concepção de descentralização coordenada de forma centralizada e que o ministério tinha conhecimento das limitações políticas e econômicas para a atuação dos órgãos municipais a nível local. (ROSAR, p. 116).
Configura-se uma espécie de discriminação, onde os municípios em condições financeiras favoráveis são privilegiados, agravando o quadro daqueles que apresentam maior carência de recursos, pois todas essas mudanças foram realizadas sem reforma tributária.
Por isso, na maioria das vezes os municípios alegam que é impossível efetivar os inúmeros pacotes de projetos e programas federais, pois os municípios não dispõem de recursos físicos nem pessoal qualificado para a implantação dos mesmos.
É possível observar que os governos nas esferas Federal, Estadual e Municipal vêm cumprindo com sua parte no que tange o repasse das verbas, fato que é constatado na tabela abaixo:

Ao observar a tabela percebemos que não houve grandes alterações nos valores de um ano para outro, e que em alguns casos houve redução do valor do repasse, o que implica em mais incumbências para o município suprir, por conseguinte acaba onerando a folha de pagamento dos profissionais da educação, levando o município ao não cumprimento do que tange a lei do piso salarial.            Isso se torna perceptível ao analisar a quantidade de professores que recebem abaixo do piso salarial estabelecido pelaLei nº 11.738/2008, que instituiu o piso nacional do magistério.
Vale ressaltar que no que consta dos impostos municipais houve um significativo aumento em seus valores. Fato constatado pelo Tribunal de Contas da União (TCU) divulgado pelo documento de Prestação Anual de Contas do município no ano de 2016. Onde temos a seguinte afirmação “[...] identificamos que esta Prefeitura aplicou em educação25,10% das receitas de impostos e transferênciasconstitucionais, em observância ao art. 212 da CRFB [...].
Já se percebe que quanto ao aumento da contribuição da União divulgada pelo referente Ministro da Educação no final de 2016 para efetivação no ano de 2017 não aconteceu como previsto, pois se observa que houve uma redução dos valores levando a uma discordância dos fatos. Nesta entrevista ele afirma que:
Para 2017, de forma a evitar os transtornos vivenciados por estados e municípios nesses últimos anos para equacionar o pagamento da folha de salário dos professores, a portaria publicada nesta terça-feira prevê novo cronograma de desembolso dos recursos do piso no próximo ano. A liberação ocorrerá em parcelas mensais, no período de janeiro de 2017 a janeiro de 2018, com os recursos da complementação da União ao FUNDEB. O valor da complementação do piso para o referido ano está estimado em R$ 1,29 bilhão. (MENDONÇA FILHO,2016).

            O ministro reconhece expressamente a necessidade e a dificuldade que os municípios têm enfrentado para conseguir cumprir com as demandas financeiras exigidas pela própria União.
Desta maneira de um lado estão os professores que reivindicam melhores condições de trabalho e a aplicação do valor do piso salarial nacional para os profissionais da área que é de R$ 2.926,56, representando um acréscimo de 6,81% em relação ao valor anterior, esse corresponde ao piso salarial do professor de nível médio com jornada de 40h. Do outro lado encontra-se o município que alega passar por grande crise financeira e consequentemente impossibilitado de aplicar os devidos valores ordenados pela lei.

4. CONCLUSÃO
Quando falamos em educação é possível abordar várias temáticas, a que mais tem nos inquietado é sobre as questões do financiamento da educação, mais precisamente, o FUNDEB e sua relação com a valorização dos profissionais da educação, sobretudo no que se refere as alegações dadas pelos governantes para o não cumprimento das normatizações referidas ao piso salarial. Diante dos estudos realizados percebemos que as dificuldades alegadas são reais, mesmo que os entes federados vêm cumprido com sua parte nos percentuais legais, esses se mostram insuficientes e defasados, ou seja, ainda há um abismo a ser superado no tocante a efetivação de um salário digno para esses profissionais, já que essa deficiência ainda persiste. Percebemos que a municipalização trouxe uma certa autonomia e que esta quando bem gerida pode trazer grandes benefícios, mas, quando se fala em relação a parte financeira ainda é muito precária a situação fazendo com que eles necessitem de maior reforço por parte do Estado e da União. Portanto, faz-se necessário rever as políticas de financiamento educacional de forma que os percentuais consigam contemplar o que dispõe a lei e suprir todas as demandas de uma educação de qualidade.

5. REFERÊNCIAS
ANUÁRIO ESTATÍSTICO DE ITABUNA: base de dados 2013-2016. Disponível em:                 <http://www.itabuna.ba.gov.br/download/anuario_Itabuna_2016.pdf> Acesso em: 13 de set. 2018.
BRASIL. FNDE. Disponível em:<http://www.fnde.gov.br/financiamento/salario-educacao> Acesso em: 12 set. 2018.
_______. Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Lei número 9394, 20 de dezembro de 1996.
_______. O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB. Disponível em: <http://www.fnde.gov.br/financiamento/fundeb/sobre-o-plano-ou-programa/sobre-o-fundeb> Acesso em 13agos.. 2018.

CAMON, Paulo; COSTA, Arthur Trindade Maranhão. Redes e governança das políticas públicas. In: Revista de pesquisa em políticas públicas. 2013. Ed. nº. 01, p. 29.

HAMZE, Amelia. Descentralização e Municipalização da Educação Disponível em: <https://educador.brasilescola.uol.com.br/politica-educacional/descentralizacao.htm> Acesso em 13 ago. 2018.

ITABUNA. Relatório Resumido da Execução Orçamentária 6° Bimestre 2016
 Relatório de Gestão Fiscal 2° Semestre 2016.Relatório de Gestão Fiscal 3° Quadrimestre 2016. Diário Oficial do Município, Itabuna, 30 de janeiro 2017.

ITABUNA. Relatório Resumido de Execução Orçamentária-6ºBimestre de 2017.
 Demonstrativo de Sentenças Judiciais-Dezembro de 2017.  Relatório de Gestão Fiscal-3ºQuadrimestre de 2017. Diário Oficial do Município, Itabuna, 30 de janeiro 2018.

MALMEGRIN, Maria Leonídea. Redes públicas de cooperação em ambientes federativos. In: Gestão Pública. Florianópolis: Departamento de Ciências da Administração/UFSC; Brasilia: CAPES: UAB, 2014, 116p.

MENDONÇA FILHO. Entrevista coletiva sobre o FUNDEB. Disponível em<http://www.fnde.gov.br/acesso-a-informacao/institucional/area-de-imprensa/noticias/item/9639-ministro-da-educacao-antecipa-repasse-do-fundeb-para-garantir-o-pagamento-do-piso-dos-professores>. Acesso em: 24 set. 2018.
ROSAR, Mª de Fátima F. A municipalização como estratégia de descentralização do sistema educacional brasileiro. In: Gestão democrática da educação. Petrópolis - RJ, Vozes, 1997. p 105-140. 

SANTOS, Joedson Brito dos.O FUNDEB e a Educação Infantil no Município de
Itabuna. Curitiba – PR, Appris,2015. 186p.
TEIXEIRA, Anísio. Educação não é privilégio. 6ª ed. Rio de Janeiro: Editora UFRJ, 1994.(comentada por Marisa Cassim).
_______. Educação é um direito. 2ª ed. Rio de Janeiro: Editora UFRJ, 1996. (apresentação de ClariceNunes e posfácio de Marlos B. Mendes da Rocha).

* Possui graduação em Pedagogia - UESC - Universidade Estadual de Santa Cruz (2010), Pós-Graduação em Psicopedagogia Transdisciplinar: Clínica, Hospitalar e Institucional pelo ISEO - Instituto Superior de Educação Ocidente (2015). Professora no Ensino Fundamental I na Prefeitura Municipal de Itabuna.
** Doutor em Ciência Política. Professor Pleno do Departamento de Ciências Econômicas da Universidade Estadual de Santa Cruz.

Recibido: 19/11/2018 Aceptado: 21/11/2018 Publicado: Noviembre de 2018

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